5 Økt bruk av arbeids- eller utdanningsrettede tiltak

5.1 Innledning

I dette kapittelet foreslår departementet å presisere i introduksjonsloven at arbeids- eller utdanningsrettede tiltak alltid skal inngå i introduksjonsprogrammet. Videre foreslår departementet at loven skal stille krav om at det begrunnes i deltakerens individuelle plan hvilke arbeids- eller utdanningsrettede tiltak som er valgt, og hvordan disse vil styrke den enkeltes mulighet for deltakelse i yrkeslivet.

5.2 Bakgrunn

Regjeringen vil øke arbeidsrettingen i introduksjonsprogrammet. Dette er omtalt både i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for voksnes læring og i Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk. Et av tiltakene i Meld. St. 30 (2015–2016) er at regjeringen vil endre introduksjonsloven slik at bruk av arbeids- eller utdanningsrettede tiltak alltid skal inn i arbeidet med den enkeltes individuelle plan. Forslaget om økt bruk av arbeids- eller utdanningsrettede tiltak er også en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak nr. 439: 1 bokstav d (2015–2016) om å legge til rette for at språkopplæring i større grad skal kunne kombineres med arbeid eller arbeidspraksis.

Statistikk og rapporter fra SSB viser at arbeidsretting av introduksjonsprogram er viktig for å få best mulige resultater, se for eksempel SSB-rapport 2014/15 side 33 og SSB-rapport 2015/36, side 71 til 72. Samtidig viser det samme kunnskapsgrunnlaget at arbeidsretting gjøres i liten grad. Slik har det vært siden introduksjonsloven trådte i kraft 1. september 2004. I en kunnskapsoppsummering fra 2015 påpeker Fafo at kommunene trenger tilgang på gode og relevante tiltak.

Programmet skal være tilpasset den enkelte deltaker, men i mange kommuner er både innhold og rammer for programmet standardisert. Tall fra SSB basert på deres årlige publiserte statistikk over deltakere, viser utviklingen av bruk av tiltak i introduksjonsprogrammet, se tabell 5.1.

SSBs rapport om tidligere deltakere i perioden 2007–2011 viser at det er tiltak som har en nærhet til arbeidslivet eller utdanning som gir best effekt for overgang til arbeid eller utdanning. Fafos evaluering av introduksjonsloven fra 2017 viser at brukermedvirkning virker – spesielt for menn, og at arbeidsretting også virker – spesielt for kvinner (ordinært arbeid som del av programmet), se Fafo-rapport 2017: 20 side 302. Forskerne finner ingen systematisk høyere overgang til arbeid i kommuner som har høy bruk av språkpraksis og arbeidspraksis, sammenlignet med kommuner som har mindre bruk av disse tiltakene, se rapportens side 290. Fafo peker i rapporten på at det er sentralt at tiltakene er av god kvalitet og gir formell kompetanse. Fafo skriver på side 308:

«De effektene vi finner av tiltakene i introduksjonsordningen er nokså moderate, og de varierer etter målgruppe […] Språkpraksis finner vi ingen målbare effekter av i noen av undergruppene vi har analysert. En årsak til dette er at kvaliteten på språkpraksis åpenbart varierer mye. En annen årsak er at verken arbeidspraksis eller språkpraksis tilfører deltakerne formell kompetanse.»

5.3 Gjeldende rett

Formålsbestemmelsen i introduksjonsloven fastsetter at loven skal styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkeslivet. Av introduksjonsloven § 4 fremgår det at introduksjonsprogrammet tar sikte på å gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv og forberede for deltakelse i yrkeslivet. Programmet skal minst inneholde norskopplæring, samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet, jf. introduksjonsloven § 4 tredje ledd. Bestemmelsen om minimumsinnholdet i den enkeltes program har vært uforandret siden loven ble vedtatt i 2003.

Det fremheves i merknadene til § 4 i departementets rundskriv G-01/2016 at hvilke konkrete tiltak som skal inngå i programmet, vil variere med den enkeltes bakgrunn og behov for kvalifisering for å nå målet i den individuelle planen. Kommunen er dermed gitt stor fleksibilitet i utformingen av den enkeltes program. Kommunene kan i dag tilby arbeids- eller utdanningsrettede introduksjonsprogram blant annet gjennom utvikling av egne tilrettelagte tiltak, gjennom språk- og arbeidspraksis og gjennom kvalifisering som møter behovet for arbeidskraft lokalt og regionalt.

