3 Grenseoverskridende samarbeid om innkreving av og underretning om administrative økonomiske sanksjoner

3.1 Innledning

Håndhevingsdirektivet kapittel VI (artikkel 13 til 19) regulerer anmodning om bistand til innkreving av administrative sanksjoner på tvers av landegrensene og bistand til underretning om slike avgjørelser. Hvilke nasjonale regler som berøres vil være avhengig av om det er norske myndigheter som mottar en anmodning om å bistå myndigheter i andre EØS-stater, eller om det er norske myndigheter som ber om bistand. Håndhevingsdirektivet åpner for at nasjonale myndigheter (i Norge Arbeidstilsynet og Statens innkrevingssentral) kan be om bistand fra andre EØS-stater til å underrette om eller kreve inn vedtak om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

Nedenfor gis en kort oversikt over Arbeidstilsynets kompetanse til å ilegge ulike administrative sanksjoner etter arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven, samt Statens innkrevingssentrals kompetanse til å kreve inn slike gebyrer.

3.2 Gjeldende rett

3.2.1 Hjemmel for tvangsmulkt og overtredelsesgebyr

Etter arbeidsmiljøloven §§ 18-6 og 18-7 kan Arbeidstilsynet gi pålegg om å gjennomføre nærmere angitte bestemmelser i loven og fastsette en løpende tvangsmulkt for hver dag, uke eller måned som går etter utløpet av fristen for å etterkomme pålegget. Tvangsmulktens formål er å fungere som et pressmiddel for å sikre at pålegget blir oppfylt.

Etter arbeidsmiljøloven § 18-10 kan Arbeidstilsynet ilegge overtredelsesgebyr for brudd på en rekke av arbeidsmiljølovens regler. Arbeidstilsynet kan også ilegge overtredelsesgebyr for brudd på forskrifter gitt i medhold av allmenngjøringsloven, jf. allmenngjøringsloven § 11. Et vedtak om overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon og er ikke å regne som straff i formell forstand, selv om formålet med gebyret er av pønal art. Overtredelsesgebyret etter arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven kan maksimalt utgjøre 15 ganger folketrygdens grunnbeløp og tilfaller statskassen.

3.2.2 Innkreving av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr

Statens innkrevingssentral (SI) krever inn tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, jf. SI-forskriften § 1 første ledd bokstav g og f.1 Dette gjelder i utgangspunktet både hvor debitor er bosatt i Norge og hvor debitor er bosatt eller etablert i utlandet.

Innkrevingssentralen kan gjennomføre både frivillig (utenrettslig) og tvungen innkreving av disse kravene. Frivillig innkreving reguleres av reglene i SI-loven, mens tvungen innkreving reguleres i tvangsfullbyrdelsesloven § 2-14 flg. Innkrevingssentralen har særnamsmyndighet for de fleste krav den har innkrevingsansvaret for, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 2-14 flg. Med særnamsmyndighet menes myndighet til selv å stifte utleggspant eller etablere utleggstrekk.

Adgangen til å gjennomføre frivillig eller tvungen innkreving mot debitor bosatt eller etablert i utlandet, er imidlertid begrenset til tilfeller hvor en utenlandsk debitor har tilgjengelige inntekts- eller formuesgoder i Norge som er tjenlige for utlegg. For de tilfellene det finnes slike inntekts- eller formuesgoder vil SI kunne gjennomføre både frivillig og tvungen innkreving etter de samme regler som det er redegjort for over.

For det tilfellet at virksomheten ikke har inntekts- eller formuesgoder i Norge har SI bare kompetanse til å sende faktura og purring til selskapet (frivillig innkreving). Statens innkrevingssentral har som særnamsmyndighet ingen myndighet til å avholde utleggsforretning eller gjennomføre tvungen innkreving utenfor Norge.

3.2.3 Nærmere om vilkårene for å gjennomføre tvungen innkreving

For å gjennomføre tvungen innkreving, herunder utleggsforretning, må det foreligge et tvangskraftig tvangsgrunnlag for kravet. Vedtak om tvangsmulkt etter arbeidsmiljøloven § 18-7 er tvangsgrunnlag for utlegg etter tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav d. For overtredelsesgebyr følger det direkte av arbeidsmiljøloven § 18-10 tredje ledd at endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.

