3 Ny hovedmodell for styring og ledelse

3.1 Gjeldende rett

Universitets- og høyskoleloven har flere bestemmelser om styring og ledelse som må ses i sammenheng. Disse redegjøres for i det følgende.

Etter universitets- og høyskolelovens § 10-2 utpekes rektor ved valg, med mindre styret har vedtatt å ansette rektor. Normalt velges en rektor for fire år. Dersom institusjonen har valgt rektor, er rektor styrets leder, og har på styrets vegne det overordnede ansvar for institusjonens virksomhet, samt ansvar for tilsyn med virksomheten. Dette følger av lovens § 10-1 bokstav a). Videre skal institusjoner med valgt rektor ha en administrerende direktør som leder for den administrative virksomheten, innenfor de rammer styret fastsetter. Dette følger av lovens § 10-3.

Etter § 10-4 første ledd kan styret fatte vedtak, med tilslutning fra minst to tredeler av styrets medlemmer, om at rektor skal ansettes. I så fall utpeker departementet et av de eksterne styremedlemmene som styrets leder. Rektor som ansettes, skal ansettes på åremål, og det er styret som foretar utlysing og ansettelse av rektor. Et vedtak om at rektor skal ansettes på åremål kan omgjøres gjennom vedtak med tilslutning fra minst to tredeler av styrets medlemmer.

Hvis styret har fattet vedtak om ansettelse av rektor etter § 10-4, følger det av § 9-3 første ledd tredje punktum at rektor ikke er med i styret. Rektor skal erstattes av et medlem valgt blant faglig ansatte.

Ansatt rektor er daglig leder for institusjonens faglige og administrative virksomhet, jf. § 10-4 annet ledd. Ansatt rektor er sekretær og saksforbereder for styret, jf. § 10-4 tredje ledd. Ansatt rektor er i tillegg ansvarlig for iverksetting av styrets vedtak, jf. § 10-4 fjerde ledd. Ansatt rektor skal på styrets vegne påse at den samlede økonomi- og formuesforvaltning skjer i samsvar med departementets generelle bestemmelser om økonomiforvaltningen og forutsetninger for tildeling av bevilgninger, jf. § 10-4 femte ledd. Ansatt rektor utarbeider og legger frem budsjettforslag og årsregnskap og holder styret løpende orientert om regnskapets stilling i forhold til budsjettet og om andre forhold av betydning for institusjonens virksomhet, jf. § 10-4 sjette ledd.

Ansatt rektor har et helhetlig ansvar for både de faglige og de administrative sidene ved virksomheten. Valgt rektor har overordnet ansvar for institusjonen, men administrerende direktør har også et nærmere angitt administrativt ansvar. De to modellene omtales derfor ofte som henholdsvis enhetlig og delt ledelse.

3.2 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet 26. juni 2015 foreslo departementet at universitets- og høyskoleloven endres slik at hovedmodellen etter loven blir at det ved statlige universiteter og høyskoler skal være ansatt rektor og ekstern styreleder. Departementet foreslo videre at institusjonene selv skal kunne velge om de vil følge lovens nye foreslåtte hovedmodell, eller om de vil vedta at rektor skal velges, og dermed også være styrets leder. Departementet foreslo at slikt vedtak kan fattes med alminnelig flertall, i motsetning til dagens krav om tilslutning fra minst to tredeler av styrets medlemmer.

Departementet foreslo videre å fjerne en unødvendig dobbeltregulering av hvem som utpeker styreleder etter foreslått hovedmodell, slik at det ikke lenger fremgår av både § 9-3 og § 9-4 at departementet utpeker styreleder ved institusjoner med ansatt rektor. I det vedlagte forslaget reguleres dette kun av § 9-3 annet ledd.

Ved en inkurie ble det i høringsnotatet skrevet feil ordlyd i § 9-3 første ledd, slik at ansettelse av rektor ville gitt et normalstyre med ti medlemmer. Hensikten har ikke vært å fravike hovedregelen om at styret skal ha elleve medlemmer, uavhengig av om rektor er valgt eller ansatt. Dette er lagt til grunn i det videre, og det foreslås altså ikke noen endring i lovens normale styresammensetning.

