23 Internkontroll

23.1 Gjeldende rett

23.1.1 Internkontroll

23.1.1.1 Kommuneloven

Internkontroll er en sentral del av kommunens egenkontroll, det vil si den kontrollen kommunen fører med egen virksomhet. Internkontrollen er den administrative delen av egenkontrollen og styres av administrasjonssjefen. Dette i motsetning til den delen av egenkontrollen som styres av folkevalgte, se kapittel 24. Dagens kommunelov har overordnete bestemmelser om internkontroll både for kommuner med formannskap og for kommuner med parlamentarisk styringsform. Internkontrollen er styrt av øverste leder av administrasjonen i kommunen, og dekker hele kommunens administrasjon, det vil si all virksomhet som ikke er en del av de folkevalgtes oppgaver og roller.

For kommuner med formannskap, følger det av kommuneloven § 23 nr. 2 at «administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll». Bestemmelsen kom inn i loven i 2003, og målet var å tydeliggjøre i lovteksten at administrasjonssjefen, som øverste administrative leder, har et selvstendig ansvar for å føre tilsyn og kontroll med administrasjonens virksomhet, se Ot.prp. nr. 70 (2002–2003).

Endringen omtales slik i merknaden til bestemmelsen (side 104):

Forslaget antas ikke å innebære noen realitetsendring i forhold til gjeldende rett. Siktemålet er å tydeliggjøre at administrasjonssjefen har et ansvar for å føre kontroll med virksomheten. Selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret for slik kontroll regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som bl.a. skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, og at formuesforvaltningen er ordnet på forsvarlig måte.

Forarbeidene omtaler denne kontrollen som «internkontroll», og sier at internkontroll i videste forstand kan defineres som en prosess iverksatt og gjennomført av virksomhetens ledere og ansatte, med formål å sikre målrettet og effektiv drift, pålitelig ekstern informasjon og overholdelse av gjeldende lover og regelverk (Ot.prp. nr. 70 (2002–2003) side 50 punkt 4.3). Utover dette er det i liten grad utdypet i forarbeidene hva som ligger i administrasjonssjefens internkontrollansvar, og om omfanget og innretningen av slik internkontroll.

For parlamentarisk styrte kommuner finnes en tilsvarende bestemmelse om internkontroll i kommuneloven § 20 nr. 2. Denne sier at «kommunerådet og fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll». Bestemmelsen samsvarer med § 23 nr. 2 om administrasjonssjefens ansvar i kommuner med formannskap, og omtales i merknaden (Ot.prp. nr. 70 (2002–2003)) som en tydeliggjøring av internkontrollansvaret for kommuneråd.

Dagens kommunelov slår således fast at det skal være internkontroll, uten å si noe mer om omfang og innhold på internkontrollen. Det er imidlertid utgitt flere rapporter og annet veiledningsmateriell som omtaler og sier noe om hvordan internkontrollen bør være. Se for eksempel Rådmannens internkontroll. Hvordan få orden i eget hus?, 2012, KS, med støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet, og Kontrollutvalgsboken (2. utgave, desember 2015). I disse er det i liten grad skilt mellom hva som skal til for å oppfylle lovkravet om internkontroll og hva som generelt er anbefalt som god internkontroll.

23.1.1.2 Særlovgivning

Reguleringen av internkontroll i særlovgivningen er i dag utbredt, og det finnes en rekke ulike bestemmelser om internkontroll.

Noen internkontrollbestemmelser i særlovgivningen gjelder generelt for alle som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste (aktørplikter). Dette er for eksempel arbeidsmiljølovens bestemmelser om helse, miljø og sikkerhet (HMS), og personopplysningslovens bestemmelser om behandling av personopplysninger. Mange internkontrollbestemmelser er imidlertid knyttet til oppgaver der ansvaret for oppgavene etter lov er lagt til kommunene (kommuneplikter). Eksempler her er oppgaver etter sosialtjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven, barnevernloven, opplæringsloven og introduksjonsloven. Regelverk om interkontroll i særlovgivningen med forskrifter vil etter alminnelige rettsprinsipper gå foran kommunelovens bestemmelser om internkontroll.

Innholdet i bestemmelsene i særlovene varierer, og begrepet internkontroll er ikke alltid brukt direkte. Slike bestemmelser fastslår at kommunen (eller annen formulering som også inkluderer private tjenesteytere) skal ha en form for internkontroll for å sikre at de utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Eksempler her er barnevernloven § 2-1 andre ledd, sosialtjenesteloven § 5, helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd og introduksjonsloven § 24. Noen lover har ytterligere bestemmelser om dokumentasjonskrav og liknende, og mange lover har også en forskriftshjemmel.

Forskriftene om internkontroll inneholder ofte detaljerte bestemmelser om formål, virkeområde, definisjon av internkontroll, innholdet i internkontrollen og dokumentasjonskrav. Én definisjon av internkontroll som er brukt i flere forskrifter, er at internkontroll er «systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov om ….», jf. for eksempel forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen § 3 og forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4.

Mange av forskriftene er relativt like. Som eksempel gjengis forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester gitt med hjemmel i barnevernloven § 2-1 andre ledd:

§ 1. Formål

Formålet med forskriften er å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov.

§ 2. Virkeområde

Forskriften gjelder alle kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester.

§ 3. Definisjon

I denne forskriften betyr internkontroll systematiske tiltak som skal sikre at barneverntjenestens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov om barneverntjenester.

§ 4. Innholdet i internkontrollen

Internkontrollen skal tilpasses barneverntjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig for å etterleve krav fastsatt i eller i medhold av lov om barneverntjenester.

Internkontroll innebærer at kommunen blant annet skal:

• a) beskrive hvordan barneverntjenesten er organisert, samt barneverntjenestens hovedoppgaver og mål, herunder mål for forbedringsarbeidet. Det skal klart fremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt,

• b) sikre at arbeidstakerne har tilgang til og kunnskap om aktuelle lover og forskrifter som gjelder for barneverntjenesten,

• c) sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor fagområdet, samt om barneverntjenestens internkontroll,

• d) sørge for at arbeidstakerne og oppdragstakerne medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes,

• e) gjøre bruk av erfaringer fra barn og foreldre til forbedring av barneverntjenesten,

• f) skaffe oversikt over områder i barneverntjenesten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav,

• g) utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av barnevernlovgivningen,

• h) foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i barneverntjenesten.

§ 5. Dokumentasjon

Internkontrollen må kunne dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av barneverntjenestens størrelse, aktiviteter og risikoforhold.

Dokumentasjonen skal til enhver tid være oppdatert og tilgjengelig.

Det framgår av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd at kommunens ansvar for å sørge for tilbud av nødvendige helse- og omsorgstjenester innebærer plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Fra 1. januar 2017 gjelder forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. Forskriften erstatter tidligere forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten og gjelder for all virksomhet i helse- og omsorgstjenesten som er pålagt internkontroll, som for eksempel kommuner, helseforetak og private tjenesteytere. Kravene til internkontroll/styringssystem er likelydende for alle tjenestenivåer, både offenlige og private. I forskriften er begrepet styringssystem benyttet i stedet for internkontroll. Begrepet er i forskriften definert som den delen av virksomhetens styring som omfatter hvordan virksomhetens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av helse- og omsorgslovgivningen.

23.1.2 Statlig tilsyn med internkontroll

Staten kan føre tilsyn med internkontroll i kommunen der det er lovhjemmel for det. Kommuneloven inneholder ingen hjemmel for statlig tilsyn med de generelle bestemmelsene om internkontroll i kommuneloven.

Sektorlovgivningen inneholder imidlertid ofte hjemler for statlig tilsyn med plikter i den aktuelle loven, herunder internkontroll som er gjennomført med kommuneplikter etter den aktuelle loven. Som regel er det fylkesmannen som er utpekt som tilsynsmyndighet, men tilsynsmyndigheten kan også være lagt til departementer eller andre statlige etater.

Hjemler for statlig tilsyn i særlovene er utformet etter samme mal, forankret i Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene kapittel 8. Tilsynshjemlene angir hvilke kapitler eller bestemmelser i den aktuelle loven det kan føres tilsyn med, herunder bestemmelser om internkontroll. Tilsynshjemlene angir videre hvem som er tilsynsmyndighet og at tilsynsvirksomheten skal utføres i tråd med kommuneloven kapittel 10 A. Enkelte lover har unntak fra kapittel 10 A eller andre særbestemmelser om prosess. Eksempler på tilsynshjemler i sektorlovgivningen er opplæringsloven § 14-1, barnevernloven § 2-3 b andre ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3.

Kommuneloven kapittel 10 A inneholder felles regler om rammer, saksbehandling og virkemidler for statlig tilsyn med kommunesektoren. Dette innebærer blant annet at det statlige tilsynet med internkontroll skal være et lovlighetstilsyn, og er avgrenset til å gjelde kontroll av om kommunene oppfyller pliktene de er pålagt i eller i medhold av loven, jf. kommuneloven § 60 b. Det vil si at tilsynet med internkontroll kun kan kontrollere at lovens krav til internkontroll faktisk er fulgt opp, og ikke hvordan kommunene velger å gjennomføre dette innenfor lovens rammer. Hvilke valg kommunen gjør innenfor lovens krav om metoder og framgangsmåter vil således ligge utenfor det det kan føres tilsyn med.

23.1.3 Rapportering til kommunestyret om internkontroll

Kommunestyret er det øverste organet i kommunen og har det overordnete tilsynsansvaret med kommunen, jf. kommuneloven §§ 6 og 76. Dette innebærer blant annet at kommunestyret må sørge for at kommunen er organisert og drives slik at lover og forskrifter blir overholdt, samt at målene for virksomheten blir oppfylt. For å kunne ivareta dette ansvaret må kommunestyret skaffe seg informasjon om hvordan virksomheten i kommunen foregår, og hvorvidt målene nås.

I bestemmelsen om årsberetning i kommuneloven § 48 nr. 5 er det sagt at årsberetningen også skal redegjøre «for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å sikre betryggende kontroll og en høy etisk standard i virksomheten». Bestemmelsen kom inn i loven i 2013, og er en bestemmelse om at kommunestyret skal holdes informert om internkontrollarbeidet i kommunen. Bestemmelsen stiller imidlertid ikke krav til omfang og innhold av rapporteringen. I merknaden til bestemmelsen (Prop. 119 L (2011–2012) side 39 sies følgende:

Kravet om rapportering om arbeidet med internkontrollen er meint som eit verkemiddel til å setje arbeidet med internkontroll på dagsordenen lokalt. Gjennom rapporteringa vil kommunestyret og kontrollutvalet få informasjon og med det eit høve til å drøfte internkontrollarbeidet i kommunen. Kravet om rapportering skal medverke til å støtte opp under og synleggjere det arbeidet som kommunane og fylkeskommunane gjer med å utvikle internkontrollen.

23.2 Utvalgets forslag

23.2.1 Internkontroll

23.2.1.1 Innledning

Utvalget foreslår en ny internkontrollbestemmelse i kommuneloven til erstatning for dagens bestemmelser i kommuneloven og særlovgivningen. Forslaget inkluderer en del av det som i dag finnes i bestemmelsene i særlovgivningen, samtidig som den er enklere, mindre detaljfokusert og mer innrettet mot en risikobasert og målrettet internkontroll. Formålet med forslaget er å forenkle og tydeliggjøre regelverket, og å gjøre internkontrollen bedre ved at den blir mer målrettet og effektiv.

Utvalget har gjennomgått en rekke rapporter, meldinger og så videre hvor det påpekes at kommunenes internkontroll i dag i mange tilfeller ikke er bra nok.

Utvalget begrunner forslaget bl.a. med at regelverket er komplisert, vanskelig tilgjengelig for kommunene og lite helhetlig, og at det er behov for et mer samordnet og forenklet regelverk. Utvalget viser også til at mange av internkontrollbestemmelsene i særlovene er detaljerte, at noen inneholder krav som framstår som unødvendige, og at det også er overlappende bestemmelser som kan skape tolkningsproblemer. Et omfattende og detaljert regelverk gir lite rom for lokale prioriteringer og vurderinger. Det lå til utvalgets mandat å vurdere tiltak for å styrke kommunens egenkontroll, og utvalget mener en mer risikobasert, målrettet og effektiv internkontroll er et viktig tiltak for å styrke kommunenes samlete egenkontroll. Etter utvalgets vurdering vil en god internkontroll også styrke det kommunale selvstyret, og generelt minske behovet for statlig tilsyn.

Utvalget foreslår at dagens bestemmelse om at administrasjonssjefen skal ha «betryggende kontroll», byttes ut med en ny og mer omfattende bestemmelse om internkontroll i kommuneloven. Det er behov for en klarere og tydeligere internkontrollbestemmelse i kommuneloven enn dagens bestemmelse, som er ordknapp og litt bortgjemt. En utvidelse og tydeliggjøring av bestemmelsen i kommuneloven legger til rette for det generelle arbeidet med internkontroll i kommunen og tydelige roller, oppgaver og ansvar.

Utvalget har gått gjennom internkontrollreglene i særlovgivningen og gjort en generell vurdering av hvilke elementer som bør inngå i en ny bestemmelse i kommuneloven, og hvilke elementer som er overflødige eller for detaljerte og ikke behøver å inngå i internkontrollreguleringen. For utvalget er det sentralt at internkontrollen skal gjøres på bakgrunn av risikovurderinger og tilpasses konkrete behov og lokale forhold. Målet er å styrke internkontrollen ved å gjøre den bedre og mer målrettet der behovet tilsier det, uten at den totalt sett skal bli mer omfangsrik og ressurskrevende.

