3 Endringer i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven – fastsettelse av hjemmelsgrunnlag for å kunne håndheve brudd på opplysningsplikten og stansingsvedtak

3.1 Høring

Arbeidstilsynet, på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet, sendte 3. juli 2019 på høring forslag til endringer i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven med høringsfrist 3. oktober 2019. Forslagene i høringen innebærer at Arbeidstilsynet skal gis samme mulighet til å sanksjonere brudd på plikten til å gi nødvendige opplysninger til tilsynsmyndigheten og plikten til å etterkomme stansingsvedtak, som de har overfor brudd på de øvrige offentligrettslige pliktene i de to lovene.

Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Direktoratet for byggkvalitet

• Direktoratet for forvaltning og IKT

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Fiskeridirektoratet

• Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder

• Fylkesmannen i Buskerud

• Fylkesmannen i Finnmark

• Fylkesmannen i Hedmark

• Fylkesmannen i Hordaland

• Fylkesmannen i Møre og Romsdal

• Fylkesmannen i Nordland

• Fylkesmannen i Oppland

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Fylkesmannen i Rogaland

• Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

• Fylkesmannen i Telemark

• Fylkesmannen i Troms

• Fylkesmannen i Trøndelag

• Fylkesmannen i Vestfold

• Havforskningsinstituttet

• Helsedirektoratet

• Helsetilsynet

• Hovedredningssentralen Nord-Norge

• Hovedredningssentralen Sør-Norge

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Kystdirektoratet

• Mattilsynet

• Miljødirektoratet

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Norsk Polarinstitutt

• Oljedirektoratet

• Sjøfartsdirektoratet

• Sjøforsvaret

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Statens strålevern

• Statens vegvesen Vegdirektoratet

• Sysselmannen på Svalbard

• ØKOKRIM

• Arbejdstilsynet

• Arbetsmiljöverket

• Social och Hälsovårdsministeriet

• Vinnueftirlitid Ríkisins

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• St. Olavs Hospital

• Arbeidsforskningsinstituttet AS

• Forskningsstiftelsen Fafo

• SINTEF AS

• Akademikerne

• Akvaplan-niva

• Apotekerforeningen

• Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening

• Arbeidersamvirkenes Landsforening

• Arbeidsmiljøsenteret

• Bedriftsforbundet

• Byggenæringens Landsforening

• Clariant Oil Services Scandinavia AS

• Coop Norge AS

• Den norske legeforening

• Den norske tannlegeforening

• Den norske veterinærforening

• DNV GL AS

• DSO, Norsk Sjøoffisersforbund

• Entreprenørforeningen Bygg og Anlegg

• Fellesforbundet

• Finans Norge

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Greenpeace

• Industri Energi

• Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

• Kjøtt- og fjørfebransjens Landsforbund

• KS

• KPD-senteret

• Kranteknisk forening v/ Tekniske Foreningers Servicekontor

• Landsorganisasjonen i Norge

• Lederne

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Maskingrossistenes Forening

• Miljøstiftelsen Bellona

• Natur og Ungdom

• Nelfo

• Nemfo – Nettverk for miljørettet folkehelsearbeid

• NEMKO

• NHO Logistikk og transport

• NITO – Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon

• Norges Bondelag

• Norges Dykkeforbund

• Norges Fiskarlag

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norges Rederiforbund

• Norges Skogeierforbund

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Brannvernforening

• Norsk Elektroteknisk Komite

• Norsk Fysioterapeutforbund

• Norsk Industri

• Norsk Institutt for naturforskning

• Norsk Institutt for vannforskning

• Norsk Kiropraktorforening

• Norsk Landbrukssamvirke

• Norsk olje og gass

• Norsk Oljevernforening For Operatørselskap NOFO

• Norske Murmestres Landsforening

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk Yrkeshygienisk Forening

• Norske frisør- og velværebedrifter

• NORSKOG

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

• Politiets Fellesforbund

• Parat

• SAFE

• SAMFO

• Standard Norge

• Unio

• Virke

• WWF-Norge

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund YS

Høringssvar med merknader ble mottatt fra følgende:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Luftfartstilsynet

• Oslo politidistrikt

• Politidirektoratet

• Helse Sør-Øst RHF

• Landsorganisasjonen i Norge

• NITO – Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Spekter

• Virke

• Yrkestrafikkforbundet

Høringssvar uten merknader ble mottatt fra følgende:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Oljedirektoratet