For mange deltakere som mangler skolebakgrunn kan veien til arbeidslivet gå via skolegang. Grunnskole og videregående opplæring kan for disse være gode tiltak i introduksjonsprogrammet. I en rapport fra Fafo fra 2014 fremgår det at kommunene er usikre på hvorvidt heltids grunnskole kan regnes som fullverdig introduksjonsprogram, se Fafo-rapport 2014: 34, side 67. Dette kan være med på å forklare den begrensede bruken av grunnskole som tiltak i introduksjonsprogrammet så langt.

Tidligere har det kun vært mulig å ta deler av videregående opplæring gjennom introduksjonsprogrammet. Som oppfølging av Meld. St. 16 (2015–2016) ble det fra høsten 2016 også mulig for kommunene å tilby videregående opplæring på fulltid som en del av programmet.

Ordinært arbeid kan også være en del av den enkeltes introduksjonsprogram som et tiltak som forbereder for deltakelse i arbeidslivet. Fra og med 1. januar 2016 er det også åpnet for permisjon fra introduksjonsprogrammet i inntil ett år ved tilbud om arbeid, jf. forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning § 5-4.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har samlet en rekke gode eksempler på arbeidsretting av introduksjonsprogrammet og metoder som har fungert godt i kommunene. Eksemplene finnes på IMDis nettsider. Kompetanse Norge lanserte en egen temaside om arbeidsrettet norskopplæring på sine nettsider i februar 2017.

Arbeids- og velferdsetaten spiller en viktig rolle når det gjelder økt arbeidsretting av introduksjonsprogrammet. Arbeids- og velferdsetaten skal komme tidligere inn i samarbeidet med kommunen, bidra med arbeidsmarkedsfaglig veiledning av deltakere og bistå kommunen med utvikling av individuell plan, jf. tiltak i Meld. St. 30 (2015–2016).

Arbeids- og velferdsetaten skal også vurdere bruk av arbeidsmarkedstiltak overfor deltakere i introduksjonsprogram. Tiltak vurderes på bakgrunn av den enkeltes behov og tildeles dersom det anses nødvendig og hensiktsmessig for at deltakeren skal skaffe seg inntektsgivende arbeid. Det vises her til forskrift 11. desember 2015 nr. 1598 om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften), og til rundskriv G-27/2017 «Samarbeid mellom kommune og Arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere».

I 2017 har Arbeids- og velferdsetaten lagt til rette for etablering av et hurtigspor i introduksjonsprogrammet. Hurtigsporet innebærer rask utplassering i arbeidslivet gjennom blant annet økt bruk av lønnstilskudd og andre virkemidler. Hurtigsporet kan være aktuelt for deltakere som har med seg kompetanse som er etterspurt i arbeidsmarkedet. Departementet viser i den forbindelse til beskrivelse i blant annet Meld. St. 30 (2015–2016) og til samarbeidserklæringen mellom myndighetene og partene i arbeidslivet om raskere integrering i arbeidslivet av innvandrere med fluktbakgrunn fra mai 2016.

5.4 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å endre introduksjonsloven § 4 slik at introduksjonsprogrammet arbeidsrettes i større grad.

Departementet foreslo at det skal fremgå av et nytt fjerde ledd i introduksjonsloven § 4 at arbeids- eller utdanningsrettede tiltak skal inngå i programmet, dersom slike tiltak vil styrke den enkeltes mulighet for deltakelse i arbeidslivet.

Departementet presiserte at med arbeidsrettede tiltak menes tiltak som gjennomføres i eller i nær tilknytning til arbeidslivet. Eksempler som ble nevnt var ulike arbeidsmarkedstiltak, språk- eller arbeidspraksis i kommunal regi, arbeidsrettet norskopplæring, yrkesprøving, lønnstilskudd og ordinært arbeid. Departementet skrev at det med utdanningsrettede tiltak menes tiltak for å styrke den enkeltes formelle kompetanse og dermed forutsetninger for å komme inn i arbeidslivet, møte endringer og oppnå en varig tilknytning til arbeidslivet. Eksempler som ble nevnt var grunnskole eller videregående opplæring, kompletterende utdanning og godkjenning av medbrakt utdanning, samt forberedende kurs for å begynne på høyere utdanning. Departementet foreslo ikke å presisere i lovbestemmelsen hvilke tiltak som skal vurderes for hver enkelt.