Utvalget foreslår at en ny og mer omfattende internkontrollbestemmelse i kommuneloven skal erstatte særlovgivningens bestemmelser om internkontroll på kommuneplikter, slik at bestemmelsen i kommuneloven blir den sentrale bestemmelsen for internkontroll med kommunepliktene. Utvalget mener dette er nødvendig for å oppnå formålet med en enklere og bedre regulering av internkontroll. Se nærmere om dette nedenfor under punkt 23.2.2.

Utvalget understreker at den nye internkontrollbestemmelsen i kommuneloven ikke skal være en uttømmende oppramsing av alle internkontrolltiltak som kan gjøres. Lovkravet skal inneholde de sentrale elementene som er nødvendige for god internkontroll, men det skal ikke lovfestes flere krav enn det som er nødvendig. Dette fordi lovkrav overfor kommunene generelt ikke skal være mer omfattende enn det nasjonale hensyn tilsier at de bør være, og fordi omfanget av internkontrollbestemmelsen får direkte innvirkning på omfanget av det statlige tilsynet. Utvalget mener å ha inkludert de sentrale elementene i et lovbestemt krav til internkontroll. Kommunene vil selvsagt kunne utføre annen og mer omfattende internkontroll i tillegg, enten fordi de selv ønsker det eller hvis det følger av andre lovkrav.

23.2.1.2 Innholdet i ny internkontrollbestemmelse i kommuneloven

Hovedregel om internkontrollansvaret og begrepet internkontroll

Utvalget foreslår at lovteksten slår fast at kommunen skal ha en internkontroll, og at kommunedirektøren har ansvaret for kommunens internkontroll. Dette skal være internkontroll med hele kommunens administrasjon, det vil si hele kommunens virksomhet som ikke er en del av det folkevalgte nivået. Utvalget framhever at hele administrasjonen må delta, selv om kommunedirektøren har ansvaret for internkontrollen. Både den sentrale administrasjonen og de ulike sektorene i kommunen skal være omfattet. Kommunale foretak vil ikke være omfattet av en slik bestemmelse. Utvalget foreslår imidlertid en egen bestemmelse om at daglig leder i et kommunalt foretak skal ha et tilsvarende ansvar for internkontrollen i kommunale foretak.

Utvalget drøfter begrepet internkontroll. Det viser til at internkontroll ikke er et entydig begrep. Internkontroll beskrives som systematiske aktiviteter og tiltak som gjennomføres for å sikre at mål og krav oppnås. Begrepet brukes i praksis med et noe varierende innhold i ulike rammeverk og dokumenter. Det er særlig forholdet mellom internkontroll, styring og ledelse som varierer.

Utvalget peker på at det er viktig å skille mellom internkontroll og ledelse generelt, og at å lovfeste god ledelse verken er enkelt, hensiktsmessig eller ønskelig. Utvalget viser til at internkontroll er en viktig del av ledelse og styring, men at ledelse og styring også består av mange andre elementer enn internkontroll. Styring er et vidt begrep som inkluderer både internkontroll og andre sentrale ledelseselementer.

Dagens bestemmelse i kommuneloven bruker ikke begrepet internkontroll, men begrepet brukes i forarbeidene. Utvalget foreslår at begrepet internkontroll brukes i lovteksten i ny kommunelov. Det vises til at begrepet er etablert og innarbeidet i alle sektorer, også utenfor lovsammenheng. Utvalget ønsker likevel ikke å definere eller avklare rammene for begrepet internkontroll generelt, og foreslår ingen legaldefinisjon av begrepet internkontroll. Utvalget viser til at de krav som framgår av den foreslåtte lovbestemmelsen til sammen vil utgjøre minstekrav til internkontroll etter kommuneloven.

Målet med internkontrollen

Utvalget fastslår at målet om at internkontroll skal sikre etterlevelse av lover, forskrifter og vedtak, er et sentralt og grunnleggende element ved internkontrollen. En god regeletterlevelse vil bidra til at kommunene når egne og nasjonale mål. Det er grunnleggende for at innbyggerne får de rettighetene og tjenestene de har krav på, og for å redusere misligheter og korrupsjon. At vedtak som fattes blir fulgt opp på lojalt vis i kommunen, er nødvendig for at kommunens folkevalgte skal få gjort jobben som tillitsvalgte og ha reell innflytelse på det som skjer i kommunen. Utvalget foreslår derfor at det skal framgå av lovteksten at «kommunedirektøren skal føre systematisk kontroll med administrasjonens virksomhet for å sikre at lover, forskrifter og vedtak følges».

Utvalget drøfter andre gode formål og hensyn med en god internkontroll, men foreslår at disse ikke eksplisitt tas inn i loven. Ett slikt mål er at god internkontroll kan bidra til å gjøre kommunenes drift mer målrettet og effektiv, noe som blant annet er viktig for å sikre effektiv og god bruk av offentlige midler og for å redusere risikoen for misligheter og korrupsjon. Målet med internkontrollen er både å oppdage feil og svakheter, og å sikre at mål nås. Et annet mål med internkontrollen er å sørge for kvalitet i tjenestene. Utvalget understreker videre at læring i organisasjonen også er et viktig mål med internkontrollen.

Utvalget mener at det ikke er behov for en uttømmende regulering av alle formål og hensyn med en god internkontroll. Flere av målene er dessuten allerede dekket av målet om at lover, forskrifter og vedtak skal følges. Hva som er gode formål og hensyn vil også kunne variere, og det kan være nyttig for kommunene selv å definere nærmere i forbindelse med det konkrete arbeidet med internkontroll. Det vil kunne bidra til at de som jobber med internkontrollen, får et eierskap til den, og at internkontrollen oppleves som nyttig og positivt i kommunens virksomhet.

Beskrivelse av oppgaver, organisering og ansvarsfordeling

Utvalget foreslår at en ny bestemmelse også har et «krav om at det skal utarbeides en beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver, mål og organisering». Dette er et krav tilsvarende det mange av dagens internkontrollforskrifter har. Utvalget mener at det i en overordnet beskrivelse bør være en omtale av hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt, samt hvor dette eventuelt er omtalt nærmere. Hvor detaljert en beskrivelse skal gjøres, bør være opp til den enkelte kommune. Men det er sentralt at det finnes en slik overordnet beskrivelse av den kommunale virksomheten som ligger innenfor ansvaret til kommunedirektøren. De folkevalgte organer vil falle utenfor dette.

Systematisk, risikobasert og tilpasset kontroll

Etter utvalgets vurdering er det sentralt at internkontrollen etter kommuneloven er systematisk, risikobasert og tilpasset den enkelte kommunen og den enkelte virksomheten eller aktiviteten innen kommunen. Å ha en internkontroll som er systematisk og basert på risikovurderinger, vil bidra til en internkontroll som er effektiv og god uten samtidig å bli unødvendig omstendelig og ressurskrevende.

Utvalget foreslår at den nye bestemmelsen om internkontroll må fastslå at kommunedirektøren skal jobbe systematisk med internkontrollen, og at det systematiske arbeidet knyttes opp til målet om etterlevelse av lover, forskrifter og vedtak. At kontrollen skal være systematisk, innebærer at det ikke er tilstrekkelig med en tilfeldig og hendelsesbasert kontroll. Det må gjøres et planmessig arbeid. Internkontroll i virksomheten må følges opp jevnlig og ved behov. Målet er at feil eller lovbrudd avdekkes og følges opp på en hensiktsmessig måte. Hvordan og hvor omfattende dette arbeidet skal være, vil kommunen måtte vurdere selv ut fra den konkrete virksomheten og risikoforholdene.

Utvalget mener videre at det vil være unødvendig ressurskrevende å ha en grundig og omfattende internkontroll i alle deler av virksomheten i kommunen, og at det er mer riktig at internkontrollen er tilpasset og risikobasert. Utvalget foreslår at det sies uttrykkelig i bestemmelsen at internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. I dette ligger det at kontrollen skal justeres etter de konkrete forholdene i kommunen og den aktuelle delen av kommunen.

Risikovurderinger er sentralt og må gjøres både samlet for hele kommunen og innenfor de enkelte deler av kommunens virksomhet. Det må gjøres en konkret analyse og vurdering av risikoen for at regler og vedtak ikke følges, og hvilken betydning dette eventuelt har. En samlet risikovurdering vil til dels bero på mer generelle vurderinger, som at noen tjenester, saksfelt eller sektorer generelt har en større risiko, samt mer konkrete vurderinger av forholdene i den enkelte kommune. Denne vurderingen vil danne grunnlag for å tilpasse og gjøre internkontrollarbeidet mer målrettet mot der risikoen og behovet er størst. Målet er at internkontrollarbeidet blir mer målrettet og effektivt og at det reduserer risikoen for manglende etterlevelse av regler og vedtak uten at det brukes unødvendig mye ressurser. Utvalget påpeker at det er svært viktig at internkontrollen er omfattende på områder i kommunen som er viktig for innbyggerne, der det er høy risiko for at det skal skje noe feil, og der konsekvensene av feil er store.

Oppfølging av avvik og risiko for avvik

Utvalget foreslår at kommunedirektøren skal ha ansvaret for å følge opp avvik eller risiko for avvik som er oppdaget gjennom internkontrollen. Konkrete feil eller svikt i systemet som er oppdaget gjennom internkontrollen, må rettes opp. I tillegg er det viktig at avvik og risiko for avvik følges opp i et mer langsiktig perspektiv, slik at virksomheten kan lære og korrigere framtidige aktiviteter. Kommunene skal ha stort handlingsrom til selv å velge hvordan de vil følge opp avvik eller risiko for avvik, og oppfølging må besluttes lokalt på bakgrunn av den konkrete situasjonen i det som er avdekket, og lokale forhold ellers. Det sentrale er at både avvik og risiko for avvik faktisk følges opp og at også denne delen av internkontrollarbeidet er systematisk.

Krav til dokumentasjon, evaluering, forbedring mv.

Utvalget foreslår å lovfeste at internkontrollen skal dokumenteres. Et dokumentasjonskrav vil bidra til både å øke tilliten til kommunal forvaltning og å bevisstgjøre kommunene med hensyn til hvordan den interne kontrollen skal planlegges, gjennomføres og følges opp. Dokumentasjonskravet utformes fleksibelt slik at kommunene får et handlingsrom når det gjelder form og omfang. Utvalget mener at kommunene selv bør kunne vurdere hvordan og hvor mye av internkontrollen som skal dokumenteres på de ulike områdene av kommunens virksomhet, alt ettersom hva som vurderes som nødvendig og formålstjenlig. Det er ikke nødvendig at hver minste del av systemet dokumenteres. Et for omfattende dokumentasjonskrav vil kunne føre til at for mye ressurser brukes på det, slik at det går utover primæroppgavene.

Utvalget foreslår også at det tas inn et krav om at skriftlige prosedyrer og andre tiltak for kontroll, skal evalueres og ved behov forbedres. En slik evaluering og forbedring er sentralt i arbeidet med internkontroll for å sikre systematisk oppfølging og utvikling som er tilpasset kommunens virksomhet.

Virkeområdet for bestemmelsen

Utvalget foreslår at internkontrollbestemmelsen i kommuneloven skal gjelde for kommunene generelt. Det vil si at kravet om internkontroll gjelder for administrasjonens virksomhet som helhet. Bestemmelsen foreslås å omfatte administrasjonens oppfølging av alle vedtak i folkevalgte organer, selv om disse ikke er knyttet til oppfyllelse av lovpålagte kommuneplikter. Den bør også gjelde for oppfyllelse av annet lovverk, slik som anskaffelsesregelverket, og for straffbare forhold som korrupsjon mv. Hvor omfattende internkontrollen faktisk blir på de ulike områdene vil blant annet avhenge av en konkret risikovurdering.

På en del områder finnes andre regler om internkontroll, for eksempel for såkalte aktørplikter (plikter som stiller krav til enhver som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste). Slike bestemmelser vil etter alminnelige rettsprinsipper gå foran bestemmelsen i kommuneloven. Forslaget vil således i praksis få størst betydning for kommuneplikter (plikter som bare er pålagt kommuner).

Utvalget foreslår også en gjennomgang av dagens bestemmelser om internkontroll med kommuneplikter i særlovgivningen, se nærmere nedenfor. Utvalget har vurdert om det bør framgå av bestemmelsen at bestemmelsen bare gjelder så langt ikke andre internkontrollbestemmelser kommer til anvendelse, men har konkludert med at det er unødvendig.

Elementer fra sektorreguleringen som ikke foreslås videreført

Utvalget viser til at mange av enkeltelementene fra dagens internkontrollbestemmelser i særlovgivningen er foreslått videreført og lovfestet i ny bestemmelse om internkontroll i kommuneloven. Samtidig er det visse enkeltelementer fra særlovgivningen som ikke er foreslått lovfestet. Utvalget har lagt vekt på å lovfeste overordnete og sentrale elementer i internkontrollen, og mener det ikke er behov for en detaljert liste over alle elementer som inngår i en internkontroll. Utvalget viser til at elementer som ikke er foreslått lovfestet i ny bestemmelse i kommuneloven kan være relevante enkeltelementer å ha med i en internkontroll, men finner ikke grunn til å lovfeste disse som obligatoriske krav.

Utvalget mener følgende enkeltelementer ikke er nødvendige å ha med som lovkrav i en internkontrollbestemmelse:

1. Krav om at kommunen benytter kvalifisert personell og sørger for opplæring og kompetanseutvikling

   Etter utvalgets vurdering er dette en selvfølgelig del av ledelse og personaloppfølging, og ikke noe som bør inkluderes som et lovkrav i en bestemmelse om internkontroll.

