8 Innbyggerdeltakelse

8.1 Innbyggerforslag

8.1.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 39 a inneholder regler om innbyggerforslag. § 39 a nr. 1 fastsetter at innbyggerne i kommunen kan fremme forslag som gjelder kommunens virksomhet. Kommunestyret må selv ta stilling til forslaget dersom minst 2 prosent av innbyggerne står bak det. Likevel er det alltid tilstrekkelig hvis 300 innbyggere i kommunen eller 500 i fylket står bak det. Det er kommunestyret selv som må ta stilling til om forslaget gjelder kommunens virksomhet. Kommunestyret kan ikke delegere denne beslutningen. Kommunens virksomhet omfatter både det kommunene er pålagt å drive med, og det kommunen kan drive med. Det følger videre av nr. 2 at kommunestyret som hovedregel plikter å ta stilling til forslaget senest seks måneder etter at det er fremmet.

§ 39 a nr. 3 inneholder enkelte begrensninger på mulighetene for å fremme innbyggerforslag. Etter denne bestemmelsen kan det i samme valgperiode ikke fremmes forslag med samme innhold som et tidligere innbyggerforslag, eller samme innhold som en sak som er behandlet av kommunestyret i løpet av valgperioden. Det er kommunestyret selv som må ta stilling til om innbyggerforslaget oppfyller disse vilkårene. Kommunestyret kan ikke delegere denne beslutningen.

Selv om vilkårene for å fremme innbyggerforslag ikke er oppfylt, er det ikke noe rettslig til hinder for at kommunestyret likevel velger å realitetsbehandle det.

8.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget redegjør for en del ulike deltakelsesordninger som det ikke foreslår å lovfeste. Disse omtales ikke nærmere her.

Når det gjelder ordningen med innbyggerforslag, peker utvalget på at formålet med ordningen er at innbyggerne i en kommune skal ha mulighet til å sette nye saker på den politiske dagsordenen. Forslagsretten er ikke ment som en adgang for innbyggerne til å pålegge kommunestyret å ta en avgjort sak opp til ny vurdering, for eksempel fordi de er misfornøyde med utfallet av den politiske behandlingen.

Ordningen er videre ment å fange opp et saksorientert politisk engasjement og kanalisere dette inn i det representative demokratiet. Innbyggerforslag gir innbyggerne muligheten til å få satt en sak på dagordenen.

Blant annet på denne bakgrunnen mener utvalget at ordningen med innbyggerforslag bør videreføres.

Krav til underskrifter

Utvalget viser til at legitimiteten til ordningen med innbyggerforslag er avhengig av at innbyggerne oppfatter ordningen som en reell påvirkningsmulighet. I den forbindelsen peker utvalget på en evaluering fra NIBR/Rokkansenteret som tyder på at mange forslagsstillere er misfornøyde med den behandlingen forslaget deres får i kommunestyret. Etter utvalgets vurdering vil det å øke kravet til antall underskrifter kunne føre til at det ikke blir så lett for kommunestyret å avvise forslaget uten en grundig behandling av saken, noe som vil kunne bidra til å øke legitimiteten til ordningen. Videre peker utvalget på at det nå er blitt enda lettere å samle sammen et tilstrekkelig antall underskrifter, jf. internettsiden www.minsak.no.

På denne bakgrunnen foreslår utvalget å øke det generelle kravet til antall underskrifter fra to til åtte prosent. For at det ikke skal bli for vanskelig å skaffe de nødvendige underskriftene i større kommuner, skal likevel 1000 underskrifter alltid være tilstrekkelig. Dette gjelder også for fylkeskommuner.

8.1.3 Høringsinstansenes syn

Av de som konkret uttaler seg om forslaget fra utvalget, er det et betydelig flertall som er mot forslaget om å øke kravene til antall underskrifter. Det er særlig kommunene som har merknader til forslaget. Om lag 80 høringsinstanser uttrykker motstand mot forslaget, mens om lag 30 uttrykker støtte. Blant de som går imot forslaget er KS, Regionrådet Nord-Gudbrandsdal, Pensjonistforbundet og Fylkesmannen i Møre og Romsdal.

Det er noe ulik begrunnelse blant kommunene som ikke støtter forslaget, men det er flere som peker på demokratihensyn og muligheten for innbyggerne til å medvirke.

