2 Nytt femårig Nansen-program for Ukraina

2.1 Konsekvensene av krigen og behovet for støtte til Ukraina og naboland

Russlands angrep på Ukraina er et politisk veiskille for Europa. Krigen truer Ukrainas eksistens som stat og nasjon, og har ført millioner på flukt. Utover den direkte trusselen mot Ukraina, utfordrer Russlands angrep normer og regler som er grunnleggende for sameksistens, sikkerhet og velstand i Europa. Et stadig mer autoritært og aggressivt Russland søker å utfordre våre demokratiske prinsipper, endre den europeiske sikkerhetsarkitekturen og utfordre vestlig samhold. Det russiske regimet tar stadig større risiko for å oppnå sine målsettinger. Russlands eskalering av krigen mot Ukraina og konfrontasjonen med Vesten er svært alvorlig. En ytterligere eskalering fra russisk side kan ikke utelukkes.

Dersom Russland helt eller delvis når målene sine med krigen, vil det ha stor, negativ betydning for vår egen og alliertes sikkerhet. En seier for Russlands ambisjoner i Ukraina vil verken føre til fred, stabilitet eller sikkerhet i Europa. Det vil medføre et Europa hvor alle er mindre trygge. Det vil også kunne utløse en langt større flyktningkrise enn den Europa står i nå. En slik utvikling vil potensielt ha store følger for mange samfunnsområder. Av hensyn til grunnleggende norske interesser er det derfor avgjørende å bidra militært og økonomisk til at Ukraina kan avslutte krigen på sine vilkår, og slik at menneskelige lidelser reduseres.

Ukrainas motstand og forsvarskamp har så langt hindret Russland i å oppnå sine krigsmål. Russland har ikke lykkes med å tvinge gjennom sin vilje overfor et naboland med bruk av militære midler. Militær og sivil støtte fra andre land til Ukrainas forsvarskamp har vært avgjørende for dette. Et fritt Ukraina vil også ha behov for støtte til militær gjenoppbygging etter krigens slutt, slik at landet på egenhånd kan avskrekke nye trusler mot Ukrainas suverenitet.

Militær støtte er avgjørende for å legge til rette for at Ukraina fritt kan bestemme over egen fremtid. De militære behovene øker som følge av det store forbruket og slitasjen krigen medfører på det militære materiellet. De ukrainske forsvarsstyrkene har et kontinuerlig behov for etterforsyning og reparasjon av materiell. Trening og opplæring av ukrainsk personell er en vesentlig del av den nødvendige militære støtten. Det bidrar til å øke utholdenheten og stridsevnen for de ukrainske styrkene. Den russiske aggresjonen og krigens utvikling påvirker hva som til enhver tid er de mest tidskritiske behovene. Hvordan dette endrer seg på lengre sikt er uforutsigbart.

Krigen har påført sivilbefolkningen i Ukraina enorme lidelser, og det er akutt behov for humanitær bistand. Titusenvis er døde og sårede. Ifølge FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) er om lag 14 millioner mennesker fordrevet (per 31. januar i år). Åtte millioner av disse befinner seg i andre land, mens rundt seks millioner er internt fordrevne i Ukraina. Om lag 17,6 millioner mennesker i Ukraina antas å ha behov for humanitær assistanse. Ifølge FN forventes de humanitære behovene i Ukraina å beløpe seg til om lag 4 mrd. USD for 2023. I og med at mange fordrevne befinner seg i Ukrainas naboland, er det også store behov for humanitær innsats der.

Ukrainas økonomi er hardt rammet som følge av krigen og de enorme materielle ødeleggelsene. Verdensbanken anslår at Ukrainas økonomi ble redusert med 35 pst. i 2022, og at andelen fattige økte fra 5,5 pst. i 2021 til 25 pst. i 2022. Kostnaden for gjenoppbyggingen er beregnet til flere hundre milliarder USD. Så lenge krigen pågår vil ukrainske nasjonale og lokale myndigheter ha behov for støtte til å kunne fortsette å levere grunnleggende tjenester som pensjoner og lønninger. En kollaps i Ukrainas statsfinanser kan få svært alvorlige følger for det ukrainske samfunnets evne til å stå imot den russiske aggresjonen.

Russlands målrettede angrep mot sivil infrastruktur har rammet forsyningen av varme, elektrisitet og vann hardt. Det er derfor stort behov for utstyr til å reparere og erstatte ødelagt infrastruktur.

