4 Kvalifiseringen skal bygge videre på tiltak gjennomført før bosetting

4.1 Innledning

I dette kapittelet foreslår departementet at det presiseres i introduksjonsloven § 6 om individuell plan at ordningene etter loven skal bygge videre på tiltak som vedkommende har gjennomført før bosetting.

4.2 Bakgrunn og gjeldende rett

Det skal utarbeides en individuell plan for den som skal delta i introduksjonsprogram, jf. introduksjonsloven § 6. Det samme gjelder for den som skal delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 19. Den individuelle planen skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av den enkeltes opplæringsbehov og av hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg. Den individuelle planen skal minst inneholde programmets start og tidsfaser og en angivelse av tiltakene i programmet. Både innhold i og rammer for introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, skal tilpasses den enkeltes bakgrunn, forutsetninger og kvalifiseringsbehov. Den enkelte deltaker skal medvirke i utformingen av sin egen individuelle målsetting og valg av tiltak som er nødvendig for å oppnå denne målsettingen. Individuell plan er verktøyet som skal sikre planmessighet, kontinuitet og deltakermedvirkning, jf. §§ 6 og 19 første ledd.

Kartlegging av den enkeltes bakgrunn og ferdigheter er sentralt i utformingen av den individuelle planen. Det skjer allerede i dag ulike kartlegginger av den enkeltes bakgrunn og kompetanse. Dette skjer for eksempel i ankomstfasen, i asylintervjuet, gjennom selvregistrering av kompetanse, karriereveiledning og gjennom en bosettingssamtale når vedkommende har fått oppholdstillatelse og skal bosettes i en kommune. Nylig innførte kvalifiseringstiltak er omtalt nærmere nedenfor i punkt 4.3. Dersom tiltakene skal ha ønsket effekt og være effektive er det viktig at bosettingskommunene bygger videre på tiltakene, slik at man sikrer kontinuitet i kvalifiseringsarbeidet.

4.3 Nylig innførte kvalifiseringstiltak

4.3.1 Integreringsmottak

Regjeringen etablerte de første integreringsmottakene i 2016. Formålet med disse mottakene er å legge til rette for raskere arbeids- og samfunnsdeltakelse for nyankomne innvandrere. Ved å starte integreringsarbeidet, inkludert norskopplæring og kvalifiseringstiltak tidlig, får personer i mottak utnyttet tiden bedre.

I integreringsmottakene stilles det høye krav til den enkeltes motivasjon og egeninnsats. Deltakerne signerer kontrakt med tydelige krav og får et individuelt tilpasset program med tiltak. Tiltakene skal få dem inn i et helhetlig kvalifiseringsløp som kan videreføres etter bosetting. Hverdagen i mottaket skal være strukturert med et fulltidsprogram der norskopplæring står sentralt. Kompetansekartlegging og karriereveiledning er sentrale tilbud i integreringsmottakene.

4.3.2 Kompetansekartlegging

Regjeringen har etablert tilbud med systematisk kartlegging av asylsøkeres kompetanse i samtlige integreringsmottak og enkelte ordinære mottak.

Målgruppen er asylsøkere med høy sannsynlighet for å få oppholdstillatelse eller som har fått innvilget oppholdstillatelse. Kompetanseopplysningene skal følge med personen videre i kontakt med offentlige instanser. Opplysningene som fremkommer av kartleggingen skal bidra til å sikre bedre kobling mellom bosetting, kvalifisering og behovene i arbeidsmarkedet, samt bedre tilrettelegging av tilbudene de nyankomne innvandrerne får. Opplysningene skal også kunne benyttes for statistiske formål.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har Kompetanse Norge utviklet en løsning for selvregistrering av kompetanse. Registreringen inneholder blant annet spørsmål om utdanning og realkompetanse, språkferdigheter, digitale ferdigheter, erfaring fra lønnet og ulønnet arbeid og interesser. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) overtok ansvaret for selvregistreringsløsningen fra sommeren 2017 og det tas sikte på at løsningen settes i ordinær drift våren 2018. Målet er at kompetansekartleggingen på sikt skal erstatte deler av det bosettingsforberedende arbeidet i mottaksfasen.