Bærum kommune mener at ordningen med innbyggerforslag er en sentral og god måte for kommunens innbyggere å bringe tidsaktuelle saker inn i det representative demokratiet. Selv om det nå er lettere å samle inn underskrifter enn tidligere, for eksempel via sosiale medier, ser Bærum kommune ikke behovet for å endre kravet til antall underskrifter. Oslo kommune omtaler forslaget som en unødvendig innskrenking i innbyggernes demokratiske rettigheter.

Finnmark fylkeskommune uttaler:

Fylkestinget støtter ikke forslaget om å øke kravet til antallet underskrifter ved innbyggerforslag. En slik endring vil svekke demokratiet ved at vanlige folk vil få det vanskeligere med å løfte saker for kommunestyret. Nye ordninger med underskrifter på internett gjør det enklere å sette i gang underskriftskampanjer for å oppnå nødvendig tilslutning slik at kommunestyrene må behandle forslaget i befolkningen. Det er positivt.

Narvik kommune uttaler blant annet:

Narvik kommune finner forslaget om endring av krav til deltakelse ved innbyggerinitiativ lite hensiktsmessig, og tallene for krav til antall underskrifter og prosentandel av innbyggere fremstår som noe tilfeldig valgt. For det første er det ikke noe som tilsier at ordningen har blitt misbrukt, og for det andre vil økningen i kravet til antall underskrifter gjøre terskelen for å nå frem i kommuner med få innbyggere uforholdsmessig stor.

Flere kommuner er opptatt av kommunestørrelsen. Skiptvet kommune og Spydeberg kommune peker på at det er viktig for mindre kommuner at antallet underskrifter ikke blir hevet.

De som støtter forslaget oppgir i mindre grad begrunnelser til støtte for sitt syn. En rimelig tolkning av dette vil være at de slutter seg til den begrunnelsen utvalget har for forslaget. Tysnes kommune peker eksplisitt på dette når den uttaler:

Terskelen er heva frå at 2 % til 8 % av innbyggjarane må stå bak eit innbyggjarframlegg. Dette er ein relativt stor auke, men utvalet har i si vurdering lagt vekt på at saker som skal fremjast etter regelen om innbyggjarinitiativ bør ha større relevans.

Kvalsund kommune uttaler blant annet:

Nye ordninger med underskrifter på internett, gjør det enklere å delta og å sikre underskrift fra tilstrekkelig mange innbyggere for å få forslaget behandlet. I kommuner der innbyggerforslag i større grad benyttes, vil en lav grense kunne bidra til for mange innbyggerforslag, som igjen kan være med på å svekke det representative demokratiet.

Også Åseral kommune trekker fram det representative demokratiet, og uttaler at det kan undergraves hvis innbyggerforslag forstås som en mulighet for omkamp. Fylkesmannen i Rogaland mener forslaget fra utvalget balanserer hensynet til direkte innbyggerdeltakelse og hensynet til effektiv utøvelse av det representative demokratiet på en god måte.

8.1.4 Departementets vurdering

Departementet vil slå fast at ordningen med innbyggerforslag er viktig. Formålet med den er at innbyggerne i en kommune skal ha mulighet til å sette nye saker på den politiske dagsordenen i kommunen. Slik også utvalget legger til grunn, er dette en god ordning. På denne måten blir politiske saker innbyggerne er opptatt av, løftet inn i det representative demokratiet.

Utvalgets forslag om å øke kravet til antall underskrifter har møtt motbør i høringsrunden. Departementet konstaterer at et betydelig flertall av de som konkret har uttalt seg om forslaget, ikke støtter dette. Etter departementets vurdering har disse høringsinstansene trukket fram viktige motforestillinger mot utvalgets forslag. Departementet er opptatt av at ordningen med innbyggerforslag skal være en arena for reell medvirkning, både i små og store kommuner. En økning i kravet til antall underskrifter øker naturligvis terskelen for å få satt saker på dagsordenen. En slik økning kan svekke de demokratiske hensynene som ordningen bygger på, og gjøre ordningen mindre tilgjengelig. Det ønsker ikke departementet. Videre vil en slik økning også kunne sies å harmonere dårlig med den nye formålsbestemmelsen i § 1-1, som blant annet sier at loven skal legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse. Departementet har erfart at innbyggerforslag brukes i større kommuner og i stor grad til å fremme lokale saker i en bydel, et strøk, en gate og liknende. Da kan det være vanskelig å samle så mye som 1000 underskrifter. 300 kan være passelig for å få en sak opp på den kommunale dagsorden, og 500 vil fortsatt kunne være passelig når det gjelder innbyggerforslag i fylkeskommunen.