Etter Ukraina er Moldova det landet som er hardest rammet av krigen. Et stort antall ukrainske flyktninger har ankommet landet. Ødelagt infrastruktur for elektrisitetsforsyning fra Ukraina og kutt i gassforsyningen fra Russland har ført til økte energipriser som igjen truer den politiske stabiliteten i landet.

2.2 Rammer og innretning av Nansen-programmet for Ukraina

Med utgangspunkt i den politiske avtalen mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre, Miljøpartiet De Grønne, Kristelig Folkeparti og Pasientfokus, og behovene beskrevet over, foreslår regjeringen et femårig støtteprogram for Ukraina for perioden 2023–2027. Programmet vil bære navnet «Nansen-programmet for Ukraina», og ha som formål å bidra til at Ukraina kan beskytte sitt territorium og sin befolkning fra russiske angrep, opprettholde samfunnskritiske funksjoner i Ukraina og redusere de menneskelige lidelsene. Programmet har videre som mål å bidra til å gjenoppbygge et trygt og fritt Ukraina. I tråd med den politiske avtalen inngått 16. februar 2023 legges det opp til stor fleksibilitet i gjennomføringen av Nansen-programmet for Ukraina. Dette gjelder også fordelingen av midler mellom ulike år i programmet. Regjeringen vil holde Stortinget informert om vurderinger av og praktiseringen av fordelingen i de årlige statsbudsjettene. Regjeringen foreslår at følgende prinsipper og rammer skal legge føringer for innsatsen:

2.2.1 Overordnede prinsipper og rammer for Nansen-programmet for Ukraina

Vårt mål er et Ukraina som kan bestemme over egen fremtid. Med Nansen-programmet for Ukraina skal Norge bidra til at Ukraina selv kan bestemme over egen fremtid og kan fortsette å forsvare sin selvstendighet. Dette er viktig for Ukraina, men også for sikkerhet og stabilitet i Europa. I programmets første fase prioriteres militær støtte, humanitær innsats og bidrag til å opprettholde sivil infrastruktur samt støtte til ukrainske myndigheter for å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner. På sikt skal norsk bistand til Ukraina bidra til et velfungerende, demokratisk og trygt Ukraina, samt understøtte landets ambisjoner om europeisk integrasjon. Støtten skal bygge opp under demokratiske institusjoner, rettsstaten og et sterkt sivilsamfunn. Å redde liv, lindre nød og ivareta menneskers verdighet er målsettingen for den humanitære innsatsen.

Ukrainas behov skal ligge til grunn for den norske støtten. Den sivile bistanden skal være ubunden, og uten krav til kjøp av norske varer og tjenester. Behovene skal vurderes fortløpende, og bevilgningsmessige konsekvenser fremmes årlig i forbindelse med statsbudsjettet og budsjettprosessene gjennom året. Krigens konsekvenser vil måtte håndteres i lang tid – også etter at kamphandlingene opphører. Vi legger til grunn at Ukrainas behov vil endre seg i takt med krigens gang. Nansen-programmet for Ukraina vil derfor både være langsiktig og fleksibelt. Programmet skal inkludere militær støtte, humanitær bistand, kortsiktig sivil støtte og bidrag til gjenoppbygging av det ukrainske samfunnet når det er mulig. Selv om Norge vil vektlegge ukrainske behov og eierskap, skal vi også ha tydelige forventninger til ukrainske myndigheter og andre samarbeidspartnere. Dette gjelder ikke minst forventninger til kontroll med og etterrettelighet i bruk av norsk støtte, samt at ukrainske myndigheter prioriterer korrupsjonsbekjempelse og reformarbeid, og overholder menneskerettigheter og arbeidstakeres rettigheter.

Støtten skal koordineres med ukrainske myndigheter og internasjonale partnere. Dette er avgjørende for å sikre at støtten brukes i tråd med ukrainernes behov, og for å unngå ressursbruk som er overlappende med eller er i motstrid til annen internasjonal støtte. Dette gjelder både sivil og militær støtte. I det humanitære arbeidet vil Norge støtte opp om FNs koordinerende rolle og annet relevant koordineringsarbeid.

