5 Kommunalt selvstyre og forholdet til nasjonale myndigheter

5.1 Gjeldende rett

5.1.1 Kommunalt selvstyre

Det kommunale selvstyret har lenge vært en del av samfunnsordningen i Norge, og handler grunnleggende sett om kommunenes rett til å styre seg selv. Prinsippet om kommunalt selvstyre har inntil nylig ikke vært uttrykkelig regulert i lov eller grunnlov.

Våren 2016 ble imidlertid en grunnlovsbestemmelse om lokalt selvstyre vedtatt av Stortinget, jf. dokument 12:19 (2011–2012). I Grunnloven § 49 andre ledd står det nå:

Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.

Bestemmelsen grunnlovfester prinsippet om det kommunale selvstyret. Grunnlovfestingen innebærer også en oppfølging av charteret om lokalt selvstyre, som i artikkel 2 setter krav til lovfesting, eventuelt grunnlovsfesting, av prinsippet om lokalt selvstyre. I innstillingen fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité er det blant annet understreket at bestemmelsen i Grunnloven § 49 andre ledd ikke er ment å skulle være noen «skranke for den funksjons- og oppgavefordeling innen offentlig forvaltning som Stortinget gjennom ordinær lovgivning finner hensiktsmessig,» se Innst. 182 S (2015–2016) side 7.

Dagens kommunelov bruker ikke begrepet kommunalt selvstyre, og har heller ikke en bestemmelse som tydelig lovfester selvstyre eller definerer begrepet.

Selv om kommuneloven ikke bruker begrepet kommunalt selvstyre, framgår det av forarbeidene at et sentralt mål med loven var å styrke det kommunale selvstyret, se omtale av formålsbestemmelsen foran i kapittel 4.1. Kommunelovens bestemmelser om kommunale organers eksistens, oppbygging, sammensetning og saksbehandling bygger også opp under kommunene som selvstendige organer med beslutningsadgang og selvstendig ansvar. Kommuneloven § 6 fastslår at kommunestyret er det øverste folkevalgte organet i kommunen, og at det treffer vedtak på vegne av kommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegeringsvedtak.

Kommunene er egne rettssubjekter og har en negativt avgrenset kompetanse. At kommunene er egne rettssubjekter følger ikke direkte av loven, men følger forutsetningsvis av loven og er dessuten lagt til grunn i juridisk teori (se for eksempel Kommunalrett, Bernt, Hove og Overå 2002 side 74). Som egne rettssubjekter har kommunene en generell myndighet, og det setter skranker for andre instansers myndighet. At kommunene har negativt avgrenset kompetanse innebærer at kommunene på eget initiativ og ansvar kan påta seg oppgaver og ta beslutninger ut fra lokale behov og ønsker, så lenge det ikke følger av lov at oppgavene eksklusivt er lagt til andre eller at det ikke er lov å gjøre det.

Lovgivningen for øvrig nevner det kommunale selvstyret to andre steder, i forvaltningsloven § 34 og i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6. Bestemmelsene, som gjelder statlig klagebehandling over kommunale enkeltvedtak, forutsetter eksistensen av det kommunale selvstyret, men inneholder ingen generell omtale eller rettslig definisjon av det.

Ellers har lovverket en lang rekke bestemmelser som griper inn i det kommunale selvstyret, og som påvirker omfanget av det kommunale selvstyret. Mange lover pålegger kommunene å utføre oppgaver, og de gir innbyggerne rettigheter som kommunene får ansvar for å oppfylle. Regelverket inneholder i noen sammenhenger regler for hvordan oppgavene skal utføres, krav til internkontroll og krav til rapportering. Det inneholder også regler som gir statlige organer hjemmel til å overprøve kommunale avgjørelser, for eksempel i form av lovlighetskontroll eller klagebehandling, eller til å utføre tilsyn med kommunal virksomhet. Kommunenes selvstyre er på denne måten undergitt betydelige begrensninger.

Et annet element som er sentralt for det kommunale selvstyret er kravet om at nasjonale myndigheter må ha hjemmel i lov for å treffe bindende pålegg overfor kommunene, pålegge dem plikter og liknende. Kravet til lovhjemmel utgjør et kjerneelement i det kommunale selvstyrets rettslige vern. Dette lovkravet er ikke lovfestet i kommuneloven, men følger av bestemmelsen i § 6 om at kommunestyret er det øverste organet i kommunen og treffer vedtak på vegne av kommunen så langt ikke annet følger av lov. Dette innebærer at begrensninger i kommunens myndighet må ha hjemmel i bestemmelser av minst lik trinnhøyde som kommuneloven (lex superior-prinsippet). Kravet om hjemmel i lov for å begrense kommunenes handlefrihet blir ofte omtalt som legalitetsprinsippet.

Det europeiske charteret om lokalt selvstyre har flere bestemmelser om kommunalt selvstyre. Se nærmere omtale av dette foran i punkt 3.1. I artikkel 3 nr. 1 blir lokalt selvstyre definert på denne måten:

Lokalt selvstyre betegner lokale myndigheters rett og evne til så langt loven tillater, på eget ansvar og i lokalbefolkningens interesse å regulere og administrere en betydelig del av de offentlige anliggender.

I definisjonen eller forklaringen i charteret er det videre tatt inn mange elementer som beskriver innholdet i begrepet lokalt selvstyre.

I tillegg framkommer det et form for lovkrav i charteret. Det følger av artikkel 4 nr. 1 at «lokale myndigheters grunnleggende kompetanse og ansvar skal fastsettes i grunnloven eller ved lov». Videre er det etter artikkel 8 nr. 1 et krav om lovhjemmel for å gjennomføre administrativ kontroll med lokale myndigheter.

5.1.2 Prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret

Det er i dag ikke lovfestet prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret. Det er etablert flere prinsipper som gir retningslinjer for den statlige styringen av kommunene, men disse er ikke uttrykkelig regulert i norsk lovgivning. Prinsippene har likevel en viss status og blir omtalt og lagt til grunn i ulike sammenhenger. Med unntak av prinsippet om lovkrav (legalitetsprinsippet), som er omtalt foran, anses ikke disse prinsippene å være rettslig bindende. Nasjonale myndigheter anser imidlertid til en viss grad slike prinsipper som politiske føringer i sin styring av kommunesektoren.

Noen av prinsippene er tatt inn i det europeiske charteret om lokalt selvstyre.

Her omtales nærmere enkelte sentrale prinsipper.

5.1.2.1 Nærhetsprinsippet

Nærhetsprinsippet innebærer at offentlig myndighetsutøvelse bør utøves så nær innbyggerne som mulig. Det kan også formuleres som at oppgaver og beslutninger ikke bør legges på et mer sentralt beslutningsnivå enn det som er nødvendig. Prinsippet er omtalt i flere utredninger og stortingsmeldinger.

I NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune, kapittel 5.5, ble det trukket opp generelle retningslinjer for oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommuner og kommuner. Sentralt her var retningslinje nr. 1 «oppgaver bør legges på lavest mulige effektive nivå» og retningslinje nr. 2 «oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering, bør legges til folkevalgte organer». Av nyere dokumenter til Stortinget med prinsipielle og overordnete vurderinger av oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene er St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid og Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner. I begge disse meldingene ble retningslinjene fra 2000 lagt til grunn. Prinsippet står etter dette sterkt politisk og i forvaltningen, men er ikke rettslig bindende på samme måte som hvis det hadde vært lovfestet.

I det europeiske charteret for lokalt selvstyre er nærhetsprinsippet regulert i artikkel 4 nr. 3:

Offentlig myndighetsutøvelse skal i alminnelighet fortrinnsvis utøves av den myndighet som står den enkelte borger nærmest. Ved plassering av et myndighetsområde hos en annen myndighet, bør det tas hensyn til sakens omfang og art, og til kravene til effektivitet og økonomi.

5.1.2.2 Forholdsmessighetsprinsippet (proporsjonalitetsprinsippet)

Forholdsmessighetsprinsippet innebærer at nasjonale myndigheter ikke bør gripe inn overfor kommunesektoren i større grad enn nødvendig for å ivareta aktuelle mål.

Prinsippet er ikke regulert i lov og er i begrenset grad omtalt som et eget prinsipp i utredninger eller andre sentrale dokumenter. Prinsippet innebærer at det må foretas en synlig avveining mellom nasjonale hensyn som kan tilsi regulering, på den ene siden, og hensynet til det kommunale selvstyret som kan tilsi at det ikke lovreguleres, på den andre siden. Det må videre foretas en avveining av hvorvidt lempeligere midler kan være egnet til å ivareta samme mål for det aktuelle vedtaket.

I både Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel og Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner med retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren (2016) sies det at i vurderinger om bruken av statlige styringsvirkemidler, må det sikres og synliggjøres gode avveininger mellom hensyn som tilsier nasjonal regulering og hensynet til kommunal handlefrihet.

Forholdsmessighetsprinsippet ligger også som en forutsetning eller begrunnelse for andre krav. Som eksempel vises til kapittel 2 i Instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen) (2016) som har krav til innholdet i beslutningsgrunnlaget. Disse kravene sier blant annet at utredningen skal omtale hva problemet er og hva som ønskes oppnådd, samt hvilke tiltak som er relevante og hva virkningene av tiltakene er. Slike konsekvensutredninger i arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger er viktige, og vil blant annet synliggjøre om det er forholdsmessighet mellom målet med reguleringen og den inngripenen den innebærer overfor kommunene. Videre er forholdsmessighetsprinsippet sentralt når det vurderes å innføre nye hjemler for statlig tilsyn. Det skal da vurderes om disse er nødvendige på grunnlag av risiko- og sårbarhetsanalyser og kost-nytteanalyser, se retningslinjene for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren og Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene.

Det finnes også andre prinsipper som er nærliggende å se på som en konkretisering og utdyping av forholdsmessighetsprinsippet. Et av disse er det lokalpolitiske prinsippet som innebærer at begrensninger i det kommunale selvstyret bør forbeholdes de tilfellene hvor det er et klart behov for sentrale nasjonale føringer. Et annet er tydelighetsprinsippet som innebærer at det kommunale selvstyret bør framheves når kommunene pålegges oppgaver i loven, og når statsforvaltningen utarbeider veiledninger, retningslinjer mv.

I det europeiske charteret for lokalt selvstyre er det elementer av forholdsmessighetsprinsippet i artikkel 8 nr. 3, hvor det heter at «administrativ kontroll over lokale myndigheter skal utøves slik at den kontrollerende myndighets inngrep står i forhold til de interesser den skal ivareta».

5.1.2.3 Fullfinansieringsprinsippet

Fullfinansieringsprinsippet innebærer at kommunene skal kompenseres for merutgifter de får i forbindelse med innføring av nye oppgaver for kommunene, endringer i regelverk eller annet som innebærer merutgifter for kommunene. Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel sier følgende om fullfinansieringsprinsippet (side 58):

Gjennom skattereglar og skattøyre, rammeløyvingar og øyremerkte løyvingar fastset staten langt på veg nivået på inntektene til kommunane. Difor er det særs viktig at det er samsvar mellom dei oppgåvene kommunane har ansvaret for, og dei ressursane som blir stilte til disposisjon. Det gjeldande finansieringsprinsippet er at kommunane skal kompenserast fullt ut for meirutgifter når dei blir tillagde nye oppgåver, og ved endringar i regelverk eller andre endringar som inneber meirutgifter.

Dette prinsippet om at staten skal kompensere kommunene for nye lovpålagte oppgaver er forankret i norsk politikk, men har ikke vært nedfelt i norsk lovgivning.

Det europeiske charteret inneholder bestemmelser om kommunenes økonomiske ressurser, men går ikke inn på finansieringen av nye lovpålagte oppgaver. Artikkel 9 nr. 1 fastsetter at innenfor rammene for landets økonomiske politikk skal lokale myndigheter ha krav på tilstrekkelige egne økonomiske midler som de fritt kan disponere så langt deres myndighet rekker. Lokale myndigheters økonomiske ressurser skal i henhold til artikkel 9 nr. 2 stå i forhold til det ansvar grunnloven og loven pålegger dem. Det følger videre av artikkel 9 nr. 7 at bevilgninger til lokale myndigheter så langt som mulig ikke skal øremerkes for bestemte formål.

5.2 Utvalgets forslag

5.2.1 Kommunalt selvstyre

Utgangspunktet for utvalget er at det kommunale selvstyret skal styrkes. Dette følger av mandatet, men utvalget har også en grundig omtale av betydningen av det kommunale selvstyret, og understreker at en styrking av det kommunale selvstyret er en viktig og sentral del av utvalgets arbeid og forslaget til ny kommunelov. Utvalget omtaler også grensene for det kommunale selvstyret, forholdet til at Norge er enhetsstat og at nasjonale myndigheter skal ivareta nasjonale mål. Forholdet mellom kommunalt selvstyre og statlig styring og kontroll er et sentralt tema, og utvalget understreker betydningen av å avveie disse hensynene på en god måte.

Utvalget foreslår å lovfeste det kommunale selvstyret i en ny og egen bestemmelse i kommuneloven. Dette gjelder både sentrale elementer i selvstyret og rammene for selvstyret. Utvalget mener en lovfesting av det kommunale selvstyret er en viktig forutsetning for å styrke selvstyret, og for å oppfylle charteret om lokalt selvstyre. Utvalget er også positiv til en grunnlovfesting av det kommunale selvstyret, og mener at en lovfesting av det kommunale selvstyret i kommuneloven er viktig selv om det kommunale selvstyret blir overordnet fastsatt i grunnloven.