Departementet er videre usikker på om utvalgets begrunnelse for forslaget er særlig treffende. Utvalgets vurdering er at å øke kravet til antall underskrifter, vil kunne føre til at det ikke blir så lett for kommunestyret å avvise forslaget uten en grundig behandling av saken. Departementet mener det er vanskelig å si noe særlig sikkert om innbyggerforslagene får en mer grundig behandling dersom flere står bak dem. Departementet mener at en slik eventuell følge av forslaget uansett ikke veier opp for de uheldige sidene ved forslaget.

I høringen er det formidlet en bekymring for det representative demokratiet hvis innbyggerforslag forstås som en mulighet for omkamp. Departementet er enig i at ordningen ikke skal være en arena for omkamp om saker som allerede har vært politisk behandlet. Forbud mot omkamp er imidlertid ivaretatt i forslaget til ny § 12-1 tredje ledd, som er en videreføring av bestemmelsen i dagens lov § 39 a nr. 3.

På denne bakgrunnen vil derfor departementet videreføre dagens bestemmelse om innbyggerforslag. Når det gjelder de øvrige deltakelsesordningene som utvalget redegjør for, slutter departementet seg til utvalgets konklusjon og begrunnelse for ikke å lovfeste noen av disse.

8.2 Lokale folkeavstemninger

8.2.1 Gjeldende rett

Det følger av § 39 b nr. 1 at kommunestyret selv kan bestemme at det skal holdes rådgivende lokale folkeavstemninger. § 39 b nr. 2 bestemmer at kommunene plikter å rapportere de opplysninger departementet finner er nødvendig for å offentliggjøre informasjon om lokale avstemninger.

8.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget vurderte om kommuneloven bør åpne for å kunne gjennomføre bindende lokale folkeavstemninger, men kom til at det ikke bør innføres en slik adgang. Bindende folkeavstemninger vil ikke være i tråd med det representative styringssystemet kommuneloven bygger på.

Utvalget vurderte også om det bør innføres nærmere regler for hvordan folkeavstemninger skal gjennomføres, men kom til at det bør være opp til kommunene å fastsette de nærmere reglene. Utvalget peker på at visse begrensninger i kommunenes handlefrihet likevel må antas å følge av ulovfestete forvaltningsrettslige prinsipper om for eksempel likebehandling.

Når det gjelder rådgivende folkeavstemninger, peker utvalget på fordeler og ulemper ved dette. På den ene side kan folkeavstemninger svekke prinsippet om representativt demokrati. I tillegg kan stor bruk av folkeavstemninger medføre fragmentert politikk, virke splittende og vanskeliggjøre nytenkning.

På den annen side kan folkeavstemninger benyttes til å lodde stemningen blant innbyggerne og utvide informasjonsgrunnlaget i konkrete saker. De kan også føre til økt deltakelse og demokratisk læring i kommunene. På denne måten kan folkeavstemninger fungere som et supplement til det representative demokratiet.

Utvalget foreslår derfor å videreføre bestemmelsen om rådgivende folkeavstemninger. I sin drøftelse legger utvalget til grunn at den nye kommuneloven ikke bør legge særlige begrensninger på kommunenes frihet til å gjennomføre lokale folkeavstemninger. Det bør imidlertid framgå av selve lovbestemmelsen at virkeområdet for bestemmelsen er begrenset til kommunens virksomhet, jf. tilsvarende begrensning i bestemmelsen om innbyggerforslag. Bestemmelsen i § 39 b nr. 2 foreslås også videreført. Den pålegger kommunene å rapportere de opplysninger departementet finner er nødvendig for å offentliggjøre informasjon om lokale folkeavstemninger. Utvalget foreslår imidlertid å flytte hjemmelen til å kreve slik informasjon til bestemmelsen om KOSTRA-innrapportering i forslagets 16-1 første ledd.

8.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er forholdsvis få høringsinstanser som kommenterer forslaget om lokale folkeavstemninger. Av de som konkret uttaler seg, er det om lag 25 som støtter forslaget. Knapt noen høringsinstanser går imot forslaget om å videreføre adgangen til å avholde rådgivende folkeavstemninger.

