3 Endringer i erstatnings- og kompensasjonsordningene for veteraner

3.1 Oversikt over de ulike ordningene

Etter forsvarsloven § 55 har staten et lovfestet objektivt ansvar for tap som er påført dem som gjør tjeneste i internasjonale operasjoner på grunn av skade eller sykdom som følge av tjeneste i en internasjonal operasjon etter 1. januar 2010. Ansvaret omfatter både fysiske og psykiske skader. Bestemmelsen er en videreføring av forsvarspersonelloven § 12 b som trådte i kraft 1. januar 2010. Erstatning utmåles inntil 65 G, eller i henhold til yrkesskadeforsikringslovens regler, dersom disse gir krav på høyere utbetaling.

Begrunnelsen for innføringen av det lovfestede objektive ansvaret i 2010 var at det i 2005 ble innført en generell beordringsplikt for militært personell og visse grupper sivilt personell. Det vil si at de kan beordres til tjeneste i internasjonale operasjoner. Innføringen av det lovfestede objektive ansvaret må også ses i lys av at personell som tjenestegjør i internasjonale operasjoner til tider oppholder seg i meget risikofylte områder, og under krevende forhold med stort skadepotensial. Videre begrunnes ansvaret med at myndighetene og samfunnet slik anerkjenner og verdsetter innsatsen til personellet som deltar i internasjonale operasjoner. Saker etter forsvarsloven § 55 behandles av Statens pensjonskasse (SPK). Avgjørelser etter bestemmelsen regnes ikke som enkeltvedtak, og det er per i dag ikke klageadgang i sakene.

Samtidig som det lovfestede objektive ansvaret ble innført med virkning fra 1. januar 2010, ble det etablert en særskilt kompensasjonsordning for psykiske belastningsskader påført i perioden 1. januar 1978 og frem til og med 31. desember 2009. Den særskilte kompensasjonsordningen ble etablert for å imøtegå en rekke utfordringer knyttet til håndteringen av eldre erstatningskrav fra veteraner som hadde blitt påført denne typen skader. Kompensasjonsordningen følger av forskrift 22. desember 2009 nr. 1768 om særskilt kompensasjonsordning for psykiske belastningskader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner (kompensasjonsforskriften), fastsatt med hjemmel i Stortingets årlige budsjettvedtak.

Grunnvilkåret for kompensasjon er at skadelidte må ha pådratt seg en varig psykisk belastningsskade som følge av tjenestegjøring i en internasjonal operasjon. Den psykiske belastningsskaden må videre ha medført varig ervervsmessig uførhet. Kompensasjon tilkjennes inntil 35 G eller 65 G, avhengig av hvilket beviskrav som legges til grunn.

I tillegg er det i forsvarstilsatteforskriften etablert en billighetserstatningsordning for psykiske belastningsskader som følge av tjeneste i internasjonale operasjoner, med hjemmel i forsvarsloven § 56. Ordningen er ikke avgrenset i tid. Krav om billighetserstatning fordrer ikke økonomisk tap eller ervervsuførhet. Utmålingskriteriet er graden av psykisk betinget varig medisinsk invaliditet. Maksimal erstatning etter ordningen er 6 G.

Erstatning og kompensasjon samordnes med annen erstatning fra staten.

3.2 Klageordning i saker om erstatning for psykiske belastningsskader etter forsvarsloven § 55

3.2.1 Gjeldende rett

Statens pensjonskasse behandler krav etter forsvarsloven § 55, den særskilte kompensasjonsordningen og billighetserstatningsordningen.

Det foreligger i dag ikke klageadgang i saker etter forsvarsloven § 55.

Vedtak etter den særskilte kompensasjonsordningen og billighetserstatningsordningen kan påklages til Klagenemnda for krav om kompensasjon og billighetserstatning for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner. Klagenemnda er etablert ved forskrift 24. juni 2011 nr. 651, og er administrativt underlagt Forsvarsdepartementet. Nemnda er sammensatt av fire medlemmer med personlige varamedlemmer. Leder og ett av medlemmene skal etter forskriften være jurister uten tilknytning til Forsvaret. De øvrige to medlemmene oppnevnes etter forslag fra henholdsvis veteranorganisasjoner og arbeidstakerorganisasjonene i Forsvaret. Forsvarsdepartementet står for oppnevnelsene. Forsvarsdepartementet ivaretar per i dag sekretariatsfunksjonen for nemnda, men denne funksjonen er planlagt flyttet til Statens sivilrettsforvaltning, i tråd med Meld. St. 15 (2019–2020).

3.2.2 Stortingets vedtak om klageordning

Stortinget fattet i 2018 følgende anmodningsvedtak om klageadgang i saker etter forsvarsloven § 55:

«Vedtak 56

Stortinget ber regjeringen etablere en klageordning for veteraner som har deltatt i internasjonale operasjoner etter 2010 og pådratt seg psykiske skader i internasjonale operasjoner. Veteranorganisasjonene involveres i utarbeidelsen av klageordningens innretning. Etablering av en slik klageordning forutsettes å inngå i mandatet til den eksternt ledede arbeidsgruppen nedsatt av Forsvarsdepartementet.

Vedtak 57

Stortinget ber regjeringen framlegge forslag til de nødvendige lov- og forskriftsendringer for å innføre en klagemulighet for avgjørelser om erstatning også for psykiske belastningsskader som følge av tjenestegjøring i internasjonale operasjoner etter 1. januar 2010.»