Utvalget foreslår å benytte begrepet kommunalt selvstyre i lovbestemmelsen, men mener det ikke er hensiktsmessig å gi en avgrenset og uttømmende definisjon av begrepet i bestemmelsen. Innholdet i det kommunale selvstyret vil etter utvalgets syn klargjøres gjennom den foreslåtte bestemmelsens ordlyd og av redegjørelsen for begrepet i forarbeidene. Utvalget viser til at begrepet kommunalt selvstyre kan brukes på ulike måter i ulike sammenhenger, og at det sentrale her er bruken av begrepet i en lovtekst. Utvalget bruker begrepet om det at kommunene, ved folkevalgte kommunale organer, selv kan styre og ta beslutninger om det kommunene selv ønsker, så lenge ikke annet framgår av lov eller i medhold av lov.

Utvalget foreslår at forutsetningene for det kommunale selvstyret, at Norge er delt inn i kommuner med en egen folkevalgt ledelse, tas inn i lovbestemmelsen om kommunalt selvstyre. Dermed fastslås det at kommuner både skal ha geografiske grenser og demokratiske lokalvalg.

Videre foreslår utvalget å lovfeste at hver kommune er et eget rettssubjekt som kan fatte beslutninger på eget initiativ og ansvar. Kommunen kan således påta seg oppgaver og ansvar så sant ikke lov eller ulovfestete rettsregler forhindrer det. Kommunens kompetanse er således negativt avgrenset.

Norge er en enhetsstat, og det kommunale selvstyret må fungere innenfor denne rammen. Utvalget mener derfor at det bør lovfestes at det kommunale selvstyret må utøves innenfor nasjonale rammer gitt i lov. Dette presiserer at selvstyret begrenses av lover fastsatt av Stortinget.

Utvalget mener det er en helt sentral forutsetning for det kommunale selvstyret at det er et krav til lovhjemmel for at nasjonale myndigheter skal kunne begrense kommunenes handlefrihet. Dette kravet eksisterer i dag, men er ikke lovfestet. Utvalget foreslår derfor å ta inn i bestemmelsen at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov. Dersom nasjonale myndigheter ønsker å pålegge kommunene nye oppgaver eller plikter, må dette altså gjøres gjennom lov eller forskrift med hjemmel i lov. Dette understreker kommunenes selvstyre, og rollefordelingen mellom stat og kommune avklares.

5.2.2 Prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret

5.2.2.1 Lovfesting av prinsipper

Utvalget foreslår å lovfeste noen sentrale prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret. Utvalget er her delt, og et mindretall på ett medlem er uenig i forslaget om å lovfeste slike prinsipper.

Som en del av begrunnelsen for lovfesting av slike prinsipper, viser utvalget til at det er stor politisk oppslutning om enkelte prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunene. Imidlertid blir ikke prinsippene alltid fulgt i praksis, jf. Difi-rapport 2012:8 Graves det dypt nok? Om utredningsarbeid i departementene. Utvalget mener at dette taler for å klargjøre forholdet mellom det kommunale selvstyret og nasjonale myndigheters styring av kommunene i kommuneloven. En lovfesting vil gi bedre grunnlag for argumentasjon og bidra til å sikre at hensynene prinsippene skal ivareta blir vektlagt ved utarbeidelse av lover og forskrifter og i statsforvaltningens myndighetsutøvelse. Det vil videre klargjøre at kommunene ikke er en del av den hierarkisk oppbygde statsforvaltningen, og at de derfor må styres på andre måter. En lovfesting vil innebære en klarere forankring og kunne medføre økt bevissthet om prinsippene for forholdet mellom stat og kommune. Det vil også klargjøre og synliggjøre kommunenes plassering og rolle i det norske forvaltningssystemet. Prinsippene vil være viktige styringssignaler for hvordan nasjonale myndigheter bør opptre for å ta hensyn til det kommunale selvstyret. Lovfesting vil derfor, etter utvalgets vurdering, ha betydelig informasjons- og symbolverdi, og vil slik kunne bidra til å styrke det kommunale selvstyret.

Lovfesting av prinsippene vil også bidra til å understreke kommunenes handlefrihet og bygge opp under og understreke kommunenes helhetlige ansvar. Slike prinsipper er viktige for å motvirke en utvikling i retning av blant annet større detaljstyring av kommunene.

En lovfesting vil dessuten bidra til at norsk lovgivning blir i bedre samsvar med artikkel 2 i det europeiske charteret om lokalt selvstyre.

Som et argument mot lovfesting av slike prinsipper sier utvalget at prinsippene for nasjonale myndigheters forhold til kommunene er kjent for Stortinget, blant annet gjennom ulike meldinger til Stortinget, og at det derfor ikke er behov for å lovfeste slike prinsipper. Utvalget mener imidlertid at en lovfesting vil være et sterkt signal om hva det politiske flertallet ønsker. I etterfølgende lovgivningsprosesser vil slike bestemmelser kunne brukes i argumentasjon om hvilke løsninger som bør velges. Utvalget peker også på at en mulig ulempe ved å lovfeste slike prinsipper kan være at det vil kunne skape grunnlag for forventninger om mer handlefrihet for kommunene enn det nasjonale myndigheter vil gi. I tillegg vil loven bli mer omfattende. Utvalget mener imidlertid at disse motargumentene ikke er avgjørende.

På bakgrunn av en totalvurdering mener utvalget at noen prinsipper for forholdet mellom stat og kommune bør lovfestes i kommuneloven.

Utvalget drøfter også hva slags lovfesting som er mulig og ønskelig når det gjelder denne type prinsipper. Utvalget konkluderer med at en lovfesting av denne type prinsipper bør være såkalte «bør-bestemmelser». Det vanlige i lovbestemmelser er «skal-bestemmelser» der loven brukes til å etablere plikter eller gi rettigheter. Slik lovgivning gir mulighet for rettslig overprøving, normalt ved domstolene. Dette passer imidlertid ikke for lovfesting av denne type prinsipper. En lovfesting av det kommunale selvstyret eller andre prinsipper som skal styrke dette, vil ikke kunne begrense Stortingets kompetanse til å endre eller gjøre innskrenkninger i disse prinsippene gjennom lov. Stortinget kan alltid vedta lover som opphever eller endrer andre lover, eller som regulerer kommunens oppgaver og selvstyre, så lenge dette er innenfor Grunnlovens grenser. Prinsipper fastsatt i kommuneloven setter således ikke en materiell skranke for innholdet i lover. Særlover vil også gå foran den generelle kommuneloven. Ved lovfesting av prinsippene i kommuneloven vil det således ikke være aktuelt med noen domstolsprøving av om Stortinget har overholdt disse prinsippene i øvrig lovgivning. Prinsippene er ikke absolutte og vil ikke være noen ordinære pliktbestemmelser. De gir uttrykk for hvordan nasjonale myndigheter bør utøve sin myndighet. Dette bør etter utvalgets vurdering gjenspeiles i lovteksten ved at det i bestemmelsen benyttes bør og ikke skal.

