21 Privatrettslige virkninger av at disposisjoner er i strid med reglene om lån og garantier mv.

21.1 Gjeldende rett

Hvilke virkninger brudd på reglene i kommuneloven kapittel 9 om gjeldsforpliktelser har for gyldigheten av avtaler kommunen har inngått, er i liten grad regulert.

Kommuneloven § 51 nr. 4 slår fast at en kommune ikke gyldig kan pantsette sine eiendeler til sikkerhet for andres økonomiske forpliktelser. Dette innebærer at avtaler med et innhold som er i strid med forbudet, alltid er privatrettslig ugyldige. Panthaver kan dermed ikke gjøre panteretten gjeldende overfor kommunen.

Virkningene av brudd på de andre bestemmelsene i kommuneloven kapittel 9 er ikke eksplisitt regulert i loven.

Det følger av kommuneloven § 51 nr. 1 at departementet skal godkjenne vedtak om å stille kausjon eller økonomisk garanti for andre. Etter kommuneloven av 1954 ble det lagt til grunn at et vedtak om garanti var privatrettslig ugyldig dersom det ikke var godkjent av departementet. Denne bestemmelsen ble ikke videreført i gjeldende kommunelov. Det framkommer ikke av forarbeidene om det var meningen å endre gjeldende rett på dette området.

Også kommuneloven § 53, som forbyr andre å motregne sin skatteskyld mv. mot sine fordringer på kommunen, må tolkes som en privatrettslig ugyldighetsregel. Det vil si at en motregningserklæring foretatt i strid med bestemmelsen er privatrettslig ugyldig. Det samme gjelder for brudd på kommuneloven § 54, som oppstiller et forbud mot å overdra en kommunes fordringer på skatter og avgifter til andre.

Det følger av kommuneloven § 52 nr. 3 at kommunene skal forvalte sine midler uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko. Det har vært usikkerhet knyttet til rettsvirkningene av brudd på reglene om kommunenes finansforvaltning. Ordlyden gir ikke direkte svar på om en finansiell plassering i strid med forbudet mot vesentlig finansiell risiko kan gi grunnlag for privatrettslig ugyldighet. I juridisk teori har enkelte tatt til orde for at brudd på denne bestemmelsen ikke skal ha slike konsekvenser, jf. Viggo Hagstrøm, Ulovlige kommunale låneopptak; restitusjonsoppgjøret når midlene er investert og tapt i Tidskrift utgiven av juridiska föreningen Finland (2009) side 254. Rettstilstanden er nå avklart av Høyesterett i dom 29. februar 2016 mellom Danske Bank og Bremanger kommune (Bremangerdommen). I dommen legger Høyesterett til grunn at kommuneloven § 52 nr. 3 inneholder et pålegg til kommunen, men ikke en materiell skranke for hvilke avtaler kommunen kan inngå. Høyesterett uttaler at det må likevel tas et forbehold:

Dersom medkontrahenten forstår eller bør forstå at kommunen ved å inngå avtalen bryter plikten i kommuneloven til å unngå vesentlig finansiell risiko, kan det være i strid med redelighet og god tro å gjøre avtalen gjeldende, slik at avtalen av den grunn blir ugyldig, jf. avtaleloven § 33.

Det er usikkert hvilke konsekvenser det skal ha om en kommune inngår låneavtaler i strid med kommuneloven § 50 om hvilke formål det kan tas opp lån til. Problemstillingen er lite drøftet i forarbeidene til gjeldende lov, og rettskildebildet er uklart. I juridisk teori er det ulike syn på spørsmålet. Ett syn er at lån til formål i strid med § 50 blir privatrettslig ugyldig, jf. Viggo Hagstrøm, Ulovlige kommunale låneopptak; restitusjonsoppgjøret når midlene er investertog tapt i Tidskrift utgiven av juridiska föreningen Finland (2009) side 255, hvor det legges til grunn at reglene virker som absolutte ugyldighetsregler. Konsekvensen er at kreditor må bære risikoen for feil i en kommune. Dette gjelder selv om feilen ikke var synlig for kreditor. Et annet syn er at låneavtaler inngått i strid med kommuneloven § 50 ikke blir avtalerettslig ugyldige dersom långiver var i aktsom god tro, jf. Hans Petter Graver, Terrasaken og kommuneloven § 50 (2008) side 10–17. Dette synet innebærer at låneavtalen vil falle bort hvis långiver ikke har gjort de forhåndsundersøkelser som må kunne forventes.

Av § 60 nr. 1, jf. nr. 3, framgår det at vedtak om å ta opp lån eller inngå langsiktig leieavtale truffet av kommuner som oppfyller minst ett av vilkårene for å bli innført i ROBEK-registeret, ikke er gyldig før det er godkjent av departementet. Gyldighetsspørsmålet er knyttet til registrering i ROBEK-registeret, jf. § 60 nr. 4 første punktum. ROBEK-registeret skal gi kommunenes medkontrahenter en fullstendig og oppdatert oversikt over hvilke kommuner som er underlagt dette kontrollregimet. § 60 nr. 4 andre punktum fastslår at forhold som er registrert i registeret, skal regnes å være kjent for kommunens kontraktsmotparter. Konsekvensene av dette kan illustreres med en låneavtale. Dersom kommunen er registrert i registeret, kan långiver ikke hevde at lån som mangler godkjenning er gyldige med henvisning til at han eller hun ikke hadde kunnskap om at kommunens låneopptak var under godkjenning.

Etter gjeldende rett har ROBEK-registeret også den funksjonen at långivere kan legge til grunn at kommuner som ikke er registrert i registeret, heller ikke er underlagt lånegodkjenning (registerets negative troverdighet).

21.2 Utvalgets forslag

21.2.1 Behov for å lovfeste rettsvirkninger av brudd på økonomireglene

Utvalget mener det bør klargjøres om brudd på kommunelovens økonomibestemmelser skal kunne medføre at eventuelle avtaleforpliktelser faller bort som ugyldige, det vil si at en etterfølgende avtale er privatrettslig ugyldig.

21.2.2 Privatrettslig ugyldighet som følge av brudd på økonomireglene

21.2.2.1 Ulike reguleringsalternativer

Utvalget viser til at det er flere måter å regulere hvilke rettsvirkninger brudd på økonomireglene skal ha.