I Innst. 28 S (2018–2019) uttalte et flertall i utenriks- og forsvarskomiteen følgende om begrunnelsen for at det burde etableres en klageordning:

«Flertallet har registrert at representanter for Forsvarsdepartementet har argumentert for at veteraner skadet etter 2010, ikke har de samme utfordringene knyttet til kravene til dokumentasjon og årsakssammenheng da hendelsene er av nyere dato. Men tidsaspektet for senskader fra internasjonale operasjoner vil ikke endre seg; det kan ta mange år før psykiske krigsskader viser seg, også med utgangspunkt i hendelser etter 1. januar 2010.

Flertallets oppfatning er at alle veteraner bør få adgang til å klage på avgjørelser, også under den nye erstatningsordningen, og at disse klagene bør behandles av et organ med kompetanse på krigsskader.»

Forslaget om å innføre en klageordning for saker om psykiske belastningsskader etter forsvarsloven § 55 må ses på bakgrunn av anmodningsvedtakene fra Stortinget.

3.2.3 Forslaget fra den eksterne arbeidsgruppen

Utredningen av en klageordning for saker om psykiske belastningsskader etter forsvarsloven § 55 ble inntatt i mandatet til den eksterne arbeidsgruppen som i 2019 gjennomgikk ordningene.

Arbeidsgruppen tolket sitt mandat i lys av Innst. 28 S (2018–2019) og vedtak 56 og 57 (2018–2019) slik at det skulle innføres en klageadgang for saker om psykiske belastningsskader, og at spørsmålet var hvordan en klageordning best kunne utformes. Arbeidsgruppen har derfor ikke vurdert behovet for klageadgang inngående, men vist til at en klageadgang vil være i tråd med rettssikkerhetsgarantier som gjelder ellers i rettssystemet og for erstatningsordninger på sammenlignbare områder. Arbeidsgruppen viser også til at en klageordning kan bidra til regelutvikling og regelnyansering, samt til at rettslige prosesser reduseres.

Arbeidsgruppen vurderte ulike modeller for en klageordning. Anbefalingen fra en samlet arbeidsgruppe gikk ut på at klagebehandlingen av saker om psykiske belastningsskader etter forsvarsloven § 55 skulle innlemmes i arbeidet til den allerede eksisterende Klagenemnda for kompensasjon og billighetserstatning. Arbeidsgruppen foreslo at klagenemnda skulle gis navnet «Klagenemnda for krav om erstatning, kompensasjon og billighetserstatning (intopserstatning) for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner».

Arbeidsgruppens foreslåtte modell ble inntatt i Meld. St. 15 (2019–2020). Regjeringen tok i stortingsmeldingen ikke stilling til hvilket navn klagenemnda burde få, men sluttet seg til at benevnelsen «intopserstatning» burde innføres som en fellesbenevnelse på erstatning etter forsvarsloven § 55, billighetserstatning etter forvarstilsatteforskriften kapittel 10 og kompensasjon etter forskrift av 22. desember 2009 nr. 1768.

3.2.4 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å etablere en klageadgang for saker om psykiske belastningsskader etter forsvarsloven § 55, i tråd med forslaget fra arbeidsgruppen og Meld. St. 15 (2019–2020). Begrunnelsen var hensynet til likebehandling av personer som har blitt påført psykiske belastningsskader før og etter 2010. Det ble i høringsnotatet vist til at årsaksvurderingene i saker om psykiske belastningsskader kompliseres av at det kan ta lang tid fra skadetidspunktet til skaden viser seg. Dette tidsaspektet gjør seg etterhvert også gjeldende i saker med skader oppstått etter 2010.

Departementet pekte i høringsnotatet på at det kan tenkes å oppstå utfordringer i forbindelse med at en og samme erstatningssak etter forsvarsloven § 55 kan inneholde elementer av både fysisk og psykisk skade. Departementet skrev i høringsnotatet at klageadgangen i slike tilfeller må avgrenses til det krav som anføres å følge av den psykiske belastningsskaden. Klagenemnda vil dermed ha kompetanse til å vurdere erstatning for den samme skadetypen som etter den særskilte kompensasjonsordningen.

Departementet begrunnet i høringsnotatet den valgte modellen med at forslaget vil sikre kompetanse i klagesaksbehandlingen. Dette fordi medlemmene i Klagenemnda for kompensasjon og billighetserstatning gjennom sitt virke har inngående kjennskap til den aktuelle skadetypen. Den etablerte klagenemndas erfaring og kunnskap vil på denne måten videreføres. Det ble i høringsnotatet videre vist til at slik innlemmelse er i tråd med komitéflertallets uttalelser i Innst. 28 S (2018–2019), om at klagene bør behandles av et organ med kompetanse på krigsskader.

I høringsnotatet ble det videre vist til at likebehandling var et av de sentrale argumentene bak den foreslåtte innføringen av en klageadgang etter forsvarsloven § 55. Departementet mente hensynet til likebehandling talte for at sakene bør behandles av samme klageorgan.

Det ble i høringsnotatet foreslått at lovendringen skulle innføres ved at det ble tilføyd ett nytt punktum i forsvarsloven § 55 første ledd om en slik klageadgang.

Departementet foreslo i høringsnotatet at klagenemnda for fremtiden skulle hete «Klagenemnda for intopserstatning». Departementet viste til at dette ville være et enklere og mer dekkende navn for klagenemnda, etter at klagesaker etter forsvarsloven § 55 ble inntatt i klagenemndas virkeområde. Departementet foreslo at forsvarsloven § 55 første ledd tredje punktum skulle henvise til «særskilt klagenemnd», mens det nye navnet på klagenemnda skulle fremgå av klagenemndsforskriften.