Overfor statsforvaltningen vil disse prinsippene ha betydning for innholdet i saksforberedelsen ved utarbeidelse av nye lover og forskrifter. Med prinsippene utformet som bør-regler, vil imidlertid manglende drøftelse av prinsippene ved utarbeidelsen av lover eller forskrifter ikke gi grunnlag for domstolsprøving for å prøve gyldigheten av disse. Hvorvidt slike prinsipper vil få vekt ved tolkning av lover hvor de alminnelige rettskildeprinsippene ikke gir klare tolkningssvar, er ikke avklart. Utvalget viser til at det i siste instans vil bero på hvordan Høyesterett anvender prinsippene. Utvalget sier at etter deres vurdering kan prinsippene anvendes som rettslig argument for vern av kommunalt selvstyre ved tolkningen av lover og forskrifter. Utvalget mener også at prinsippene kan få betydning for statsforvaltningens bruk av tilsyn og øvrig kontrollmyndighet, for eksempel ved statlig klagebehandling.

Et mindretall i utvalget (ett medlem) mener det ikke bør lovfestes prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret. Mindretallet mener det er uheldig med bestemmelser som inneholder formuleringen bør, da den rettslige betydningen blir uklar og gir liten retning for avveining av oppgavefordeling mellom stat og kommune eller for finansiering av kommunale oppgaver. Mindretallet viser til at det uansett er stor politisk enighet om prinsippene og således ikke behov for lovfesting. En tolkning og vurdering av hvordan prinsippene skal forstås, må vurderes i den enkelte situasjon.

5.2.2.2 Nærmere om de konkrete prinsippene

Forholdsmessighetsprinsippet

Utvalget foreslår å lovfeste forholdsmessighetsprinsippet. Forholdsmessighetsprinsippet innebærer at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Utvalget mener at prinsippet er viktig for å ivareta det kommunale selvstyret. Utvalget mener det er behov for å styrke praktiseringen av forholdsmessighetsprinsippet. Det vises til Difi-rapport 2012:8, Graves det dypt nok? Om utredningsarbeid i departementene, som viser at utredningsinstruksen ikke blir etterlevd godt nok og at konsekvensutredninger er mangelfulle samtidig som det er manglende utredning av alternativer. En lovfesting vil kunne bidra til at prinsippet i større grad blir fulgt, fordi prinsippet da blir synliggjort på en klarere måte. Utvalget mener videre at det lokalpolitiske prinsippet og tydelighetsprinsippet er utdypinger av forholdsmessighetsprinsippet, og at hensynene bak disse langt på vei blir ivaretatt ved en lovfesting av forholdsmessighetsprinsippet.

Nærhetsprinsippet

Utvalget foreslår videre å lovfeste et nærhetsprinsipp som sier at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til organer som er så nær innbyggerne som mulig. Utvalget mener det vil kreve en nærmere begrunnelse for å fravike dette.

Et prinsipp om at ansvaret for oppgaver bør legges så nær innbyggerne som mulig, eller på lavest mulig effektive nivå, slik oppgavefordelingsutvalget formulerer det, er et prinsipp som er lagt til grunn både i Norge og i det europeiske charteret om lokalt selvstyre. Det er således et anerkjent prinsipp, men som ikke gir noe klart svar på hvilket beslutningsnivå en konkret oppgave skal legges til. Det kan være ulike oppfatninger om hva som er lavest mulig effektive nivå, samtidig som dette også kan forandre seg over tid. Utvalget mener derfor at en lovformulering vil måtte være så fleksibel at den åpner for ulike vurderinger, både mellom ulike grupper og over tid. Lovformuleringen bør også være knyttet til at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til organer som er så nær innbyggerne som mulig.

Nærhetsprinsippet er et viktig prinsipp for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunene. Demokrati og deltakelse er en av verdiene som begrunner det kommunale selvstyret, og en viktig forutsetning for lokaldemokrati og deltakelse er nærhet mellom innbyggerne og de som tar beslutningene. Nærhet bidrar til at innbyggerne kan påvirke hvordan oppgavene blir utført i lokalsamfunnet. Dette er en helt grunnleggende forutsetning for kommunalt selvstyre.

Finansieringsprinsippet

Til slutt foreslår utvalget å lovfeste et finansieringsprinsipp, som sier at innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk, bør kommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlerom.

Utvalget viser til at økonomisk rammestyring har stått sterkt i statens politikk overfor kommunesektoren de siste årene. Rammefinansieringsprinsippet innebærer at kommunenes inntekter fra staten, sammen med skatteinntektene, i hovedsak er frie midler som kommunene selv kan disponere fritt innenfor rammene av lov og forskrift. Utvalget viser også til charterets artikkel 9 om lokale myndigheters økonomiske ressurser, hvor det blant annet står at staten har en sentral oppgave i å sørge for at det er samsvar mellom kommunenes inntekter og oppgaver, at økonomisk handlefrihet forutsetter at kommunene gis mulighet til å disponere inntektene ut fra egne lokalpolitiske prioriteringer, og at finansieringen av kommunesektoren må skje innenfor rammene av statens nasjonaløkonomiske politikk og handlingsrommet i statsfinansene.

Utvalget har formulert en bestemmelse som er rettet mot den samlete finansieringen av kommunesektoren, og utvalget har valgt å kalle dette for et finansieringsprinsipp og ikke et fullfinansieringsprinsipp. Det sentrale er at staten gjennom finansieringssystemet bidrar til at kommuner og fylkeskommuner har et økonomisk handlingsrom som gir muligheter for lokale prioriteringer og initiativ. I dette ligger hensynet til at kommunesektoren har inntektsrammer som gjør den enkelte kommune i stand til å ivareta sine oppgaver. Det er spesielt viktig at inntektsrammene er tilstrekkelige til å finansiere de lovpålagte oppgavene, men de bør også strekke seg noe videre. Kommunesektorens virksomhet strekker seg utover det som strengt tatt er lovpålagte minimumskrav. Økonomisk handlingsrom vil være avgjørende for at kommuner og fylkeskommuner skal kunne være i stand til å utøve sine roller utover det som knyttes til iverksettelse av statlig politikk. Det skal kunne foretas lokale prioriteringer av ressursinnsatsen ut fra lokale behov og utfordringer. Økonomisk handlingsrom innebærer også at kommuner og fylkeskommuner har inntektsrammer som i hovedsak kan disponeres fritt, innenfor rammene av lov og forskrift.