Nansen-programmet skal ivareta et tydelig skille mellom militær og sivil støtte. Det betyr bl.a. at all militær og sivil støtte skal kanaliseres gjennom klart adskilte mekanismer. Fordelingen mellom sivil og militær støtte besluttes i det enkelte budsjettår, basert på oppdaterte vurderinger av Ukrainas behov. Det skal være fleksibilitet til å gjøre justeringer også innenfor budsjettåret.

De humanitære prinsippene skal ligge til grunn for all humanitær innsats. Disse prinsippene er humanitet, upartiskhet, nøytralitet og uavhengighet. De springer ut av Røde Kors-bevegelsens grunnleggende prinsipper og humanitærretten. FN har et etablert rammeverk for koordinering mellom sivile og militære aktører for å unngå sammenblanding og duplisering der en humanitær innsats skjer i områder med krigshandlinger.

Nansen-programmet vil vektlegge dokumentert leveringsevne og gode kontrollsystemer. Norsk sivil støtte skal i hovedsak gå gjennom et begrenset antall avtaler, og etablerte og internasjonalt anerkjente organisasjoner med dokumentert leveringsevne, god kapasitet og gode kontrollsystemer.

2.2.2 Den militære støtten

Den militære støtten skal bidra til at Ukraina styrker evnen til å forsvare seg mot den russiske aggresjonen og blir i stand til å bestemme egen fremtid. Militær støtte til Ukrainas forsvarskamp er nødvendig for Europas og Norges sikkerhet.

Norsk militær støtte vil inkludere donasjoner av materiell fra Forsvaret, donasjoner av materiell anskaffet gjennom internasjonalt samarbeid og mekanismer, donasjoner av materiell anskaffet direkte fra industrien samt trening og opplæring av ukrainsk personell.

På kort sikt er det viktig å sikre at Ukraina får rett materiell til rett tid, og legge til rette for etterforsyninger og trening av ukrainsk personell. Godt samarbeid mellom partnere og allierte er viktig for å lykkes med dette. I tillegg er det viktig å legge til rette for effektiv og god logistikk, slik at støtten kan tas imot i Ukraina på best mulig vis og bli nyttiggjort raskest mulig.

På lengre sikt vil det være viktig at den militære støtten samordnes, slik at nye leveranser av militært materiell blir mest mulig enhetlige og kompatible. Den må også understøttes av nødvendig opplæring og vedlikehold, herunder langsiktig tilgang til reservedeler og støttekomponenter. Etterforsyning av bl.a. forbruksmateriell, ammunisjon og personlig utrustning må innrettes på en helhetlig og langsiktig måte.

God koordinering av militær støtte gjør innsatsen mer effektiv. På militær side samordnes store deler av den internasjonale støtten i dag gjennom den amerikanskledede mekanismen Security Assistance Group – Ukraine (SAG-U). I tillegg er flernasjonale fond og koordineringsmekanismer viktige for å tilrettelegge for best mulig effekt av den overordnede militære støtten. Enkelte fond fokuserer innsatsen mot ikke-dødelig militær støtte, mens andre fond også dekker våpen og ammunisjon. Koordineringsmekanismene håndterer både donasjoner av materiell og bidrar til koordinering av etterforsyninger, vedlikehold, trening og opplæring.

2.2.3 Den sivile og humanitære støtten

Den sivile støtten omfatter humanitær bistand, driftsstøtte til den ukrainske staten, og gjenoppbygging i Ukraina. Bevilgningen kan også dekke annen langsiktig bistand til Ukraina, og sivil støtte til Moldova. Fleksibilitet er avgjørende for rask og effektiv respons.

Ukrainas partnere har vist stor vilje til å bistå – både militært og sivilt. Flere land har bidratt betydelig og det kommer stadig nye sivile og militære støttepakker. Aktører som Den europeiske bank for gjenoppbygging og utvikling (EBRD) og Verdensbanken er godt i gang med å gjennomføre betydelig støtte på sivil side. Gitt den samlede støttens omfang og et stort antall givere vil tett koordinering være vesentlig. Ukraina etablerer nå en koordineringsplattform sammen med EU, G7 og de viktigste internasjonale finansieringsinstitusjonene. Denne vil ledes av Ukraina, EU og USA. Norge er tett påkoblet dette arbeidet. Vi vil arbeide for å sikre norsk deltakelse i relevante fora for koordinering og norsk innflytelse på den samlede innsatsen.