2. Krav om at ansatte skal ha tilgang til regelverk og krav om at ansatte holder seg oppdatert på regelverket

   Etter utvalgets vurdering er det en selvsagt del av plikten til å følge norsk lov at det sørges for at virksomheten faktisk er i stand til det. Lover er dessuten i dag generelt langt enklere tilgjengelig for alle gjennom internett.

3. Ulike bestemmelser om kvalitetsarbeid

   Utvalget mener at bestemmelser om kvalitetsarbeid, som bruk av erfaringer og tilbakemeldinger fra arbeidstakere, pasienter og andre tjenestemottakere til forbedring av virksomheten, ikke hører hjemme i kommuneloven eller annet generelt regelverk. Utvalget peker på at dette selvsagt er viktige forhold for kommunen og i ledelsen av kommunen, men at det ikke kan være meningen å lovfeste alt som er bra i styring og ledelse av en virksomhet. Disse forholdene kan imidlertid være godt egnet for omtale i veiledere og annet pedagogisk materiell.

Forskriftshjemmel

Utvalget foreslår ingen forskriftshjemmel om internkontroll i kommuneloven. Reglene i kommuneloven gjelder på alle områder i kommunen, og det er etter utvalgets vurdering ikke behov for forskrifter med mer detaljerte regler som skal gjelde generelt for hele kommunen. Dersom det på enkelte områder eller sektorer skulle være behov for mer detaljerte regler i en forskrift, bør en slik forskriftshjemmel ligge i sektorloven og ikke i kommuneloven.

23.2.2 Forholdet til særlovgivningen

Utvalget understreker at internkontrollbestemmelser i særlovgivningen i hovedsak må oppheves i forbindelse med at det innføres en ny og mer detaljert internkontrollbestemmelse i kommuneloven.

Utvalget begrunner dette med at dobbeltregulering bør unngås, og at internkontroll på kommuneplikter i hovedsak bør reguleres i kommuneloven, og ikke i særlovgivningen. Internkontroll handler om kommunenes organisering generelt, og passer derfor tematisk bedre inn i kommuneloven. Mye av særlovgivningen er lik, noe som tilsier at reguleringen like gjerne kan samles i en lov som gjelder kommunene generelt. Utvalget mener en ny og mer omfattende internkontrollbestemmelse i kommuneloven til erstatning for særlovgivningens bestemmelser, også vil bidra til å gjøre reguleringen av internkontroll mer målrettet, effektiv og helhetlig. Det vil være enklere for kommuner å forholde seg til en samlet og helhetlig regulering av internkontroll i kommuneloven, i stedet for en rekke ulike særlovsbestemmelser som likner på hverandre, men som likevel har visse ulikheter.

Utvalget foreslår at særlovgivningen gjennomgås i en egen prosess med sikte på at lovbestemmelser og tilhørende forskrifter om internkontroll for kommuneplikter oppheves, slik at kun kommunelovens internkontrollbestemmelser gjelder for kommuneplikter.

Utvalget åpner for at det fortsatt kan være behov for noe regulering av internkontroll i særlovgivningen. Det skal imidlertid kun være i unntakstilfelle, der det er et særskilt og begrunnet behov for det. Slik regulering skal være et tillegg til kommuneloven, og kun bestå av elementer som ikke allerede framgår av kommuneloven.

Utvalget viser til at EU-direktiver som stiller krav om andre eller mer detaljerte regler om internkontroll kan være et særlig forhold som begrunner noe regulering av internkontroll i særlovgivningen. Det kan også være et behov for å ha bestemmelser som sørger for at private tjenesteytere, som i dag er omfattet av internkontrollbestemmelser, også blir omfattet av internkontrollkravene i ny kommunelov. Dette kan løses gjennom en bestemmelse i sektorloven som gjør kommunelovens bestemmelse om internkontroll gjeldende for de aktuelle private aktørene. Er det et reelt behov for nærmere regulering i forskrift, må særlovgivningen inneholde en forskriftshjemmel.

23.2.3 Statlig tilsyn med internkontroll

Utvalget foreslår en ny lovbestemmelse i kommuneloven som gir statlige myndigheter hjemmel til å føre tilsyn med at kravet til internkontroll etter den nye og mer omfattende internkontrollbestemmelsen i kommuneloven er oppfylt. Dagens kommunelov har ingen hjemmel for å føre tilsyn med bestemmelsen om internkontroll i kommuneloven. Selv om tilsynshjemmelen i kommuneloven er ny, innebærer utvalgets forslag i hovedsak en videreføring av ordninger som i dag allerede finnes i særlovgivningen. Hensikten er at staten skal kunne føre tilsyn med at kommunene har tilfredsstillende internkontroll på tilsvarende måte som tidligere.

Utvalget foreslår at tilsyn ikke skal kunne føres med all internkontroll etter den nye bestemmelsen, men kun med internkontroll som gjennomføres med kommuneplikter. Muligheten for tilsyn med kommunens internkontroll blir dermed omtrent som i dag. Internkontroll som kommunen har på bakgrunn av krav i andre lover enn kommuneloven eller av eget initiativ, kan det ikke føres tilsyn med etter den foreslåtte hjemmelen i kommuneloven. Tilsyn vil her bare kunne føres dersom det finnes en egen lovhjemmel for slikt tilsyn.

Utvalget understreker at statlig tilsyn med internkontroll etter kommuneloven skal, som ved tilsyn ellers, være et lovlighetstilsyn. Staten kan føre tilsyn med at kravene til internkontroll i kommuneloven er fulgt. Hvilke valg kommunen gjør innenfor lovens krav om metoder og framgangsmåter, vil ligge utenfor det som det kan føres tilsyn med. Utvalget understreker at disse grensene for hva det kan føres tilsyn med, og hva det ikke kan føres tilsyn med, er viktige. Tilsynsorganene skal ikke kontrollere styringen av virksomheten eller valg av internkontrollmetoder, men holde seg til å føre kontroll med at kommunen har en systematisk internkontroll i tråd med lovens krav. Utvalget foreslår at de ordinære reglene om tilsyn i kommuneloven også skal gjelde ved tilsyn etter denne bestemmelsen.

Utvalget viser for øvrig til at tilsyn med om andre kommuneplikter lovfestet i særlovgivningen er oppfylt, må ha hjemmel i egen bestemmelse i den aktuelle særloven. For slike kommuneplikter vil imidlertid tilsynshjemler ofte foreligge, slik at tilsyn kan føres både med etterlevelsen av den aktuelle særlovgivningen og med internkontrollbestemmelsen i kommuneloven samtidig.

23.2.4 Rapportering til kommunestyret om internkontroll og tilsyn

Utvalget foreslår en ny bestemmelse i kommuneloven om at kommunedirektøren skal ha plikt til å rapportere til kommunestyret om arbeidet med internkontroll og om resultater fra statlig tilsyn generelt (ikke bare tilsyn med internkontroll, men statlig tilsyn generelt). Begrunnelsen for forslaget er bl.a. å styrke åpenhet og tillit til både stat og kommune, å øke de folkevalgtes oppmerksomhet med internkontroll og statlig tilsyn generelt, og å styrke arbeidet med dette.

Plikten til å redegjøre for tiltak for å sikre betryggende kontroll (internkontroll) foreligger allerede i dag, jf. kommuneloven § 48 nr. 5, mens rapportering om resultater fra tilsyn er et helt nytt krav. At plikten til å rapportere om internkontroll nå foreslås som en egen bestemmelse med krav om egen rapportering, og ikke kun som et krav til innholdet i årsberetning, vil etter utvalgets vurdering bidra til at flere behandler temaet grundig, og at det dermed får mer tid og oppmerksomhet ved behandlingen i kommunestyret.

Utvalget foreslår at rapportering om internkontroll og resultater fra tilsyn til kommunestyret skal gjøres minst én gang i året. Utvalget framhever at kommunestyret også kan fastsette rapportering utover lovens minstekrav, for eksempel hyppigere rapportering eller rapportering til et annet folkevalgt organ i tillegg til kommunestyret.

Utvalget mener at det ikke bør stilles noe lovkrav til rapporteringsmåte, eller omfang og innhold i rapporteringen. Kommunestyret bør kunne fastsette dette ut fra lokale forhold. Kommunen kan således selv bestemme om de vil lage en egen rapport som er stor eller liten, om det skal inngå i annen rapportering, eller om det i stedet eller i tillegg står i årsberetningen. Både innretningen på systemet for internkontroll og resultat av konkrete kontroller bør nevnes. Målet om læring av kontroll og tilsyn bør også gjenspeiles i den rapporteringsformen og det rapporteringsomfanget som besluttes.

23.3 Høringsinstansenes syn

23.3.1 Internkontroll

Forslaget om en egen og mer omfattende internkontrollbestemmelse i kommuneloven får generelt bred støtte av høringsinstansene. Om lag 80 høringsinstanser støtter forslaget uttrykkelig. I tillegg gir om lag 50 instanser støtte til forslaget om ny lov som sådan og dermed også internkontrollforslaget. Mange av høringsinstansene som støtter forslaget understreker at forslaget er viktig og bra. Noen helt få gir uttrykk for å være imot forslaget. I tillegg sier noen høringsinstanser at forutsetningen for støtten til forslaget er at bestemmelsen kommer som erstatning til særlovgivningen, og ikke i tillegg.

Riksrevisjonen støtter forslaget og kommer med følgende uttalelse:

I Dokument 3:7 (2012–2013) Riksrevisjonens undersøking av kommunane si styring og kontroll med tenester med nasjonale mål anbefaler Riksrevisjonen at daværende Kommunal- og regionaldepartementet bør sette i verk tiltak for å støtte administrasjonssjefens internkontroll og at departementet bør medvirke til et mer samordnet og forenklet regelverk om internkontroll i kommunesektoren.

Etter Riksrevisjonens vurdering vil Kommunelovutvalgets forslag om blant annet å erstatte internkontrollbestemmelsene i særlovgivningen med en mer omfattende bestemmelse i kommuneloven, svare på anbefalingene i Dokument 3:7 (2012–2013). Den foreslåtte internkontrollbestemmelsen tar inn i seg mye av det som i dag ligger i en rekke ulike internkontrollbestemmelser i særlovgivningen, og burde dermed kunne erstattet disse.

KS støtter forslaget og fremmer et forslag til en mindre omformulering i bestemmelsens første ledd «for å få fram formålet med etterlevelse tydeligere og dempe inntrykket med kontroll med administrasjonen». Flere andre høringsinstanser, særlig kommuner, har tilsvarende forslag.

De fleste kommuner som har uttalt seg om forslaget, er positive. Noen tar likevel uttrykkelig forbehold om at særlovgivningens bestemmelser om internkontroll oppheves. Mange har begrensete begrunnelser av hvorfor de støtter forslaget.

Lødingen kommune støtter forslaget og peker på at dette «vil helt klart kunne bidra til at internkontrollen blir en mer integrert del av kommunens virksomhetsstyring og ordinære ledelse».

Oslo kommune støtter utvalgets forslag og begrunner dette slik:

Lovgivningen har tidligere vært fragmentert både i gjeldende rett og i særlovgivningen. Endringer i lovreguleringen ville styrke kommunens arbeid med å sikre at kommunen drives i tråd med gjeldende lover og forskrifter, følger opp mål og vedtak og sikrer kvalitet i kommunens leveranser. Oslo kommune støtter at internkontroll reguleres i kommuneloven, og ikke i særlovgivningen. Kommunen forutsetter at særlovgivningen gjennomgås med sikte på å oppheve internkontrollplikten for kommunene i særlovene.

Flere departementer har i høringen kommet med relativt korte høringssvar, som i stor grad støtter forslaget. Enkelte har kommet med mindre innspill til forslaget.

Barne- og likestillingsdepartementet sier:

BLD støtter intensjonen om et mer samordnet og helhetlig regelverk knyttet til kommunens internkontroll. Når det gjelder forslaget til lovtekst, viser BLD til at mange kommuner benytter private aktører for å utføre sine oppgaver. Departementet mener at kommunens plikt til å føre internkontroll også må omfatte slike private som utfører oppgaver på vegne av kommunen.

Videre viser Barne- og likestillingsdepartementet til reguleringen av internkontroll på barnevernsektoren, og det foreslås at «proposisjonen inneholder en omtale av hvordan internkontrollplikten skal ivaretas på de ulike kommunale tjenesteområdene».

Justis- og beredskapsdepartementet har enkelte kommentarer til formuleringen av deler av bestemmelsen uten å gi uttrykk for om de støtter forslaget eller ikke.

Samferdselsdepartementet gir uttrykkelig støtte til forslaget.

Flere direktorater har konkrete vurderinger av forslaget om internkontroll.

Difi (Direktoratet for forvaltning og IKT) støtter en egen og tydeligere internkontrollbestemmelse i kommuneloven, men er litt forbeholden til om all særlovgivning kan fjernes. Det vises til at dette avhenger av hvilke andre aktører internkontrollkravene i særlovene gjelder for og eventuell behovsorienterte tilleggskrav. Difi har også en del innvendinger til utformingen av bestemmelsen og sier blant annet:

Vi mener lovkravet må ha fokus på at kommunedirektøren skal etablere en internkontroll (styring og kontroll) i administrasjonens virksomhet, og at omfang og innretning skal være tilpasset risiko. Dette er etter vår vurdering noe annet enn at kommunedirektøren skal «føre systematisk kontroll med administrasjonens virksomhet» slik det nå står i forslaget. I beste fall kan de foreslåtte formuleringene føre til ytterligere forvirringer innen et viktig område hvor det allerede hersker mye forvirring.