4.3.3 Karriereveiledning

Asylsøkere med høy sannsynlighet for å få oppholdstillatelse eller som har fått innvilget oppholdstillatelse, vil etter gjennomført kompetansekartlegging også kunne motta karriereveiledning mens de bor i mottak. Formålet er å bedre utnytte nyankomne innvandreres kompetanse, tilpasse kvalifiseringstilbudet til den enkeltes behov og starte kvalifiseringen tidligere. Den enkelte skal få kunnskap om muligheter innen utdanning og arbeid, bli bevisst sin egen kompetanse, kunne ta informerte valg og få en bedre overgang til arbeidslivet.

Gjennom karriereveiledningssamtalen skal asylsøkeren få informasjon om blant annet fremgangsmåter for å kunne jobbe i ulike yrker i Norge, hvordan få godkjent medbrakt utdanning, mulig kompletterende utdanning og andre muligheter for utdanning og arbeid. Samtalen skal følges opp med tilbud om relevante kvalifiserende tiltak.

4.3.4 Andre tiltak

I integreringsmottakene kan beboerne også motta andre kvalifiserende tilbud som for eksempel raskere godkjenning av kompetanse, kompletterende utdanning og arbeidsrettet bistand fra Arbeids- og velferdsetaten. Personer kan slik ha startet i ulike tiltak eller mottatt veiledning allerede før de blir bosatt i en kommune.

Innføring av kompetansekartlegging, karriereveiledning og andre kvalifiserende tiltak i mottak er noen av tiltakene i Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk som allerede er satt i gang. Bakgrunnen for disse nye tiltakene er omtalt i meldingen.

4.4 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at kommunens ansvar for å bygge videre på arbeid gjennomført i mottak tydeliggjøres i introduksjonsloven § 6. Departementet foreslo at det skal fremgå uttrykkelig av loven at dersom deltakeren har fått kartlagt sin kompetanse, mottatt karriereveiledning eller deltatt i opplæring og andre tiltak før bosetting i kommunen, skal kommunen bygge videre på dette arbeidet i utformingen av deltakerens individuelle plan.

Departementet foreslo at presiseringen også skulle komme til anvendelse for deltakere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap og deres individuelle plan, jf. introduksjonsloven § 19.

Departementet foreslo også å presisere i loven at den individuelle planen for introduksjonsprogrammet skal sees i sammenheng med den individuelle planen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

4.5 Høringsinstansenes syn

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Flyktningtjenesten i Nannestad kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Kompetanse Norge, Norsk Folkehjelp, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Porsgrunn kommune, Røde Kors, Sandnes kommune, Sarpsborg kommune og Vest-Agder fylkeskommune er positive til forslaget.

Kommunesektorens organisasjon (KS) uttaler at forslaget gjenspeiler eksisterende praksis og intensjon i kommunene og at det dermed ikke er behov for en egen lovregulering på dette området. KS, Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO) og Oslo kommune uttaler at det er kommunen som har best oversikt når det gjelder muligheter for arbeid og utdanning lokalt. De uttaler at det er urimelig at kommunene gjennom lov blir forpliktet til å følge opp individuelle handlingsplaner og andre tiltak initiert av andre forvaltningsorganer, private eller ideelle aktører, som ikke har et selvstendig oppfølgingsansvar for ordningene etter introduksjonsloven. KS legger til grunn at kommunene på frivillig basis og etter egne vurderinger vil bygge på tiltak gjennomført i mottakene i sitt kvalifiseringsarbeid. KS foreslår heller en tydeliggjøring i rundskriv.

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) uttaler at formuleringen i forslaget bør endres slik at det blir opp til bosettingskommunen å vurdere om det lar seg gjøre å videreføre eller bygge videre på tiltak som er gjennomført i mottak. ffkf uttaler at bosettingskommunen ikke kan bli forpliktet ved lov til å videreføre tiltak i individuell plan som i verste fall er lovstridig, eller som ikke speiler mulighetene lokalt.

Bodø kommune uttaler at det er viktig å komme i gang med kompetansekartlegging og kvalifisering allerede mens deltakerne er i asylmottak, og at individuell plan for introduksjonsprogrammet bygger videre på dette arbeidet. Bodø kommune er likevel ikke enig i at dette skal lovfestes og viser til at forslaget vil kunne forplikte kommuner til å etablere nye kvalifiseringstiltak som kommunen av praktiske eller økonomiske årsaker vanskelig vil kunne etablere.