3.3 Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene er delt i synet på den foreslåtte hovedmodellen for styring og ledelse.

Et flertall av høringsinstansene, blant annet Universitetet i Nordland, Høgskolen i Oslo og Akershus, Høgskolen i Telemark og Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo støtter forslaget. I høringsinnspillene vises det blant annet til at det skaper klarere ansvarsforhold at rektor ikke selv leder behandlingen av saker hun har vært med på å legge frem for styret og at rektor ikke deltar i styrets arbeid med å kontrollere oppfølgingen av styrets vedtak.

En del av høringsinstansene støtter ikke forslaget. Blant disse er Universitetet i Oslo, Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Forskerforbundet. Høringsinstansene som er imot forslaget, peker blant annet på at det er mangel på belegg for å hevde at ansatt rektor og ekstern styreleder skaper klarere ansvarsforhold ved institusjonens ledelse. Flere høringsinstanser mener også at departementets forslag ikke skaper grundigere og mer åpne rekrutteringsprosesser. Videre blir det pekt på at valgt rektor er i tråd med langvarige demokratiske tradisjoner ved høyere utdanningsinstitusjoner i Norge. Det blir også av noen pekt på at den akademiske friheten er avhengig av valgt ledelse på institusjonsnivå.

Flere høringsinstanser, blant annet Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, mener videre at valgt rektors rolle er uriktig beskrevet i høringsnotatet og viser til at det er administrerende direktør som forbereder saker til styret i samråd med rektor, og iverksetter styrets beslutninger.

Flere høringsinstanser er fornøyde med at institusjonene fortsatt selv skal kunne velge ledelsesmodell, men blant annet Universitetet i Oslo mener loven formelt bør sidestille de to modellene i stedet for å ha en hovedmodell og en unntaksmodell. Begrunnelsen for dette er at det vil tydeliggjøre institusjonenes autonomi og gi de ulike institusjonene mulighet til å dyrke sin egenart ut ifra egne behov og ambisjoner. Universitetet i Bergen foreslår en tredje modell, med valgt rektor som inngår i styret og ekstern styreleder. Dette ligner på ordningen i Sverige.

Blant annet Høgskolen i Oslo og Akershus og Universitetet i Bergen støtter forslaget om at endring av styrings- og ledelsesmodell ved institusjonene kan vedtas av styret med simpelt flertall. Disse viser blant annet til at alminnelige demokratiske prinsipper vil bli ivaretatt ved innføring av simpelt flertall, at simpelt flertall vil gi økt autonomi til styret, og det pekes også på at det er betenkelig at institusjoner kan vedta andre endringer av stor betydning, så som fusjoner eller campusplaner, med simpelt flertall, men ikke beslutninger om ledelse.

21 høringsinstanser går imot forslaget om innføring av krav til alminnelig flertall ved vedtak om endring av ledelsesmodell, eller er usikre og vil ikke tiltre det. Blant disse er Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Høgskulen i Volda, Stipendiatorganisasjonene i Norge, Høgskolen i Bergen og Parat. Disse mener blant annet at det er uheldig om så store og prinsipielle avgjørelser ikke har et stort flertall og en sterk forankring i styret, og at faren for stadige omkamper om valg av modell vil kunne svekke styrearbeidet og institusjonens strategiske handlekraft, i stedet for å sikre den forutsigbarhet som styrene er avhengige av. Det fremheves videre at forslaget vil kunne føre til mindre stabilitet over tid, og også vil kunne svekke styrets legitimitet. Flere mener at konsekvensene av en lemping av flertallskravet er uklare, og vil dermed ikke støtte forslaget.