Difi har også innspill knyttet til hva som ligger i begrepet internkontroll og sier blant annet:

Vi mener det er både misvisende og uheldig om lovforslaget kobler begrepet internkontroll til regelverksetterlevelse alene. Internkontroll betyr egentlig intern styring og kontroll og handler om å etablere en systematikk som gjør at både virksomhetsledelsen og de ansatte for øvrig har rimelig sikkerhet om at man

• når mål og resultatkrav

• arbeider effektivt

• etterlever lover og regler

• har pålitelig rapportering

Difi peker videre på at «lovforslaget signaliserer at internkontroll kun handler om kontrolltiltak og ikke systematikken rundt». Difi mener at det «er svært uheldig».

Utdanningsdirektoratet sier at de «støtter utvalget i at det er hensiktsmessig med endringer som kan bidra til å styrke internkontrollen ved å gjøre den mer målrettet, helhetlig og effektiv».

Helsedirektoratet støtter utvalgets intensjon om styrking av kommunens internkontroll. Direktoratet peker på at pliktsubjektet for internkontroll etter kommuneloven foreslås å være kommunedirektøren, mens det i helse- og omsorgstjenesteloven sies at pliktsubjektet er «kommunen og enhver som yter helse- og omsorgstjenester etter loven …». Helsedirektoratet «ber departementet vurdere om det i proposisjonen bør gis en omtale av forholdet til bestemmelsene om internkontroll i sektorlover- og forskrifter, særlig mht. angivelse av pliktsubjektet». Helsedirektoratet sier også at «omtalen av internkontroll bør ses i sammenhengen mellom kommunens kontrollansvar ved bruk av eksterne/private tjenesteytere».

Statens helsetilsyn støtter utvalgets forslag om en egen bestemmelse om internkontroll i kommuneloven. Helsetilsynet mener imidlertid at det er nødvendig å ha presiserende bestemmelser i særlovgivningen i tillegg. Helsetilsynet sier i sin uttalelse blant annet:

For det første vil internkontrollbestemmelsen i kommuneloven være overordnet slik som den er foreslått, og vil dermed ikke ha med seg særlige styringskrav som er viktige for å ivareta rettigheter og forsvarlighet på de enkelte tjenesteområdene.

Statens helsetilsyn mener for det andre at forslagets utforming kan lede til for stor oppmerksomhet mot skriftlige rutiner på bekostning av mer faktisk styring og ledelse. Forslaget avspeiler ikke brukeres og pårørendes rett til brukermedvirkning, heller ikke nytten som oppnås gjennom brukererfaringer. Utvalget ser også på enkelte styringskrav i særlovgivningen som «selvsagte» og har av den grunn ikke tatt dem med. Dette gjelder for eksempel krav om kvalifisert personell, opplæring og kompetanseutvikling. Statens helsetilsyns erfaring fra tilsyn er at dette er områder hvor det stadig påvises mangler. Vi mener disse styringselementene er sentrale og at de derfor bør omtales.

Fylkesmannen i Rogaland støtter forslaget. Det foreslås at kontrollen skal være videre enn «administrasjonens virksomhet» slik formuleringen i utvalgets forslag er, og det foreslås at det heller står «kommunens administrasjon og tjenesteyting».

Fylkesmannen i Hordaland er positive til en felles bestemmelse om internkontroll. Fylkesmannen mener imidlertid at

utvalet har avgrensa og utelate vesentlege delar. I framlegget er det i hovudsak kontrollaspektet og krav om dokumentasjon som er med. Slik utvalet sjølv seier, dreier internkontroll seg minst like mykje om styring og leiing. Tilrettelegging for varetaking av pålagde plikter og dagleg leiing av drift er like vesentlege som den etterfølgjande kontrollen.

Fylkesmannen nevner videre krav til kompetanse hos personell, opplæring og utvikling, og medvirkning fra brukere og ansatte, som sentrale elementer som utvalget har utelatt og som bør innarbeides i bestemmelsene.

KomRev NORD støtter forslaget og peker konkret på krav og formuleringer de støtter, som krav om utarbeidelse av beskrivelse av virksomheten, krav om systematisk, risikobasert og tilpasset kontroll, krav om oppfølging av avvik og risiko for avvik, samt dokumentasjonskrav.

Flere høringsinstanser (kommuner, regionråd) er opptatt av styrket internkontroll og styrket egenkontroll som helhet, noe som er viktig for lokaldemokratiet, og at det er bra at dette kan medføre redusert statlig styring. Flere omtaler også at det er positivt om dette kan føre til redusert statlig styring.

Kun noen få høringsinstanser gir uttrykk for å være negative til forslaget som sådan.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) mener

at utvalgets intensjoner på området er gode, men er usikker på om man vil oppnå ønsket effekt ved det forslaget som foreligger. Et felles internkontrollkrav må gjøres i samarbeid med fagmyndighetene som har internkontrollkrav i lovverket, det må samordnes med ulike fagområder, og de må gis krav om kontinuerlig utvikling og integrering i kommunenes plan- og styringssystemer.»

DSB stiller også spørsmål ved om «internkontroll» er et egnet begrep når man også bruker begrepet «egenkontroll» som er så nærliggende. Som mulige alternativer foreslås «systematisk arbeid» eller «rutiner for kvalitetssikring».

Kautokeino kommune synes å være skeptisk til forslaget siden det må «stilles spørsmål ved om kontroll-, tilsynsvirksomheten og kravet til planer er så stor at den går utover utførelsen av tjenester, gjennomføring av politiske vedtak og den praktiske gjennomføringen av planer».

23.3.2 Forholdet til særlovgivning

Mange høringsinstanser har påpekt behovet for særlovgjennomgang. De mener det er sentralt at internkontrollbestemmelsen i kommuneloven kommer i stedet for internkontrollbestemmelser i særlovgivningen, og ikke i tillegg. Dette for å oppnå mål om enklere regelverk og helhetlig og styrket internkontroll. Dette gjelder for eksempel mange kommuner og KS.

Statens helsetilsyn støtter ikke forslaget om at bestemmelser om internkontroll i særlovgivningen skal fjernes selv om det kommer ny internkontrollbestemmelse i kommuneloven. Forslaget om å gjennomgå særlovgivningen i den hensikt å fjerne bestemmelser om internkontroll støttes derfor ikke.

Fylkesmannen i Rogaland peker på at «noen få særlover fremdeles bør ha et eget krav om internkontroll for å ivareta rettssikkerhet og minstekrav til kvalitet i tjenester for svake grupper som har behov for særlig beskyttelse, for eksempel barn og unge i barnehage, skole og barnevern».

23.3.3 Tilsyn med internkontroll

Få høringsinstanser omtaler spørsmålet om tilsyn med interkontroll direkte. Om lag 15 har gitt uttrykk for å støtte forslaget om en bestemmelse om tilsyn på internkontroll i kommuneloven. Ingen har sagt uttrykkelig at de er imot et slikt forslag. Som nevnt foran gir mange generell støtte til internkontrollforslaget. Dette må i stor grad anses som å inkludere støtte til forslaget om tilsyn.

Enkelte høringsinstanser har mindre innspill og forslag knyttet til konkrete formuleringer i bestemmelsen.

Statens helsetilsyn sier at det ikke kan se at utvalget har foreslått å oppheve bestemmelser i særlovgivningen som hjemler statlig tilsyn og at den foreslåtte tilsynsbestemmelsen derfor må komme i tillegg til andre tilsynshjemler. Videre uttaler tilsynet:

Statens helsetilsyn savner en nærmere begrunnelse for behovet for en egen bestemmelse om statlig tilsyn med internkontroll i ny kommunelov, og en nærmere beskrivelse av forholdet mellom bestemmelsen i kommuneloven og øvrige tilsynshjemler som omfatter tilsyn med internkontroll. Utdanningsdirektoratet sier:

Etter vår oppfatning er det nødvendig at de aktuelle særdepartementene har sin styringsrolle i behold i forhold til fylkesmannens tilsynsrolle med internkontroll. Selv om det skal være en felles internkontrollbestemmelse i kommuneloven, må etterlevelsen av denne likevel vurderes opp imot de aktuelle fagdepartementenes særlovgivning. Vi savner en nærmere redegjørelse for samhandling mellom fagdepartementene og KMD på dette området.

23.3.4 Rapportering til kommunestyret

Få høringsinstanser uttaler seg spesifikt til forslaget om rapportering til kommunestyret. Omlag 20 støtter forslaget, nesten ingen er imot. Mange gir generell støtte til internkontrollforslaget som helhet, noe som må inkludere støtte til rapporteringskravet.

Blant de som uttrykkelig støtter forslaget nevnes KomRev NORD og Utdanningsdirektoratet.

En del av dem som støtter forslaget (om lag 15), sier at kravet bør være at rapportering skal gjøres som en del av årsberetningen.

23.4 Departementets vurdering

23.4.1 Internkontroll

23.4.1.1 Behov for ny regulering av internkontroll

Departementet mener det er behov for et mer samordnet og forenklet regelverk. Dette for å forenkle arbeidet med internkontroll og for å styrke internkontrollen. Et enklere regelverk som er tydelig på et krav om en internkontroll som er systematisk, risikobasert, målrettet og tilpasset, vil kunne gi en bedre og mer effektiv internkontroll. Dette er i tråd med målsettingen om å styrke internkontrollen. Dette betyr ikke nødvendigvis at det skal bli mer internkontroll, men at den skal bli bedre, det vil si mer målrettet og mer effektiv. Gode rutiner og systematisk arbeid for å styre den kommunale virksomheten, vil kunne gjøre tjenesteytingen og driften mer effektiv, med bedre kvalitet og med større sikkerhet for at lover og forskrifter blir fulgt.

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering om at det er behov for en ny bestemmelse om internkontroll i kommuneloven, som er mer utfyllende enn dagens og som i hovedsak kan erstatte internkontrollbestemmelser knyttet til kommuneplikter i særlovgivningen. Departementet viser også til at forslaget har fått bred støtte i høringen. Det vises også til Riksrevisjonen anbefaling om et enklere og mer samordnet regelverk om internkontroll for kommunene, og til Riksrevisjonens høringssvar som bekrefter at utvalgets forslag er i tråd med anbefalingen.

Departementet er enig med utvalget og mange av høringsinstansene i at forutsetningen for å innføre en ny og mer omfattende internkontrollbestemmelse i kommuneloven er at de internkontrollbestemmelsene i særlovgivningen det ikke lenger vil være bruk for, oppheves når den nye bestemmelsen i kommuneloven er på plass. Bestemmelsen i kommuneloven skal være den sentrale bestemmelsen for internkontroll med kommunepliktene. Dette både fordi kommuneloven er det sentrale og naturlige stedet for en slik samlet bestemmelse om internkontroll og fordi dobbeltregulering er uheldig og bør unngås. Se nærmere om denne særlovgjennomgangen nedenfor i punkt 23.4.3.

23.4.1.2 Overordnete vurderinger om innretningen på en internkontrollbestemmelse i kommuneloven

Etter departementets vurdering bør en ny internkontrollbestemmelse i kommuneloven være mer omfattende enn dagens bestemmelse i kommuneloven, men samtidig mindre detaljert enn en del av reguleringen i særlovgivningen. Dette er i tråd med utvalgets vurderinger og med vurderingene til de fleste av høringsinstansene som har uttalt seg om dette. Enkelte høringsinstanser peker på enkeltelementer fra dagens særlovgivning som de ønsker inkludert i bestemmelsen. Departementet vurderer disse spørsmålene nærmere nedenfor, men vil her peke på noen overordnete elementer som må inngå i en vurdering av hvor detaljert en internkontrollbestemmelse skal være.

Bestemmelsen om internkontroll bør kun inneholde det som er nødvendig i et lovkrav om internkontroll. Internkontrollarbeid i praksis både kan og vil ofte inneholde flere elementer enn de minstekravene som følger av loven. En ny internkontrollbestemmelse i kommuneloven bør ikke være en uttømmende regulering av all internkontroll som faktisk gjøres. Etter departementets vurdering bør det ikke lovfestes flere krav enn det som er nødvendig. Dette særlig fordi lovkrav overfor kommunene generelt ikke skal være mer omfattende enn nødvendig eller mer omfattende enn det nasjonale hensyn tilsier de bør være. Det vises her til prinsipper om nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret (særlig forholdsmessighetsprinsippet), se forslag om lovfesting av dette i kommuneloven § 2-2 og Veileder om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner med retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren (H-2382 B).

Departementet mener at for detaljerte krav om internkontroll vil være uheldig. Krav som gjør kommunens handlingsrom og mulighetene for konkrete og lokale vurderinger mindre, vil kunne resultere i internkontroll som ikke er like godt tilpasset de konkrete og lokale forhold. Dermed er det en risiko for at internkontrollen blir mindre effektiv og målrettet enn den bør være. Det er en fordel å ansvarliggjøre kommunen slik at den selv vurderer innretning og omfang av internkontroll ut fra lokale og konkrete forhold.

Et annet moment er at en for detaljert regulering av internkontrollen på grunn av regler om statlig tilsyn med internkontrollen, kan medføre en sterkere statlig styring av kommunen enn ønskelig. Statlig tilsyn med internkontrollen er allerede en etablert ordning. Etter departementets vurdering er det imidlertid viktig at denne ordningen ikke utvides på en indirekte måte gjennom en for vid og detaljert internkontrollbestemmelse. Statlig tilsyn med internkontroll skal bidra til å sikre regeletterlevelse. Det er imidlertid utenfor tilsynets oppgave å kontrollere, og dermed styre, kommunens alminnelige ledelse og styring. En slik innretning i regelverket er uheldig og i strid med det kommunale selvstyret og de alminnelige prinsippene for statlig styring av kommunesektoren. Utvalget har omtalt denne problemstillingen og foreslår en internkontrollbestemmelse som ikke er for vid og som ikke tar inn i seg ren styring og ledelse. Departementet mener at utvalgets forslag er balansert, og at det er viktig at bestemmelsen ikke utvides slik at denne balansen forrykkes.