Departementet foreslo å lovfeste et krav til å dokumentere i den individuelle planen vurderingen av om arbeids- eller utdanningsrettede tiltak vil styrke den enkeltes mulighet for deltakelse i arbeidslivet og begrunnelsen for hvilke arbeids- eller utdanningsrettede tiltak som skal inngå. Departementet foreslo at det skal begrunnes særskilt i den individuelle planen dersom slike tiltak ikke skal inngå. Departementet viste til at deltakers individuelle plan er en del av kommunens beslutning om tildeling av program og at deltakeren kan klage på innholdet i planen. Departementet skrev at kommunens vurdering av hvorvidt arbeids- eller utdanningsrettede tiltak vil styrke deltakerens mulighet til å komme i arbeid, vil være viktig i en eventuell klagesak om individuell plan.

5.5 Høringsinstansenes syn

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Bærum kommune, Flyktningtjenesten i Nannestad kommune, Flyktningtjenestene i Kongsberg, Flesberg og Rollag kommuner, Fredrikstad kommune, Norsk Folkehjelp, Sandnes kommune, Sarpsborg kommune, Unio, Utdanningsforbundet og Vest-Agder fylkeskommune støtter forslaget.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) uttaler at Arbeids- og velferdsetaten hittil i liten grad har vært involvert i den fasen av programmet der individuell plan utformes, men at AVdir ser for seg at etaten kan bidra til å individualisere og arbeidsrette deltakernes planer for programmet, for slik å bryte opp en tendens til å tilby alle en standardisert pakke. AVdir er derfor positive til forslaget. AVdir uttaler at bruk av arbeidsmarkedstiltak alltid skal vurderes av Arbeids- og velferdsetaten selv, ut fra hva som er nødvendig og hensiktsmessig på grunnlag av arbeidsmarkedsfaglige vurderinger. AVdir uttaler at etaten derfor må være involvert i å utarbeide den individuelle planen.

Norsk Folkehjelp er positiv til arbeidsrettingen av introduksjonsprogrammet som forslaget legger opp til. Norsk Folkehjelp understreker at det er viktig å ta hensyn til at mange flyktninger har problemer med å få en varig tilknytning til arbeidslivet. Norsk Folkehjelp uttaler at det kan være en fordel om flyktninger bruker noen år på å ta utdanning fremfor å komme raskt i arbeid for å sikre sterkere tilknytning til arbeidslivet. Vest-Agder fylkeskommune uttaler også at målsettingen ikke alltid skal være å få personen ut i arbeid så raskt som mulig. Vest-Agder fylkeskommune uttaler at dersom deltakeren på lengre sikt vil ha mer utbytte av videre opplæring, må det være anledning til dette.

Oslo kommune uttaler at det er viktig å legge til rette for at programmet blir mer arbeidsrettet. Oslo kommune uttaler at det er helt sentralt at kommunene også innretter introduksjonsprogrammet mot videre utdanning for de av deltakerne som har behov for dette for senere å kunne komme i jobb.

Språkrådet ser det som positivt at departementet foreslår å øke bruken av arbeids- og utdanningsrettede tiltak i introduksjonsprogrammet. Språkrådet uttaler at både arbeidslivet og utdanningsinstitusjoner er viktige arenaer for praktisk språklæring og deltakelse i det norske språksamfunnet. Språkrådet uttaler at det likevel er viktig at vektlegging av arbeids- og utdanningsrettede tiltak ikke går på bekostning av norskopplæringen.

Virke støtter forslaget under forutsetning av at arbeidsgiverne som tar imot flyktninger får veiledning og oppfølging fra støtteapparatet, og at arbeidsgivere får en økonomisk kompensasjon for den tiden ansatte bruker på opplæring av programdeltakeren.

Bodø kommune er enig i at arbeids- eller utdanningsrettede tiltak skal vurderes i utformingen av individuell plan, men mener det ikke er nødvendig å presisere dette nærmere enn lovteksten gjør etter gjeldende rett. Også Sunndal kommune uttaler at kravet til å vurdere arbeids- og utdanningsrettede tiltak er godt ivaretatt i dagens krav til individuell plan.

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) støtter at introduksjonsprogrammet må ha en sterkere arbeidsretting, og uttaler at for enkelte deltakere vil dette også innebære utdanningsrettede tiltak. Inntrykket til ffkf er at medlemskommunene finner det naturlig å vurdere arbeids- og utdanningsrettede tiltak ved utforming av individuell plan og at det ikke vil ha stor betydning om dette presiseres ved lov. ffkf uttaler at det er mer hensiktsmessig å se på hva som forårsaker de store kommunale forskjellene i bruk av slike tiltak og arbeide for at disse utjevnes. ffkf uttaler at forskjellene ikke skyldes at kommunene ikke er kjent med forskning og statlige føringer, men at det er underliggende strukturer som gjør at man ikke får benyttet slike tiltak i ønsket grad.

Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO) uttaler at fokuset på arbeidsretting er stort over hele landet. IKVO uttaler at en lovfesting derfor vil ha liten effekt, og at innsatsen heller bør rettes mot de utfordringene som hindrer kommunene i å skape et godt arbeidsrettet program, slik som for eksempel mangel på praksisplasser, konkurransen fra Nav og andre aktører om de samme plassene, og manglende eierskap fra kommuneledelsen når det gjelder å bruke kommunale tjenesteområder som praksisplasser for flyktninger.

Kommunesektorens organisasjon (KS) uttaler at veien til arbeid for stadig flere går via utdanning, og at det fremover vil være helt sentralt at kommunene i større grad enn i dag innretter introduksjonsprogrammet mot videre utdanning. KS antar at den foreslåtte lovreguleringen vil ha liten effekt, og uttaler at innsatsen heller bør rettes mot de mer gjennomgripende utfordringene som hinder at en del av deltakerne ikke kommer i arbeid. KS uttaler at disse kjennetegnes av et til dels stort gap mellom flyktningenes medbrakte kompetanse og kravene som stilles både i arbeidslivet og i utdanningsinstitusjoner.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) er positiv til forslaget om å benytte loven for å tydeliggjøre nødvendigheten av bruk av arbeids- og utdanningsrettede tiltak i introduksjonsprogrammet. IMDi viser til at både evalueringer, statistikk fra SSB og fylkesmennenes tilsyn viser at det er for lite individuell tilpasning av kommunenes program og at de inneholder for lite arbeids- eller utdanningsrettede tiltak. Dette til tross for at den samme forskningen viser at det er tiltak som har nærhet til arbeidslivet eller utdanning som gir best effekt på overgang til arbeid eller utdanning.

IMDi stiller imidlertid spørsmål ved om høringsforslaget, slik ordlyden er utformet, i praksis vil bidra til større grad av arbeids- og utdanningsretting. IMDi uttaler at alle program etter gjeldende rett skal inneholde utdanningstiltak eller arbeidsrettede tiltak i et visst omfang. IMDi viser til introduksjonsloven § 4 tredje ledd bokstav c som sier at programmet minst skal inneholde tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til arbeidslivet. IMDi uttaler at arbeids- eller utdanningsrettede tiltak etter § 4 tredje ledd bokstav c er et obligatorisk innholdselement i programmet og at kommunen ikke har anledning til å gjøre unntak fra dette. IMDi uttaler at den individuelle planen skal inneholde en angivelse av tiltakene i programmet, jf. introduksjonsloven § 6. Videre at innholdet i planen skal begrunnes jf. forvaltningsloven §§ 24 og 25. IMDi uttaler at forslaget i praksis vil kunne innebære en svekkelse av kravet om at programmet skal inneholde arbeids- eller utdanningsrettede tiltak.

IMDi uttaler at det ikke bør være en vurdering for kommunene hvorvidt programmet skal inneholde arbeids- eller utdanningsrettede tiltak, men at det må være en pågående vurdering hvilke utdanningstiltak og arbeidsrettede tiltak som styrker den enkeltes mulighet for deltakelse i arbeidslivet.

Verdal kommune foreslår en alternativ formulering i loven om at arbeids- eller utdanningsrettede tiltak som vil styrke den enkeltes mulighet for deltagelse i arbeidslivet, skal være en del av introduksjonsprogrammet.

5.6 Departementets vurderinger

Departementet ønsker at introduksjonsprogrammet arbeidsrettes i større grad enn det som er tilfellet i dag gjennom mer systematisk bruk av arbeids- eller utdanningsrettede tiltak.

Med arbeidsrettede tiltak menes her tiltak som gjennomføres i eller i nær tilknytning til arbeidslivet. Eksempler på dette er ulike arbeidsmarkedstiltak, språk- eller arbeidspraksis i kommunal regi, arbeidsrettet norskopplæring, yrkesprøving, lønnstilskudd eller ordinært arbeid. Med utdanningsrettede tiltak menes her tiltak for å styrke den enkeltes formelle kompetanse og dermed forutsetninger for å komme inn i, møte endringer i og oppnå en varig tilknytning til arbeidslivet. Eksempler på dette er grunnskole eller videregående opplæring, kompletterende utdanning og godkjenning av medbrakt utdanning eller forberedende kurs for å begynne på høyere utdanning.