3.4 Departementets vurdering

En veldrevet universitets- og høyskolesektor med god styring og ledelse er viktig for studenter, ansatte og samfunnet for øvrig. Etter departementets syn er det avgjørende at ledelsen ved tunge samfunnsaktører, slik som universiteter og høyskoler, innehar riktig og høy kompetanse og er rekruttert etter prosesser som har legitimitet både innad i og utenfor institusjonen.

Dagens ordning med valgt rektor som styrets leder, er ment å skulle bidra til at de som er tilknyttet institusjonen selv skal ha kontroll og innflytelse over institusjonens styring og utvikling. Det ble av noen instanser fremholdt i høringsrunden at dette er i tråd med universitetsdemokratiske tradisjoner og nødvendig for reelt demokrati ved institusjonene. Imidlertid viser departementet til at hensynet til universitetsdemokratiske tradisjoner ikke er til hinder for at et stort flertall av internasjonalt ledende universiteter ikke har ordninger med valg av rektor som ligner den norske.1 Departementet viser også til at det ofte er lav valgdeltakelse og få kandidater som stiller ved norske rektorvalg. Departementet vil videre påpeke at det kan anføres demokratiske begrunnelser for oppnevning av eksterne styreledere, da disse utpekes av en regjering som springer ut fra det folkevalgte Stortinget.

Regjeringen mener at ekstern styreleder og ansatt rektor best legger til rette for rekruttering av den best kvalifiserte ledelsen.

Med en hovedmodell med ansatt rektor vil institusjonsdemokratiske hensyn også fullt ut være ivaretatt, idet rektor normalt skal ansettes av et styre der syv av de elleve medlemmene er valgt av og blant ansatte og studenter. Departementet mener at det store innslaget av valgte styremedlemmer ivaretar hensynet til at de ansatte og studentene skal delta i og ha innflytelse over styringen av institusjonen, også i tilfeller der rektor ansettes. Departementet understreker også at valgfriheten mellom de to modellene for styring og ledelse opprettholdes.

Departementet registrerer at noen høringsinstanser mener at en valgt rektor som også er styrets leder, vil sikre at den øverste lederen ved institusjonen har faglig legitimitet. Dette er et viktig hensyn, gitt den sfæren universiteter og høyskoler opererer i. Departementet viser til at loven slår fast at prosessen for ansettelse av rektor skal sørge for at den som ansettes har både faglig og ledelsesmessig legitimitet. Dette kan for eksempel ivaretas ved at det i utlysningen av stillingen settes krav om at den som ansettes skal ha nærmere angitte faglige kvalifikasjoner, for eksempel professorkompetanse. Hensynet til faglig og ledelsesmessig legitimitet kan også ivaretas gjennom den prosess styret velger for søk etter og vurdering av aktuelle kandidater til stillingen, for eksempel ved bruk av nominasjonskomiteer og innstillingsutvalg.

Det finnes mange eksempler fra sektoren på at både ansatt og valgt rektor fungerer godt. Departementets forslag legger derfor opp til at det vil være mulig for styrene ved institusjonen selv å fastsette at de skal ha valgt rektor som styrets leder. Det vil si at det fortsatt tilligger institusjonen å velge styringsmodell, innenfor lovens rammer, slik også mange av høringsinstansene ønsker. Forslagets formulering om en hoved- og unntaksmodell gir et klart uttrykk for departementets preferanse, men legger ikke føringer for institusjonene.

En modell med valgt rektor innebærer at det i tillegg til rektor skal være en administrerende direktør med lovfestet ansvar for den administrative delen av virksomheten. Dette omtales ofte som delt ledelse. At det skal være en administrerende direktør med selvstendig myndighet og ansvar har en historisk begrunnelse, der administrerende direktør blant annet skulle sikre en særlig offentlig kontroll med den administrative virksomheten. Direktøren ble tidligere ansatt av departementet, og sto til ansvar overfor departementet for den samlede forvaltningen av økonomi og personalressurser. Styret hadde en mer avgrenset rolle som faglig kollegium med ansvar for de faglige prioriteringer og vurderinger. I styringsdialogen med institusjonen forholdt departementet seg tidligere i hovedsak til administrerende direktør, ikke til styret. Det er i dag styret selv som ansetter administrerende direktør, men det lovfestede ansvaret for direktøren er videreført og fortsatt ment å skulle sikre en ansvarsfordeling mellom rektor og direktør. Lovens ansvarsfordeling er ikke alltid like fremtredende i det daglige, da valgt rektor som en «arbeidende styreleder» for alle praktiske formål fremstår utad legitimert som institusjonens øverste daglige leder.