Tvangsfullbyrdelse av utenlandske krav i Norge er mulig i den grad det følger av norsk lov eller overenskomst med fremmed stat, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 4-1 andre ledd bokstav f. Tvangsfullbyrdelsesloven inneholder flere særlige bestemmelser om tvangsfullbyrdelse av utenlandske krav. Det vises bl.a. til tvangsfullbyrdelsesloven § 7-3 fjerde ledd om at en begjæring om fullbyrdelse av utenlandske tvangsgrunnlag skal settes frem for tingretten. Saken vil deretter bli oversendt til namsmannen for fullbyrdelse. Videre følger det av tvangsfullbyrdelsesloven § 4-17 at utenlandsk tvangsgrunnlag kan begjæres fullbyrdet når det er tvangskraftig i opphavsstaten. Adgangen til tvangsfullbyrdelse i Norge forutsetter således at tvangsgrunnlaget også kan kreves tvangsfullbyrdet i det landet hvor avgjørelsen er fattet.

3.3 Forslag til gjennomføring

3.3.1 Høringsforslag

Departementet foreslo i høringen å gjennomføre håndhevingsdirektivet kapittel VI i lov (arbeidsmiljøloven) og forskrift (utsendingsforskriften). Direktivets regler om underretning (artikkel 15 nr. 1 bokstav b) ble foreslått fullt ut regulert gjennom nye bestemmelser i utsendingsforskriften, mens reglene om innkreving (artikkel 15 nr. 1 bokstav a), ble foreslått regulert dels i arbeidsmiljøloven og dels i utsendingsforskriften og SI-forskriften.

Det ble for det første foreslått en ny bestemmelse i arbeidsmiljøloven kapittel 18 for å regulere SIs adgang til å kreve inn administrative sanksjoner og bøter ilagt i andre EØS-stater mot norske virksomheter. Videre ble det foreslått at innkrevingssentralens adgang til å be om bistand til å kreve inn tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, som er ilagt utenlandske virksomheter som har drevet tjenestevirksomhet i Norge, reguleres i samme bestemmelse. Departementet foreslo i tråd med direktivet at alle pengekrav som blir krevd inn i medhold av bestemmelsen tilfaller den EØS-stat som gjennomfører innkrevingen (artikkel 19 nr. 1). Departementet foreslo også en egen forskriftshjemmel for å regulere direktivets krav til den praktiske gjennomføringen av bistanden, herunder fristregler (artikkel 16), adgangen til å avvise en henvendelse om inndrivelse (artikkel 17) og adgangen til å suspendere bistanden (artikkel 18).

I arbeidsmiljøloven kapittel 18 ble det foreslått følgende bestemmelse:

«Gjensidig bistand om innkreving av økonomiske administrative sanksjoner

• (1) Avgjørelser om økonomiske administrative sanksjoner og bøter av ansvarlig myndighet i annet EØS-land eller utenlandsk domstol, er bindende i Norge og kan fullbyrdes hvis:

  • a) avgjørelsen gjelder manglende overholdelse av nasjonale regler som følger av direktiv 96/71/EF om utsending av arbeidstakere i forbindelse med tjenesteyting eller direktiv 2014/67/EU om håndheving av direktiv 96/71/EF og om endring av forordning (EU) nr. 1024/2012 om administrativt samarbeid i informasjonssystemet for det indre marked, og

  • b) avgjørelsen ikke kan påklages eller er rettskraftig.

• (2) Krav som følger av avgjørelse etter første ledd kreves inn av Statens innkrevingssentral med mindre departementet bestemmer noe annet.

• (3) Statens innkrevingssentral kan anmode ansvarlige myndigheter i andre EØS-land om å kreve inn pengekrav som følger av vedtak som nevnt i arbeidsmiljøloven § 18-7 (tvangsmulkt), § 18-10 (overtredelsesgebyr), og som oppfyller vilkårene i første ledd bokstavene a) og b).