• Sjøfartsdirektoratet

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Maskinentreprenørenes forbund

• SAMFO

3.2 Bakgrunn og gjeldende rett

3.2.1 Arbeidstilsynets vedtakskompetanse etter arbeidsmiljøloven

3.2.1.1 Arbeidstilsynets påleggskompetanse

Som det fremgår under punkt 2.3.5, skiller arbeidsmiljøloven mellom regler av offentligrettslig og privatrettslig karakter. Lovens offentligrettslige bestemmelser håndheves av Arbeidstilsynet, mens den enkelte selv må forfølge krav etter de privatrettslige reglene.

Arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd gir en uttømmende angivelse av Arbeidstilsynets «påleggskompetanse». Arbeidstilsynet kan således gi pålegg eller treffe andre enkeltvedtak i eller i medhold av § 1-7, kapittel 2, § 2 A-6, kapittel 3 til kapittel 11, samt § 14-1 a, § 14-5 til § 14-8, § 14-9 andre ledd bokstav f andre punktum og andre ledd siste punktum, § 14-12 andre ledd andre punktum, § 14-12 tredje ledd, § 14-15 femte ledd, og §§ 15-2 og 15-15. Dette gjelder likevel ikke § 10-2 andre til fjerde ledd og § 10-6 tiende ledd.

3.2.1.2 Tvangsmulkt

Etter arbeidsmiljøloven § 18-7 kan Arbeidstilsynet etter nærmere vilkår fatte vedtak om tvangsmulkt dersom et pålegg etter § 18-6 ikke er oppfylt innen fristen. Tvangsmulkt skal fungere som et pressmiddel for å sikre at pålegget etterkommes. Formålet er derfor «fremoverrettet», det vil si at tvangsmulkt som virkemiddel ikke har noe «straffeformål». Ettersom bruk av tvangsmulkt forutsetter forutgående pålegg, er angivelsen av påleggskompetansen etter § 18-6 også avgjørende for rekkevidden av Arbeidstilsynets myndighet etter § 18-7.

3.2.1.3 Vedtak om stans av virksomhet

Etter arbeidsmiljøloven § 18-8 første punktum kan Arbeidstilsynet helt eller delvis stanse en virksomhets aktiviteter dersom et pålegg ikke oppfylles innen den angitte påleggsfristen. Etter paragrafens annet punktum kan (skal) Arbeidstilsynet også stanse en virksomhets aktiviteter om, og i den utstrekning, det er overhengende fare for liv eller helse. Vedtak om stans etter første punktum har samme vilkår som bruk av tvangsmulkt og er et alternativ til dette. Generelt anses tvangsmulkt å være et mildere virkemiddel enn vedtak om stans, og lovforarbeidene forutsetter at tvangsmulkt som regel skal være det primære pressmiddelet for å sikre at et pålegg etterkommes. Vedtak om stans etter annet punktum er et nødvendig, umiddelbart vernetiltak, hvor det ikke gis pålegg på forhånd.

3.2.1.4 Overtredelsesgebyr

Etter arbeidsmiljøloven § 18-10 kan virksomheter ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på de bestemmelser som regnes opp i arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd. Arbeidsmiljøloven § 18-10 annet ledd angir momenter som skal vektlegges ved vurdering av om overtredelsesgebyr skal ilegges, og ved utmålingen av slikt gebyr. Overtredelsesgebyret kan ikke overstige 15 ganger folketrygdens grunnbeløp, jf. § 18-10 første ledd.

Arbeidstilsynet har ikke adgang til å sanksjonere enkeltpersoner med overtredelsesgebyr. Kjerneområdet for Arbeidstilsynets bruk av overtredelsesgebyr er overtredelser av arbeidsmiljøregelverket som ikke er så alvorlig at det bør forbeholdes strafferettslig forfølgning, og hvor andre reaksjoner ikke er tilstrekkelig effektive. Overtredelsesgebyr ilegges derfor ved overtredelser av en viss alvorlighet eller ved gjentatte brudd på regelverket.

Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon som ilegges som en reaksjon på et lovbrudd, og har således et straffeformål, jf. forvaltningsloven § 43. Dette til forskjell fra Arbeidstilsynets øvrige reaksjoner, som er «fremoverrettet», det vil si at de har til formål å rette opp et lovstridig forhold. Et vedtak om overtredelsesgebyr er et enkeltvedtak og følger forvaltningslovens regler om saksbehandling av slike vedtak. I tillegg er det gitt generelle bestemmelser om administrative sanksjoner i forvaltningsloven kapittel IX. Som følge av at overtredelsesgebyr kan være å anse som straff etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) må enkelte særskilte rettssikkerhetsgarantier og saksbehandlingsregler som fastsettes i EMK artikkel 6 nr. 1, 2 og 3 respekteres. Høyesterett har i flere tilfeller lagt til grunn at det kreves klar sannsynlighetsovervekt for å ilegge overtredelsesgebyr, jf. blant annet Rt-2008-1409 (tilleggsskatt) og Rt-2011-910 (Tine-saken).

Det er imidlertid ikke slik at enhver tvil kommer virksomheten til gode, som i ordinære straffesaker. I Prop. 83 L (2012–2013) kapittel 3.4.9.5 legges det til grunn at kravene til bevis vil variere avhengig av størrelsen på gebyret.

I alvorlige tilfeller må Arbeidstilsynet vurdere om bruddet skal følges opp med politianmeldelse eller om overtredelsesgebyr skal benyttes. Det er alltid et viktig hensyn å hindre dobbeltstraff for samme lovbrudd. I forvaltningsloven § 47 er det således gitt regler om «samordning av sanksjonssaker».

3.2.1.5 Straffeansvar

Brudd på arbeidsmiljølovens offentligrettslige bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av arbeidsmiljøloven er straffesanksjonert, jf. arbeidsmiljøloven kapittel 19. Straffeansvaret retter seg både mot innehaver av virksomhet, arbeidsgiver og den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten. Videre kan arbeidstaker straffes ved uaktsom overtredelse av visse deler av loven. Foretak kan straffes etter reglene om foretaksstraff i straffeloven §§ 27 og 28.

Det er også straffbart å hindre Arbeidstilsynets adgang til de steder som er omfattet av loven, unnlate å yte pliktig bistand eller å unnlate å gi opplysninger som anses nødvendig for tilsynet, jf. arbeidsmiljøloven § 19-4.

3.2.1.6 Håndheving av opplysningsplikt og stansingsvedtak

Arbeidstilsynet kan etter arbeidsmiljøloven § 18-5 kreve at en virksomhet fremlegger de opplysninger som er nødvendige for utøvelsen av tilsynet.

Hjemmelen for å kreve opplysninger inngår ikke i de bestemmelser som § 18-6 lister opp og er dermed heller ikke underlagt Arbeidstilsynets reaksjonskompetanse. Brudd på opplysningsplikten er imidlertid straffbart, jf. arbeidsmiljøloven § 19-4. Ved brudd på opplysningsplikten er således Arbeidstilsynets eneste oppfølgingsmulighet å politianmelde forholdet.

Heller ikke hjemlene til å pålegge stans av virksomhet er omfattet av påleggskompetansen etter § 18-6, og kan derfor ikke følges opp i kraft av lovens administrative reaksjonshjemler. Dersom en virksomhet ikke respekterer vedtak om stans, er derfor Arbeidstilsynet henvist til enten å politianmelde forholdet og/eller å begjære midlertidig forføyning hos tingretten, med eventuell etterfølgende tvangsgjennomføring av namsmannen eller politiet.

3.2.2 Arbeidstilsynets vedtakskompetanse etter allmenngjøringsloven

Allmenngjøringsloven skal sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har, og hindre konkurransevridning til ulempe for det norske arbeidsmarkedet, jf. allmenngjøringsloven § 1. En offentlig nemnd, Tariffnemnda, kan etter lovens § 5 jf. § 6 treffe vedtak om at lønns- og arbeidsvilkår i landsomfattende tariffavtale helt eller delvis skal gjelde for alle arbeidstakere som utfører arbeid av den art avtalen omfatter, i en bransje eller en del av en bransje. Allmenngjøringsvedtak kan fattes dersom det er dokumentert at utenlandske arbeidstakere utfører eller kan komme til å utføre arbeid på vilkår som samlet sett er dårligere enn det som gjelder etter landsomfattende tariffavtaler for vedkommende fag eller bransje, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Det er videre et vilkår at krav om allmenngjøring er fremsatt av en arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon som er part i avtalen og har innstillingsrett etter arbeidstvistloven § 39 første ledd, jf. allmenngjøringsloven §§ 4 og 5. Det gjelder i dag ni allmenngjøringsforskrifter: for godstransport på vei, for fiskeindustribedrifter, for persontransport med turbil, for overnattings-, serverings- og cateringvirksomheter, for jordbruks- og gartnerinæringene, for skips- og verftsindustrien, for renholdsbedrifter, for elektrofagene og for byggeplasser.