Tilsyn med internkontroll omtales for øvrig nærmere nedenfor i punkt 23.4.4.

Departementet mener at utvalgets forslag inkluderer de sentrale elementene i et lovbestemt krav til internkontroll. Disse elementene vil omtales nærmere i de følgende punktene.

23.4.1.3 Innholdet i ny internkontrollbestemmelse i kommuneloven

Hovedregel om internkontrollansvaret og begrepet internkontroll

Departementet deler utvalgets vurdering om at lovbestemmelsen må slå fast at kommunen skal ha en internkontroll og at kommunedirektøren har ansvaret for interkontrollen i kommunen. Dette er det grunnleggende ved regulering av internkontroll og bør lovfestes på en tydeligere måte enn i dag.

Departementet mener at bestemmelsen må slå fast at kommunens internkontroll skal være en kontroll med hele administrasjonens virksomhet, det vil si all virksomhet som ligger innenfor ansvarsområdet til kommunedirektøren. Både den sentrale administrasjonen og alle sektorer innenfor kommunen, er omfattet. Samtidig tydeliggjør en slik bestemmelse at den folkevalgte delen av kommunen ikke er omfattet av internkontrollkravet. Bestemmelsen må også slå uttrykkelig fast at kommunedirektøren har ansvaret for denne internkontrollen.

Noen høringsinstanser, som Statens helsetilsyn og Helsedirektoratet, er opptatt av at pliktsubjektet for internkontrollen etter forslaget er kommunedirektøren, mens en del av dagens bestemmelser om internkontroll i særlovgivningen legger plikten til «kommunen». Departement mener at forslaget om at kommunedirektørens ansvar for internkontrollen fastslås i kommuneloven er ryddig, og viser også til at dette er en videreføring av dagens ordning. Samtidig mener departementet at det kan være en god tydeliggjøring at bestemmelsen også konstaterer at kommunen skal ha internkontroll. Det foreslås derfor at kommunedirektørens ansvar for internkontrollen videreføres i den nye bestemmelsen samtidig som det tydeliggjøres at kommunen skal ha internkontroll. At kommunedirektørens ansvar for internkontroll bør fremgå av bestemmelsen har sammenheng med ansvarsstrukturen i kommuneloven og at kommuneloven er en annen type lov enn særlovgivningen. Kommuneloven handler om organisering av kommunen og regulerer dermed hvem i kommunen som har ansvar for hva. I kommuneloven er det dessuten viktig å tydeliggjøre skillet mellom den folkevalgte delen av kommunen og den administrative delen. Det er således viktig at det framgår klart at internkontroll er en administrativ kontroll, i motsetning til den folkevalgte delen av kontrollen, som er lagt til kontrollutvalget. Departementet vil imidlertid understreke at selv om internkontroll er en administrativ egenkontroll, har kommunestyret et overordnet ansvar. Dette er i samsvar med dagens kommunelov. Etter § 76 og § 6 har kommunestyret et overordnet ansvar for hele kommunens virksomhet. Kommunestyret kan delegere oppgaver og ansvar til administrasjonssjefen. Samtidig fastslår § 23 at administrasjonssjefen har ansvar for å sørge for betryggende kontroll (internkontroll). Dette innebærer en slags deling innad i kommunen der administrasjonssjefen har ansvaret for internkontrollen, men kommunestyret har likevel et overordnet ansvar. I særlovgivningen der pliktsubjektet er «kommunen» er ikke den interne ansvarsfordelingen definert i loven. Særlovgivningen er et annet type lovverk med et annet formål, og hvor det ikke er nærliggende å regulere intern ansvarsdeling. I praksis er nok imidlertid arbeids- og ansvarsfordeling lik enten internkontrollen er hjemlet i særlov som en plikt for kommunen eller i kommuneloven som en plikt for administrasjonssjefen/kommunedirektøren. Det ville neppe vært en heldig eller praktikabel ordning at kommunestyret løpende og systematisk utfører internkontroll i kommunen. Kommunedirektøren vil således etter forslaget fortsatt ha ansvaret for internkontrollen samtidig som kommunestyret fortsatt vil ha et overordnet ansvar, jf. både formuleringen i internkontrollbestemmelsen og § 5-2 og § 22-1 i forslaget til ny kommunelov. Dette er en del av den generelle ansvars- og arbeidsdelingen i kommunen. Her vises også til § 13-1 om kommunedirektørens myndighet og oppgaver. Der er det fastslått at kommunedirektøren har et generelt ledelsesansvar for den kommunale administrasjonen, og at vedtak som treffes av folkevalgte organer skal iverksettes uten ugrunnet opphold.

Enkelte høringsinstanser, som Barne- og likestillingsdepartementet, har stilt spørsmål ved hvordan internkontrollen ivaretas på enkelte tjenesteområder i kommunen når ansvaret for internkontroll generelt legges til kommunedirektøren. I den forbindelsen vises også til at enkelte lover i dag har regulering om konkrete stillinger eller ansvarsområder på lavere nivå enn kommunedirektøren, som barnevernloven § 2-1 fjerde ledd. Departementet understreker at selv om kommuneloven legger ansvaret for internkontroll i kommunen til kommunedirektøren, både kan og vil kommunedirektøren normalt delegere det konkrete internkontrollarbeidet til for eksempel lederne av ulike tjenesteområder i kommunen. Ved slik delegering får lederen av tjenesteområdet ansvar for oppgaven samtidig som kommunedirektøren fortsatt har det overordnete ansvaret for at kommunen har en internkontroll som er i tråd med internkontrollkravet. Etter departementets vurdering gir dette en god ansvars- og arbeidsfordeling for arbeidet med internkontroll.

Det er en fordel at internkontrollarbeidet er forankret i toppledelsen. Dette vil blant annet bidra til større oppmerksomhet og prioritering av dette arbeidet. Samtidig er det viktig at hele kommunen involveres i det løpende internkontrollarbeidet. Samspillet mellom kommunedirektøren, den sentrale administrasjonen og de ulike tjenesteområdene i kommunen er viktig for en helhetlig, risikobasert, konkret tilpasset og systematisk internkontroll. De ulike tjenesteområdene i kommunen må involveres i internkontrollarbeidet, som for eksempel ved utarbeidelse av risikovurderinger, tilpasninger og innretning på internkontrollen og formalisering av rutiner.

Departementet mener at begrepet internkontroll bør brukes i lovbestemmelsen. Dagens kommunelov bruker ikke begrepet, men det er brukt i forarbeidene. Begrepet er også benyttet i særlovgivningen, og det er et etablert og innarbeidet begrep på alle sektorer i kommunen. Høringsinstansene støtter i all hovedsak begrepsbruken. Enkelte høringsinstanser, som Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), er bekymret for at begrepet har fått et for snevert innhold i lovforslaget. Direktoratet peker blant annet på at internkontroll er mer enn bare regelverksetterlevelse og mer enn bare kontrolltiltak. Departementet er ikke enig i at begrepsbruken eller utvalgets forslag for øvrig er begrenset til kontrolltiltak. Ved formuleringen av lovtekst og nærmere omtale nedenfor har departementet derfor forsøkt å tydeliggjøre begrepet ytterligere.

Departementet understreker at et lovkrav om internkontroll ikke kan eller bør være like omfattende som den faktiske internkontrollen eller internkontroll slik det ofte omtales i andre sammenhenger, som i rammeverk, standarder, veiledere og liknende. Et lovkrav er et minstekrav som alltid skal følges. At det i praksis ofte vil bli gjort mer etter kommunens eget initiativ og vurdering av behov er en annen sak. Et lovkrav som er strengere enn nødvendig vil kunne få uheldige konsekvenser, blant annet i form av unødvendig statlig detaljstyring. Det vises til nærmere omtale av dette foran. Det nærmere innholdet i begrepet vil følge av formuleringene i lovbestemmelsen som helhet samt de nærmere forklaringene her.

Utvalgets forslag bruker begrepet internkontroll i overskriften, men begrepet er ikke brukt gjennomgående i hele lovbestemmelsen. I bestemmelsen benyttes begrepene «kontroll» og «internkontroll» om hverandre. Enkelte høringsinstanser er bekymret for at utvalgets forslag, med bruken av begrepet «kontroll» og formuleringen «føre kontroll med», retter for stor oppmerksomhet mot etterfølgende kontrollhandlinger, og i mindre grad på en helhetlig internkontroll som favner alle deler av internkontrollen. Departementet er enig i at internkontroll er mer enn bare etterfølgende kontrollhandlinger, og foreslår å tydeliggjøre dette ved at begrepet internkontroll brukes gjennomgående i hele lovbestemmelsen. Departementet foreslår også at ordlyden i første ledd endres fra «føre kontroll med», til «er ansvarlig for internkontrollen». Ved dette tydeliggjøres at det ikke bare dreier seg om en etterfølgende kontroll som man «fører», men at det gjelder et helhetlig internkontrollansvar som både skal forebygge eller hindre at avvik oppstår, og som skal sikre at eventuelle avvik blir oppdaget og korrigert.

Utvalget foreslår å lovfeste at internkontroll skal gjøres for å sikre at «lover, forskrifter og vedtak» følges. Departementet er enig i at det mest sentrale målet med internkontrollen bør lovfestes og gjøres til en del av internkontrollkravet. Å sikre at lover og forskrifter følges er et sentralt og grunnleggende mål ved internkontroll. Dette målet bør derfor framgå direkte i bestemmelsen og være førende for de konkrete kravene som ellers oppstilles. Internkontroll for å sikre regeletterlevelse er blant annet viktig for å sikre at innbyggerne får de rettighetene og tjenestene de har krav på, for å bidra til at kommunene når egne og nasjonale mål og for å redusere risiko for misligheter og korrupsjon. Departementet mener imidlertid at begrepet «vedtak» ikke trenger å inngå i denne målsettingen i internkontrollbestemmelsen. Å inkludere dette i en internkontrollbestemmelse er en utvidelse i forhold til det som er vanlig i dagens særlovgivning. I retningslinjene for statlig styring av kommunene sies det også at bestemmelser om internkontroll skal sikre at «lover og forskrifter» skal følges. Vedtak er ikke inkludert. I dagens kommunelov er det kun krav om «betryggende kontroll». Samme bestemmelse har imidlertid også krav om at administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives «i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser», og at administrasjonssjefen skal påse at «vedtak blir iverksatt». Utvalget har i begrenset grad begrunnet hvorfor vedtak nå bør inkluderes i bestemmelsen om internkontroll. Departementet kan ikke se at det er grunn til å ta inn begrepet vedtak i en egen lovbestemmelse om internkontroll. Dette vil ha begrenset betydning fordi internkontroll på vedtak i stor grad uansett vil være fanget opp siden mange vedtak gjelder oppfølging av lov- og forskriftskrav. Å inkludere dette vil bety å innføre krav om internkontroll på vedtak som ikke gjelder oppfølging av krav i lov eller forskrift. Eksempel på dette kan være vedtak om å anlegge en kyststi eller liknende. Departementet kan ikke se at det er behov for å lovfeste krav om internkontroll for denne type vedtak. Et slikt krav ville dessuten overlappe med bestemmelsen om at kommunedirektøren har plikt til å påse at vedtak som treffes av folkevalgte organer blir iverksatt uten ugrunnet opphold, jf. forslagets § 13-1 fjerde ledd. Kommunedirektøren har således allerede her en plikt til å følge opp de vedtakene som treffes i folkevalgte organer.

Utvalget har drøftet om andre formål og hensyn med internkontroll bør tas inn i lovbestemmelsen. Departementet er enig i utvalgets konklusjon om at det er mange gode mål med internkontrollarbeidet, men at en lovbestemmelse ikke bør inkludere alle disse. Slike mål kan for eksempel være effektiv og målrettet drift, forebygging av feil, læring i organisasjonen og så videre. Det er ikke hensiktsmessig med en lang, uttømmende oppramsing av slike formål og hensyn. En omfattende opplisting vil heller ikke sikre at alle gode hensyn blir nevnt. Internkontrollbestemmelsen bør heller ha et kort og tydelig budskap på overordnet nivå. Målet om at lover og forskrifter skal følges, vil etter departementets vurdering også indirekte dekke noen av de andre målene og hensynene utvalget har drøftet, som for eksempel forebygging av feil og læring i organisasjonen. Hva som er gode formål og hensyn vil dessuten kunne variere, og det kan være nyttig for den enkelte kommunen selv å definere dette nærmere i forbindelse med det konkrete arbeidet med internkontroll. Det vil kunne bidra til at de som jobber med internkontroll får et eierskap til arbeidet og at internkontrollen oppleves som nyttig og positivt i kommunens virksomhet.

Systematisk, risikobasert og tilpasset kontroll

Departementet støtter utvalget i at det er viktig at kommunens internkontroll innrettes slik at den er systematisk, risikobasert og tilpasset den enkelte kommune og den enkelte virksomhet eller aktivitet innad i kommunen. Departementet er enig med utvalget i at en internkontroll som er systematisk og basert på risikovurderinger og lokale tilpasninger, vil være en bedre, mer effektiv og mer målrettet internkontroll uten at den nødvendigvis blir mer omfangsrik og ressurskrevende totalt sett.