Ett alternativ er at brudd på bestemmelsene bare medfører at vedtaket er forvaltningsrettslig ugyldig. Det vil si at vedtaket er ugyldig, men at en eventuell avtale som er inngått på bakgrunn av vedtaket, ikke er ugyldig.

Et annet alternativ er at brudd på økonomireglene også fører til privatrettslig ugyldighet. Dette vil innebære at kommunens kontraktsmotparter ikke kan kreve at kommunen oppfyller sine rettslige forpliktelser etter avtalen.

Utvalget viser videre til at det også kan tenkes alternativer mellom disse to ytterpunktene. Det kan for eksempel stilles opp ytterligere vilkår for at en avtale skal være privatrettslig ugyldig. En mulighet er å la kommunens kontraktsmotpart ta risikoen dersom rettsbruddet var synlig for kontraktsmotparten da avtalen ble inngått.

21.2.2.2 Sentrale hensyn

Etter utvalgets syn er det særlig tre hensyn som gjør seg gjeldende i valget mellom de ulike reguleringsalternativene.

For det første skal økonomibestemmelsene bygge opp under det kommunale selvstyret. De skal bidra til å sikre at kommunene over tid har økonomisk handlingsrom, kan finansiere sine lovpålagte oppgaver og til at kommunene er betalingsdyktige overfor sine kreditorer.

For det andre bør reglene virke preventivt og stimulere partene til å unngå regelbrudd. Utgangspunktet er at det først og fremst må være kommunens eget ansvar å følge økonomireglene.

For det tredje bør reglene gi en rimelig risikofordeling mellom kommunen og kontraktsmotparten. Kontraktsretten bygger på at avtaler skal holdes, slik at partene kan stole på at kontrakter blir oppfylt. Regler som gir en kommune mulighet til å unnlate å oppfylle sine forpliktelser, vil svekke tilliten til kommunene. Dersom markedsaktørene ikke kan verne seg mot vesentlige tap i avtaler med kommuner, vil dette også kunne få negative konsekvenser for kommunenes posisjon i markedet. Det vil for eksempel kunne føre til at kommuner får mindre gunstige rentebetingelser.

Hensynet til kommunens økonomiske stilling vil bli best ivaretatt hvis brudd på reglene alltid fører til privatrettslig ugyldighet. Kommunens avtalepart vil i så fall bære risikoen for at kommunen handler utenfor kommunelovens rammer, selv om kommunens kontraktsmotpart ikke kan forsikre seg om at kommunen for eksempel ikke bruker et lån til et ulovlig formål. Utvalget mener at det framstår som en lite rimelig risikoplassering hvis kommunens avtalepart alltid skal bære risikoen for kommunens rettsbrudd. En slik løsning begrenser også kommunens insentiver til å unngå regelbrudd.

Slik utvalget ser det, gir det heller ikke en god løsning om brudd på reglene aldri skal føre til privatrettslig ugyldighet. Etter utvalgets vurdering bør kommunens kontraktsmotparter ha insentiver til at kommuner ikke tar på seg forpliktelser eller risiko i strid med kommuneloven.

Etter utvalgets vurdering bør brudd på kommunelovens regler bare lede til privatrettslig ugyldighet i tilfeller der rettsbruddet var synlig for kommunens kontraktsmotpart. Dette gir begge parter grunner til å forsøke å unngå brudd på reglene. Kommunen vil få insentiver til å unngå at de blir forpliktet til å oppfylle avtaler i strid med loven, samtidig som kontraktsmotparten vil gjøre det som er nødvendig for å unngå å måtte bære risikoen for at avtalen faller bort som ugyldig. Etter utvalgets syn gir dette en rimelig risikofordeling.

21.2.2.3 Lån til ulovlige låneformål

Utvalgets forslag til ny bestemmelse om låneopptak stiller opp en rekke formål som kommunene kan ta opp lån til. Lovbrudd vil oppstå hvis det tas opp lån til andre formål enn de som er nevnt i denne bestemmelsen. Utvalget mener at långiver bare bør bære risikoen for brudd på reglene hvis det var synlig for långiver at kommunens adferd var i strid med loven, eller hvis långiver burde ha sett det. Utvalget foreslår derfor at en avtale om lån ikke skal være gyldig hvis långiver kjente til eller burde ha kjent til at låneopptaket gikk utover de formålene som loven gir adgang til å låne til. Dette gjelder også for kommuner som er registret i ROBEK, se punkt 21.2.2.4.

Dette legger et ansvar på kommunene selv for å handle innenfor kommunelovens rammer. Dette legger også et ansvar på kommunens långiver til å gjøre visse undersøkelser før avtaleinngåelsen. Hvis långiver ikke har gjort de forhåndsundersøkelser som må kunne forventes, vil långiver miste sitt vern for de rettighetene som avtalen gir.

Et sentralt spørsmål er hva långiverne bør kjenne til, og hvilke undersøkelser långiverne må forventes å foreta før avtaleinngåelsen, det vil si hva som ligger i aktsomhetskravet.

Utvalget legger til grunn at i alminnelighet vil aktsomhetskravet være strengere jo større lånebeløpet er.

Etter utvalgets vurdering må samfunnet kunne forvente at profesjonelle långivere kjenner til kommunelovens skranker for låneopptak, og at långiverne undersøker hva kommunen skal bruke lånet til. For eksempel bør det være åpenbart for långivere at lån til en kommune til kjøp av aksjer i selskaper eller finansielle verdipapirer vil være lovstridig. Hvis institusjonen burde kjent til at kommunen planla å bruke lånet på denne måten, må utgangspunktet etter utvalgets vurdering være at långiver ikke var i aktsom god tro.

I andre tilfeller der det er snakk om lån hvor kommunelovens grenser må avgjøres ut fra en nærmere tolkning, er det etter utvalgets vurdering ikke grunn til å stille samme strenge krav til långivers aktsomhet og undersøkelsesplikt. Eksempelvis gjelder dette skillet mellom vedlikehold (driftsutgifter som ikke kan lånefinansieres) og påkostning (investeringsutgifter som kan lånefinansieres), der det i noen tilfeller kreves inngående kunnskap om reglene og de faktiske forhold for å kunne trekke grensen.

Utvalget mener at hvis långiver har grunnleggende kunnskap om kommunelovens skranker, kan det neppe kreves stort mer enn at långiver undersøker kommunens vedtak om låneopptak og kommunens budsjett. Dette vil gi långiver mulighet for å kunne se om låneopptaket er med på å finansiere andre formål enn det kommuneloven tillater.