Etter allmenngjøringsloven § 11 annet ledd gir Arbeidstilsynet de pålegg og treffer de enkeltvedtak ellers som er nødvendige for gjennomføringen av vedtak om allmenngjøring. Det følger videre av bestemmelsen at arbeidsmiljøloven § 18-6 første, andre, sjette, syvende og åttende ledd samt §§ 18-7, 18-8 og 18-10 får tilsvarende anvendelse. Dette innebærer at Arbeidstilsynet kan benytte samme virkemidler i sin administrative håndheving etter allmenngjøringsloven som de har anledning til etter arbeidsmiljøloven.

Virksomhetenes opplysningsplikt overfor tilsynsmyndigheten følger av § 11 tredje ledd og er angitt på samme måte som i arbeidsmiljøloven § 18-5, det vil si at «[e]nhver som er underlagt tilsyn etter bestemmelsen skal, når Arbeidstilsynet krever det og uten hinder av taushetsplikt, fremlegge opplysninger som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet.»

Etter allmenngjøringsloven § 15 kan arbeidsgiver som forsettlig eller uaktsomt unnlater å rette seg etter et vedtak fattet av Tariffnemnda, straffes med bøter eller fengsel i inntil ett år. Det samme gjelder den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten, og som opptrer forsettlig eller uaktsomt og oppdragsgiver som overtrer informasjons- og påseplikten.

Dette innebærer at Arbeidstilsynet er avskåret fra å håndheve brudd på plikten til å gi tilsynsmyndigheten nødvendige opplysninger også når det gjelder tilsyn etter allmenngjøringsloven, utover å politianmelde forholdet. Videre er Arbeidstilsynet henvist til strafferettslig forfølgning eller til å begjære midlertidig forføyning hos tingretten når stansingsvedtak hjemlet i allmenngjøringsloven ikke respekteres.

3.3 Høringsforslaget

Som det fremgår ovenfor, er Arbeidstilsynets reaksjonshjemler direkte knyttet til de bestemmelser som regnes opp i arbeidsmiljøloven § 18-6. I høringen ble det foreslått å utvide hjemmelshenvisningene i arbeidsmiljøloven § 18-6 til også å gjelde den alminnelige plikten til å gi nødvendige opplysninger til Arbeidstilsynet etter § 18-5 og til stansingsbestemmelsen i § 18-8. Dette vil gi Arbeidstilsynet mulighet til å sanksjonere brudd også på disse bestemmelsene, på linje med hva som gjelder for brudd på andre offentligrettslige plikter i loven. Gjennom henvisningen fra allmenngjøringsloven § 11 annet ledd til arbeidsmiljøloven § 18-6, jf. § 18-7 til 18-10, vil en slik endring få samme virkning for allmenngjøringsloven.

Både høringsnotatet og høringsinnspillene har hovedsakelig fokusert på spørsmålet om å kunne benytte overtredelsesgebyr overfor brudd på §§ 18-5 og 18-8, men endringene vil prinsipielt sett også gjelde de øvrige virkemidlene.

3.4 Høringsuttalelsene

Justis- og beredskapsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Luftfartstilsynet, Politidirektoratet, Oslo Politidistrikt, LO, Yrkestrafikkforbundet, Helse Sør-Øst og NITO støtter forslagene om å ta inn henvisning til opplysningsplikten etter arbeidsmiljøloven § 18-5 og stansingsbestemmelsen i § 18-8, slik at det blir hjemmel for å gi overtredelsesgebyr ved brudd på opplysningsplikten og ved manglende overholdelse av stansingsvedtak. Justis- og beredskapsdepartementet, Politidirektoratet og Oslo Politidistrikt mener en anledning til å kunne ilegge overtredelsesgebyr vil gi en mer hensiktsmessig ressursbruk både for tilsyn og politiet, og at det vil kunne hindre at aktører som ikke følger lovpålagte plikter realiserer en økonomisk gevinst gjennom sin virksomhet.