Internkontrollbestemmelsen bør slå fast at kommunedirektøren skal jobbe systematisk med internkontrollen. Dette er en sentral del av internkontrollkravet. Kravet om at arbeidet skal være systematisk gjelder alle deler av internkontrollen. Det innebærer at det ikke er tilstrekkelig med en tilfeldig og hendelsesbasert internkontroll. Det må gjøres et planmessig arbeid, og internkontrollen må være av et slikt omfang og innhold at den med rette kan kalles systematisk. Internkontroll i virksomheten må følges opp jevnlig og ved behov, slik at det er et fungerende system for løpende internkontrollarbeid. Målet med det systematiske internkontrollarbeidet er at brudd på regelverket, forebygges, avdekkes og følges opp på hensiktsmessig måte.

Forslaget stiller ikke krav til en bestemt systematikk. Hva slags systematikk kommunen ønsker å bruke i internkontrollarbeidet må være opp til kommunen selv. For å tydeliggjøre at kravet om systematisk internkontrollarbeid er sentralt og gjelder alle deler av internkontrollen, foreslår departementet en justering i bestemmelsens formulering ved at kravet om at kommunedirektøren skal jobbe systematisk med internkontroll tydeliggjøres i et nytt andre ledd.

Departementet støtter utvalgets vurderinger om at kommunene selv må gjøre vurderinger av hvor omfattende internkontrollen skal være, og hvordan den skal innrettes i egen kommune og innenfor de ulike områdene i kommunen. Dette skal være vurderinger innenfor lovens minstekrav og i tråd med de prosessene og vurderingstemaene som bestemmelsen fastslår. Innenfor det som følger av bestemmelsens øvrige krav til internkontrollen, må kommunen således gjøre vurderinger av risikoforhold og andre konkrete og lokale forhold og tilpasse internkontrollen ut fra dette. Kommunen må på den måten ta ansvar og eierskap for internkontrollens innhold og omfang ut fra forholdene i sin kommune. Dette er, etter departementets vurdering, positivt og bidrar til en målrettet, tilpasset og effektiv internkontroll. Det bør sies uttrykkelig i lovteksten at internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Dette er en formulering som i dag finnes i flere av internkontrollbestemmelsene i særlovgivningen. En vurdering av disse forholdene danner grunnlaget for den nærmere vurderingen av innretningen, omfang og prioriteringer i internkontrollarbeidet. At kommunen gjør velfunderte prioriteringer også i internkontrollarbeidet er viktig for at arbeidet blir målrettet mot områder der risiko for avvik er stor, og for at ressursbruken skal være effektiv.

Risikovurderinger blir sentralt, og kommunen må gjøre en konkret analyse og vurdering av sannsynligheten for at regler ikke følges, og hvilke konsekvenser dette i så fall kan få. En samlet risikovurdering vil til dels bero på mer generelle vurderinger, som at noen tjenester, saksfelt eller sektorer generelt har en større risiko, og til dels vil dette være mer konkrete vurderinger av forholdene i den enkelte kommune. Vurderingene må gjøres både samlet for kommunen som helhet og innenfor de enkelte delene av kommunens virksomhet. Kommunen må vurdere hvor vesentlige de aktuelle risikofaktorene er. Dette blir en form for risiko- og vesentlighetsanalyse som det i dag finnes mange metoder for og mye praksis på. Det er viktig med internkontroll der det er høy risiko for at det skal skje noe feil, og der konsekvensene av feil er store. Vurderingene av dette må gjøres innenfor alle sektorer og områder innen kommunen og de må gjøres både på et overordnet og mer detaljert nivå. Innenfor enkelte sektorer i kommunen vil slike vurderinger alltid konkludere med at det er behov for internkontroll, som for eksempel innenfor helse og omsorg, barnevern, og opplæring. Men også innenfor slike enkeltområder må det gjøres nærmere vurderinger av risiko m.m. innenfor de enkelte virksomheter eller aktiviteter for å tilpasse den konkrete innretningen og omfanget av internkontrollen på de ulike delene av virksomheten. Denne vurderingen vil danne grunnlag for å tilpasse omfang og innretning på internkontrollen, og gjøre internkontrollarbeidet mer målrettet mot der risikoen og behovet er størst.

Departementet mener at lovgivningen ikke bør gi ytterligere føringer om hvordan risikovurderinger og andre konkrete vurderinger av tilpasninger og innretning på internkontrollen som sådan skal gjennomføres. Det bør ikke være krav om hvilken metodikk som skal brukes all den tid vurderingene gjennomføres på en systematisk måte. Innenfor kravene i internkontrollbestemmelsen vil det være opp til kommunedirektøren å bestemme nærmere hva slags vurderinger som skal gjøres i forbindelse med at internkontrollen skal være tilpasset virksomheten.

Beskrivelse av hovedoppgaver, mål og organisering

Departementet mener, som utvalget, at en ny internkontrollbestemmelse bør ha et krav om at det skal utarbeides en beskrivelse av kommunens hovedoppgaver, mål og organisering. Et slikt krav finnes i mange internkontrollbestemmelser i sektorlovgivningen. En slik beskrivelse er viktig for å klargjøre ansvars- og rapporteringslinjer innad i kommunen, det vil si både overordnet og innenfor ulike tjenesteområder og virksomheter. Dette er igjen viktig for å forebygge at avvik oppstår og for at eventuelle avvik blir korrigert. Beskrivelsen må dekke hver av elementene i bestemmelsen, det vil si både hovedoppgaver, mål og organisering.

Inkludert i kravet om å beskrive kommunens organisering ligger å beskrive hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt innad i kommunen, både sentralt og innenfor de ulike tjenesteområdene. Arbeidet med slik beskrivelse må være systematisk og tilpasses den enkelte kommune, og den enkelte virksomhet eller aktivitet, i tråd med virksomhetens størrelse, egenart, risikoforhold og så videre. Slik beskrivelse kan lages på ulike måter. Det kan for eksempel gjøres ved oversikt over lederstrukturer, rapporterings- og styringslinjer, delegeringer, funksjonsbeskrivelser og så videre. Det kan være beskrivelse av ansvar og arbeidsoppgaver for personell innenfor et bestemt arbeidsområde, og det kan være henvisning til delegeringsreglement og andre relevante dokumenter. Innenfor rammen av de samlete kravene i internkontrollbestemmelsen, er det opp til den enkelte kommune hvordan en beskrivelse av hovedoppgaver, mål og organiseringen helt konkret skal se ut, og hvor detaljert en beskrivelse skal gjøres.

Rutiner og prosedyrer

For å sikre regeletterlevelse i kommunen, vil det i praksis være nødvendig med rutiner og prosedyrer. Dette vil gjerne være rutiner og prosedyrer som er konkret tilpasset det området de skal gjelde for. I praksis kan disse være både muntlige og skriftlige. Etablering og oppfølging av slike rutiner og prosedyrer vil normalt være en del av en kommunes internkontroll. På bakgrunn av innspill i høringsrunden mener departementet det kan være grunn til å tydeliggjøre at et slikt krav gjelder ved å ta det uttrykkelig inn i lovbestemmelsen.

Departementet foreslår at det slås fast i lovbestemmelsen at kommunedirektøren skal påse at nødvendige rutiner og prosedyrer for å sikre at lover og forskrifter etterleves, er etablert og følges opp. Hva som er nødvendig må ses i sammenheng med de øvrige kravene i bestemmelsen, og vil måtte bero på en konkret vurdering.

I hvilken grad rutinene og prosedyrene skal dokumenteres i form av skriftliggjøring vil følge av dokumentasjonskravet som omtales nærmere nedenfor.

Oppfølging av avvik og risiko for avvik

Departementet støtter utvalgets vurdering om at oppfølging av avvik og risiko for avvik er en viktig del av internkontrollen, og at det tydelig bør framgå av internkontrollbestemmelsen at kommunedirektøren har ansvar for å følge opp dette. Internkontroll bør legge til rette for at eventuelle avvik som oppstår, blir oppdaget. Departementet foreslår at det i tillegg til kravet om at avvik og risiko for avvik skal følges opp, tas inn i lovbestemmelsen at internkontrollen også skal avdekke avvik. Kommunedirektøren må dermed sørge for en internkontroll som legger til rette for at avvik avdekkes, og at de følges opp.

Kommunedirektørens ansvar for å følge opp avvik og risiko for avvik innebærer at konstaterte avvik må følges opp, og at det samtidig jobbes forebyggende for å hindre at avvik oppstår. Allerede oppståtte avvik må korrigeres, og det må skaffes oversikt over områder med risiko for avvik for hindre at avvik oppstår. Ved at avvik følges opp, vil konsekvensene av avvikene kunne minimeres, noe som igjen vil kunne være viktig for brukere og andre mottakere av tjenester.

Kommunedirektørens ansvar for å følge opp risiko for avvik, innebærer blant annet å skaffe oversikt over områder i kommunen hvor det er fare for manglende etterlevelse av lover og forskrifter, og sette inn relevante forebyggende og risikoreduserende tiltak for å hindre og forebygge brudd på lover og forskrifter. Dette må gjøres ut fra både kortsiktig og langsiktig perspektiv.

Det er opp til kommunedirektøren å vurdere og beslutte hva som skal gjøres for å avdekke avvik og risiko for avvik, og på hvilken måte oppfølgingen av avvik og risiko for avvik skal gjøres. Det sentrale er at både avvik og risiko for avvik blir identifisert og faktisk fulgt opp. Arbeidet med å avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik må imidlertid gjøres på en systematisk måte og ut fra konkrete risikovurderinger. Tiltak som iverksettes som ledd i oppfølgingen må være egnet for nå målet om å sikre at lover og forskrifter etterleves.

Krav til dokumentasjon, evaluering, forbedring mv.

Departementet er enig med utvalget i at det bør være et lovkrav at internkontrollen skal dokumenteres. Dokumentasjon er et virkemiddel som skal bidra til å sikre at internkontrollen fungerer som forutsatt. Et dokumentasjonskrav vil bidra til både å øke tilliten til kommunal forvaltning og til å bevisstgjøre kommunen med hensyn til hvordan den interne kontrollen skal planlegges, gjennomføres og følges opp.

Enkelte høringsinstanser har innspill til formuleringen av bestemmelsen på dette punktet. Noen påpeker behovet for justeringer og innstramminger, som for eksempel Justis- og beredskapsdepartementet. Andre har støttet utformingen og understreket at fleksibiliteten i forslaget er viktig. Departementet har vurdert innspillene, og mener at utvalgets forslag i hovedsak er hensiktsmessig. Departementet foreslår et krav om at internkontrollen skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig. At det også skal være formålstjenlig tas ut, siden en nødvendighetsvurdering er dekkende og tilstrekkelig i lovteksten. Kravet må også ses i sammenheng med internkontrollbestemmelsen for øvrig, som gir uttrykk for internkontrollens mål om å sikre regeletterlevelse. Hva som anses som nødvendig, må vurderes i lys av dette. Nødvendighetskravet må også vurderes ut fra virksomhetens risikoforhold, størrelse, egenart og aktiviteter. Departementet mener at dette tilsier at de viktigste delene av internkontrollen må dokumenteres. Innenfor disse rammene må kommunen selv kunne vurdere hvordan og hvor mye av internkontrollen som skal dokumenteres. Det er viktig at kommunene får et handlingsrom når det gjelder form og omfang. Det er ikke nødvendig at hver minste del av systemet dokumenteres. Et for omfattende dokumentasjonskrav vil kunne føre til at for mye ressurser brukes på dokumentering, slik at det går utover tjenesteytingen. Grensene og omfanget vil måtte vurderes konkret ut fra forholdene i den enkelte kommune og den enkelte delen av kommunen.

Departementet mener, som utvalget, at det også bør tas inn et krav i internkontrollbestemmelsen om at skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll skal evalueres og ved behov forbedres. Evaluerings- og forbedringskravet er knyttet til selve internkontrollarbeidet. Evaluering og forbedring er viktig i arbeidet med internkontroll for å sikre systematisk oppfølging og utvikling som til enhver tid er tilpasset kommunens virksomhet. Dette vil også bidra til langsiktig læring og utvikling i kommunens arbeid med tjenesteyting og med internkontrollen.

Både dokumentasjonskrav og krav om å evaluere og forbedre selve internkontrollarbeidet, er i stor grad parallell med flere av dagens internkontrollbestemmelser i særlovgivningen.

Hvilke plikter det skal føres internkontroll med

Departementet støtter utvalgets forslag om at internkontrollbestemmelsen skal gjelde for alle lovpålagte plikter kommunen har. Det er således krav om å føre internkontroll med både kommuneplikter (plikter som bare er pålagt kommuner) og aktørplikter (plikter som stiller krav til enhver som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste). Dette er i tråd med det som i dag gjelder for kommunelovens krav om «betryggende kontroll». Det innebærer at det må føres internkontroll med overholdelse av lover og forskrifter generelt. Bestemmelsen vil for eksempel innebære krav om interkontroll med oppfyllelse av lovregulering om anskaffelser, og for straffbare forhold som korrupsjon.

Dersom annen lovgivning har egne bestemmelser om internkontroll vil imidlertid disse, etter alminnelige rettskildeprinsipper om at spesiell lov går foran generell lov, gå foran internkontrollbestemmelsen i kommuneloven. For mange aktørplikter finnes det slike egne regler om interkontroll som i så fall vil gjelde i stedet internkontrollbestemmelsen i kommuneloven. Krav til internkontroll etter for eksempel matloven, arbeidsmiljøloven eller personopplysningsloven vil således fortsatt gjelde for kommunene på samme måte som før.