Etter høringsrunden finner departementet grunn til å justere forslaget som gjelder arbeids- eller utdanningsrettede tiltak. Departementet legger til grunn at en person med behov for grunnleggende kvalifisering, jf. introduksjonsloven § 2, alltid vil kunne styrke sine muligheter for deltakelse i arbeidslivet gjennom arbeids- eller utdanningsrettede tiltak. Departementet foreslår derfor å endre introduksjonsloven § 4 tredje ledd bokstav c slik at det fremgår tydelig at introduksjonsprogrammet alltid skal inneholde arbeids- eller utdanningsrettede tiltak. Dette vil gi bedre forutsigbarhet for kommunene og den enkelte deltaker. Departementet har merket seg at det etter IMDis syn allerede foreligger et slikt krav etter introduksjonsloven § 4 tredje ledd bokstav c. Samtidig viser statistikk fra SSB over ulike typer tiltak som inngår i introduksjonsprogrammet, at arbeids- eller utdanningsrettede tiltak i praksis brukes i for liten grad. Dette kan tyde på at § 4 tredje ledd bokstav c har vært tolket slik at den kan omfatte noe mer enn rene arbeids- eller utdanningsrettede tiltak, slik disse er definert i departementets høringsnotat.

Forslaget skal bidra til at flere deltakere får en varig tilknytning til arbeidslivet, og at flere går over i arbeid eller utdanning etter gjennomført program. Forslaget skal bidra til at deltakerne kommer tidlig i kontakt med arbeidslivet og får kunnskap og erfaringer om arbeidslivets kompetansebehov og krav til de ansatte. I dette inngår for eksempel formelle og uformelle regler i arbeidslivet, kultur, roller og forventninger samt hvilke språklige og faglige ferdigheter som kreves i ulike yrker. Dette vil gi deltakerne bedre forutsetninger for å kunne vurdere hvordan de best kan benytte sin medbrakte kompetanse i det norske arbeidslivet.

Forslaget presiserer ikke hvilke tiltak som skal vurderes for hver enkelt. Denne vurderingen må fortsatt gjøres på grunnlag av hver enkelt deltakers bakgrunn og kvalifiseringsbehov. Departementet understreker at Arbeids- og velferdsetaten er ansvarlig for tildeling av statlige arbeidsmarkedstiltak jf. tiltaksforskriften. Dersom slike tiltak skal inngå i den enkeltes individuelle plan, forutsetter det samarbeid med og godkjenning fra Arbeids- og velferdsetaten. Kommunene kan også bruke tiltak som tilbys av private og sosiale entreprenører.

Økt bruk av arbeids- og utdanningsrettede tiltak er ikke i seg selv tilstrekkelig for å oppnå målene for introduksjonsordningen. Fafo-rapport 2017: 31 peker på at kvaliteten på tiltakene og hvorvidt tiltakene tilfører brukeren formell kompetanse, har stor betydning. Der en deltaker for eksempel har praksis i arbeidslivet i kombinasjon med norskopplæringen, er det viktig med god sammenheng mellom praksis og opplæring. Det er en forutsetning at innvandreren får tilgang til et norsktalende miljø på arbeidsplassen og at det legges til rette for at vedkommende får høre norsk og får hjelp til å delta i samtaler både rundt utføring av arbeidsoppgaver og kolleger imellom. Det er ikke tilstrekkelig å plassere en deltaker i praksis og forvente at deltakeren da skal lære seg norsk på arbeidsplassen på egen hånd. Dersom deltakeren skal få utbytte av tiltaket stiller dette krav til valg av egnet praksisplass og til tett og god oppfølging, slik at det blir sammenheng mellom praksis og språkopplæring.

Valg av gode arbeids- eller utdanningsrettede tiltak og hvordan disse tiltakene gjennomføres er viktig for et godt resultat. Det bør legges vekt på å finne tiltak som har stor sannsynlighet for å bidra til at den enkelte oppnår målet om overgang til arbeid eller utdanning. Departementet foreslår derfor at det skal fremgå av loven at det skal begrunnes i den individuelle planen hvilke arbeids- eller utdanningsrettede tiltak som er valgt og hvordan disse vil styrke den enkeltes mulighet for deltakelse i yrkeslivet.

Departementets forslag fremgår av utkast til endringer i introduksjonsloven § 4 tredje ledd bokstav c og § 6 nytt tredje ledd.