Stortinget tar årlig stilling til den samlete inntektsveksten for kommunesektoren ut fra det samlete handlingsrommet på statsbudsjettet og behovet for å prioritere andre sektorer. Bestemmelsen må derfor legge til grunn at nasjonal økonomisk politikk vil måtte virke som en begrensning også for det lokale økonomiske handlingsrommet.

I mange tilfeller vil det på forhånd være krevende å foreta nøyaktige beregninger av kostnadene knyttet til lovpålagte oppgaver. Kostnadsberegninger av regelendringer eller oppgaveendringer er en nødvendig del av beslutningsgrunnlaget før Stortinget fatter sine bevilgningsvedtak. Etter utvalgets vurdering vil det imidlertid være snevert å knytte en slik lovbestemmelse kun til spørsmålet om full kompensasjon i tilfeller der kommunene har merutgifter som følge av endringer i regelverk eller oppgaver. Utvalgets forslag dekker også hensynet til at nye reformer skal finansieres fullt ut, slik at kommunene settes økonomisk i stand til å finansiere nye oppgaver.

Utvalgets forslag er ikke ment å gripe inn i Stortingets bevilgningsmyndighet. Bestemmelsen er ikke ment å etablere et rettslig grunnlag for at enkeltkommuner som mener oppgaver er underfinansiert, enten i tilknytning til reformer, eller som følge av andre grunner, skal kunne påberope seg en rett på ytterligere bevilgninger fra staten. Utvalget legger således til grunn at de samlete inntektsrammene, og hvordan inntektene fordeles mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, følger av Stortingets bevilgningsvedtak.

Utvalget mener at forslaget dekker de hensynene som er mest sentrale for å utvikle finansieringen av kommunesektoren på en slik måte at de kommunale selvstyreverdiene ivaretas. Forslaget er ment å framheve hensyn som bør legges til grunn ved finansieringen av kommunesektoren, men er ikke ment å være til hinder for at Stortinget legger vekt på andre nasjonale hensyn, som for eksempel kan tilsi at bestemte tiltak eller deler av kommunal virksomhet bør ha øremerket finansiering.

5.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene omtaler i stor grad forslagene om lovfesting av kommunalt selvstyre og om lovfesting av prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret, samlet. Om lag 150 høringsinstanser omtaler forslagene, og om lag 145 av disse støtter forslagene som helhet. Av de som støtter forslagene, har om lag 25 enkelte mindre endringsforslag. Mange av høringsinstansene som støtter forslaget understreker at forslaget om lovfesting av kommunalt selvstyre er et svært viktig og positivt forslag. Mange av disse inkluderer også prinsippene i sin uttrykkelige positive omtale av forslaget. I tillegg er det om lag 25 høringsinstanser som støtter forslaget til ny kommunelov generelt uten å nevne kommunalt selvstyre og prinsipper spesielt.

Bare noen helt få er imot hele forslaget. I tillegg er noen få skeptiske til lovfesting av prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret. Flere av disse er ikke skeptiske til innholdet i prinsippene, men de er skeptiske til å lovfeste slike bør-bestemmelser. Noen av dem er enig med mindretallet i utvalget om at det er bedre å la være å lovfeste slike prinsipper enn å lovfeste vage bør-bestemmelse. Enkelte andre foreslår at prinsippene lovfestes som skal-bestemmelser.

Mange av høringsinstansene som støtter forslagene understreker at det kommunale selvstyret er viktig. Hammerfest kommune, Alta kommune og Kvalsund kommune, som alle har identiske uttalelser om forslaget, er svært positive til å lovfeste det kommunale selvstyret. De støtter også lovfesting av prinsippene og har en slik samlet begrunnelse:

Det kommunale selvstyret er under press på grunn av stadig økende detaljstyring gjennom lovverket. Det vurderes at en lovfesting i større grad vil tydeliggjøre at det må foretas en avveining mellom de nasjonale interesser og det kommunale selvstyret, blant annet ved utarbeiding og endring av lovverk. Dette vil kunne medvirke til at det ikke detaljreguleres mer enn nødvendig.

Det ansees også som en viktig del av det kommunale selvstyret at nasjonale myndigheters begrensning av det kommunale selvstyret må hjemles i lov. Viktige prinsipper innen det kommunale selvstyret som nærhetsprinsippet, proporsjonalitetsprinsippet og fullfinansieringsprinsippet vurderes også som viktig for å sikre en tydelig forståelse av innholdet i selvstyret.

En lovfesting av kommunalt selvstyre vil videre være med på å bringe norsk rett i samsvar med det europeiske charteret om lokalt selvstyre. Det vurderes som viktig at norsk rett er i samsvar med våre internasjonale forpliktelser. Norge er per i dag det nordiske landet med svakest forankring av kommunalt selvstyre (…)

Askim kommune støtter en lovfesting av det kommunale selvstyret og begrunner det slik:

Askim kommune er enig i at det er hensiktsmessig å lovfeste det kommunale selvstyret. Prinsippet er nå grunnlovfestet, i samsvar med rettssituasjonen i de andre nordiske landene og i tråd med EU charteret, og forslag til ny kommunelov utdyper således bestemmelsen i grunnloven. Det er viktig med en rettslig klargjøring av rekkevidden og rammene for kommunal og nasjonal styring, ved å lovfeste at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov.

KS støtter i hovedsak forslagene som helhet. De viser til at forslagene styrker det kommunale selvstyret. Som en del av dette er KS også opptatt av at

(…) en lovfesting av legalitetsprinsippet synliggjør at nasjonale myndigheter ikke kan styre kommunene som om de var en del av statsforvaltningen, og bygger opp under tankegangen om partnerskap og større likeverdighet mellom stat og kommune.

Unio og Utdanningsforbundet, som her har identiske høringssvar, er blant de få som er kritiske til lovfesting både av det kommunale selvstyret og av prinsippene. De er opptatt av at staten skal kunne fastsette rammebetingelser som sikrer alle innbyggere, uavhengig av bosted, et likeverdig tjenestetilbud og er bekymret for at lovforslaget vil endre maktbalansen mellom kommune og stat. Om prinsippene sier de blant annet:

Unio er sterkt kritisk til en lovfesting av disse prinsippene. Et nasjonalt likeverdig tjenestetilbud innenfor f.eks. helse og utdanning er vanskelig gjennomførbart dersom kravene i særlovene blir for vage og generelle. Når sentrale myndigheter i stor grad avstår fra å ta i bruk virkemidler som for eksempel øremerkede tilskudd, blir det ekstra viktig at formuleringene om kvaliteten på tjenestetilbudet i særlovene blir tydelige og konsise nok. Eksempelvis ser vi hvordan manglende regulering i lovtekst når det gjelder klassestørrelse og lærertetthet praktiseres av kommuner med trang økonomi.