Driftsstøtte til den ukrainske staten er avgjørende for å holde kritisk infrastruktur og tjenesteleveranser i gang. Det er fortsatt behov for støtte til energisikkerhet, leveranser av matvarer, helsetjenester, medisiner og andre basisvarer, reparasjoner av bygninger og infrastruktur. Aktuelle kanaler er bl.a. EBRD og Verdensbanken. Verdensbanken har etablert en overordnet finansieringsmekanisme (Ukraine Relief, Recovery, Reconstruction and Reform Trust Fund) for å fortsette mobiliseringen av krisestøtte til ukrainske myndigheter, parallelt med ny støtte til gjenoppbygging. Verdensbanken foreslår også å opprette et nytt program i IDA (International Development Association), bankens fond for de fattigste landene. Programmet vil ha ett vindu for gavebidrag til Ukraina og ett for ekstraordinære gavebidrag til IDAs kriseresponsvindu (Special IDA Program for Ukraine Recovery & Crisis Response). IDAs finansieringsmodell gjør at hver dollar gitt i gave vil kunne muliggjøre inntil tre dollar til Ukraina i lån fra Verdensbanken. Regjeringen vil vurdere bidrag gjennom begge disse mekanismene. EBRD er en viktig bidragsyter for å holde den ukrainske økonomien i gang; både gjennom kapitaltilgang, innkjøp og nødvendig likviditet for gjennomføring av gjenoppbyggingen.

Gjenoppbygging av Ukraina vil prioriteres når det blir aktuelt. Ukrainsk næringsliv har allerede et stort behov for kapital til rehabilitering og gjenoppbygging. Utenlandske investeringer i Ukraina vil kreve tilrettelegging, bl.a. gjennom instrumenter for risikoavlastning. Bidrag gjennom slike instrumenter, herunder garantiordninger, er aktuelt, men det må også tas hensyn til Ukrainas fremtidige evne til å betjene gjeld.

Den humanitære bistanden skal bidra til at mennesker i nød som følge av krigen mot Ukraina, herunder barn, flyktninger og internt fordrevne, får tilgang til nødvendig beskyttelse, assistanse og livsviktig bistand i lys av de humanitære behovene og i tråd med humanitære prinsipper. Rydding av miner og eksplosiver og humanitær assistanse til husly, mat, vann og sanitær, utdanning, helsehjelp og psykososial støtte, samt beskyttelse mot seksualisert og kjønnsbasert vold vil gis prioritet. Kontantbasert bistand vil være et viktig virkemiddel. For den humanitære bistanden vil FN, Røde Kors-bevegelsen, samt norske og internasjonale humanitære organisasjoner være viktige partnere. Etablerte og erfarne humanitære aktører vil bli prioritert. Norge skal fortsette å yte materiell- og medisinsk bistand gjennom EUs sivile beredskapsmekanisme, UCPM.

Norsk bistand er basert på regelverket for offisiell utviklingsbistand (Official Development Assistance, ODA), som vedtas av utviklingskomitéen (DAC) i Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD). Ukraina er definert som et utviklingsland. Det er imidlertid ikke all støtte til utviklingsland som kan rapporteres som ODA. For å sikre nødvendig fleksibilitet åpnes det for at den foreslåtte bevilgningen unntaksvis også kan gå til annen sivil støtte. Den militære støtten som bevilges under Forsvarsdepartementet kan ikke ODA-godkjennes.

2.2.4 Risiko forbundet med støtte til Ukraina

Et flerårig støtteprogram for Ukraina er forbundet med risiko. Regjeringen vurderer imidlertid at Norge og andre vestlige land vil løpe en enda større risiko ved å ikke støtte Ukraina. Vi må derfor akseptere en grad av risiko. Samtidig skal vi gjøre det vi kan for å redusere risikoen.

Risiko for korrupsjon

Ukraina har vært preget av høy korrupsjon. Som ledd i reformarbeidet iverksatte ukrainske myndigheter tiltak for å bekjempe korrupsjonen, og president Zelenskyj kom til makten med en tydelig anti-korrupsjonsagenda. Et aktivt sivilsamfunn og enkelte uavhengige medier med høy oppmerksomhet om korrupsjonsfaren, bidrar til å stille myndighetene til ansvar. Ukraina har likevel fortsatt betydelige korrupsjonsutfordringer, og det må legges til grunn at korrupsjonsfare vil være en utfordring for norsk og annen internasjonal støtte til Ukraina.