• (4) Pengekrav som kreves inn i medhold av første ledd tilfaller statskassen. Pengekrav som kreves inn i medhold av tredje ledd tilfaller det EØS-land som gjennomfører innkrevingen.

• (5) Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om gjennomføringen av denne bestemmelsen.»

3.3.2 Høringsinstansenes syn

Det er kommet få merknader til forslaget. Unio og YS støtter departementets forslag om grenseoverskridende samarbeid om innkreving og underretning om administrative økonomiske sanksjoner.

Arbeidstilsynet er positive til at det innføres regler om bistand til innkreving av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Arbeidstilsynet peker på at det i enkeltsaker, spesielt saker om sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, er utfordrende å kreve inn reaksjoner og sanksjoner når virksomheten er hjemmehørende i et annet land. Forslaget kan bidra til at tvangsmulkt benyttes fremfor stansing av virksomheten som pressmiddel for oppfyllelse av pålegg. Dette kan gi Arbeidstilsynet mulighet til å velge mellom flere effektive sanksjonsmidler i enkeltsaker, herunder overtredelsesgebyrer.

3.3.3 Departementets vurdering og forslag

3.3.3.1 Ansvarlig myndighet

Departementet foreslår at Statens innkrevingssentral (SI) skal være ansvarlig myndighet for å følge opp anmodninger om innkreving av krav etter håndhevingsdirektivet kapittel VI. Dette faller innenfor SIs virksomhet for øvrig, og anses som den mest effektive løsningen. Forslaget vil gi SI adgang til å kreve inn økonomiske sanksjoner og bøter ilagt i andre EØS-stater mot norske virksomheter. SI skal samtidig kunne be om bistand fra myndigheter i andre EØS-stater til å kreve inn tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ilagt utenlandske virksomheter som har drevet tjenestevirksomhet i Norge. Tilsvarende skal SI kunne kreve inn alle andre pengekrav som springer ut av slike avgjørelser, for eksempel gebyrer og eventuelle forsinkelsesrenter.

Det foreslås en tilføyelse i SI-forskriften om at SI kan kreve inn utenlandske krav med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 18-11. Forslaget innebærer at SI gis adgang til å gjennomføre frivillig (utenrettslig) og tvungen innkreving av krav som omfattes av håndhevingsdirektivet kapittel VI.

3.3.3.2 Adgang til å fullbyrde avgjørelser fra andre EØS-stater

Videre foreslår departementet en ny bestemmelse i arbeidsmiljøloven for å gjennomføre håndhevingsdirektivet artikkel 15 nr. 1 bokstav a om innkreving av administrative sanksjoner og bøter.

I tråd med høringen foreslår departementet at SI kan iverksette tvangsinnfordring mot debitor om kravet ikke innfris frivillig. Innkrevingssentralen har særnamsmyndighet for de fleste krav de krever inn, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 2-14. Et grunnleggende vilkår for at SI skal kunne gjennomføre tvangsinnfordring er at det foreligger et tvangskraftig tvangsgrunnlag. Tvangsfullbyrdelse av avgjørelse fra utenlandsk myndighet er mulig i den grad dette følger av norsk lov, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 4-1 andre ledd bokstav f. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det lovfestes at avgjørelser fra ansvarlige myndigheter eller domstoler i andre EØS-stater om økonomiske administrative sanksjoner og bøter er bindende i Norge og kan fullbyrdes. I tråd med direktivets krav foreslår departementet å lovfeste forutsetningene for at fullbyrdelse skal kunne skje. For det første må avgjørelsen være ilagt som følge av brudd på nasjonale regler som gjennomfører utsendingsdirektivet eller håndhevingsdirektivet. For det andre må avgjørelsen være endelig, slik at den ikke kan påklages eller at den er rettskraftig avgjort. I tillegg er det en forutsetning at avgjørelsen er tvangskraftig i opphavsstaten. Avgjørelsen kan være truffet av ulike forvaltningsorgan i den enkelte EØS-stat, eller stadfestet av en nasjonal domstol, for eksempel i forbindelse med at en forvaltningsavgjørelse prøves av domstolene. At det må gjelde «administrative» avgjørelser innebærer at strafferettslige sanksjoner faller utenfor.