Helse Sør-Øst anser overtredelsesgebyr i de foreslåtte tilfellene som effektive tiltak for å bekjempe useriøse aktører i markedet, forutsatt at Arbeidstilsynet ivaretar de særskilte rettssikkerhetsgarantier og saksbehandlingsregler som følger av at overtredelsesgebyr kan være å anse som straff etter EMK.

LO støtter forslagene fra høringen, og mener adgangen til å gi overtredelsesgebyr vil gi en større preventiv effekt og generelt bedre etterlevelse enn dagens straffehjemler alene, da det vil kunne ilegges raskt og uten at det krever ressurser fra politiet. LO anser forslagene som målrettede og treffsikre, og antar at de primært vil ramme useriøse virksomheter. Videre trekker LO frem at forslagene vil medføre økte kostnader og nye oppgaver for Arbeidstilsynet, slik at det er avgjørende for de positive virkningene at det medfølger økte ressurser til Arbeidstilsynet.

For å hindre at useriøse virksomheter får en klar økonomisk gevinst ved å bryte regelverket, ønsker Yrkestrafikkforbundet at overtredelsesgebyr brukes oftere og settes så høyt at de har en reell avskrekkende virkning. Yrkestrafikkforbundet bemerker også at ytterligere tiltak rettet mot oppdragsgivere og bestillere bør vurderes.

Fra arbeidsgiverorganisasjonene er det generelt motstand mot deler av forslaget. NHO og Spekter støtter ikke forslagene om å innføre adgang til å ilegge overtredelsesgebyr i de foreslåtte tilfellene. Virke støtter bruk av overtredelsesgebyr ved brudd på vedtak om stans, men ikke ved brudd på opplysningsplikten.

NHO er enig i at overtredelsesgebyr kan være et egnet virkemiddel for Arbeidstilsynet, og at det for enkelte sakstyper kan ha god effekt for å få virksomhetene til å oppfylle handlingsnormene listet opp i arbeidsmiljøloven § 18-6. NHO mener likevel at det ikke bør innføres overtredelsesgebyr i de foreslåtte tilfellene. Etter NHOs syn må det, før en eventuell utvidelse, foretas en grundig gjennomgang av om dagens praksis knyttet til overtredelsesgebyr oppfyller forvaltningsrettens krav til likebehandling og rettssikkerhet. NHO ser heller ikke et behov for egne regler om overtredelsesgebyr for brudd på stansingsvedtak. Når det gjelder opplysningsplikten, bemerker NHO at det ofte vil være uklart om plikten er brutt ettersom det regelmessig vil være tvil om hvilke opplysninger som skal fremlegges og i hvilket omfang.

Spekter stiller spørsmål ved om de foreslåtte endringene er egnet til å løse de bakenforliggende utfordringene. Spekter bemerker at bruk av overtredelsesgebyr i disse tilfellene vil fungere som en sekundærreaksjon, da de skal brukes ved brudd på et pålegg og ikke på en av lovens materielle plikter.

Virke mener det bør være tydelige konsekvenser ved klare overtredelser og god oppfølging fra myndighetenes side. Når det gjelder overtredelsesgebyr ved brudd på opplysningsplikten, trekker Virke frem rettssikkerhetsmessige problemer knyttet til vern mot selvinkriminering. Etter Virkes syn bør Arbeidstilsynet, i stedet for den foreslåtte endringen, sikre tilstrekkelig informasjon til virksomhetene om konsekvenser ved manglende dokumentasjon og treffe vedtak på bakgrunn av innsendt dokumentasjon.

3.5 Departementets vurderinger og forslag

3.5.1 Hjemmel for å sanksjonere brudd på opplysningsplikten

Norsk arbeidsliv er i hovedsak preget av ryddige arbeidsforhold og av virksomheter som både kan og vil følge regelverket. Hovedregelen er da også at virksomhetene samarbeider godt og konstruktivt med tilsynsmyndigheten.