21.2.2.4 Lån og langsiktige leieavtaler som skal godkjennes av departementet (ROBEK)

Utvalget foreslår at kommuner som er registrert i ROBEK-registeret skal orientere sine avtaleparter om at vedtak om lån og langsiktige leieavtaler skal godkjennes av departementet. Dette er i tråd med gjeldende rett.

Låneavtaler

Ifølge utvalgets forslag skal låneopptak foretatt av ROBEK-kommuner godkjennes av departementet. Departementet skal godkjenne en samlet låneramme for låneopptak i budsjettåret og eventuelt fastsette vilkår for bruken av lånerammen. Lånegodkjenningen er etter forslaget ikke knyttet til den enkelte låneavtalen. Det er derfor ikke mulig for långiver å legge til grunn at en bestemt låneavtale blir godkjent. Dette innebærer at spørsmålet om en låneavtale er privatrettslig gyldig, ikke vil avhenge av en konkret godkjenning, slik som for leieavtaler, jf. under. I stedet vil spørsmålet om privatrettslig ugyldighet måtte knytte seg til om låneavtalen går utover den lånerammen og de vilkår som departementet har fastsatt ved godkjenningen.

For långiveren kan det imidlertid være vanskelig å forsikre seg om at det aktuelle lånet ligger innenfor den lånerammen som er gitt. Utvalget foreslår derfor at en avtale om lån bare skal være ugyldig hvis kommunens långiver kjente til eller burde ha kjent til at låneopptaket gikk utover den lånerammen som departementet har godkjent.

Utvalget viser videre til at det kan være situasjoner der kommunen bryter vilkårene som departementet har satt i sitt godkjenningsvedtak. Det er ikke mulig for en långiver å forsikre seg mot slike brudd. Også i disse tilfellene bør derfor ugyldighet begrenses til situasjoner hvor långiver burde ha sett at kommunen skulle bruke lånet i strid med vilkårene. Utvalget foreslår derfor at en avtale om lån bare er ugyldig hvis kommunens långiver kjente til eller burde ha kjent til at låneopptaket er i strid med vilkår for bruk av lånerammen som departementet har fastsatt.

Langsiktige leieavtaler

Utvalget foreslår at langsiktige leieavtaler vil være ugyldige uten departementets godkjenning.

Lovforslaget bygger på at kommunens avtalemotpart skal anses å kjenne til at kommuner som er registrert i ROBEK, er underlagt statlig godkjenning. Forslaget griper ikke inn i forutberegneligheten til kommunens avtaleparter både fordi kommunen skal orientere avtaleparten om at leieavtaler skal godkjennes av departementet, og fordi det uansett er lett for avtaleparten å sjekke om kommunen er innført i ROBEK-registeret.

21.2.2.5 Brudd på kommunelovens krav til finansforvaltning

Utvalgets forslag til bestemmelse om finansforvaltningen stiller blant annet krav til at kommunens finansforvaltning må skje uten at det oppstår vesentlig finansiell risiko. Utvalget legger til grunn at det for kommunens kontraktsmotpart ikke alltid vil være åpenbart at en disposisjon vil stride mot forbudet mot vesentlig finansiell risiko. Utvalget mener derfor at det vil være lite rimelig for kommunens kontraktsmotpart hvis en disposisjon som innebærer vesentlig finansiell risiko for kommunen, alltid skal innebære privatrettslig ugyldighet.

Etter omstendighetene kan det likevel være klart at en konkret disposisjon utgjør en vesentlig finansiell risiko. Etter utvalgets vurdering er det naturlig å kreve at profesjonelle aktører både kjenner til kommunelovens regler og varsler kommunen hvis en disposisjon etter vedkommendes vurdering er i strid med loven. Utvalget foreslår derfor at brudd på forbudet mot å ta vesentlig finansiell risiko skal lede til ugyldighet hvis kommunens kontraktsmotpart kjente til eller burde ha kjent til at en avtale vil være i strid med forbudet.

21.2.2.6 Brudd på skrankene for kommunale garantier

Utvalget foreslår å opprettholde ordningen med statlig godkjenning av kommunens garantier. Utvalget foreslår også at statlig godkjenning er en forutsetning for at garantitilsagn eller -avtaler skal være gyldige. Kravet til statlig godkjenning blir dermed et vilkår for at tilsagnet eller avtalen skal være privatrettslig gyldig. Den begunstigete etter garantien kan sikre sine interesser ved å kontrollere at det er gitt nødvendig statlig godkjenning.

Utvalget foreslår å videreføre at garantier for små beløp er unntatt fra godkjenningsordningen. For disse garantiene kan derfor ikke gyldigheten av garantien knyttes til statlig godkjenning. Ut ifra de vurderingstemaene som garantibestemmelsen oppstiller, kan det være vanskelig for den begunstigete å foreta en vurdering av om garantien er lovlig. Utvalget foreslår at garantier som ikke krever samtykke fra statlige myndigheter, men som er gitt i strid med bestemmelsen, bare vil være ugyldige dersom den begunstigete etter garantien kjente til eller burde ha kjent til regelbruddet.

21.2.2.7 Brudd på forbudet mot pantsetting for andres forpliktelser

Utvalget foreslår å videreføre at en avtale som er i strid med forbudet mot å pantsette kommunens eiendeler til sikkerhet for andres økonomiske forpliktelser, alltid skal være privatrettslig ugyldig.

21.2.2.8 Brudd på forbudet mot overdragelse av skatte- og avgiftskrav

Utvalget foreslår å videreføre forbudet mot at kommuner overdrar skatter og avgifter til andre.

Den som får overdratt et krav til seg, vil ha mulighet til å undersøke grunnlaget for kravet. Det vil derfor ikke utgjøre noe stort inngrep i forutberegneligheten til kommunens avtalepart om bestemmelsen utgjør en absolutt ugyldighetsregel. Etter utvalgets syn bør derfor avtaler om overdragelse av skatte- og avgiftskrav ikke være gyldige.

21.2.2.9 Brudd på motregningsforbudet

Utvalget foreslår at brudd på forbudet mot at en fordringshaver benytter skyldig skatt eller avgift til å kreve motregning mot en kommune, skal være en privatrettslig ugyldighetsgrunn, i tråd med det utvalget antar er gjeldende rett.