3.3.3.3 Bistand til å kreve inn tvangsmulkt og overtredelsesgebyrer i andre EØS-stater

Statens innkrevingssentral har i dag ingen mulighet for å kunne gjennomføre tvungen innkreving utenfor Norge. Håndhevingsdirektivets regler om bistand kan derfor bidra til mer effektiv innkreving av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr som ilegges tjenesteytere som er etablert i en annen EØS-stat.

Det foreslås at innkrevingssentralen skal kunne anmode ansvarlige myndigheter i andre EØS-stater om å kreve inn alle pengekrav som følger av vedtak om tvangsmulkt (arbeidsmiljøloven § 18-7) og overtredelsesgebyr (arbeidsmiljøloven § 18-10). Slik anmodning må skje på tilsvarende vilkår som nevnt i punkt 3.3.3.2. Dette innebærer at tvangsmulkten eller overtredelsesgebyret må være ilagt som følge av brudd på regler som gjennomfører utsendingsdirektivet eller håndhevingsdirektivet. Videre må vedtakene være endelig avgjort i den forstand at klagefristen er utløpt, klagebehandlingen avsluttet eller rettskraftig avgjort.

Etter håndhevingsdirektivet artikkel 15 nr. 2 tredje ledd må mulighetene for innkreving etter nasjonal rett være uttømt før det bes om bistand fra andre EØS-stater. Departementet vurderer at det ikke er nødvendig å lovregulere dette kravet. Innkrevingssentralen har i dag en etablert praksis med å kontrollere i offentlige registre om virksomheten har formuesgoder i Norge som er egnet til utlegg. Når det etter slik kontroll viser seg at det ikke finnes slike formuesgoder i Norge, eller disse ikke dekker kravet fullt ut, er det departementets vurdering at SIs mulighet for innkreving er uttømt i den forstand direktivet krever.

3.3.3.4 Generelle bestemmelser

Departementet foreslår å lovfeste at både tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og eventuelle inndrivelseskostnader tilfaller den EØS-stat som gjennomfører innkrevingen på vegne av SI, jf. artikkel 19 nr. 1. Forslaget innebærer at slike beløp ikke lenger tilfaller den norske statskassen. På tilsvarende måte foreslår departementet å lovfeste at alle beløp som SI krever inn på vegne av myndigheter i andre EØS-stater tilfaller den norske statskassen.

Departementet har i høringen foreslått at direktivets bestemmelser om bistand med å underrette om avgjørelser om administrative sanksjoner (artikkel 15 nr. 1 bokstav b) gjennomføres i forskrift. Forslaget gir Arbeidstilsynet ansvaret for å behandle anmodninger om å underrette norske virksomheter om avgjørelser om økonomiske sanksjoner fra andre EØS-stater. Samtidig gis Arbeidstilsynet adgang til å be om bistand fra andre EØS-stater til å underrette om avgjørelser om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr mot utenlandske virksomheter.

Departementet foreslo opprinnelig at hjemmel til å fastsette regler om underretning skulle omfattes av ny § 1-7 fjerde ledd i arbeidsmiljøloven, men har kommet til at det er mer hensiktsmessig at forskriftshjemmelen fremgår av den foreslåtte bestemmelsen i arbeidsmiljøloven kapittel 18. Det vil gi bedre sammenheng og lette tilgjengeligheten om alle bestemmelsene som gjennomfører direktivets kapittel VI samles på ett sted. Det foreslås derfor en forskriftshjemmel i § 18-11 femte ledd for å gjennomføre direktivets bestemmelser om underretning.

Endelig foreslås at departementet gjennomfører bestemmelsene i håndhevingsdirektivet kapittel VI, særlig artikkel 15, 16, 17, 18 og 19, i forskrift. Dette er bestemmelser som knytter seg til saksbehandlingen i forbindelse med bistanden mellom EØS-statene, herunder frister, adgangen til å avvise en anmodning om bistand og tilfeller hvor bistanden skal suspenderes mv.