For å kunne gjennomføre sitt samfunnsoppdrag, er Arbeidstilsynet avhengig av at virksomhetene bidrar med nødvendig informasjon slik at tilsynsmyndigheten kan avklare om et forhold er i strid med loven eller ikke. Arbeidsmiljøloven § 18-5 og allmenngjøringsloven § 11 gir derfor den det føres tilsyn med en alminnelig plikt til, når Arbeidstilsynet krever det, å fremlegge de opplysninger som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet. Det kan for eksempel dreie seg om timelister, arbeidskontrakter, oversikt over kjemikalier osv.

Slik departementet ser det, er det klart at den uvillige og useriøse virksomhet etter omstendighetene kan sabotere tilsyn ved å motsette seg å gi relevant informasjon. Som flere høringsinstanser peker på, taler blant annet hensynet til rettferdig konkurranse, og hensynet til vern av arbeidstakerne, for at Arbeidstilsynets administrative virkemidler skal kunne benyttes også i slike tilfeller. En virksomhet som bryter opplysningsplikten kan oppnå økonomiske fordeler ved å hindre oppklaring og retting av ulovlige forhold, og i stedet fortsette å forsømme sine plikter overfor arbeidstakerne. Arbeidstilsynet er i dag henvist til å politianmelde brudd på opplysningsplikten. Departementet mener at strafferettslig forfølgning i slike tilfeller ofte vil være unødig ineffektivt, samtidig som det legger beslag på ressurser i politiet og eventuelt domstolsapparatet. Det er derfor departementets oppfatning at brudd på opplysningsplikten bør kunne sanksjoneres administrativt.

Det er opplyst at Arbeidstilsynet i perioden 2016 til 2018 stilte om lag 5 800 formelle krav om opplysninger med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 18-5. I ca. 18 prosent av tilfellene fikk ikke Arbeidstilsynet de etterspurte opplysningene. Det er videre opplyst at Arbeidstilsynet innga elleve anmeldelser til politiet for brudd på opplysningsplikten i arbeidsmiljøloven § 18-5 i løpet av 2016 og 2017.

Departementet legger til grunn at det kan være mange grunner til at etterspurte opplysninger uteblir. Det kan for eksempel dreie seg om bevisst tilbakeholdelse av opplysninger, at virksomheten misforstår hva som etterspørres eller at den, av gode eller mindre gode grunner, rett og slett ikke har de opplysninger/den dokumentasjon som tilsynsmyndigheten ber om.

I sitt høringsinnspill trekker NHO frem som et argument imot innføring av hjemmel for bruk av overtredelsesgebyr for manglende oppfyllelse av opplysningsplikten, at det kan være uklart om det foreligger et brudd på plikten fordi det er tvil om hvilke opplysninger som skal fremlegges og i hvilket omfang. Departementet vil i den sammenheng understreke at det naturligvis ikke skal være noen automatikk i at manglende opplysninger skal sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Bruk av overtredelsesgebyr må, her som ellers, vurderes konkret og opp mot momentlisten angitt i arbeidsmiljøloven § 18-10 andre ledd, hvoretter blant annet alvorlighet og graden av skyld skal vektlegges. Videre skal overtredelsesgebyr generelt forbeholdes situasjoner der det kan konstateres med klar sannsynlighetsvekt at den rettslige plikten er brutt. Etter departementets oppfatning vil bruk av overtredelsesgebyr for brudd på opplysningsplikten først og fremst være aktuelt overfor virksomheter som bevisst trenerer en sak ved ikke å inngi opplysninger de har plikt til å gi.

Flere høringsinstanser på arbeidsgiversiden (NHO, Virke og Spekter) trekker frem rettssikkerhetsutfordringer ved å innføre hjemmel til å gi overtredelsesgebyr ved brudd på opplysningsplikten.

Departementet viser i den forbindelse til grundige vurderinger av disse spørsmålene i Prop. 83 L (2012–2013) punkt 3.4.9.2 og 3.4.9.3, i forbindelse med innføring av arbeidsmiljøloven § 18-10 om overtredelsesgebyr. Spørsmålene er også bredt behandlet i Prop. 62 L (2015–2016) i sammenheng med fastsettelse av forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner.