21.2.3 Kort om virkningen av privatrettslig ugyldighet – restitusjon

Hvis en avtale regnes som ugyldig, faller avtalen bort og er ikke lenger bindende for partene. Retten til å kreve oppfyllelse av de løftene som er gitt i avtalen (retten til naturaloppfyllelse), faller bort. For eksempel vil dette bety at retten til å motta rentebetalinger på et utlån i tråd med avtalevilkårene faller bort.

Som utgangspunkt skal ytelser som er gjennomført etter en ugyldig avtale, tilbakeføres. Det vil si at avtalepartenes posisjoner stilles tilbake, som om avtalen ikke var inngått (restitusjon). For lån betyr det at hovedstolen på utlånet må betales tilbake til långiver.

Utvalget peker likevel på at det er flere måter å utforme en restitusjonsplikt på. Utformingen av restitusjonsplikten avgjør hva de økonomiske konsekvensene blir for kommunen og dens kontraktsmotpart av at en avtale er ugyldig. Innholdet i restitusjonsplikten vil således ha betydning for hvor godt reglene beskytter kommuneøkonomien.

Hovedregelen etter alminnelige avtalerett er at restitusjonsoppgjøret skal innebære en tilbakeføring av ytelsene som er gitt, slik at situasjonen bringes tilbake slik den ville ha vært om avtalen ikke var inngått. I mange tilfeller vil slik full restitusjon være løsningen som best beskytter de hensynene som kommunelovens ugyldighetsregler skal ivareta, samtidig som dette bidrar til å stille kommunens medkontrahent i samme posisjon som om avtalen ikke hadde blitt inngått.

Utvalget viser til at i enkelte tilfeller vil full restitusjon kunne tenkes å påføre kommuneøkonomien skade og gå på bekostning av de hensynene som ugyldighetsreglene skal ivareta. I så fall kan dette begrunne unntak fra utgangspunktet om at mottatte ytelser skal tilbakebetales fullt ut. Eksempelvis vil full tilbakebetaling av et lån som er plassert i verdipapirer som har falt stort i verdi, som i Terra-saken, kunne ha store negative konsekvenser for kommunen. Slike og liknende forhold kan tilsi at virkningen av ugyldighet bare skal være tilbakebetaling av det beløpet som er i behold og kan gjenvinnes («change of positions»). Slik delvis restitusjon bygger på at tilbakebetalingene bare gjennomføres så langt det er mulig, og ikke skal gå på bekostning av de hensynene som ugyldighetsreglene skal ivareta. Dette vil gi et bedre vern for kommuneøkonomien, men innebærer større risiko for kommunens kontraktsmotpart.

Etter utvalgets vurdering er det behov for å fastsette særlige regler om tilbakeføring av ytelser for tilfeller hvor avtaler ikke er gyldige etter økonomireglene i kommuneloven. Utvalget mener departementet bør utrede dette spørsmålet nærmere.

21.3 Høringsinstansenes syn

21.3.1 Innledning

Det er bare i overkant av 20 høringsinstanser som uttaler seg konkret om de forslagene som blir drøftet i dette kapitlet. Om lag 70 høringsinstanser gir imidlertid sin generelle tilslutning til forslagene i utredningen. De fleste høringsinstansene (i underkant av 20) som uttaler seg om forslagene i dette kapitlet, uttaler seg om forslagene under ett og støtter utvalgets forslag om når en avtale/disposisjon skal være privatrettslig ugyldig fordi den er i strid med økonomibestemmelsene.

21.3.2 Behov for å lovfeste rettsvirkninger av brudd på økonomireglene

Harstad kommune mener forslaget «innebærer en klargjøring av rettsvirkningene og vil bidra til forutsigbarhet for kommunene og deres kontraktsparter». Hammerfest kommune støtter også forslaget og uttaler at «[d]et vil gi partene større forutsigbarhet og vil også kunne virke preventivt». Også flere andre høringsinstanser har tilsvarende uttalelser.

21.3.3 Privatrettslig ugyldighet som følge av brudd på økonomireglene

21.3.3.1 Lån til ulovlige låneformål

Det er bare fire høringsinstanser som har merknader til dette forslaget.

Trondheim kommune slutter seg til utvalgets forslag om å lovfeste at avtale om lån ikke er gyldig hvis kommunens långiver kjente eller burde ha kjent til at låneopptaket går utover de formålene som loven tillater.

Advokatforeningen mener forslaget framstår som en rimelig avveining av hensynet til kommunen og banknæringen.

Kommunalbanken uttaler:

Gitt at muligheten for privatrettslig ugyldighet er økt med framlagt forslag til ny kommunelov vil det kunne medføre større risiko for långiver. Denne økte risikoen vil långiver måtte ta seg betalt for i form av økt rente, noe som vil medføre økte kostnader for sektoren. Kommunalbanken mener at denne risikopremien bør utredes nærmere før den eventuelt innføres.

Det er bare Finans Norge som går mot forslaget. De uttaler:

Vi [mener] at kommunen må være ansvarlig for å oppfylle kravene i egen rammelovgivning, herunder om vilkårene for låneopptak foreligger. Vi vil understreke at § 14-14 gir anvisninger på flere vurderinger som finansforetaket ikke har mulighet til å foreta eller som vil være særskilt vanskelige for finansforetaket å foreta.

[…]

Finans Norge vil som en alternativ løsning foreslå at finansforetaket pålegges en plikt til å innhente en bekreftelse fra kommunen om at den har foretatt en vurdering av om låneopptaket er i samsvar med bestemmelsens krav, herunder hvilket formål som er utgangspunkt for låneopptaket. Finansforetaket bør ikke ha noen plikt utover dette.

[…]

I og med at banken vil få ytterligere forpliktelser, vil banken igjen måtte kreve mer dokumentasjon fra kommunene. Totalt sett vil dette innebære mer «byråkrati» for begge parter, og dette kan gi utslag for de betingelsene kommunene vil kunne få.

21.3.3.2 Lån og langsiktige leieavtaler som skal godkjennes av departementet (ROBEK)

Utover de høringsinstansene som støtter samtlige forslag i dette kapitlet, er det ingen høringsinstanser som har merknader til dette punktet.

21.3.3.3 Brudd på kommunelovens krav til finansforvaltning

Det er kun tre høringsinstanser som har konkrete merknader til dette forslaget.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane støtter forslaget om at en avtale er ugyldig dersom kommunens avtalepart kjente eller burde ha kjent til at avtalen er i strid med forbudet mot å ta vesentlig finansiell risiko.