Unio støtter mindretallets forslag om at ny paragraf om prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret utgår.

Advokatforeningen, Fylkesmannen i Hedmark og Askim kommune er også imot lovfesting av prinsippene for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret. De er ikke er imot innholdet i prinsippene, men mener at lovfesting ikke er hensiktsmessig. Enkelte kommuner, som Stavanger kommune, foreslår at prinsippene lovfestes som skal-bestemmelser og ikke bør-bestemmelser.

Advokatforeningen sier følgende om forslaget om å lovfeste prinsippene:

Norge har langt på vei forpliktet seg folkerettslig til å overholde dem gjennom Charteret om lokalt selvstyre artikkel 4 nr. 3, artikkel 8 nr. 3 og artikkel 9. Advokatforeningen er derfor enig i at disse prinsippene bør overholdes. Advokatforeningen stiller imidlertid spørsmål ved om lovfesting av prinsippene er et egnet virkemiddel for å sikre at for eksempel forfatterne av lovforslag og forskrifter gjør en reell vurdering av proporsjonalitetsprinsippet, nærhetsprinsippet og kommunenes økonomi. Et mer nærliggende alternativ er, etter Advokatforeningens syn, å innta krav i Utredningsinstruksen om at disse prinsippene skal vurderes ved arbeidet med lover og forskrifter som berører kommunesektoren. Tilsvarende veiledning kan inntas i andre dokumenter som gjelder nasjonale myndigheters forhold til kommunene.

Noen høringsinstanser har kommet med konkrete innspill til de enkelte prinsippene.

Forholdsmessighetsprinsippet

Enkelte høringsinstanser uttaler seg konkret om forholdsmessighetsprinsippet – noen støtter det og noen er skeptiske. Trøgstad kommune støtter prinsippet og viser til at dette innebærer at det alltid skal foretas en interesseavveining før statlige myndigheter treffer en avgjørelse. Fylkesmannen i Rogaland er imidlertid noe skeptisk og mener dette er en saksbehandlingsregel som heller hører hjemme i forvaltningsloven.

Både Vestfold fylkeskommune og Buskerud fylkeskommune har innspill til formuleringen av forslaget til regulering. De viser begge til forslag til ny kommunelov i Sverige (SOU 2015:24) og peker på at bestemmelsen om forholdsmessighet kunne ha vært bygd opp på tilsvarende vis, det vil si at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret avgrenses mot oppgaver og tjenester som er lagt til staten, annen kommune, fylkeskommune eller andre organer.

Nærhetsprinsippet

KS støtter nærhetsprinsippet, men foreslår at bestemmelsen justeres slik at den får en slik formulering: «Offentlige oppgaver bør legges til folkevalgte organer som er så nær innbyggerne som mulig». Ordet fortrinnsvis foreslås tatt ut og ordet folkevalgte foreslås satt inn. Flere kommuner støtter dette. Kvæfjord kommune begrunner sin støtte slik:

For det første at plasseringen av ordet fortrinnsvis gjør at dette kan leses som et begrensende forbehold, mens lovteksten heller bør fremheve prioriteringen av kommunene. For det andre at begrensningen av selvstyret bør fremkomme etter presiseringen av formålet om desentralisering av oppgaver. For det tredje at det er tilstrekkelig med begrensningen som ligger i ordet bør. For det fjerde at lovteksten bør presisere at det handler om folkevalgte organer, for å tydeliggjøre lokaldemokratiet overfor statsforvaltningen.

Noen kommuner støtter KS sin formulering, men mener at det bør være et tillegg på slutten av setningen som sier fortrinnsvis kommunene.

Akershus fylkeskommune kommenterer i sin høringsuttalelse KS sitt forslag til omformulering og er uenig. Den viser til at:

Spørsmålet bør ikke bare være hvilken oppgaveplassering som er «mulig». Man bør i tillegg vurdere om den er hensiktsmessig, for eksempel ut fra økonomiske grunner. Utvalgets forslag legger opp til en mer sammensatt vurdering og bør foretrekkes.

Høylandet kommune kommenterer at begrepet så nært som mulig er en begrensning, og sier at hvordan dette vil vurderes vil til enhver tid være avhengig av mål som er satt og igjen av gjeldende politikk. Videre sies det at det vil være nødvendig å presisere denne formuleringen.

Finansieringsprinsippet

KS foreslår at finansieringsprinsippet formuleres slik: «Kommuner og fylkeskommuner bør ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom, innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk». Rekkefølgen på elementene i bestemmelsen foreslås dermed endret. Flere kommuner støtter dette, og som begrunnelse peker mange på at ved å snu setningen så kommer handlefriheten før begrensningen. Sokndal kommune sier:

Det er viktig med samsvar mellom oppgaver og ressurser, og begrepet fullfinansieringsprinsippet framstår som dekkende og hensiktsmessig. Kommunenes handlefrihet bør komme foran begrensningene, og lovteksten bør gjenspeile dette. For å vise at det handler om kommunens samlede ubundne inntekter, bør ikke begrepet frie inntekter benyttes, da dette til vanlig kun forbindes med skatt og rammetilskudd. Det anbefales at lovteksten endres til: «Kommuner og fylkeskommuner bør ha inntekter som kan disponeres fritt, innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk.»

Finnmark fylkeskommune sier:

Fullfinansieringsprinsippet og konneksitetsprinsippet (samsvar mellom oppgaver og ressurser) er spilt inn av KS tidligere. Utvalgets begrunnelse for å bruke finansieringsprinsippet som et mer dekkende begrep virker hensiktsmessig. Lovteksten kan imidlertid virke noe utydelig, ettersom begrensningene kommer før handlefriheten. Ved å snu setningen kommer selvstyret før begrensningene: «Kommuner og fylkeskommuner bør ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom, innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk.» Begrepet «frie inntekter» blir ofte relatert til kommunenes inntektssystem (skatt og rammetilskudd) og finansiering av lovpålagte og egeninitierte oppgaver. Begrepet relateres kanskje ikke like tydelig til andre ubundne inntektskilder kommunene kan ha. For å få fram siktemålet tydeligere kan et alternativ være: «Kommuner og fylkeskommuner bør ha inntekter som kan disponeres fritt, innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk.»

Lillehammer kommune understreker at for kommunalt selvstyre er det viktig med en finansiering av kommunen som gir økonomisk handlingsrom. Finansieringsprinsippet anses i den sammenheng som viktig.

5.4 Departementets vurdering

5.4.1 Kommunalt selvstyre

Departementet støtter utvalgets forslag om å lovfeste det kommunale selvstyret og rammene for selvstyret, i en ny og egen bestemmelse. Departementet slutter seg til utvalgets forslag til ny lovbestemmelse og viser til utvalgets begrunnelse for denne.