3.2.5 Høringsinstansenes syn

Generaladvokaten støtter lovforslaget som gjelder erstatningsordning for veteraner. Krigsskoleutdannede offiserers landsforening uttaler at endringene i lovforslaget er nødvendige. LO uttaler at de er hovedsakelig positive til endringene som foreslås.

Statens pensjonskasse og Veteranforbundet SIOPS støtter etableringen av en klageordning for saker om psykiske belastningsskader etter forsvarsloven § 55, og departementets vurdering av at klagesakene om psykiske belastningsskader etter forsvarsloven § 55 innlemmes i virkeområdet til den eksisterende Klagenemnda for kompensasjon og billighetserstatning.

Statens pensjonskasse støtter videre departementets syn om at klageadgangen bør begrenses til de krav som anføres å være en følge av en psykisk belastningsskade. Om dette skriver Statens pensjonskasse i sin høringsuttalelse:

«Forsvarsloven § 55 hjemler et objektivt erstatningsansvar for fysiske og psykiske skader påført under tjenestegjøring i internasjonale operasjoner. Klagenemnda har virket i 10 år og besitter en særskilt kompetanse i vurdering av eventuell årsakssammenheng mellom tjenesten og anførte psykiske belastningsskader. Veteraner som har tjenestegjort før 2010 får ikke nemndsbehandling av krav knyttet til fysiske skader. Etter Statens pensjonskasses vurdering ville det være uheldig dersom skjæringstidspunktet for tjenestegjøringen vil være avgjørende for hvorvidt den enkelte veteran skal få sitt krav knyttet til en fysisk skade behandlet av klagenemnda. En avgrensning hvor nemndas mandat begrenses til å vurdere årsakssammenheng mellom anførte psykiske skader og tjenestegjøringen, vil likestille veteraner som har tjenestegjort etter 2010 med de veteraner som har tjenestegjort før 2010.»

Veteranforbundet SIOPS har følgende merknad til tidspunktet for ikrafttredelse:

«SIOPS vil sterkt understreke viktigheten av at det haster med å få på plass selve klageadgangen for de veteraner som er skadet etter 31. desember 2009. Det har rammet flere veteraner hardt. De har fått livet sitt satt på vent.»

Forsvaret stiller seg bak forslagene om endringer i erstatningsordningene for veteraner, men har kommet med følgende merknad til anvendelsesområdet for forsvarsloven § 55:

«Innenfor begrepet «internasjonale operasjoner» er det to aktivitetstyper, «operasjon» og «internasjonal virksomhet». Hvorvidt «internasjonal virksomhet» gir grunnlag for veteranerstatning/senskadeerstatning bør klargjøres.»

Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at det ikke fremgår av høringsnotatet hva som inngår i utregningsgrunnlaget for i kostnadsanslaget for klageordningen.

Flere høringsinstanser har uttalt seg generelt om innføringen av benevnelsen «intopserstatning». Justis- og beredskapsdepartementet uttaler i sitt høringssvar:

«[…] Det bør ellers vurderes nærmere om dette navnet er heldig. Begrepet «intopserstatning» vil neppe gi særlig mening for andre enn militære, og de fleste vil ikke forstå hva dette innebærer. Dersom man må endre dagens navn, vil betegnelser som «krigsrelatert skade» være langt mer selvforklarende.»

Norges veteranforbund for internasjonale operasjoner (NVIO) uttaler i sitt høringssvar:

«Begrepet intopserstatning er svært uklart og NVIO er av den oppfatning at dette begrepet er misvisende. Kompensasjonsordningen var tiltenkt å være og skal være en kompensasjonsordning og ikke en erstatningsordning.»

Veteranforbundet SIOPS uttaler i sitt høringssvar:

«SIOPS mener på prinsipielt grunnlag at navnet på erstatningsordningene bør være «krigsskadeerstatning». Dette har SIOPS sin representant i den eksterne arbeidsgruppen utførlig nedført i sine særmerknader til arbeidsgruppens rapport pkt 7 – Spørsmålet om navneendring på s 103 – 106. SIOPS mener det er mange gode grunner til å kalle erstatningsordningene for «krigsskadeerstatning», ikke minst for å være ærlige og tydelige på at våre soldater blir skadet som følge av krigshandlinger. Men, SIOPS var alene i mindretall om å mene dette i arbeidsgruppen, og vi tar det til etterretning.

Subsidiært støtter derfor SIOPS at navnet på erstatningsordningene endres til «intopserstatning», dersom det ikke er støtte for at begrepet «krigsskadeerstatning» skal benyttes. Selv om begrepet «intopserstatning» ikke i tilstrekkelig grad viser at veteranen har blitt skadet som følge av krigshandlinger, anses det stort sett likevel for å være dekkende for skaden som veteranen er påført under internasjonale operasjoner, og – det er vesentlig bedre navn på erstatningsordningen enn dagens. SIOPS støtter derfor også de foreslåtte endringene i paragrafer til aktuelle lov- og forskriftsendringer for å reflektere navneendringen.»

Statens pensjonskasse støtter departementets forslag om at intopserstatning innføres som betegnelse.

3.2.6 Departementets vurderinger

Departementet registrer at høringsinstansene som har uttalt seg om innføringen av en klageordning er positive til modellen som er foreslått. Departementet fastholder på denne bakgrunn forslaget i høringsnotatet. Klageadgangen innføres ved at det tilføyes et nytt første ledd tredje punktum i forsvarsloven § 55. Endringen innebærer at det innføres klageadgang i saker som gjelder psykiske belastningsskader. Departementet er enige i at det er viktig å få på plass klageordningen så snart som mulig.