Også Advokatforeningen støtter forslaget, og uttaler:

Kommunelovutvalget foreslår i femte ledd at avtaler blir ugyldig dersom de inngås «i strid med forbudet i § 14-1 tredje ledd første punktum» og «avtalepart kjente til eller burde ha kjent til at disposisjonen var i strid med forbudet.» Kommunelovutvalgets forslag er med andre ord ikke så langt fra den regelen Høyesterett oppstilte i dommen fra februar 2016. Banker og finansinstitusjoner som forvalter midler på vegne av kommuner, må forutsettes å kjenne relevant regelverk i kommuneloven. Kommuner anses ikke som en profesjonell aktør i finansmarkedet. I mange tilfeller vil banken eller finansinstitusjonen ha vesentlig bedre forutsetninger enn kommunen til å vurdere den økonomiske risikoen.

Etter Advokatforeningens syn fremstår utvalgets forslag å være basert på en rimelig avveining av hensynet til kommunen og hensynet til avtalepartene. Etter Advokatforeningens syn bør finansinstitusjoner som handler med kommunen ha en selvstendig plikt til å gjøre nødvendige undersøkelser for å forsikre seg om at avtalene som inngås ikke strider mot kommuneloven. Advokatforeningen oppfordrer departementet til å vurdere i hvilken grad kommunenes bruk av egne rådgivere, formidlere eller mellommenn, skal frita bankene for sitt ansvar. Dette bør klargjøres i loven eller forarbeidene til loven.

Finans Norge går som eneste høringsinstans mot forslaget til ugyldighetsregel, og uttaler:

Finans Norge har ingen innvendinger mot at det inntas en begrensning for kommunens gjelds- og finansforvaltning i kommuneloven, og for vår del kan denne begrensningen være knyttet opp mot begrepet «vesentlig finansiell risiko». Imidlertid kan denne begrensningen etter vårt syn ikke knyttes opp mot en ugyldighetsregel, for da vil i praksis hele vurderingen av lovmessigheten av disposisjonen overføres fra kommunen til finansforetaket.

Etter vår oppfatning må kommunen – som er pålagt å foreta en rekke forskjellige privatrettslige disposisjoner i sin gjelds- og finansforvaltning – være ansvarlig for å overholde materielle krav i egen virksomhetslovgivning. Vi vil videre påpeke at det kreves fullt innsyn og informasjon om kommuneøkonomien, for å kunne vurdere om disposisjonen kan antas å være en «vesentlig finansiell risiko» for den enkelte kommune. Denne informasjonen er det normalt kun kommunen selv som besitter og kommunen er følgelig nærmest til selv å vurdere risikoaspektet. I tillegg vil vi påpeke at «vesentlig finansiell risiko» ikke er en entydig størrelse, slik at dette må vurderes forskjellig i forhold til den enkelte kommune og dens totaløkonomi.

[…] Etter vår oppfatning må ugyldighet for finansforetakets del kun bli aktuelt dersom finansforetaket – som er underlagt et strengt profesjonsansvar gjennom utfyllende finansmarkedslovgivning – ikke har gitt riktig, klar og tilstrekkelig informasjon om risikoen knyttet til det enkelte produkt. Så lenge risikoen er tilstrekkelig tydeliggjort fra finansforetakets side, må det være opp til kommunen selv å vurdere om produktet er riktig for egen virksomhet, øvrig portefølje og innenfor lovens krav. I alle tilfelle mener vi at det kun kan være de relativt sett klare tilfellene av «vesentlig finansiell risiko» som eventuelt kan medføre ugyldighet.

Finans Norge vil også påpeke at finansforetaket ikke nødvendigvis er kommunens rådgiver når det gjelder finansielle disposisjoner. Flere kommuner benytter seg av profesjonelle rådgivere som opptrer utad på vegne av kommunen i forhold til finansforetaket. I slike situasjoner må finansforetaket (verdipapirforetaket) kunne legge til grunn at kommunens rådgivere har vurdert den finansielle risikoen på vegne av kommunen. Det fremgår også uttrykkelig av verdipapirhandelloven § 10-15 at det utførende verdipapirforetaket kan forholde seg til informasjonen som gis, uten å henvende seg til kunden. Slik vi ser det, vil også dette forhold gjøre det urimelig å overføre risikoen til det gjennomførende finansforetak (verdipapirforetaket).

21.3.3.4 Brudd på skrankene for kommunale garantier

I underkant av 20 høringsinstanser gir sin generelle tilslutning til alle forslagene i dette kapitlet. Det er kun Advokatforeningen som konkret kommenterer forslaget om rettsvirkninger av brudd på vilkårene for å kunne stille garanti. Advokatforeningen er enig i at manglende statlig godkjenning bør føre til privatrettslig ugyldighet. Foreningen viser til at det er lett for avtaleparten å kontrollere om statlig godkjenning foreligger.

21.3.3.5 Brudd på forbudet mot pantsetting for andres forpliktelser

Advokatforeningen uttaler at de slutter seg til forslaget om å videreføre gjeldende rett på dette området. Det er i tillegg i underkant av 20 høringsinstanser som gir sin generelle tilslutning til alle forslagene i dette kapitlet.

21.3.3.6 Brudd på forbudet mot overdragelse av skatte- og avgiftskrav

I underkant av 20 høringsinstanser gir sin generelle tilslutning til alle forslagene i dette kapitlet. Det er kun Advokatforeningen som konkret kommenterer dette forslaget. Foreningen uttaler:

Advokatforeningen deler utvalgets oppfatning av at effektivitetshensyn tilsier at brudd på forbudet mot å overdra kommunens krav på skatter og avgifter, tilsier at slike avtaler bør bli privatrettslig ugyldige.

21.3.3.7 Brudd på motregningsforbudet

Advokatforeningen er den eneste høringsinstansen som konkret kommenterer dette forslaget:

Advokatforeningen deler utvalgets oppfatning av at det følger av gjeldende rett at motregningsforbudet er en privatrettslig ugyldighetsgrunn, og at det ellers ville være vanskelig å se for seg at regelen skulle virke etter sin hensikt.

I underkant av 20 høringsinstanser gir dessuten sin generelle tilslutning til alle forslagene i dette kapitlet.

21.3.4 Virkningen av privatrettslig ugyldighet – restitusjon

Under en håndfull høringsinstanser har kommentert utvalgets merknad om at departementet bør utrede spørsmålet om å fastsette særlige regler om tilbakeføring av ytelser for tilfeller hvor avtaler ikke er gyldige etter økonomireglene i kommuneloven.