Departementet mener det er viktig å styrke det kommunale selvstyret og at en lovfesting vil bidra til en rettslig og reell styrking av selvstyret. Selv om det kommunale selvstyret eksisterer i dag, er det i praksis under press. Det er på mange områder en stor grad av statlig styring, og lovgivningen synes å bli mer detaljert. Å gi det kommunale selvstyret et nærmere rettslig innhold vil etter departementets vurdering tydeliggjøre at det må foretas en avveining mellom nasjonale interesser og det kommunale selvstyret, blant annet ved utarbeiding og endring av lovverk. Dette vil kunne medvirke til at det ikke detaljreguleres mer enn nødvendig.

Det lokale selvstyret har nå fått en bestemmelse i Grunnloven. Grunnloven § 49 andre ledd sier at innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Samtidig fastslår den at nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov. Departementet mener at de nærmere bestemmelsene det her vises til, bør inkludere en bestemmelse som sier mer om hva som skal ligge i et slikt lokalt selvstyre. Det er således behov for en bestemmelse om det kommunale selvstyret i kommuneloven, selv om Grunnloven nå har fått en slik overordnet bestemmelse.

Departementet vil videre peke på at en lovfesting vil sikre kravet i charteret om lokalt selvstyre om å lovfeste prinsippet om lokalt selvstyre i nasjonal lovgivning. Selv om et overordnet prinsipp om kommunalt selvstyre nå er kommet inn i Grunnloven, så vil en egen bestemmelse i kommuneloven, som utdyper innholdet i det kommunale selvstyret og rammene for det, styrke oppfyllelsen av charteret. Med en slik regulering i kommuneloven, sammen med grunnlovsbestemmelsen, vil charterets krav være oppfylt.

Departementet vil også vise til at høringsinstansenes støtte til lovfesting av det kommunale selvstyret er stor. Det er mange høringsinstanser som støtter forslaget og som understreker at dette er viktig og bra forslag.

Svært få høringsinstanser er imot forslaget. Unio og Utdanningsforbundet er blant de få som er kritiske til lovfesting av det kommunale selvstyret. Deres kritikk inkluderer lovfesting av både det kommunale selvstyret og prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret. De er opptatt av at staten skal kunne fastsette rammebetingelser som sikrer alle innbyggere, uavhengig av bosted, et likeverdig tjenestetilbud. Departementet er ikke enig i deres innvending og kommenterer dette nærmere nedenfor ved omtalen av prinsippene.

Når det gjelder utformingen av en bestemmelse som lovfester det kommunale selvstyret, har departementet vurdert om lovbestemmelsen burde inneholde en definisjon av begrepet kommunalt selvstyre. Departementet er enig med utvalget i at en slik løsning er lite hensiktsmessig. Det sentrale er ikke en skarp legaldefinisjon av et slikt begrep, men en lovfesting av hovedinnholdet i selvstyret og rammene for det. Det er heller ikke naturlig å knytte konkrete plikter eller rettigheter til begrepet. Dette fordi grensene for det kommunale selvstyret, altså den konkrete reguleringen av oppgaver, plikter mv. som i praksis setter grenser for det kommunale selvstyret, reguleres av annet regelverk enn kommuneloven.

Departementet støtter videre utvalgets forslag om å presisere i loven at kommunene er selvstendige rettssubjekter, som kan fatte beslutninger på eget initiativ og ansvar. Norge er en enhetsstat og kommuner må fungere innenfor denne rammen. Departementet mener derfor at det også bør lovfestes at det kommunale selvstyret må utøves innenfor nasjonale rammer gitt i lov. I dette ligger at det kommunale selvstyret settes i et nasjonalt perspektiv der nasjonale fellesinteresser, internasjonale forpliktelser og innbyggernes rettigheter kan spille inn.

Det gjelder allerede i dag et ulovfestet krav til lovhjemmel for at nasjonale myndigheter skal kunne pålegge kommunene nye oppgaver eller plikter. Departementet mener at kravet om lovhjemmel er en helt grunnleggende forutsetning for det kommunale selvstyret, og at det bør lovfestes. En slik lovfesting vil synliggjøre et grunnleggende vern om det kommunale selvstyret, og at nasjonale myndigheter ikke kan styre kommunene som om de var en del av statsforvaltningen.

5.4.2 Prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret

Departementet mener at lovfesting av sentrale prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret er et godt og viktig forslag. Departementet slutter seg til forslaget til lovregulering og begrunnelsen for denne. Sammen med lovfesting av det kommunale selvstyret vil lovfesting av slike prinsipper utgjøre en ny og viktig regulering i kommuneloven. Til sammen vil de to bestemmelsene om selvstyret og om prinsipper si noe om hva kommuner er, og om rammene for kommuner som selvstendige og selvstyrte organer som samtidig er en sentral del av et nasjonalt system.

Innholdet i prinsippene finnes allerede i dag, og de fungerer i stor grad som retningslinjer, som myndighetene tar hensyn til i praksis. En lovfesting vil derfor ikke innebære noen stor praktisk endring. Departementet slutter seg til at lovfesting likevel er viktig, da prinsippene får en annen rettslig status og dermed blir styrket og tydeliggjort. I tillegg vil det styrke Norges overholdelse av charteret om lokalt selvstyre.

Departementet viser også til at høringsinstansene i hovedsak støtter lovfesting. Utvalgets mindretall og enkelte høringsinstanser er skeptiske til det å lovfeste bør-bestemmelser. Noen få høringsinstanser mener at prinsippene bør lovfestes som skal-bestemmelser. Etter departementets vurdering er det ikke aktuelt å fastsette prinsippene som pliktbestemmelser. Det er ikke meningen eller ønskelig at prinsippene skal være absolutte krav. Lovfestete absolutte krav, eller pliktbestemmelser, vil det kunne få rettslige konsekvenser å bryte. Da vil en domstol kunne fastslå brudd på kommuneloven ved fastsettelse av en forskrift eller vedtakelse av en lov på et annet område, noe om vil kunne skape uklarhet om hva som da gjelder. Det er ikke meningen, eller innenfor grunnleggende konstitusjonelle regler og prinsipper, at det i én lov fastsettes noen absolutte krav om hvordan en annen lov skal se ut. Bestemmelser i kommuneloven skal ikke begrense Stortingets handlefrihet når det gjelder framtidige lovvedtak og bevilgninger. Det er bare Grunnloven som kan sette slike rammer for Stortingets myndighet. Det vises til utvalgets vurderinger av dette.