Om begrepet «internasjonale operasjoner», viser departementet til definisjonen i forsvarsloven § 3 litra c. Departementet viser til særmerknadene til denne bestemmelsen i Prop. 102 L (2015–2016).

Det er redegjort nærmere for utregningsgrunnlaget for kostnadsanslaget for klageordningen i kapittel 5 om økonomiske og administrative konsekvenser.

Departementet mener det er mest leservennlig om navnet på klagenemnda fremkommer direkte av lovteksten. Departementet har i høringsnotatet foreslått å gi nemnda navnet «Klagenemnda for intopserstatning». Benevnelsen «intopserstatning» ble foreslått av arbeidsgruppen og inntatt i regjeringens stortingsmelding om veteraner Meld. St. 15 (2019–2020) Også vi når det blir krevet – veteraner i vår tid. Departementent har i lys av høringsinnspillene, særlig innspill fra Justis- og beredskapsdepartementet, konkludert med at forslaget i høringsnotatet om å gi nemnda navnet «Klagenemnda for intopserstatning», ikke bør videreføres. Det legges vekt på argumentet om at det i lov- og forskriftstekst bør benyttes begreper som gir mening etter alminnelig språkbruk. Departementet mener navn som bygger på begreper som «krigsskadeerstatning» eller «krigsrelatert skade» ikke bør benyttes. Benevnelsen «krig» vil ikke være treffende på alle operasjoner som omfattes av erstatnings- og kompensasjonsordningene. Dette ble fremhevet av arbeidsgruppen, som også viste til at ordet «krig» i dagens Norge i første rekke assosieres med andre verdenskrig. Departementet foreslår derfor at nemnda i hovedsak beholder dagens navn, med en justering i lys av at også klager i saker om psykiske belastningsskader etter forsvarsloven § 55 skal omfattes. Departementet foreslår derfor at klagenemnda gis navnet «Klagenemnda for krav om erstatning og kompensasjon for psykiske belastningsskader som følge av deltagelse internasjonale operasjoner».

Departementet fastholder at benevnelsen «intopserstatning» innføres som samlebetegnelse på erstatning etter forsvarsloven § 55, billighetserstatning etter forsvarstilsatteforskriften kapittel 10 og kompensasjon etter forskrift av 22. desember 2009 nr. 1768, selv om dette ikke kommer til uttrykk i lov- og forskriftstekst. Dette er i tråd med Meld. St. 15 (2019–2020). Det vises også til at utenriks- og forsvarskomiteen støttet «intopserstatning» som fellesbetegnelse i Innst. 20 S (2020–2021).

3.3 Nye regler om foreldelse

3.3.1 Gjeldende rett

Det følger av § 11 første ledd i kompensasjonsforskriften at krav etter ordningen foreldes tidligst tre år etter forskriftens ikrafttredelse. Det vil si at krav om kompensasjon tidligst foreldes 1. januar 2013. På samme måte følger det av forsvarstilsatteforskriften § 50 at krav om billighetserstatning som følge av psykiske belastningsskader som er påført før 1. januar 2005, tidligst foreldes 1. januar 2008. Disse særreglene henger sammen med at den særskilte kompensasjonsordningen og billighetserstatningsordningen ble gitt med virkning bakover i tid.

Forøvrig får de alminnelige reglene om foreldelse i foreldelsesloven anvendelse på krav forsvarsloven § 55, den særskilte kompensasjonsordningen og billighetserstatningsordningen etter forsvarstilsatteforskriften.

Det følger av foreldelsesloven § 9 første ledd at krav på skadeserstatning eller oppreising foreldes tre år etter den dag da skadelidte fikk eller burde skaffet seg nødvendig kunnskap om skaden og den ansvarlige. I praksis har Statens pensjonskasse og Klagenemnda for kompensasjon og billighetserstatning vist tilbakeholdenhet med å anvende foreldelsesregelen i foreldelsesloven § 9 første ledd i sakene. Statens pensjonskasse har kun brukt foreldelse som et støtteargument i saker der de materielle vilkårene for erstatning uansett ikke anses å foreligge. Det vil si at Statens pensjonskasse ikke har avvist materielle krav på bakgrunn av foreldelse. Klagenemnda har i visse saker ikke tatt endelig stilling til det materielle kravet, med begrunnelse at kravet uansett er foreldet. Klagenemnda har også subsidiært konkludert med foreldelse i en del saker der de materielle vilkårene ikke anses som oppfylt.

Det følger av foreldelsesloven § 9 andre ledd første punktum at krav på skadeserstatning senest foreldes 20 år etter at den skadegjørende handling eller annet ansvarsgrunnlag opphørte. Dette gjelder uavhengig av om treårsfristen etter første ledd har begynt å løpe. Kravet kan dermed avskjæres på bakgrunn av foreldelse 20 år etter den skadevoldende handling, uavhengig av om skadelidte har eller burde ha kunnskap om skaden og den ansvarlige.

Det er gjort unntak fra tyveårsfristen blant annet i tilfeller der skaden er voldt i ervervsvirksomhet eller dermed likestilt virksomhet, og den ansvarlige eller noen denne hefter for, før opphøret av det skadegjørende forhold kjente eller burde kjenne til at dette kunne medføre fare for liv eller alvorlig helseskade. Unntaket omfatter også psykiske senskader, men byr på en rekke skjønnsmessige vurderinger.