Departementet foreslår etter dette at det fastsettes hjemmel for Arbeidstilsynet til å kunne bruke overtredelsesgebyr for brudd på opplysningsplikten ved at § 18-5 om plikt til å gi nødvendige opplysninger tas inn i oppregningen av Arbeidstilsynets påleggekompetanse i § 18-6. En slik tilføyelse vil også klargjøre at tvangsmulkt etter § 18-7 og stansing som pressmiddel etter § 18-8 prinsipielt sett vil kunne anvendes overfor denne type lovbrudd. For å sikre tilsvarende myndighet etter allmenngjøringsloven, foreslår departementet videre at det tas inn en uttrykkelig passus i allmenngjøringsloven § 11 andre ledd om at de administrative reaksjonsmidlene i arbeidsmiljøloven får tilsvarende anvendelse (også) ved brudd på opplysningsplikten etter allmenngjøringsloven.

3.5.2 Særlig om sanksjoner for brudd på opplysningsplikt etter EU-forordning nr. 2016/1628

Arbeidstilsynet har hatt på høring forslag til gjennomføring av EU-forordning nr. 2016/1628 om utslippsgrenser for forurensende luftarter og partikler og typegodkjennelse av forbrenningsmotorer til mobile ikke-veigående maskiner. Forordningen anses å være EØS-relevant og akseptabel og ble ved kongelig resolusjon 13. mars 2020 om EØS-komiteens beslutning om utslippsgrenser for forurensende luftarter og partikler og typegodkjennelse av forbrenningsmotorer til mobile ikke-veigående maskiner vedtatt inntatt i EØS-avtalen, under forutsetning av at Stortinget slutter seg til nødvendige presiseringer i loven, jf. beskrivelsen nedenfor i proposisjonens kapittel 4.

Forordningen erstatter direktiv 97/68/EF om forholdsregler mot utslipp av gass- og partikkelbasert forurensning fra forbrenningsmotorer til montering i ikke-veigående mobile maskiner, med endringsdirektiver. Dette direktivet er i dag gjennomført i norsk rett gjennom vedlegg XII til forskrift 20. mai 2009 nr. 544 om maskiner (maskinforskriften). I høringen er det foreslått at EU-forordning nr. 2016/1628 tas inn som et nytt vedlegg XII til maskinforskriften, til erstatning for gjeldende vedlegg XII.

Forordningen får anvendelse på forbrenningsmotorer som er montert i eller på et bredt utvalg av maskiner, slik som gressklippere, snøfresere, snøscootere, enkelte typer vannfartøyer, anleggsmaskiner, lokomotiver mm. Den viderefører tidligere krav, men fastsetter samtidig nye og strengere krav til utslipp grunnet behov for å justere utslippsgrensene i tråd med teknologiske fremskritt for motorproduksjon, samt nå politiske mål om luftkvalitet. Det er videre nedfelt administrative og tekniske krav til EU-typegodkjenning. Det vises til nærmere redegjørelse om innholdet i forordningen under punkt 4.2.

I høringsomgangen er det ikke kommet innvendinger verken mot reglene i forordningen som sådan eller forslaget om at denne skal gjennomføres i norsk rett gjennom vedlegg til maskinforskriften. I sitt høringssvar stilte imidlertid Justis- og beredskapsdepartementet spørsmål ved om den aktuelle forskriftshjemmelen i arbeidsmiljøloven § 5-5 sjuende ledd er tilstrekkelig vid i relasjon til håndhevelse av aktørenes opplysningsplikter etter forordningens artikkel 57. Justis- og beredskapsdepartementet påpekte i den forbindelse også at det etter gjeldende rett neppe er hjemmel til å reagere med overtredelsesgebyr ved brudd på opplysningspliktene i forordningen.

Forordningens artikkel 57 stiller krav til nasjonale myndigheter om å fastsette sanksjonsregler for overtredelser av forordningen. Sanksjonene skal være «virkningsfulle, stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende.» Ved å innta forordningen som vedlegg til maskinforskriften, vil arbeidsmiljølovens sanksjons- og straffehjemler i utgangspunktet være anvendelige ved brudd på bestemmelsene i forordningen. Som det fremgår av drøftelsen ovenfor, er departementet enig med Justis- og beredskapsdepartementet i at arbeidsmiljøloven i dag ikke gir grunnlag for å bruke arbeidsmiljølovens administrative reaksjonshjemler overfor brudd på plikt til å gi opplysninger, ettersom det ikke henvises til opplysningsplikten i arbeidsmiljøloven § 18-6. Det er videre departementets oppfatning at artikkel 57 sitt krav om effektive sanksjoner innebærer at det muligens ikke vil være tilstrekkelig å vise til at brudd på opplysningsplikt etter arbeidsmiljøloven er straffesanksjonert. Som det er vist til i denne proposisjonen, vil brudd på plikt til å gi opplysninger etter omstendighetene måtte anses som et alvorlig lovbrudd som bør kunne sanksjoneres som andre brudd på lovens offentligrettslige plikter. Departementet legger således til grunn at forslaget i denne proposisjonen om at arbeidsmiljølovens administrative reaksjonsmidler skal kunne brukes også overfor brudd på plikt til å gi opplysninger vil sikre at kravet til sanksjoner i forordningens artikkel 57 blir ivaretatt.