Enkelte høringsinstanser mener at siden det er uheldig å lovfeste bør-bestemmelser, bør ikke prinsippene lovfestes i det hele tatt. Departementet ser at det å lovfeste bør-bestemmelser ikke er en ordinær type lovregulering. Det finnes imidlertid enkelte slike bestemmelser i lovgivningen, og det kan i noen tilfeller være særskilte grunner til at en slik reguleringsform er riktig. Departementet mener det er ønskelig og viktig å lovfeste slike prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret. Ved å lovfeste prinsippene som bør-bestemmelser blir de løftet fram som sentrale prinsipper ved arbeidet med reguleringer og styring av kommunal sektor samtidig som det ikke blir lagt formelle bindinger som ikke bør være der. Dette er en viktig del av den samlete reguleringen av det kommunale selvstyret.

Som nevnt foran er Unio og Utdanningsforbundet kritiske til lovfesting både av det kommunale selvstyret og prinsippene. De er bekymret for om hensynet til gode og likeverdige tjenester til alle innbyggerne uavhengig av bosted vil bli godt nok ivaretatt med en slik regulering. Departementet mener det ikke er grunn til å tro at det vil bli noen stor endring i dette fra i dag. Prinsippene gjelder allerede i dag og er således ikke nye. Avveininger mellom kommunal handlefrihet og nasjonale mål som gode likeverdige tjenester uavhengig av bosted, gjøres også i dag i forbindelse med innføring av nye regler. Forholdsmessighetsprinsippet gjenspeiler nettopp dette. Ved å lovfeste prinsippet tydeliggjøres det at konkrete avveininger fortsatt vil måtte gjøres i de enkelte saker, og at dette vil være et politisk spørsmål som det er Stortinget som tar stilling til. Hensikten er å få avveiningene tydeligere fram i utredninger og vurderinger slik at bevisstheten om dem øker.

Departementet er også enig i utvalgets forslag om hvilke prinsipper som bør lovfestes. Forslaget omfatter prinsipper som er sentrale, anerkjente og i bruk fra før. Departementet vil understreke at en lovfesting av de mest sentrale prinsippene ikke vil endre gyldigheten eller rekkevidden av andre prinsipper som i dag finnes. Disse vil gjelde på samme måte som før. Prinsippene som lovfestes er dessuten overordnete og vil således kunne utfylles av andre prinsipper eller retningslinjer som allerede finnes eller som senere blir fastsatt på annen måte enn i lov. Som eksempel vises her til regjeringens retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren, jf. Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner med retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren (2016).

Forholdsmessighetsprinsippet

Departementet mener at utvalgets forslag til formulering av forholdsmessighetsprinsippet er hensiktsmessig og dekkende. Det foreslås at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. En slik bestemmelse er tydelig på den interesseavveining som skal gjøres mellom det kommunale selvstyret og det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål, og at selvstyret ikke skal begrenses mer enn nødvendig. Den nærmere interesseavveiningen, og de ulike hensyn som er relevante, vil kunne variere og må vurderes konkret. Andre kilder, som regjeringens retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren (jf. Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner med retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren (2016)), er også relevante og vil i praksis være utfyllende og dermed gi føringer for interesseavveiningene.

Departementet foreslår således å lovfeste forholdsmessighetsprinsippet på den måten utvalget har foreslått.

Nærhetsprinsippet

Utvalget foreslår å lovfeste at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til organer som er så nær innbyggerne som mulig. Departementet støtter en slik lovfesting. Departement foreslår imidlertid en liten justering i formuleringen av bestemmelsen slik at det i stedet for organer sies forvaltningsnivåer. Dette for å tydeliggjøre hva slags organer det er snakk om. Stat, fylkeskommune og kommune er forvaltningsnivåer i Norge, og prinsippet fastslår således at oppgaver fortrinnsvis bør legges til kommuner, eventuelt fylkeskommuner, i og med at disse er nærmest innbyggerne.

Dette prinsippet er ment å fange opp innholdet i nærhetsprinsippet, slik det i dag er omtalt i punkt 1 og 2 i retningslinjer for oppgavefordeling i NOU 2000: 20 og i artikkel 4 nr. 3 i charteret for lokalt selvstyre, se foran i punkt 5.1.2 for nærmere omtale av disse. Andre prinsipper og retningslinjer om oppgavefordeling vil fortsatt gjelde. Ved plassering av oppgaver må det foretas en helhetlig avveining mellom ulike retningslinjer og hensyn. Dette følger også av begrepet fortrinnsvis i lovbestemmelsen. Hensynet til nærhet til innbyggerne er tungtveiende og sentralt. Det er likevel ikke gitt at det alltid er det beste å legge oppgaven til kommunen. For eksempel kan sterkt regelbundne oppgaver uten rom for lokalpolitisk skjønn heller utøves av statsforvaltningen. Hvilket forvaltningsnivå som skal utføre en oppgave, må avgjøres ut fra en konkret vurdering av oppgavens type, konkrete mål og gjeldende politikk. Bestemmelsen bør være fleksibel slik at den åpner for ulike vurderinger. Begrepet fortrinnsvis gjenspeiler denne fleksibiliteten og synliggjør at det skal gjøres en konkret vurdering.

KS og flere kommuner foreslår at ordet fortrinnsvis tas ut for å tydeliggjøre viktigheten av prinsippet. Departementet mener at uten begrepet fortrinnsvis blir det er mer utydelig at også andre hensyn og prinsipper skal være en del avveiningen og foreslår derfor å beholde begrepet. For øvrig vises her også til høringsuttalelse fra Akershus fylkeskommune som peker på det samme og understreker at en sammensatt vurdering av oppgaveplasseringen er viktig.

KS og flere kommuner foreslår videre at det i stedet for organer sies folkevalgte organer. Departementet antar hensikten har vært å framheve kommuner og fylkeskommuner som mottaker av nye oppgaver. Departementet mener den endringen i formulering som er beskrevet foran med å bruke begrepet forvaltningsnivå ivaretar dette poenget tilstrekkelig. Departementet mener dessuten at det i denne sammenheng blir misvisende å bruke begrepet folkevalgte organer. Dette fordi dette begrepet brukes, og defineres, i kommuneloven om de organene i en kommune som er folkevalgte, i motsetning til den administrative delen av kommunen.

Finansieringsprinsippet

Utvalget foreslår å lovfeste at innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom. Departementet støtter en slik lovfesting og formulering.

KS og flere kommuner foreslår å snu om på setningen om finansieringsprinsippet for å få fram kommunenes handlingsfrihet før begrensningene. Departementet ser at det kan være et pedagogisk poeng å framheve kommunenes handlefrihet på denne måten, men ønsker likevel ikke å foreslå en slik formulering. Etter departementets vurdering er utvalgets forslag til formulering tydeligere. Departementet kan heller ikke se at KS sitt forslag understreker det økonomiske handlingsrommet for kommunene så mye mer selv om det kommer først i setningen. Den rettslige betydningen av bestemmelsen blir den samme uavhengig av om man formulerer den slik utvalget foreslår eller slik KS foreslår.