Høringsuttalelsene er i det vesentlige ikke eller knapt begrunnet. Akershus fylkeskommune slutter seg til utvalgets begrunnelse. Kongsberg kommune mener ordningen er et viktig tilskudd til lokaldemokrati og folkestyre.

Oslo kommune har ingen innvendinger mot forslaget, men er opptatt av den nærmere gjennomføringen av folkeavstemninger. Oslo kommune uttaler blant annet:

Ved valg er det formelle krav bl.a. til føring av et korrekt manntall, hemmelig stemmegivning og åpenhet omkring opptelling. Etter valgloven § 2-3 (1) har departementet ansvar for å opprette manntall på grunnlag av opplysninger fra folkeregistermyndigheten. Oslo kommune ser det som ønskelig at dette ansvaret også omfatter manntall til folkeavstemninger.

Kommuner som ønsker det kan ved kommunestyrevalg- og stortingsvalg benytte et elektronisk manntall med avkrysning av velgerne i dataprogrammet EVA. Oslo kommune har ønsket å benytte EVA i anledning gjennomføring av folkeavstemning uten at det var lagt til rette for det fra statlige myndigheter. En korrekt gjennomføring av folkeavstemninger er av betydning for innbyggernes tillit både til lokale myndigheter og myndighetene generelt.

Det er Oslo kommunes oppfatning at klarhet omkring ansvar for manntall, og tilgang til elektronisk avkrysning ikke setter begrensninger for lokal tilpasning, men imøtekommer reelle krav til kommunene om likebehandling av velgere, og lokal avkrysning i manntallet.

Blant annet på denne bakgrunnen foreslår Oslo kommune at det tas inn en hjemmel i loven til å gi forskrift om valgteknisk gjennomføring av folkeavstemninger.

Odda kommune mener det bør være adgang til å ha folkeavstemninger om definerte saker eller lokale saker som er av stor samfunnsmessig verdi uavhengig av om det gjelder kommunens virksomhet.

8.2.4 Departementets vurdering

Departementet ønsker å videreføre adgangen som kommunene har til å avholde rådgivende folkeavstemninger. Høringsrunden bygger klart opp under en slik konklusjon.

Departementet slutter seg til argumentene for ordningen utvalget peker på. Rådgivende folkeavstemninger er et viktig supplement til det representative demokratiet. Utvalget har riktignok pekt på at prinsippet om representativt demokrati kan bli svekket ved stor bruk av folkeavstemninger. Departementet er enig i det, men legger til grunn at omfanget av folkeavstemninger neppe vil bli så stort at en slik svekkelse vil oppstå. Antall folkeavstemninger har de siste årene vært åtte (2012), fem (2013), seks (2014) og 17 (2015). I 2015 handlet 16 av folkeavstemningene om kommunesammenslåing.

Videre slutter departementet seg til forslaget om å presisere i lovteksten at virkeområdet for bestemmelsen er begrenset til kommunens virksomhet. Det er ikke naturlig at en kommune skal avholde en rådgivende folkeavstemning om noe som ikke gjelder kommunens virksomhet. Et viktig poeng med ordningen er å gi de folkevalgte i kommunen et råd. Rådet bør da rettes mot noe som ligger innenfor den kommunale virksomheten, og som de folkevalgte har en eller annen form for myndighet over.

Utvalget kom til at det ikke er ønskelig å innføre bindende folkeavstemninger. Departementet er enig i dette og slutter seg til utvalgets begrunnelse.

Departementet foreslår også å videreføre bestemmelsen som gir kommunene plikt til å rapportere de opplysninger departementet finner er nødvendig for å offentliggjøre informasjon om lokale avstemninger. I tråd med utvalgets forslag bør hjemmelen flyttes til bestemmelsen om KOSTRA-rapportering, se lovforslagets § 16-1 første ledd.

Oslo kommune ber om en hjemmel i loven som gir adgang til å fastsette forskrift om valgteknisk gjennomføring av folkeavstemninger. Departementet kan ikke se at en forskrift er en hensiktsmessig måte å regulere lokale folkeavstemninger på. Dette er imidlertid ikke til hinder for at departementet på et tidspunkt utarbeider retningslinjer for det samme. Retningslinjer er ikke like bindende som en forskrift, og vil kunne være en mer egnet måte å legge til rette for gode gjennomføringer av lokale folkeavstemninger.