Departementet mener at valgt rektor som også er styreleder, innebærer at mye myndighet og ansvar samles på én hånd. Departementet mener at dette vil kunne gå ut over institusjonens og styrets legitimitet. En valgt rektor som også er styrets leder, er sammen med administrerende direktør ansvarlig for forberedelse av styresaker, ledelse av styremøter og gjennomføring av styrets vedtak, og kan under visse omstendigheter gis delegert myndighet til å treffe beslutninger på hele styrets vegne utenom styremøter. Hun har på styrets vegne det overordnede ansvar for institusjonens virksomhet, inkludert tilsyn og kontroll med virksomheten. Dette innebærer i realiteten å skulle føre tilsyn med eget arbeid. En del høringsinstanser var uenige i denne beskrivelsen av valgt rektors rolle, og pekte på at administrerende direktør forbereder styresaker og er ansvarlig for iverksetting av blant annet styrevedtak. Departementet viser i den sammenheng til at det følger av loven at direktøren skal legge fram styresaker i samråd med rektor. Departementet mener derfor at en ordning med ekstern styreleder og ansatt rektor gir en klarere ansvarsfordeling. Departementet mener også at en rektor på valg vil kunne ha utfordringer med å fatte avgjørelser som er upopulære, men nødvendige, for institusjonens videre utvikling.

Styrelederen skal lede et kollegialt organ bestående av ansatte i faglige, administrative og tekniske stillinger, studenter og eksterne representanter. Styremedlemmene fra institusjonen skal bidra med sin ekspertise og sin kjennskap til institusjonen, både av faglig og administrativ karakter. De eksterne styremedlemmene bidrar med kompetanse på felt som ikke nødvendigvis vil være ivaretatt av interne styremedlemmer, og skal tilføre styrene et bredt spekter av kompetanse og erfaring, i tillegg til impulser fra nærings-, kultur- og samfunnsliv. Eksterne styremedlemmer skal være med på å ivareta samfunnets interesser og bidra til å styrke samspillet mellom institusjonen og sentrale bruker- og interessegrupper. Departementet understreker at styret er et kollegialt organ, og at dette innebærer at selv om styremedlemmene er rekruttert på forskjellig grunnlag, har alle medlemmene likt mandat og samme ansvar for å treffe beslutninger til beste for institusjonen samlet sett. Dette gjelder også styreleder, uavhengig av om denne er valgt eller utpekt av departementet.

Rektor og styreleder er tunge og viktige lederposisjoner i samfunnet. Ansettelse av rektor og utpeking av ekstern styreleder vil etter departementets syn sikre grundigere og mer åpne rekrutteringsprosesser til disse posisjonene. Kandidater ved rektorvalg har i praksis stort sett vært begrenset til ansatte ved institusjonen, selv om loven også i dag åpner for at personer som ikke er ansatt ved institusjonen kan velges. Erfaring viser at det ofte er få kandidater som stiller til valg som rektor, i mange tilfeller har det ikke vært mer enn én kandidat. Departementet mener at ansettelse av rektorer ved statlige høyere utdanningsinstitusjoner vil gi et bredere rekrutteringsgrunnlag, fordi også kandidater som ikke er ansatt ved institusjonene aktivt oppfordres til å søke slike stillinger.