Den nye internkontrollbestemmelsen vil derfor i praksis ha størst betydning for kommuneplikter. For kommuneplikter er hensikten med forslaget at det er bestemmelsen i kommuneloven som skal regulere internkontrollen. Særlovgivningen skal her i hovedsak ikke ha egne internkontrollbestemmelser. Se nærmere omtale nedenfor om at dette medfører behov for en særlovgjennomgang med sikte på å oppheve slike bestemmelser. For de tilfellene der det etter en særlovgjennomgang fortsatt er bestemmelser om internkontroll med kommuneplikter i særlovgivningen, vil også slike bestemmelser, etter alminnelige rettskildeprinsipper, gå foran kravet i kommuneloven.

Departementet har vurdert om det bør sies direkte i internkontrollbestemmelsen at den bare gjelder så langt ikke andre internkontrollbestemmelser kommer til anvendelse, men har falt ned på at det er unødvendig. Det følger uansett av generelle rettsprinsipper at spesiell lov går foran generell lov.

Elementer fra sektorreguleringen som ikke foreslås videreført

Departementet viser til utvalgets gjennomgang av hvilke elementer som bør inngå i en ny bestemmelse i kommuneloven, og hvilke elementer som er for detaljerte og ikke behøver å inngå i noe lovkrav om internkontroll. Departementet støtter disse vurderingene og forslagene og viser forøvrig til de overordnete vurderingene foran i punkt 23.4.1.2.

Noen høringsinstanser, som Statens helsetilsyn og Fylkesmannen i Hordaland, har påpekt at utvalgets forslag til internkontrollbestemmelse mangler krav til arbeidstakeres medvirkning og brukermedvirkning, og at andre styringskrav, som krav om kvalifisert personell, opplæring og kompetanseutvikling, også burde vært omtalt i bestemmelsen. Departementet er enig i at det er viktig at kommunen sørger for at arbeidstakere, pasienter, tjenestemottakere og pårørende får medvirke, slik at kommunen kan gjøre bruk av deres erfaringer til forbedring av virksomheten. Bruk av kvalifisert personell til å utføre tjenester i kommunen, samt opplæring og kompetanseutvikling for de ansatte er også viktig. Departementet mener imidlertid, i likhet med utvalget, at slike krav til kvalitetsarbeid hører hjemme som en del av kommunens generelle styring og ledelse, og at slike føringer ikke bør inkluderes som et lovkrav i en bestemmelse om internkontroll i kommuneloven. Som omtalt foran i punkt 23.4.1.2, er det også av stor betydning at bestemmelsen ikke blir for detaljert og omfangsrik.

Departementet vil også påpeke at noen av disse elementene allerede er omfattet av enkelte ordinære pliktregler i særlovgivningen. Dette kan være krav om kvalifikasjoner, brukermedvirkning og liknende. Slike pliktbestemmelser vil fortsatt gjelde på samme måte som før. Kommunedirektørens ansvar etter internkontrollbestemmelsen i kommuneloven vil være å ha internkontroll for å sikre etterlevelsen av lover og forskrifter, noe som inkluderer slike regler.

Forskriftshjemmel

Departementet støtter utvalgets forslag om ikke å ha en generell forskriftshjemmel til bestemmelsen i kommuneloven. Noe av hensikten med den nye bestemmelsen er at det ikke er ønskelig med en mer detaljert regulering av dette enn det som framgår av lovbestemmelsen. Dersom det skulle være konkrete og særlige behov for ytterligere regulering i forskrift på enkelte områder, bør det heller lages en konkret hjemmel for disse områdene i den aktuelle særloven.

23.4.2 Private aktører og interkommunale selskaper og samarbeid

Flere høringsinstanser, blant andre Barne- og likestillingsdepartementet, peker i sitt høringssvar på at mange kommuner benytter private aktører for å utføre sine oppgaver. Dette kan reise flere problemstillinger.

Ett spørsmål er om kommunens plikt til å ha internkontroll også omfatter plikt til å ha internkontroll overfor private aktører. Etter departementets vurdering må det klare utgangspunktet være at en kommune og en privat aktør er to ulike rettssubjekter som har hver sin ledelse som må stå ansvarlig for internkontrollen i hver sin virksomhet. Å gi kommunen rett eller plikt til å ha ansvar for internkontrollen hos en privat aktør, vil skape uklare ansvarslinjer og være vanskelig å gjennomføre i praksis. Internkontroll er en oppgave for en virksomhets ledelse og ikke noe som noen utenfra kan gjøre. Kommunedirektørens internkontrollansvar foreslås således ikke å gjelde for aktiviteter som utføres av private aktører. I kommunedirektørens ordinære internkontrollansvar med kommunen vil det imidlertid uansett ligge en plikt til å følge opp private aktører som har som oppdrag å utføre oppgaver som er pålagt kommunene i lov. For slike oppgaver vil kommunen alltid ha ansvaret for at innbyggerne får de tjenestene de har krav på uansett om de utfører oppgaven selv eller gjennom private. Kommunen kan sette bort utføringen av oppgaven, men ikke ansvaret for den. Kommunen må således finne en måte å sikre og følge med på at innbyggerne får det de har krav på. Dette kan gjøres på ulike måter. Det kan for eksempel inngå i avtalen kommunen har med en privat aktør visse rutiner for oppfølging. Uansett vil det måtte inngå i kommunens internkontroll, etter ordinær risikovurdering osv., å ha rutiner, prosedyrer osv. for å sikre kommunens kontroll med at innbyggerne får det de har krav på selv om en privat aktører utfører oppgaven.

Et annet spørsmål knyttet til private aktører er om en privat aktør som utfører oppgaver på vegne av en kommune, skal ha samme internkontrollkrav som kommunen selv har. På enkelte sektorer finnes det i dag særlovgivning som sier at den som yter en spesiell tjeneste, for eksempel innenfor barnevern eller helse, skal oppfylle visse internkontrollkrav uavhengig av om det er kommunen eller en privat aktør som yter tjenesten. Å innføre et generelt krav om dette, slik at alle private aktører som utfører en hvilken som helst oppgave for en kommune skal ha et særskilt internkontrollkrav slik det er skissert i kommuneloven, er etter departementets oppfatning verken nødvendig, hensiktsmessig eller riktig av hensyn til den private aktøren. Dette ville blitt en meget vid regel som ville ramme private aktører i langt større grad enn rimelig og ønskelig. I tillegg ville en slik bestemmelse gå utenfor kommunelovens alminnelige virkeområde, som er kommuner og ikke andre rettssubjekter. Departementet vil derfor ikke foreslå noen slik bestemmelse. Dersom det for enkelte, konkrete situasjoner er behov for slikt krav, bør det reguleres for det avgrensete området i den aktuelle særloven.

Enkelte høringsinstanser har videre stilt spørsmål ved om kravet om internkontroll skal komme til anvendelse for interkommunale selskaper og andre interkommunale samarbeid. Departementet har vurdert de ulike typer av interkommunale samarbeid.

For interkommunale samarbeid organisert som aksjeselskaper etter aksjeloven er det kravene i aksjeloven som gjelder. Kommuneloven regulerer ikke hva slags internkontroll det skal være i slike selskaper. Departementet kan ikke se at det er aktuelt å foreslå noen endringer i aksjeloven for å inkludere en tilsvarende internkontrollbestemmelse som foreslås i kommuneloven. Dette fordi det allerede finnes enkelte relevante bestemmelser i aksjeloven og fordi slike endringer må gjøres ut fra en helhetlig vurdering av aksjelovens virkeområde og særegenhet. Aksjeloven gjelder aksjeselskap som sådan, uavhengig av hvem som er eier og er ikke særskilt rettet mot kommunene. For kommuner som har inngått interkommunalt samarbeid som er organisert som aksjeselskap, vil kommunen selv fortsatt ha et ansvar for at lovpålagte tjenester ytes i samsvar med loven selv om det skjer gjennom et annet selskap. Å ha rutiner som sikrer kommunens oppfølging overfor selskapet vil således kunne inngå i kommunens egen internkontroll.

Interkommunale samarbeid organisert etter lov om interkommunale selskaper er litt annerledes enn aksjeselskap da interkommunale selskaper kun har kommuner, fylkeskommuner eller andre interkommunale selskaper som eiere. Etter departementets vurdering er det ikke grunn til at internkontrollansvaret skal være annerledes om flere kommuner velger å samarbeide om en oppgave på denne måten, enn om de gjorde oppgaven hver for seg. Behovet for et internkontrollansvar er like stort her som når kommunen gjør oppgaven alene. Departementet foreslår derfor at det lovfestes i lov om interkommunale selskaper at daglig leder er ansvarlig for internkontroll med lovpålagte oppgaver som utføres på vegne av kommuner. Hvilke oppgaver selskapet skal gjøre på vegne av kommunene, beror på avtale. For de delene av det interkommunale selskapet som utfører slike lovpålagte oppgaver, foreslås altså at det skal gjelde et krav om internkontroll. Dette internkontrollansvaret skal være tilsvarende det internkontrollansvaret kommunedirektøren har. Ansvaret gjelder således for alle typer plikter innenfor denne delen av virksomheten på samme måte som for kommuner. Kommunedirektøren vil også ha en plikt til å følge opp selskapet på samme måte som for private aktører. Den enkelte kommunen har ansvaret for at innbyggerne får det de har krav på, og kommunedirektøren har et internkontrollansvar for å sikre nødvendig oppfølging av også denne type selskap. Det vil således inngå i kommunens internkontroll å ha rutiner, prosedyrer osv. for å sikre kommunens kontroll med at innbyggerne får det de har krav på selv om det er et interkommunalt selskap som utfører oppgaven.

For interkommunale samarbeid som er organisert etter reglene i kommuneloven, sier bestemmelsene om kommunale oppgavefellesskap og interkommunale politiske råd (lovforslagets kapittel 19 og 18) at øvrige kapitler i loven «gjelder på tilsvarende måte så langt de passer». Etter departementets vurdering vil det «passe» at kapitlet om internkontroll får anvendelse for disse samarbeidsformene der slike samarbeid utfører lovpålagte oppgaver på vegne av kommunene. Der slike samarbeid ikke utfører lovpålagte oppgaver på vegne av kommunene, «passer» ikke lenger reglene og det gjelder således ikke noe krav om internkontroll. For de tilfellene at internkontrollbestemmelsen gjelder, er det leder av virksomheten eller enheten som har internkontrollansvaret.

I et vertskommunesamarbeid etter kommuneloven vil vertskommunen, det vil si den kommunen som utfører oppgaven, ha et interkontrollansvar for oppgaver som utføres i dette samarbeidet på samme måte som for andre oppgaver kommunen gjør.

På samme måte som for private aktører, kan det også for interkommunalt samarbeid av ulik art være spesielle reguleringsbehov på enkelte sektorer. Dette vil særlig være der det i dag finnes sektorkrav om internkontroll for interkommunale samarbeid. Det vil da kunne være aktuelt å lage bestemmelser i sektorlovgivningen som sikrer fortsatt tilsvarende krav for disse. Dette vil imidlertid måtte vurderes i særlovgjennomgangen som omtales nærmere nedenfor.

Til slutt nevnes kort kommunale foretak som er en del av kommunen og reguleres særskilt i kapittel 9 i forslaget til ny kommunelov. Her foreslås det egne, uttrykkelige bestemmelser om internkontroll, inklusiv rapporteringskrav som er parallelle med de generelle bestemmelsene. Ansvaret for internkontrollen ligger på den daglige lederen i foretaket, se forslaget til § 9-13.

23.4.3 Forholdet til særlovgivning

Departementet mener det er en forutsetning for innføringen av en ny og mer omfattende internkontrollbestemmelse i kommuneloven at det skjer en etterfølgende særlovgjennomgang. Særlovgjennomgangen vil ta utgangspunkt i særlovgivningens regler om internkontroll med kommuneplikter, med sikte på at disse i hovedsak skal oppheves. Departementet er enig med utvalget og mange av høringsinstansene som er tydelige på at et forslag om å innføre en ny internkontrollbestemmelse i kommuneloven må inkludere en oppheving av de fleste internkontrollbestemmelser med kommuneplikter i særlovgivningen. Intensjonen med forslaget er å gjøre internkontrollen mer helhetlig og regelverket enklere og lettere tilgjengelig. Det er viktig å unngå dobbeltregulering og vanskelige tolkningsspørsmål som oppstår på grunn av liknende, men likevel ulike reguleringer.

Statens helsetilsyn støtter ikke forslaget om å gjennomgå særlovgivningen i den hensikt å fjerne bestemmelser om internkontroll og mener det er behov for både en bestemmelse i kommuneloven og i særlovgivningen. Det vises til at internkontroll har ulik betydning i de ulike reglene og at det er nødvendig med presiserende bestemmelser i særlovgivningen.

Departementet er klar over at det er enkelte av bestemmelsene i særlovgivningen som avviker noe fra forslaget her, men de fleste har store likheter. Som beskrevet foran bygger utvalgets forslag på bestemmelsene fra særlovgivningen og omfatter i stor grad de samme elementene. Å beholde særlovgivningen som den er i dag i tillegg til en ny bestemmelse i kommuneloven, vil innebære stor grad av dobbeltregulering. Dette er etter departementets vurdering unødvendig og uheldig. Det kan resultere i usikkerhet og vanskelige tolkningsspørsmål, og er dessuten dårlig lovgivningsteknikk.

Departementet mener at det er svært uheldig om man skulle innføre en ny, detaljert internkontrollbestemmelse uten å få opphevet det meste av særlovgivningens bestemmelser om internkontroll. Det vil bare føre til en vanskeligere situasjon for kommunene med enda flere detaljregler og enda mer uoversiktlig regelverk å forholde seg til.