Hammerfest kommune og Kvalsund kommune mener at det bør utredes hvordan restitusjonsplikten skal utformes før en eventuell lovendring vedtas. Advokatforeningen uttaler at «[d]et har begrenset verdi å vite at en låneavtale eller garantiavtale er ugyldig, dersom man ikke vet hva som er konsekvensene av ugyldigheten».

Finans Norge mener prinsippet om full refusjon bør gjelde, og uttaler:

Finans Norge mener at den generelle hovedregelen om full restitusjon må lovfestes, da det i mange tilfeller vil by på store utfordringer å fastslå hvordan delvis restitusjon skal gjennomføres. Avtaler knyttet til aktiva som har falt i verdi, vil eksempelvis kunne være del av et større avtalekompleks hvor andre disposisjoner har fått positive resultater.

21.4 Departementets vurdering

21.4.1 Behov for å lovfeste rettsvirkninger av brudd på økonomireglene

Departementet mener at en klar regulering av hvilke rettsvirkninger brudd på økonomireglene skal ha for gyldigheten av en avtale, vil gi partene større forutsigbarhet med hensyn til gyldigheten av avtalen. Det kan også virke preventivt ved å stimulere partene til å forhindre at det blir inngått avtaler i strid med loven. Departementet fremmer derfor forslag om å lovfeste slike regler.

21.4.2 Privatrettslig ugyldighet som følge av brudd på økonomireglene

21.4.2.1 Lån til ulovlige låneformål

Departementet er enig i utvalgets vurderinger om å lovfeste at brudd på kommunelovens regler om låneformål bare fører til at låneavtalen blir privatrettslig ugyldig hvis rettsbruddet var synlig for kommunens kontraktsmotpart. Forslaget gir en rimelig avveining mellom hensynet til kommunen og hensynet til långiveren, slik også Advokatforeningen gir uttrykk for. Utvalgets forslag har også fått stor støtte blant høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget. Bare én høringsinstans, Finans Norge, går mot utvalgets forslag. Departementet foreslår derfor å lovfeste at en avtale om lån ikke skal være gyldig hvis långiveren forsto eller burde ha forstått at låneopptaket gikk utover de formålene som loven gir adgang til å låne til. Det vil si hvis långiveren ikke var i aktsom god tro. Etter departementets syn bør det likevel gjøres enkelte justeringer i utvalgets forslag.

Departementet foreslår at en avtale om lån også skal være ugyldig dersom långiveren forsto eller burde ha forstått at lånet er utenfor rammene av det kommunestyret har bestemt eller at lånetiltaket ikke har hjemmel i bevilgning i årsbudsjettet. Begrunnelsen for dette er at også disse forholdene er vilkår for at kommunen skal kunne ta opp lån, samtidig som dette er forhold som långiveren har mulighet til å kontrollere.

Departementet mener at det er grunn til å klargjøre at det i utgangspunktet er kommunens ansvar å følge kommunelovens regler om lovlige låneformål. Kommunen har også ansvaret for å ikke ta opp lån utover det kommunestyret har bestemt eller utover det som har hjemmel i bevilgning. Departementet foreslår derfor å tydeliggjøre dette ansvaret, ved å lovfeste at kommunen skal ha en dokumentasjonsplikt overfor långiveren. Departementets forslag innebærer at kommunen får plikt til å dokumentere overfor långiveren at lånet er til et lovlig formål, at lånet er innenfor rammene av det kommunestyret har bestemt og at lånetiltaket har hjemmel i bevilgning i årsbudsjettet. Etter departementets vurdering er dette forhold som kommunen må ha kontroll over før den inngår en avtale om å ta opp lån. Det bør derfor ikke innebære noen vesentlig merbelastning for kommunen å dokumentere disse forholdene overfor långiveren.

Dette forslaget om dokumentasjonsplikt er slik departementet vurderer det, en variant av Finans Norges forslag om en plikt for långiveren til å innhente opplysninger fra kommunen om at låneopptaket er i tråd med loven. Den viktigste forskjellen er at pliktsubjektet er forskjellig i de to tilfellene.

Departementet legger til grunn at dersom kommunen dokumenterer overfor långiveren at vilkårene i loven er oppfylt, bør kommunens långiver i utgangspunktet kunne legge disse opplysningene til grunn uten å måtte foreta noen nærmere undersøkelser. Dersom opplysningene imidlertid framstår som mangelfulle eller feilaktige, for eksempel ikke viser hva låneopptaket skal benyttes til, må långiveren foreta nærmere undersøkelser av omstendighetene knyttet til låneopptaket for eventuelt å kunne komme i aktsom god tro med hensyn til lovligheten av låneopptaket. Dette vil typisk være å be kommunen om ytterligere dokumentasjon på at låneopptaket er i tråd med lånebestemmelsen.

Et eksempel kan illustrere forholdet mellom kommunens dokumentasjonsplikt og når långiveren må foreta nærmere undersøkelser av låneopptaket. Utgangspunktet er at långiveren skal kunne legge kommunens opplysninger til grunn uten å måtte foreta ytterligere undersøkelser. Dersom kommunen oppgir at lånet skal videreutlånes og at låntakeren ikke driver næringsvirksomhet, noe som er et vilkår for at kommunen skal kunne videreutlåne kommunens eget lån, må långiver kunne legge til grunn at videreutlånet er i tråd med loven, uten å måtte foreta ytterligere undersøkelser. Dersom kommunen derimot opplyser om at lånet skal videreutlånes til et selskap som det er indikasjoner på driver med næringsvirksomhet, må långiveren foreta nærmere undersøkelser for å utelukke at kommunens låntaker ikke driver næringsvirksomhet.

Det at en kommune bruker lånet annerledes enn det som er oppgitt i lånesøknaden, er et forhold långiveren normalt ikke kan kontrollere. Hvordan kommunen faktisk benytter lånet etter at det er utbetalt, vil derfor som hovedregel ikke påvirke vurderingen av om långiveren var i aktsom god tro eller ikke.