Den ytre 20-årsregelen er ikke vurdert eller benyttet til å avskjære krav i sakene. Dette gjelder selv om mange av kravene om kompensasjon og billighetserstatning skriver seg fra hendelser lengere tilbake i tid enn 20 år. I praksis opereres det derfor ikke med en slik ytre frist.

I praksis er det tidspunktet for når kravet fremsettes for Statens pensjonskasse som anses som fristavbrudd i erstatnings- og kompensasjonssakene. Det er tvilsomt om dette har dekning i lovteksten. Foreldelsesloven §§ 14 til 19 angir hvordan foreldelse avbrytes. Etter § 16 første ledd avbrytes foreldelse når tvist om kravet bringes inn til avgjørelse ved et forvaltningsorgan som har særskilt myndighet til å avgjøre slik tvist. På tidspunktet hvor krav om erstatning fremsettes til Statens pensjonskasse, foreligger det ingen tvist om kravet. Den praktiserte regelen har derfor ikke støtte i foreldelsesloven § 16 første ledd. Det er imidlertid mulig at tidspunkt for fremsettelse av klage til klagenemnda vil kunne omfattes av ordlyden i bestemmelsen.

Dersom foreldelsesloven § 16 første ledd ikke dekker klage til klagenemnda, er det etter foreldelsesloven § 15 søksmål for domstolene som avbryter fristen. Det innebærer i utgangpunktet at krav om erstatning eller kompensasjon kan foreldes mens det er til behandling i Statens pensjonskasse eller klagenemnda.

Per i dag foreligger det ingen søksmålsfrist i sakene.

3.3.2 Forslaget fra den eksterne arbeidsgruppen

Den eksterne arbeidsgruppen som gjennomgikk og vurderte erstatnings- og kompensasjonsordningene for veteraner vurderte behovet for endringer i foreldelsesreglene. Arbeidsgruppen foreslo å innføre en ny § 56 i forsvarsloven med nærmere bestemmelser om erstatning, herunder særregler om foreldelse. Flertallet i arbeidsgruppen mente de nye foreldelsesreglene kun burde gjelde i saker etter forsvarsloven § 55. Flertallet pekte blant annet på at veteranene med krav etter den særskilte kompensasjonsordningen har hatt forutberegnelige regler, og at de ikke har hatt foranledning til å forvente endrede regler. Flertallet pekte også på at det ville være vanskelig å overskue tidsmessige og økonomiske konsekvenser av å foreslå en endring av reglene også for de tidligere sakene.

En ny regel om friststart for foreldelse

Arbeidsgruppen pekte på flere faktorer som taler for en særskilt regel om foreldelse. Arbeidsgruppen viste til at fordi skaden er av psykisk art, kan den skadelidte mangle den handlekraft og gjennomføringsevne som kreves for å søke erstatning innenfor fristen. Dette skiller etter arbeidsgruppens syn psykiske belastningsskader fra andre skader. Arbeidsgruppen viste til at det lett kan forekomme at skadelidte ikke selv erkjenner at han har en skade på det tidspunktet skaden faktisk og objektivt foreligger. Arbeidsgruppen viste til at veteraner erfaringsmessig helst ikke innrømmer at de har psykiske problemer på grunn av tjenesten, og dette kan føre til at de heller ikke for seg selv erkjenner skade når den faktisk melder seg. Arbeidsgruppen pekte også på undersøkelser som tyder på at elementer i veteranenes kultur gjør at mange kvier seg for å innrømme at de har psykiske problemer. For mange veteraner knytter seg en skamfølelse til det å erkjenne at man har slike problemer. Arbeidsgruppen mente at det for noen veteraner vil det oppleves mindre stigmatiserende å skylde sine problemer på for eksempel alkoholmisbruk, enn å åpent erkjenne psykiske problemer. Dette kan etter arbeidsgruppens syn føre til at veteraner som lenge har slitt med å henge med i arbeidslivet, utsetter avgjørelsen om å søke erstatning. Videre pekte arbeidsgruppen at innrømmelse av psykiske problemer kan innebære at veteraner mister muligheten til å reise ut på nye oppdrag. Det kan også ta tid å erkjenne eller konstatere at det foreligger en kobling mellom ervervsuførheten og militærtjeneste langt tilbake i tid. Arbeidsgruppen viste også til at mange veteraner bruker lang tid på å orke å søke om erstatning, til tross for at skade og ansvarsforhold objektivt sett er rimelig klarlagt i relasjon til kravene i foreldelsesloven.

Arbeidsgruppen vurderte ulike måter å imøtekomme disse utforingene på, og konkluderte med at det burde gis en særskilt regel om friststart for foreldelsesfristen på tre år. Forslaget fra arbeidsgruppen gikk ut på å koble startpunktet for foreldelsesfristen direkte til det tidspunkt da NAV tilstår uføretrygd, og fatter vedtak om yrkesskade grunnet psykisk belastningsskade. Arbeidsgruppen pekte på at dette tidspunktet har rettstekniske fordeler fordi det har god notoritet, og at tidspunktet kommer så sent at det vil være enkelt å søke om erstatning i tide. Arbeidsgruppen viste også til at et startpunkt som knyttes opp mot trygderettslig ervervsuførhet og godkjenning av yrkesskade står i god sammenheng med de materielle vilkårene for erstatning.

På denne bakgrunn foreslo arbeidsgruppen en regel om at krav foreldes tre år etter den dag da skadelidte fikk eller burde skaffet seg kunnskap om skaden og den ansvarlige, men tidligst tre år etter den dag det offentlige fattet vedtak om uføretrygd, og innvilget yrkesskade etter folketrygdens regler som helt eller delvis var begrunnet i psykisk belastningskade.