Bærum kommune støtter intensjonen i forslaget og fremhever viktigheten av at det foreligger gode rutiner og kompetanse som sikrer god kvalitet på kartlegging i mottakene. Bærum kommune fremhever at det er viktig at det ikke skapes usikkerhet når det gjelder kommunens ansvar for å utforme innholdet i den individuelle planen, som må bygge både på tidligere kartlegging og på den kartlegging som kommunen utfører på egen hånd.

Horten kommune uttaler at det er viktig at lokale vurderinger om muligheter og begrensinger, danner grunnlaget for vurdering og oppfølging av introduksjonsprogrammet. Horten kommune foreslår heller at kommunene skal videreføre arbeidet med den individuelle planen dersom dette ansees som hensiktsmessig av deltaker og kommunen.

Trondheim kommune uttaler at det er viktig å støtte opp under kommunens overordnede ansvar for introduksjonsprogrammet framfor å binde kommunene til å følge planer som er utarbeidet av andre. Trondheim kommune uttaler at det er naturlig å bygge på mottakets planer dersom de er i samsvar med deltakerens behov, lokale muligheter og forutsetninger samt kommunens vurdering.

Flere høringsinstanser uttaler at det er viktig med et godt kartleggings-, karriereveilednings- og kvalifiseringsarbeid i mottakene, samt god informasjonsflyt til bosettingskommunen.

4.6 Departementets vurderinger

Ved utforming av introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, er det viktig at kommunen bygger videre på tiltak som er igangsatt før bosetting. Slike tiltak kan blant annet være kartlegging av kompetanse, karriereveiledning og opplæring. Dette er nødvendig for å sikre kontinuitet og planmessighet, og for at den enkelte deltaker ikke skal oppleve gjentakelser eller avbrudd i sin kvalifisering. Det er også viktig at kommunen ikke bruker ressurser på å gjenta kartlegging, opplæring og tiltak som allerede er gjennomført.

Departementet foreslår derfor at kommunens ansvar for å bygge videre på arbeid gjennomført i mottak tydeliggjøres i introduksjonsloven § 6. Departementet foreslår at det skal gå frem av bestemmelsen at den individuelle planen skal bygge videre på tiltak som vedkommende har gjennomført før bosetting. Med henvisningen til § 6 i § 19 første ledd, vil presiseringen også komme til anvendelse for deltakere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap og deres individuelle plan.

Departementet ser at flere høringsinstanser uttaler at det er urimelig at kommunene gjennom lov blir forpliktet til å følge opp individuelle handlingsplaner og andre tiltak initiert av andre aktører. Departementet mener imidlertid at formuleringen i departementets forslag åpner opp for at kommunene vurderer innholdet i den individuelle planen ut fra lokale forhold. Forslaget innebærer at det fremgår uttrykkelig av loven at den individuelle planen skal bygge videre på tiltak som vedkommende har mottatt før bosetting, for eksempel kartlegging av kompetanse og veiledning. Det legges ikke opp til at kommunen skal være pålagt å videreføre konkrete tiltak og planer. I formuleringen «bygge videre på» ligger det et rom for skjønn, og det skal fortsatt være opp til kommunen å vurdere hvilke tidligere tiltak som skal følges opp. Forslaget skal sikre at kommunen tar hensyn til og vektlegger tidligere kartlegginger, veiledning og andre tiltak når individuell plan skal utformes. Det er viktig at dette arbeidet ikke starter på nytt ved bosetting og at innvandreren ikke opplever unødvendige gjentakelser eller avbrudd i sin kvalifisering.

Det er viktig at tiltak og tidsfaser i opplæring i norsk og samfunnskunnskap ses i sammenheng med øvrige tiltak og tidsfaser for de deltakerne som også deltar i introduksjonsprogrammet. Helhetlige og planmessige løp er en forutsetning for en effektiv kvalifisering og god deltakermedvirkning. Departementet foreslår derfor å presisere i loven at den individuelle planen for introduksjonsprogrammet skal ses i sammenheng med den individuelle planen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Dette fremgår i dag av departementets rundskriv til introduksjonsloven. En presisering i loven vil imidlertid gi større forutsigbarhet både for kommunen og for den enkelte deltaker.

Departementets forslag til presisering når det gjelder utforming av individuell plan, er inntatt i utkast til § 6 første ledd siste setning og § 6 sjette ledd.