Når det gjelder hjemmelsspørsmålet, gir arbeidsmiljøloven § 5-5 sjuende ledd hjemmel til i forskrift å gi nærmere bestemmelser om maskiner og annet arbeidsutstyr, herunder om a) konstruksjon, utførelse oppstilling, merking mv., b) godkjenning, c) godkjenning av organer som skal utøve kontroll knyttet til produksjon og d) undersøkelse eller besiktigelse.

Departementet mener at det kan argumenteres for at bestemmelsene om opplysningsplikt i forordningen regulerer en informasjonsflyt som er en nødvendig del av ordningen med typegodkjenning, og at kravene dermed ligger innenfor hjemmelen i § 5-5 sjuende ledd, jf. myndigheten til å gi regler om «godkjenning» og «undersøkelse eller besiktigelse». Generelt mener imidlertid departementet at det er uheldig med eventuell tvil om dette, og vil derfor foreslå at hjemmelsgrunnlaget klargjøres. Departementet foreslår etter dette at arbeidsmiljøloven § 5-5 sjuende ledd bokstav b endres til «godkjenning og om plikt til å gi opplysninger i forbindelse med dette».

3.5.3 Hjemmel for å sanksjonere brudd på stansingsvedtak

Den klare hovedregelen er at virksomhetene overholder stansingsvedtak fattet av Arbeidstilsynet. Arbeidstilsynet erfarer likevel tilfeller hvor virksomheter fortsetter sin drift i strid med tilsynsmyndighetens vedtak. Etter departementets oppfatning er det å neglisjere et vedtak fra offentlig myndighet om stans av virksomhet i seg selv et alvorlig lovbrudd. Å ikke etterkomme et stansingsvedtak kan dessuten innebære alvorlig fare for arbeidstakerne. Etter dagens rettstilstand kan slike lovbrudd ikke forfølges administrativt. Arbeidstilsynet er i dag henvist til å skaffe midlertidig forføyning med etterfølgende tvangsgjennomføring av namsmann og politi. Dette er en tid- og ressurskrevende prosess.

Departementet mener at det, i tråd med høringsforslaget, bør innføres adgang for Arbeidstilsynet til å sanksjonere manglende overholdelse av stansingsvedtak etter arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven. Departementet har merket seg at forslaget får bred støtte i høringsomgangen, og således støttes av Justis- og beredskapsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Politidirektoratet, Oslo politidistrikt, Luftfartstilsynet, Virke, Helse Sør-Øst, LO, NITO og Yrkestrafikkforbundet.

NHO og Spekter støtter ikke forslaget, og mener blant annet at bruk av overtredelsesgebyr ikke vil ha tilstrekkelig effekt og nytte for å tvinge frem faktisk stans i tilfeller hvor det er fattet et stansingsvedtak som ikke overholdes.

Departementet vil i den sammenheng for det første vise til at når stansing er vedtatt på grunn av overhengende fare for liv eller helse, vil det per definisjon være avgjørende for sikkerheten at vedtaket respekteres. Etter departementets oppfatning er det lite konsistent at tilsynsmyndigheten skal være avskåret fra å bruke lovens administrative sanksjonsmidler overfor slike brudd, i motsetning til brudd på arbeidsmiljølovens og allmenngjøringslovens øvrige offentligrettslige plikter. Departementer mener videre at det ikke er grunn til å anta at overtredelsesgebyr ikke vil ha preventiv effekt når det gjelder viljen til å overholde stansingsvedtak, verken generelt eller i forhold til det enkelte vedtak, og uavhengig av om stansen skyldes overhengende fare eller om vedtaket skal fungere som et pressmiddel for å sikre at et pålegg blir oppfylt.