Arbeidsgruppen pekte på at en svakhet ved forslaget er at NAV ikke alltid vil ta stilling til om yrkesskaden skyldes psykisk belastningsskade, og at ikke alle veteraner søker om både uføretrygd og at skaden skal godkjennes som yrkesskade. Hvor NAV ikke har tatt stilling til spørsmålet, vil kravet ikke kunne foreldes med grunnlag i den foreslåtte friststartsregelen. Arbeidsgruppen pekte på at det vil kunne oppstå forskjell mellom personer med innvilget uføretrygd, men som ikke har søkt om godkjenning av yrkesskade på den ene siden, og personer som både har innvilget uføretrygd og godkjent yrkesskade på den andre siden. Etter arbeidsgruppens syn måtte hensynet til å innføre en liberal, enkel og forutberegnelig foreldelsesbestemmelse likevel veie tyngre enn en eventuell forskjellsbehandling mellom de to gruppene av skadelidte.

Fjerning av den ytre 20-årsfristen

Arbeidsgruppen foreslo videre å unnta sakene etter forsvarsloven § 55 fra den ytre tyveårsfristen i foreldelsesloven § 9 annet ledd. Det er særlig lagt vekt på at regelen passer dårlig til de lange tidsforløp som er aktuelle for den spesielle typen skadelidte, og at en ytre frist står i dårlig sammenheng med intensjonen om å sikre veteranene et godt erstatningsrettslig vern.

Regel om fristavbrudd

Arbeidsgruppen foreslo en regel om at foreldelse skal avbrytes når krav fremsettes for Statens pensjonskasse. Regelen er i tråd med det som er lagt til grunn i praksis om fristavbrudd. Regelen ble foreslått gitt følgende ordlyd etter modell av voldsofferstatningsloven § 3 andre ledd:

«Foreldelse av krav om intopserstatning avbrytes ved at søknad om erstatning fremsettes for Statens pensjonskasse. Søknaden må være fremmet for Statens pensjonskasse før kravet er foreldet etter reglene i foreldelsesloven og denne lov.»

Arbeidsgruppen mente det var mest ryddig å plassere denne bestemmelsen i forsvarsloven sammen med øvrige regler om foreldelse, fremfor å gi en særregel i den generelt gjeldende foreldelsesloven.

3.3.3 Stortingets vedtak om foreldelse

Stortingsrepresentant Bjørnar Moxnes fra Rødt fremmet i dokument 8:101 S (2019–2020) forslag om endringer i erstatnings- og kompensasjonsordningene for veteraner fra internasjonale operasjoner. Representantforslaget omfattet blant annet forslag om nye foreldelsesregler. Forslagene om foreldelse bygget på anbefalingene fra arbeidsgruppen, men skulle i motsetning til anbefalingen fra flertallet gjelde både for veteraner skadd før og etter 2010. Det ble foreslått at reglene også skulle gis anvendelse på avgjorte saker, slik at saker som allerede var avgjort på bakgrunn av foreldelse skulle gjenopptas.

Stortinget fattet på bakgrunn av Innst. 21 S (2020–2021) følgende vedtak om foreldelsesregler i sakene:

«Vedtak 33

Stortinget ber regjeringen fremme forslag om at veteraner med krav på erstatning for psykiske belastningsskader fra utenlandsoperasjoner ikke rammes av foreldelse før tidligst 3 år etter vedtak om uføretrygd og innvilget yrkesskade begrunnet i psykisk belastningsskade. Regjeringen bes utforme forslaget slik at endringen gis tilbakevirkende kraft, slik at den også omfatter veteraner skadd før 2010, og slik at veteraner som allerede har blitt nektet erstatning på bakgrunn av foreldelse, får anledning til å søke på nytt.

Vedtak 34

Stortinget ber regjeringen sikre at den ytre tyveårsfristen for foreldelse ikke benyttes for å nekte erstatning til veteraner som ellers oppfyller vilkårene for erstatning.»

Forsvarsministeren varslet i forbindelse med stortingsbehandlingen at forslag til nye foreldelsesregler ville inntas i denne proposisjonen for å sikre raskest mulig implementering av de nye reglene.

3.3.4 Departementets vurderinger

Forslaget om nye foreldelsesregler har ikke vært på høring.

Departementet slutter seg til begrunnelsen fra arbeidsgruppen gjengitt i punkt 3.3.2, og begrunnelsene i dokument 8:101 S (2019–2020) og Innst. 21 S (2020–2021).

Departementet mener veteranene bør likebehandles, uavhengig av skadetidspunkt. Departementet mener det ikke foreligger sterke grunner som taler for at det skal gjøres forskjell på eldre og nyere saker.

Departementet mener reglene om unntak fra tyveårsfristen for foreldelse kan legges til grunn slik den er foreslått av arbeidsgruppen.

Foreldelse er brukt med stor tilbakeholdenhet av Statens pensjonskasse og klagenemnda. De nye reglene vil derfor medføre små endringer i praksis.

Ny friststartsregel

Departementet mener en ny regel om friststart vil imøtekomme utfordringene veteranene har med å søke erstatning i tide. Selv om foreldelse er praktisert med tilbakeholdenhet, har praktiseringen skapt usikkerhet blant veteranene. Dagens regler om friststart bygger på en skjønnsmessig vurdering. Departementet vektlegger at den foreslåtte regelen vil gi et klart og etterprøvbart starttidspunkt for foreldelsesfristen.