Det er nødvendig at det foretas en slik gjennomgang av internkontrollbestemmelser i særlovgivningen som utvalget beskriver. Arbeidet bør ledes av Kommunal- og moderniseringsdepartementet slik at det kan leveres en samlet lovproposisjon om gjennomgangen til Stortinget. Målsetting med arbeidet må være å oppheve mesteparten av særlovgivningens internkontrollbestemmelser for kommuneplikter. Bare der det foreligger et særskilt og begrunnet behov for det, bør det være aktuelt å beholde regulering om internkontroll i særlovgivningen. Eksempler på dette kan være regulering knyttet til private aktører som yter tjenester på vegne av kommunen eller særskilte krav knyttet til EU-direktiver eller andre internasjonale forpliktelser. Reguleringen bør i så fall begrenses til bestemmelser som kommer i tillegg til det som er regulert i kommuneloven slik at dobbeltregulering unngås. Dette vil kunne være en særskilt regulering som tas direkte inn i særloven, eller det kan være en forskriftshjemmel slik at dette kan reguleres nærmere i forskrift. Departementet understreker at slik regulering bare unntaksvis er aktuelt og at særlige grunner i så fall skal tilsi det.

Departementet vil ikke foregripe særlovgjennomgangen eller andre vurderinger av internkontrollen i sektorene her, slik enkelte høringsinstanser har bedt om. Dette er en egen og tidkrevende prosess, som bør gjøres i samarbeid med de berørte departementene etter at Stortinget har vedtatt ny kommunelov. Det er viktig at dette blir gjort på en helhetlig måte for alle aktuelle sektorer og den enkelte særloven.

Unntak fra dette gjøres imidlertid for forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten, samt lovbestemmelsene som hjemler forskriften – nemlig internkontrollbestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd og helsetilsynsloven § 3 (ny § 5) og bestemmelsen om krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2. Dette skal holdes utenfor særlovgjennomgangen. Det vises til at bestemmelsene er nødvendige for å opprettholde en helhetlig og felles regulering av hele helse- og omsorgstjenesten uavhengig av om tjenesten ytes av kommuner, helseforetak eller private tjenesteytere i kommunene og spesialisthelsetjenesten. Behovet for en egen internkontrollforskrift for helse- og omsorgstjenesten i kommunen vil imidlertid vurderes på nytt etter at ny kommunelov er vedtatt og har virket i noe tid.

Som det framgår av drøftelsen av ulike punkter foran, har departementet likevel tatt hensyn til innspill som berører ulike sektorer ved endelig utforming av forslag til internkontrollbestemmelse i kommuneloven. Dette med tanke på at bestemmelsen skal bli en fullgod erstatning for bestemmelsene i særlovgivningen og at prosessen med oppheving av særlovgivning dermed kan bli enklere.

For å unngå dobbeltregulering i en overgangsperiode før særlovgjennomgangen er gjennomført, foreslår departementet en overgangsordning. Dette vil innebære at den nye internkontrollbestemmelse i kommuneloven ikke settes i kraft før særlovgivningen er opphevet. I mellomtiden vil det gjelde en annen midlertidig internkontrollbestemmelse som beholder dagens krav om «betryggende kontroll». Når særlovgjennomgangen er gjennomført kan ny internkontrollbestemmelse tre i kraft samtidig som den midlertidige internkontrollbestemmelsen og særlovsbestemmelsene oppheves.

23.4.4 Statlig tilsyn med internkontroll

Departementet er enig med utvalgets intensjon om at det fortsatt skal være hjemmel for statlig tilsyn med internkontroll med kommuneplikter, selv om internkontrollbestemmelsen står i kommuneloven og ikke i særlovgivningen.

Departementet har vurdert om en hjemmel for statlig tilsyn med internkontroll bør stå i kommuneloven eller i særlovgivningen. På den ene siden kan det være gode grunner for å ha dette i kommuneloven. Blant annet gir dette en samlet og oversiktlig regulering av internkontroll og tilsyn med internkontroll. På den andre siden er det gode grunner som tilsier at hjemmelen for statlig tilsyn med internkontroll står i særlovgivningen slik som i dag, og ikke i kommuneloven. Departementet viser til at hvis det tas inn en generell hjemmel for statlig tilsyn med internkontroll i kommuneloven, vil det innebære en utvidet tilsynsadgang overfor kommunene. Utvalgets forslag, hvor hjemmelen for statlig tilsyn med internkontroll står i kommuneloven, innebærer at staten ikke bare kan føre tilsyn med internkontroll på de områdene særlovgivningen åpner for i dag, men med kommunens internkontroll som helhet. Dette vil i praksis si at tilsyn med internkontroll vil kunne føres på noen flere områder enn i dag. En slik utvidelse av adgangen til å føre tilsyn er verken nødvendig eller ønskelig.

Departementet kan ikke se at utvalget har begrunnet en slik utvidelse og høringsinstansene har heller ikke vært opptatt av dette. Hensikten til utvalget var i hovedsak å videreføre dagens ordning. Departementet mener dette gjøres på beste måte ved at hjemmelen for tilsyn med internkontroll står i de særlovene som har det i dag, og at det ikke innføres annen hjemmel for tilsyn med internkontroll enn det som følger av disse. En regulering av tilsyn med internkontroll i kommuneloven, med en avgrensning av tilsynet til internkontroll med kommunepliktene, kunne i noe større grad åpne for tolkningsspørsmål om grensene for tilsynshjemmelen. Etter departementets vurdering er det mer oversiktlig og pedagogisk om tilsynshjemlene for de ulike sektorene (tilsyn med internkontroll og tilsyn med andre plikter) framgår i den enkelte særlov.

Det foreslås etter dette ingen bestemmelse om tilsyn med internkontroll i kommuneloven. Særlovgivningen må imidlertid, i forbindelse med særlovgjennomgangen, gjennomgås og tilpasses.

Når det føres tilsyn med kommunens internkontroll, vil de alminnelige reglene om tilsyn i lovforslagets kapittel 30 gjelde på tilsvarende måte som for tilsyn med øvrige kommuneplikter i sektorlovgivningen. Dette er ikke noe nytt fra det som gjelder i dag.

Det betyr at det må foreligge en klar hjemmel for å kunne føre tilsyn med kommunens internkontroll etter kommuneloven. Når det er hjemmel for det, fører tilsynsmyndighetene i praksis tilsyn med både de enkelte pliktene i sektorloven og tilsyn med internkontrollen samtidig. Dette fordi internkontrollen er et verktøy for å sikre etterlevelse av lover og forskrifter. Departementet understreker at tilsynsmyndighetene må vurdere konkret om tilsynshjemmelen gir anledning til å kunne føre tilsyn med internkontrollen, i tillegg til tilsynet med de konkrete pliktene.

At de alminnelige reglene om tilsyn gjelder, betyr også at tilsynet med internkontrollkravet i kommuneloven skal være et lovlighetstilsyn. Lovlighetstilsyn vil si at tilsynsmyndighetens kompetanse til å kontrollere kommunene er underlagt de samme avgrensingene som domstolene, og at tilsynsmyndigheten ikke kan overprøve kommunenes forvaltningsskjønn («det frie skjønnet»). Det betyr blant annet at staten kun kan føre tilsyn med at lovens minstekrav til internkontroll er fulgt. Hvilke valg kommunen gjør innenfor lovens krav om metoder og framgangsmåter, ligger utenfor det som det kan føres tilsyn med. Annen internkontroll kommunen har gjort etter eget initiativ kan det heller ikke føres tilsyn med. Ved vurderingen av hva det kan føres tilsyn med, og hvor detaljert tilsynet kan være, må lovens krav og formuleringer vurderes konkret.

I lovforslaget stilles det for eksempel krav om at arbeidet med internkontroll skal være systematisk, og at internkontrollen skal være tilpasset virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Tilsynsmyndigheten kan da føre tilsyn med at internkontrollen er systematisk og i tråd med det som ligger i begrepet systematisk slik det er omtalt i lovteksten og forarbeidene til denne. Tilsynet vil kunne påpeke en eventuell mangel på systematikk i arbeidet. Det vil imidlertid ikke være en del av tilsynet å fortelle kommunen hvordan den skal gjennomføre et slikt systematisk arbeid.

Videre kan det være en del av tilsynet å sjekke at kommunen tilpasser internkontrollen til risikoforhold. Tilsynsmyndigheten vil kunne sjekke om kommunen har gjort en risikovurdering, og om kommunen har innhentet relevante og tilstrekkelige opplysninger for å kunne gjøre konkrete og reelle vurderinger av risiko. Der risiko er avdekket, vil tilsynsmyndigheten eventuelt også kunne peke på at kommunen ikke har fulgt opp risikoen tilstrekkelig, ved for eksempel å etablere nødvendige rutiner og prosedyrer. Departementet understreker at tilsynsmyndighetene generelt bør være varsomme med å prøve de konkrete risikovurderingene kommunen har gjort. Dette fordi det er kommunen selv som på bakgrunn av sin kjennskap til lokale forhold og de ulike tjenesteområdene i kommunen best er egnet til å gjøre slike konkrete risikovurderinger, og til å avveie identifiserte risikoindikatorer opp mot hverandre.

Det vises for øvrig til utvalgets omtale av hva det kan føres tilsyn med og hva det ikke kan føres tilsyn med, som departementet slutter seg til.

23.4.5 Rapportering til kommunestyret om internkontroll og tilsyn

Departementet slutter seg til utvalgets forslag som gir kommunedirektøren plikt til minst én gang i året å rapportere til kommunestyret om arbeidet med internkontroll. En slik rapportering av internkontrollarbeidet vil gi kommunestyret viktig informasjon om administrasjonens arbeid og kommunens virksomhet som helhet, slik at kommunestyret lettere kan følge opp sitt overordnete ansvar for kommunens virksomhet.

Departementet slutter seg også til forslaget om rapportering om resultater fra statlig tilsyn. Dette gjelder alt statlig tilsyn, både tilsyn med internkontrollen og tilsyn med kommunens lovpålagte plikter.

Departementet er enig i at det er gode grunner til å ha en egen bestemmelse i kommuneloven som oppstiller et slikt rapporteringskrav til kommunestyret om både internkontroll og resultater fra statlig tilsyn. Slike særlige saksbehandlingskrav for kommunene bør normalt unngås, men her er det flere spesielle forhold som tilsier at et slikt krav innføres. Ved å ha et generelt krav i kommuneloven vil dette komme alle sektorer til gode, og det vil kunne gjøre reguleringer om lokalpolitisk behandling i sektorloven unødvendig. Rapporteringskravet vil bidra til å styrke og legitimere kommunenes egenkontroll. Ved at kommunestyret får tilstrekkelig informasjon om det som skjer i kommunen, vil de folkevalgte i kommunestyret kunne ta det ansvaret de har som øverste organ i kommunen. Det vil kunne legge til rette for at kommunen bruker erfaringene og læringen fra internkontrollen i kommunens videre arbeid og bidra til å bygge opp under tilliten til den kommunale forvaltningen. En rapportering til de folkevalgte vil kunne bidra til økt åpenhet og oppmerksomhet om internkontroll både blant de folkevalgte og generelt. Dette vil kunne resulterer i en mer offensiv og systematisk tilnærming til temaet. Det er også et poeng at det på denne måten foreligger rapporter som igjen kan benyttes ved revisjon og tilsyn.

Departementet viser også til at kommunene ikke har vært imot forslaget i høringen, og at rapporteringskravet heller ikke synes særlig byrdefullt for kommunene. Departementet viser i tillegg til at Stortinget i anmodningsvedtak nr. 189 (2007–2008) har bedt om følgende: «Stortinget ber Regjeringen endre kvalitetsforskriften slik at lokalpolitisk behandling av kvalitetskravene til omsorgstjenesten sikres.» Hensynene bak forslaget i anmodningen er langt på vei de samme som hensynene bak forslaget om rapporteringsplikt. Målet er at lokalpolitikerne får informasjon og kan følge opp sitt overordnete ansvar for kommunens virksomhet. Anmodningen vil langt på vei kunne være ivaretatt ved den foreslåtte bestemmelsen i kommuneloven. Den foreslåtte bestemmelsen vil således bidra til mer enhetlig og forenklet regulering av denne type statlige pålegg om særlig saksbehandling i kommunene.

Departementet mener at det ikke bør stilles noe lovkrav til rapporteringsmåte, eller omfang og innhold i rapporteringen. Kommunestyret bør kunne fastsette dette ut fra lokale forhold. En del høringsinstanser mener at rapportering til kommunestyret bør gjøres sammen med årsberetningen, slik som i dag. Til dette påpeker departementet at det ikke vil være noe i veien for at det i årsberetningen står noe om internkontroll og om tilsyn, selv om det ikke lenger vil være et lovkrav om det. Kommunen kan selv bestemme at de vil lage en egen rapport som er stor eller liten, om det skal inngå i annen rapportering, eller om det i stedet eller i tillegg står i årsberetningen. Departementet mener imidlertid at ved en rapportering om internkontroll må både innretningen på systemet for internkontroll og resultat av konkrete kontroller nevnes. Målet om læring av kontroll og tilsyn bør også gjenspeiles i den rapporteringsformen og det rapporteringsomfanget som besluttes.

Departementet mener videre at det bør være et krav om at slik rapportering som et minimum skal gjøres én gang per år. Kommunestyret vil imidlertid kunne fastsette annen type rapportering i tillegg til lovens minstekrav, for eksempel bestemme at det hvert fjerde år skal være en mer omfattende rapportering, eller at det for enkelte områder skal være en hyppigere rapportering. Kommunestyret kan også fastsette at rapportering utover lovens minstekrav skal skje til et annet folkevalgt organ enn kommunestyret.