For å redusere faren for korrupsjon vil regjeringen konsentrere norsk støtte til, og i hovedsak benytte seg av, etablerte og internasjonalt anerkjente organisasjoner med dokumentert leveringsevne, god kapasitet og gode kontroll- og varslingssystemer for korrupsjon og andre økonomiske misligheter. Det vil stilles tydelige krav til samarbeidspartnere, og arbeides systematisk med anti-korrupsjon på flere nivåer, fra nulltoleranse for korrupsjon i enkeltprosjekter, til anti-korrupsjon som mål for prosjekter og normativt arbeid.

Risiko for feilinvesteringer

Den internasjonale støtten til Ukraina skaleres nå kraftig opp på kort tid. Behovene er store og tidskritiske, og derfor fattes beslutninger raskt. Under slike omstendigheter vil det være risiko for feilinvesteringer, ved at beslutninger fattes på sviktende grunnlag om f.eks. hvordan en investering passer i en større sammenheng. Det er også fare for at investeringer besluttes uten tilstrekkelig lokalt eierskap, og ikke treffer målgruppens faktiske behov. For å redusere slik risiko legger regjeringen vekt på god koordinering av støtten til Ukraina. Bruk av flergivermekanismer vil kunne bidra til mer helhetlig og koordinert innsats.

Risiko forbundet med militær støtte

Donert militært materiell kan misbrukes, enten ved at materiellet brukes til andre formål enn forsvar mot Russlands invasjon eller ved at det selges videre til andre. Det er også en risiko for at materiell kommer på avveier. Regjeringen vurderer løpende disse forholdene opp mot behovet for effektiv støtte til Ukraina. Formelle og praktiske tiltak bidrar til at materiellet brukes i tråd med krigens folkerett og aktuelle konvensjoner, og at det ikke selges eller gis videre til andre. Vurderinger og tiltak gjøres i samarbeid med aktuelle aktører og i rammen av internasjonale koordineringsmekanismer.

Makroøkonomisk risiko

Ukrainas statsfinanser er under stort press på grunn av et fall i offentlige inntekter kombinert med raskt økende offentlig behov for midler. Totalbehovet for finansiering til rehabilitering og gjenoppbygging er stort. Det er økende risiko knyttet til myndighetenes kapasitet for koordinering og iverksetting av akutt respons, rehabilitering og gjenoppbygging.

Det er en risiko for at store og vedvarende bistandsstrømmer kan bidra til å presse opp lønnsnivået og øvrig kostnadsnivå til et ikke-bærekraftig nivå. Det kan også dreie økonomien mot en tjenesteøkonomi rettet mot bistandsaktørene fremfor annen type verdiskapning. Gavebistand kan føre til utkonkurrering av lokal matproduksjon og annen næringsvirksomhet. I den grad det er mulig vil innkjøp derfor foretas i Ukraina eller nabolandene, for å stimulere lokal økonomi.

Risiko ved humanitær innsats i Ukraina

For den humanitære bistanden er det særlig viktig å unngå at bistanden politiseres og undergraver humanitære aktørers nøytralitet. Tydelige skiller mellom Norges støtte til humanitær innsats, og vår politiske, militære og sivile støtte til Ukrainas legitime forsvarskrig, er avgjørende. Samtidig er det viktig å unngå at den humanitære bistanden svekker velfungerende myndigheter og sivilt samfunn. Innsatsen må være helhetlig og fases ut når annen form for bistand eller Ukrainas egne strukturer alene kan tre inn.

Tiltak for å redusere risiko

I lys av den høye risikoen forbundet med bistand til land i krig og der korrupsjon er utbredt, vil regjeringen vektlegge god risikostyring, resultatrapportering, evaluering og læring. Lærdommene fra innsatsen i Afghanistan og Syria viser betydningen av å etablere solide oppsett og rutiner for å styre og forvalte innsatsen. Bistanden skal forvaltes i tråd med etablerte prinsipper og systemer for innsats i høyrisikoområder. Koordinering av støtten med ukrainske myndigheter og mellom internasjonale aktører er avgjørende for å sikre at midlene benyttes effektivt og i tråd med ukrainernes behov. Vi vil også gjennomføre følgeforskning og underveisevalueringer for å redusere risiko.