Forslaget fra arbeidsgruppen er formulert slik at krav foreldes tre år etter den dag da skadelidte fikk eller burde skaffet seg kunnskap om skaden og den ansvarlige, men tidligst tre år etter den dag det offentlige fattet vedtak om uføretrygd og innvilget yrkesskade etter folketrygdens regler som helt eller delvis var begrunnet i psykisk belastningskade.

Hvilket innhold vilkåret om «innvilget yrkesskade» i lovforslaget fra arbeidsgruppen er ment ha, er etter departementets syn noe uklart. Arbeidsgruppens vurderinger knyttet til forskjellsbehandling av veteraner som har søkt om yrkesskadedekning helt eller delvis begrunnet i psykiske belastningsskader på den ene side, og veteraner som ikke har søkt om slik yrkesskade på den annen side, tyder på at formuleringen også er ment å dekke vedtak der yrkesskadedekningen avslås. Dette støttes av den innledende formuleringen i arbeidsgruppens forslag, om at krav foreldes tre år etter den dag skadelidte fikk eller burde skaffet seg kunnskap om skaden og den ansvarlige. Slik kunnskap vil foreligge sikkert dersom veteranen innvilges yrkesskade på grunn av psykisk belastningsskade. Den innledende formuleringen ville dermed vært overflødig dersom treårsfristen bare begynner å løpe ved positivt vedtak.

Departementet legger derfor til grunn at arbeidsgruppens forslag må forstås slik at fristen tidligst begynner å løpe fra det tidspunkt det offentlige har fattet et vedtak om uføretrygd, og har tatt stilling til eventuell yrkesskadedekning. I de tilfeller der det offentlige innvilger yrkesskadedekning, vil skadelidte ha positiv kunnskap om skaden og den ansvarlige. Fristen vil da løpe fra vedtakstidspunktet. I de tilfeller der det offentlige ikke innvilger yrkesskadedekning, vil fristen først begynne å løpe fra det tidspunktet veteranen fikk eller burde skaffet seg kjennskap til skaden og den ansvarlige. I sistnevnte tilfeller vil fristens utgangspunkt være den samme som etter foreldelsesloven § 9 første ledd.

Departementet foreslår derfor en presisering i ordlyden som tydeliggjør at foreldelsesfristen kan begynne å løpe også der det offentlige tar stilling til spørsmål om yrkesskadedekning for psykisk belastningsskade etter folketrygdlovens regler, men kommer til at vilkårene for yrkesskadedekning ikke foreligger. Det avgjørende i disse tilfellene vil være når veteranen fikk eller burde skaffet seg nødvendig kunnskap om skaden og den ansvarlige. Departementet mener det ikke foreligger sterke grunner for at denne regelen, som etter foreldelsesloven § 9 første ledd gjelder i andre saker om skadeserstatning, ikke skal gjelde i saker der veteranen har kommet så langt i sin erkjennelse av skaden at det er søkt om yrkesskadedekning for psykisk belastningsskade. Departementet mener også det vil være uheldig dersom veteraner som søker om yrkesskadedekning som følge av psykisk belastningsskade, men som ikke får denne innvilget, skal komme bedre ut av foreldelsesreglene enn veteraner som får innvilgelse. Det antas at flere veteraner i sistnevnte enn i førstnevnte gruppe vil ha et underliggende materielt krav på erstatning.

Departementet ser den noe uheldige effekten av at krav ikke vil foreldes i de sakene der det offentlige ikke har tatt stilling til om det foreligger grunnlag for yrkesskadedekning som følge av psykisk belastningsskade. Departementet støtter samtidig arbeidsgruppens syn på at hensynet til en liberal og forutsigbar foreldelsesregel bør veie tyngst. Det vises for øvrig til de rammer som følger av anmodningsvedtaket fra Stortinget om foreldelse.

Vurdering av behov for tilpasning for krav om billighetserstatning

Departementet har vurdert om nye regler om foreldelse også skal gjøres gjeldende for krav om billighetserstatning for psykiske belastningsskader etter forsvarstilsatteforskriften kapittel 10, med hjemmel i forsvarsloven § 56. Stortingets vedtak innebærer at nye foreldelsesregler skal gjøres gjeldende for alle veteraner med krav på erstatning for psykiske belastningsskader. Det vil si at foreldelsesreglene etter formuleringen i vedtaket også gjøres gjeldene for krav etter billighetserstatningsordningen.

Det synes som om det primære fokus både ved stortingsbehandlingen og i arbeidsgruppens rapport har vært sakene etter forsvarsloven § 55 og den særskilte kompensasjonsordningen. Foreldelse av krav om billighetserstatning er i mindre grad berørt. Krav om billighetserstatning fordrer ikke ervervsmessig uførhet, men utmåles i henhold til forsvarstilsatteforskriften § 46 etter grad av varig medisinsk invaliditet. I praksis er det tilstrekkelig at det foreligger en erklæring om tjenesterelatert medisinsk invaliditet fra veteranens fastlege for at billighetserstatning innvilges. Det vil si at vilkårene for billighetserstatning ikke i like stor grad som i saker om erstatning etter forsvarsloven § 55 første ledd og den særskilte kompensasjonsordningen harmoniserer med de foreslåtte vilkårene for foreldelsesfristens starttidspunkt. Departementet mener likevel at de hensynene som taler for særlige foreldelsesregler i saker om erstatning etter forsvarsloven § 55 første ledd og den særskilte kompensasjonsordningen, også gjør seg gjeldende i saker om billighetserstatning. Departementet mener videre at hensynet til et helhetlig system taler for likelydende foreldelsesregler for alle krav om erstatning for psykiske belastningsskader som følge av tjeneste i internasjonale operasjoner. Departementet mener derfor at de nye reglene om foreldelse også bør gjelde for krav om billighetserstatning.