Departementet vil peke på at Kommunalbanken synes å legge til grunn at risikoen for at en låneavtale er privatrettslig ugyldig, øker som følge av forslaget. Departementet er ikke enig i dette. I utredningen sier utvalget at det er noe usikkert hvordan gjeldende rett er å forstå. Det gjør rede for to ulike syn på gjeldende rett i juridisk teori. Ett syn er at lån til formål utover § 50 blir privatrettslig ugyldig. Et annet syn er at låneavtaler inngått i strid med § 50 ikke blir avtalerettslig ugyldig dersom långiveren var i aktsom god tro. Det første synet går lenger i å erklære privatrettslig ugyldighet enn utvalgets forslag. Det andre synet er i samsvar med utvalgets forslag. Etter departementets vurdering kan det derfor ikke legges til grunn at forslaget fører til større risiko for långiveren enn etter gjeldende rett.

21.4.2.2 Lån og langsiktige leieavtaler som skal godkjennes av departementet (ROBEK)

Departementets foreslår at kommuner som er registrert i ROBEK-registeret, skal orientere sine avtaleparter om at vedtak om lån og langsiktige leieavtaler skal godkjennes av departementet. Dette er en videreføring av gjeldende rett og i tråd med utvalgets forslag.

Låneavtaler

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om når en avtale om lån skal være ugyldig for kommuner registrert i ROBEK. Departementet foreslår derfor at en avtale om lån skal være ugyldig hvis kommunens långiver forsto eller burde ha forstått at låneopptaket til en kommune i ROBEK-registeret gikk utover den lånerammen som departementet har godkjent. En låneavtale skal også være ugyldig hvis kommunens långiver forsto eller burde ha forstått at låneopptaket er i strid med vilkår for bruk av lånerammen som departementet har fastsatt. Forslaget gir etter departementets vurdering en hensiktsmessig avveining mellom hensynet til kommunene og hensynet til långiverne. Departementet understreker at utgangspunktet er at det er kommunens ansvar å følge loven. Det vil være vanskelig for en långiver å kunne undersøke om et lån er innenfor den godkjente lånerammen eller om kommunen vil bruke lånet i strid med vilkårene for bruk av lånerammen. Det bør derfor i utgangspunktet være kommunens ansvar å vurdere lovligheten av låneavtalen. I tråd med utvalgets forslag foreslår departementet at kommunen skal dokumentere overfor avtaleparten at avtalen er innenfor lånerammen og eventuelle vilkår for bruken av lånerammen som departementet har fastsatt. Långiveren må som den klare hovedregelen, kunne stole på den dokumentasjonen som den mottar fra kommunen. Dersom dokumentasjonen imidlertid framstår som åpenbart mangelfull eller feilaktig, må långiveren foreta nærmere undersøkelser av omstendighetene knyttet til låneopptaket for eventuelt å komme i aktsom god tro med hensyn til lovligheten av låneopptaket. For kommuner som er innført i ROBEK-registeret, kommer denne dokumentasjonsplikten i tillegg dokumentasjonsplikten som er omtalt i punkt 21.4.2.1.

Langsiktige leieavtaler

Når det gjelder forslaget om at langsiktige leieavtaler vil være ugyldige uten departementets godkjenning, støtter departementet dette. Kommunens avtalepart vil lett kunne kontrollere om leieavtalen er godkjent. En slik regel vil ikke gripe inn i hensynet til långiverens forutberegnelighet. Departementet viser også til at ingen av høringsinstansene går mot forslaget. Departementet fremmer derfor forslag om at langsiktige leieavtaler som kommuner innført i ROBEK inngår, vil være ugyldige uten departementets godkjenning.

21.4.2.3 Brudd på kommunelovens krav til finansforvaltning

Departementet har merket seg at få høringsinstanser har konkrete merknader til utvalgets forslag om at en avtale, som innebærer vesentlig finansiell risiko, er ugyldig hvis kommunens avtalepart kjente eller burde ha kjent til dette. Det er imidlertid mange høringsinstanser som gir sin generelle støtte til forslagene i utredningen. Kun én høringsinstans, Finans Norge, går mot forslaget. Departementet er enig i utvalgets begrunnelse for lovforslaget og foreslår derfor i hovedtrekk å videreføre utvalgets forslag til ugyldighetsregel. Forslaget er, som Advokatforeningen påpeker i sin høringsuttalelse, ikke så langt fra den regelen Høyesterett oppstilte i Bremangerdommen (premiss 88), se punkt 21.1 og punkt 21.3.3.3.

Departementet understreker at kommunene har et selvstendig ansvar for å følge lovens krav til finansforvaltning. Departementet mener dette ansvaret bør tydeliggjøres i loven og foreslår derfor å pålegge kommunene en dokumentasjonsplikt overfor finansinstitusjonen som de inngår en avtale med. Dokumentasjonsplikten innebærer at kommunen må dokumentere overfor finansinstitusjonen at den planlagte disposisjonen etter kommunens vurdering ikke innebærer vesentlig finansiell risiko i forvaltningen av kommunens midler og gjeld. I praksis vil kommunen oppfylle sin dokumentasjonsplikt ved å legge fram kommunens vurdering av at disposisjonen ikke innebærer vesentlig finansiell risiko sammen med et eventuelt vedtak i saken og kommunens sist vedtatte finansreglement.

Finansinstitusjonen må som en hovedregel kunne legge til grunn kommunens vurdering av den finansielle risikoen ved disposisjonen uten å måtte foreta noen nærmere undersøkelser. Dette blant annet fordi det vil kunne være vanskelig å vurdere om en disposisjon innebærer vesentlig finansiell risiko. Dette vil dessuten kunne være forskjellig fra kommune til kommune.

Dersom kommunens dokumentasjon framstår som mangelfull eller feilaktig, kan ikke finansinstitusjonen uten videre legge denne dokumentasjonen til grunn. Dersom finansinstitusjonen er i tvil om disposisjonen innebærer vesentlig finansiell risiko eller ikke, har den et selvstendig ansvar for å foreta nærmere undersøkelser av omstendighetene knyttet til disposisjonen for eventuelt å komme i aktsom god tro med hensyn til lovligheten av disposisjonen. Dette vil kunne være å be kommunen om ytterligere dokumentasjon på at disposisjonen er i tråd med reglene om finansforvaltningen.

Dersom finansinstitusjonen mener den påtenkte avtalen innebærer vesentlig finansiell risiko, vil finansinstitusjonen ha et selvstendig ansvar for ikke å inngå en slik avtale. Dette vil for eksempel være i tilfeller der det er åpenbart at disposisjonen innebærer vesentlig finansiell risiko, selv om kommunen har lagt en annen vurdering til grunn. Dersom finansinstitusjonen likevel inngår en avtale som den forsto eller burde ha forstått at innebærer vesentlig finansiell risiko, vil avtalen etter departementets forslag ikke være gyldig. Om avtalen er ugyldig eller ikke, skal vurderes ut fra omstendighetene på tidspunktet for avtaleinngåelsen.