Ved ansettelse av rektor krever loven at styret må sørge for at rekrutteringsprosessen organiseres slik at den sikrer faglig og ledelsesmessig legitimitet. For øvrig står styret selv fritt til å fastsette på hvilken måte rekrutteringen skal gjennomføres. I høringsrunden fremkom det at noen ønsket lovfesting av krav til innstilling ved ansettelse av rektor. Departementet viser til at loven i dag lar det være opp til styret selv å avgjøre om ansettelse skal skje på grunnlag av innstilling. En videreføring av dagens regler gir styret stor frihet til selv å finne frem til en egnet ansettelsesprosess. Departementet går derfor ikke inn for å endre bestemmelsen om innstilling ved ansettelse av rektor.

Om institusjonen følger en hovedmodell med ekstern styreleder og ansatt rektor, eller har besluttet å ha valgt rektor som styrets leder, har ingen betydning for institusjonenes faglige frihet og ansvar. Institusjonens faglige frihet og den individuelle akademiske friheten er lovfestet, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-5, og verken departementet eller andre kan gi styremedlemmer mandat, eller et styre pålegg, i strid med dette.

Universiteter og høyskoler er ikke en ensartet gruppe med tilnærmet like institusjoner, men en heterogen gruppe med store variasjoner i størrelse, ambisjoner, tradisjoner og prioriteringer. Departementet går derfor inn for at det fortsatt skal være mulig for institusjonene å fastsette at de skal fortsette med valgt rektor som styrets leder dersom dette vurderes som det beste for institusjonen, jf. også Innst. 348 S (2014–2015) og flere av høringsinstansenes innspill.

Flere av høringsinstansene tok opp forhold knyttet til institusjonenes interne organisering. Departementet viser til styrets ansvar for selv å fastsette virksomhetens interne organisering, jf. lovens § 9-2 fjerde ledd, og finner det ikke hensiktsmessig å foreslå endringer på dette området.

Flere av høringsinstansene pekte videre på et ønske om å lovregulere ansatt rektors fullmakter og rettigheter i større grad enn både dagens lov og dette forslaget legger opp til. Departementet legger til grunn at ansatt rektor fortsatt skal være institusjonens faglige og administrative leder innenfor de rammer som er gitt av styret og lovgivning for øvrig, slik tilfellet for ansatt rektor er i dag. Departementet viser også til at styret skal fastsette instruks for institusjonens daglige ledelse. I en slik instruks er det naturlig at rektors konkrete ansvarsområder og forholdet mellom daglig ledelse og styret beskrives nærmere.

Forslaget innebærer at styret ved institusjonen kan vedta at den skal ha valgt rektor som styrets leder, slik loven åpner for i dag. Forslaget som departementet sendte på høring, innebar at vedtak om å endre styrings- og ledelsesmodell, på lik linje med de fleste andre beslutninger styret treffer, bør kreve alminnelig flertall. Et flertall av høringsinstansene er imot dette, og peker blant annet på at en lemping av flertallskravet vil kunne lede til for lite stabilitet i styrene, svak forankring og svekking av styrets legitimitet.

Departementet mener at mulighet til å endre modell for ledelse og styring med alminnelig flertall ikke utelukker stabilitet og forankring. Departementet viser til at det normalt skal en del til for å lovregulere krav til kvalifisert flertall, og at det heller ikke er oppstilt slike krav for andre store beslutninger styret treffer, for eksempel om fusjon eller disponering av budsjett. Etter departementets vurdering bør et krav til alminnelig flertall medføre at institusjonenes styrer grundig diskuterer valg av modell og finner frem til den modellen som best tilrettelegger for institusjonens utvikling, samtidig som det enklere kan gjøres endringer dersom nye forhold eller forutsetninger gir institusjonen behov for en annen løsning. Departementet mener derfor at beslutning om styringsmodell bør treffes med alminnelig flertall, jf. også flertallets merknad i Innst. 348 S (2014–2015). Kirke-, utdannings- og forskningskomiteens flertall viser til at dette vil gi styrene et mer reelt valg mellom de to modellene, og departementet deler denne vurderingen.

Det vises til lovforslaget §§ 9-3, 10-1, 10-2, 10-3 og 11-1.