Ny regel for fristavbrudd

Arbeidsgruppen foreslo en ny regel om fristavbrudd som tilsier at fristen avbrytes når krav fremmes for Statens pensjonskasse.

Departementet mener det er behov for klare regler om fristavbrudd. Departementet viser til at dersom foreldelseslovens regler om fristavbrudd ble lagt til grunn i praksis, ville det innebære at krav kunne foreldes mens de var til behandling i Statens pensjonskasse eller klagenemnda. Også en regel om fristavbrudd ved fremsettelse av klage til klagenemnda ville etter departementets syn være uheldig, fordi tiden fra krav fremsettes til vedtak foreligger fra Statens pensjonskasse kan være lang. Departementet viser videre til at den foreslåtte regelen er i tråd med dagens praktisering, og til at en lignende fristavbruddsregel er fastsatt i voldsoffererstatningsloven § 3.

Departementet støtter på denne bakgrunn arbeidsgruppens forslag om en fristavbruddsregel. Departementet mener det er tilstrekkelig at bestemmelsen angir hva som regnes som fristavbrudd. Tilføyelsen i arbeidsgruppens forslag om at søknaden må være fremmet for Statens pensjonskasse før kravet er foreldet etter reglene i foreldelsesloven og forsvarsloven, regnes som overflødig og er derfor tatt ut i lovforslaget.

Ny søksmålsfrist

Som en del av operasjonaliseringen av Stortingets anmodningsvedtak om foreldelse, mener departementet at det er behov for å innføre en søksmålsfrist. I dag foreligger det ingen slik frist. På bakgrunn av oppmykningen i reglene om friststart og fristavbrudd for foreldelse, taler innrettelseshensynet for at det fastsettes en frist for når sak kan anlegges.

Departementet viser til at hovedregelen i foreldelsesloven § 15 er at foreldelse avbrytes når fordringshaveren tar rettslig skritt mot skyldneren. Den foreslåtte friststartsregelen for foreldelse innebærer at krav til Statens pensjonskasse, med henblikk på fristavbrudd, likestilles med tvister som reises for forvaltningsorganer omfattet av foreldelsesloven § 16. Blant annet fordi foreldelse avbrytes før sak reises, har lovverket om forvaltningsorganene som omfattes av § 16 egne søksmålsfrister. Det vises her blant annet til pasientskadeloven § 18 andre ledd, forbrukerklageloven § 12 første ledd og trygderettsloven § 26 sjette ledd.

Departementet mener søksmålsfristen bør være seks måneder. En slik seksmånedersfrist gjelder for vedtak fra pasientskadenemnda og for trygderettskjennelser. Det legges til grunn at dette er sammenlignbare saksområder, og at seks måneder er tilstrekkelig tid for veteranene til å områ seg og vurdere om søksmål skal tas ut.

De nye reglene om friststart og unntak fra tyveårsfristen skal ikke gjelde for saker om andre typer skader enn psykiske belastningsskader. Departementet mener likevel at hensynet til sammenhengen i regelverket taler for at den foreslåtte fristavbruddsregelen også bør gjelde i disse sakene. I forlengelse av dette taler innrettelseshensynet for at det settes en seks måneders søksmålsfrist også i saker om andre typer skader enn psykiske belastningsskader.

Gjenopptak av eldre saker

Vedtaket fra Stortinget innebærer også en anmodning om å sikre at allerede avgjorte saker kan behandles på nytt, dersom det er gitt avslag på bakgrunn av foreldelse. Departementet foreslår at dette gjennomføres ved en overgangsbestemmelse i endringsloven. Sakene som kan gjenopptas etter bestemmelsen, behandles på nytt med utgangspunkt i at tidspunktet for da krav ble fremsatt til Statens pensjonskasse anses som fristavbruddstidspunktet.

Regelen vil ikke ha betydning i saker der Statens pensjonskasse eller klagenemnda har konkludert med at de materielle vilkårene for erstatning eller kompensasjon ikke foreligger. Dette gjelder også sakene der instansen subsidiært har konkludert med at kravet er foreldet. Utfallet av disse vedtaket ville blitt det samme, uavhengig av de nye foreldelsesreglene. Det er nødvendig å skille klart mellom sakene som er aktuelle for gjenopptak, og de som ikke er det. Dette for å hindre at ressurser går med til gjenopptakelse av saker der de materielle vilkårene for erstatning uansett ikke er oppfylt.

Regulering i forsvarsloven

Departementet støtter arbeidsgruppens syn på at de særskilte reglene om foreldelse i saker om erstatning og kompensasjon til veteraner bør reguleres i forsvarsloven. Regelverket knyttet til disse ordningene er i dag fragmentert. Det er departementets syn at eventuelle særregler om foreldelse i foreldelsesloven vil bidra til å fragmentere regelverket ytterligere. En regulering i forsvarsloven vil gjøre reglene lettere tilgjengelige for veteranene.

De nye foreldelsesreglene foreslås etter dette innført i § 56 i forsvarsloven. Bestemmelsen om billighetserstatning i dagens § 56, flyttes til forsvarsloven § 55 fjerde ledd.

Begrepsbruk

Ordningene som omfattes av forslaget til § 56 er de samme som faller inn under begrepet «intopserstatning», slik dette er inntatt i Meld. St. 15 (2019–2020). Departementet har vurdert det slik at betegnelsen ikke bør benyttes i lovteksten. Det vises til drøftelsen under punkt 3.2.6.