Når det gjelder tilfeller hvor kommunen bruker egne rådgivere, mener departementet dette ikke bør påvirke finansinstitusjonens undersøkelsesplikt. Departementets forslag innebærer at kommunen skal dokumentere overfor finansinstitusjonen at disposisjonen er innenfor regelverket. Om denne informasjonen kommer fra kommunen eller via kommunens rådgiver, bør etter departementets mening ikke ha noen betydning for finansinstitusjonens aktsomhetsplikt. Dersom finansinstitusjonen forsto eller burde ha forstått at disposisjonen var i strid med kommunelovens krav til finansforvaltningen, bør ikke avtalen være gyldig selv om kommunens rådgiver har lagt til grunn at disposisjonen er i tråd med regelverket.

21.4.2.4 Brudd på skrankene for kommunale garantier

Departementet foreslår at en garanti må være godkjent av departementet for å være gyldig. Det vil være lett for den begunstigete etter garantien å kontrollere om statlig godkjenning foreligger, noe også Advokatforeningen peker på. En slik regel vil derfor ikke medføre usikkerhet om det foreligger en gyldig garanti eller ikke. Forslaget vil også sikre at kommunene ikke stiller garantier i strid med garantireglene. Departementet viser dessuten til at ingen av høringsinstansene går mot forslaget.

Departementet foreslår videre at en garanti som er godkjent av departementet, ikke faller bort selv om den er i strid med forbudet mot å stille en garanti som innebærer vesentlig økonomisk risiko eller mot å stille garanti for næringsvirksomhet. Forslaget innebærer at den som er begunstiget etter garantien ikke risikerer at garantien blir ugyldig selv om departementet har godkjent en garanti i strid med regelverket. Ingen av høringsinstansene hadde merknader til dette.

Departementet legger til grunn at behovet for å godkjenne garantier for små beløp er begrenset. Departementet er enig i utvalgets forslag om å videreføre at garantier for små beløp ikke skal være omfattet av godkjenningsordningen. Det kan være vanskelig for den begunstigete å foreta en vurdering av om garantien er lovlig. Departementet støtter derfor utvalgets vurdering om at en garanti for små beløp skal være gyldig hvis ikke den begunstigete etter garantien forsto eller burde ha forstått at garantien er i strid med forbudet mot garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko eller forbudet mot garantier for næringsvirksomhet (ikke var i aktsom god tro). Departementet vil understreke at hva som kreves av den begunstigete etter garantien for at vedkommende skal anses å være i aktsom god tro, vil variere med hva slags virksomhet garantien stilles for. Jo større og mer profesjonell virksomheten må antas å være, jo større krav må kunne stilles til virksomhetens kunnskap om regelverket om garantistillelser og hvordan den konkrete garantien forholder seg til dette regelverket.

21.4.2.5 Brudd på forbudet mot pantsetting for andres forpliktelser

Departementet foreslår, i tråd med utvalgets forslag, å videreføre at en avtale som er i strid med forbudet mot å pantsette kommunens eiendeler til sikkerhet for andres økonomiske forpliktelser, alltid skal være privatrettslig ugyldig. Departementet legger i sin vurdering vekt på at forslaget bidrar til å sikre kommunenes økonomi, og at det er lett for en eventuell avtalepart å kontrollere om pantsettingsforbudet er overtrådt. Det er ingen høringsinstanser som går mot forslaget, som innebærer å videreføre gjeldende rett.

21.4.2.6 Brudd på forbudet mot overdragelse av skatte- og avgiftskrav

Departementet foreslår i tråd med utvalgets forslag å presisere at en avtale om å overdra skatter og avgifter skal være privatrettslig ugyldig. Departementet har merket seg at ingen av høringsinstansene går mot forslaget. Forslaget bidrar til å sikre at kommunen ikke bruker opp framtidige inntekter. Forslaget innebærer videre ikke noen inngripen i avtalepartens forutberegnelighet, da det vil være lett for avtaleparten å kontrollere om det er et skatte- eller avgiftskrav som overdras.

Etter gjeldende rett kan departementet dispensere fra overdragelsesforbudet. Det er etter departementets vurdering ikke behov for en slik bestemmelse. Den er heller ikke blitt benyttet. Departementet foreslår derfor ikke å videreføre denne dispensasjonsadgangen.

21.4.2.7 Brudd på motregningsforbudet

Departementet foreslår som utvalget at brudd på motregningsforbudet skal være en privatrettslig ugyldighetsgrunn. Ingen av høringsinstansene går mot forslaget. Departementet legger som utvalget til grunn at dette innebærer en videreføring av gjeldende rett. Forslaget bidrar til å sikre at kommunen ikke blir stående uten likvide midler på grunn av motregning. Uten en slik ugyldighetsregel vil et motregningsforbud ikke kunne virke etter sin hensikt, slik også Advokatforeningen peker på.

21.4.3 Virkningen av privatrettslig ugyldighet – restitusjon

Utvalget mener at departementet bør utrede spørsmålet om å fastsette særlige regler om tilbakeføring av ytelser, for tilfeller hvor en inngått avtale ikke er gyldig fordi regelverket om lån, finansforvaltning, garantier mv. er brutt. Departementet har startet dette arbeidet. Dersom konklusjonen blir at det bør fastsettes slike regler, vil departementet legge fram lovforslag om dette for Stortinget så raskt det lar seg gjøre.

Et fåtall høringsinstanser mener at ikrafttredelsen av lovforslagene om at enkelte økonomiske disposisjoner på visse vilkår skal være ugyldige, bør utsettes inntil det også er på plass et forslag til restitusjonsregler. Departementet er ikke enig i dette. Departementet mener at det å få på plass ugyldighetsregler vil virke preventivt og skape større forutsigbarhet med hensyn til om disposisjonen er gyldig eller ikke, sammenliknet med dagens rettstilstand. Dette er viktig i seg selv. At det i siste instans blir opp til domstolene å ta stilling til hvilke regler som skal gjelde for restitusjonsoppgjøret inntil det blir vedtatt lovbestemmelser om dette, er ikke annerledes enn det som gjelder i dag.