8 Departementets vurderinger og forslag

8.1 Innstramming i retten til barnetrygd

Forslaget om innstramming i retten til barnetrygd ved utenlandsopphold er et tiltak mot langtidsfravær fra skolen på grunn av utenlandsopphold. Begrunnelsen er først og fremst hensynet til integrering av barn med annet morsmål enn norsk. Skolebarn som i lengre perioder sendes ut av landet, mister verdifull undervisningstid og tilknytning til sitt norske miljø. Foreldre står fritt til å velge utdanningsløp for sitt barn. Utenlandsopphold kan være positivt, men for enkelte barn kan en utflytting fra kjente omgivelser, samt returen til norsk skole, være problematisk. Det er ikke et stort antall barn dette gjelder, men for de barna det gjelder kan det være alvorlig. Departementet mener at de positive virkningene av det foreslåtte tiltaket, nemlig integrering av barn, veier tyngre enn ulempene for dem som måtte berøres økonomisk av en innstramming. Rimelighetshensyn tilsier også at foreldre ikke skal kunne belage seg på utbetaling av barnetrygd når de oppholder seg utenfor Norges grenser over lengre perioder. Ved flytting tilbake til Norge vil retten til barnetrygd gjenoppstå, så sant lovens øvrige vilkår er oppfylt.

Oslo kommune og Drammen kommune har bedt regjeringen om hjelp til å begrense langvarig skolefravær. De to kommunene mener de har begrenset handlingsrom til å gripe fatt i problemstillingen på egen hånd, og at eksisterende sanksjonsmidler ikke fungerer tilfredsstillende.

Det er pekt på at opplæringslova § 2-1 femte ledd gir adgang til å gi bøter til foreldre hvis en elev har fravær fra den pliktige opplæringen uten å ha rett til det. Et alternativ kunne da være å bruke denne adgangen mer aktivt ved uønsket fravær. Men skoleplikten etter opplæringslova inntrer først fra det tidspunktet da det er sannsynlig at barnet skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder, jf. opplæringslova § 2-1. I dette ligger det at foreldre som bor i Norge står fritt til å flytte til utlandet. Opplæringslova vil således ikke være et godt verktøy for å få bukt med langtidsfravær.

Innstramming i retten til barnetrygd ved opphold i utlandet er et mer egnet virkemiddel. Skolefravær kan også ha andre årsaker enn utenlandsopphold. Et system med innstramming i barnetrygden knyttet direkte opp mot fravær fra skolen, vil være vanskelig å gjennomføre i praksis. Siden langvarig fravær fra skolen ofte har sammenheng med utenlandsopphold, foreslår departementet i stedet å redusere antall måneder foreldre kan motta barnetrygd ved opphold i utlandet.

Noen høringsinstanser har spilt inn at departementet ikke har tilstrekkelig godt tallmateriale til å begrunne denne lovendringen. Det er vanskelig å si med sikkerhet hvordan den foreslåtte innstrammingen vil påvirke omfanget av barns skolefravær. Barnetrygden er imidlertid et økonomisk argument som kan ha betydning for foreldres avgjørelse om å dra til utlandet og om varigheten av utenlandsopphold.

Departementet har vurdert innstramming av utenlandsregelen fra dagens seks måneder ned til én måned. Jo lavere terskelen for fravær settes, desto høyere vil den administrative belastningen på Arbeids- og velferdsetaten bli i form av behandling av unntakssøknader. I tillegg vil det være større risiko for feilutbetalinger og for misbruk. Tatt i betraktning skoleferiens lengde, og den administrative belastningen en strammere regel vil medføre, har departementet falt ned på tre måneder.

Forslaget til innstramming i regelverket vil gjelde generelt for barn på alle alderstrinn, også barn under skolealder, og selv om barnet har lovlig fravær fra skolen. Departementet mener det er rimelig at barnetrygden ikke opprettholdes under langvarige utenlandsopphold, uavhengig av om utenlandsoppholdet medfører skolefravær. Grensen på tre måneder sammenfaller også med grensen for rett til kontantstøtte ved utenlandsopphold. Etter departementets vurdering er det fornuftig at grensene er like for to ytelser som er så nært beslektet. Siden en tremånedersgrense vil sammenfalle med grensen for eksport av kontantstøtte, vil det være lettere å administrere enn hvis grensene er ulike.

Alternativet til den generelle regelen departementet har foreslått, ville være en mer finmasket regel med flere vilkår og unntak. Dette ville være mer administrativt krevende for NAV. Departementets forslag er en rettsteknisk enkel regel som ikke skal gi vesentlig merarbeid for NAV.

Departementet har vurdert forholdet til barnekonvensjonen artikkel 26 og 27, og funnet at forslaget ikke kommer i strid med disse rettighetene. Staten har relativt stor frihet under konvensjonen til å endre vilkårene for lovbestemte trygdeytelser, forutsatt at endringene ikke særlig rammer enkelte grupper. En innstramming i retten til barnetrygd ved utenlandsopphold anses å være innenfor statens handlefrihet under konvensjonen.

Heller ikke Grunnloven § 104 tredje ledd andre punktum anses å stå i veien for en slik endring.

Studenter som reiser utenlands med barn vil opprettholde barnetrygden så sant de er norske statsborgere med lån eller stipend fra Lånekassen, se kapittel 3.2 ovenfor. For denne gruppen studenter spiller det dermed ingen rolle at regelen strammes inn fra seks til tre måneder. For studenter som faller utenfor denne unntaksregelen finnes det en mulighet til å søke om å få opprettholde barnetrygden etter barnetrygdloven § 5 jf. folketrygdloven § 2-8 om frivillig medlemskap i trygden for personer utenfor Norge. Departementet forventet derfor at den foreslåtte endringen ikke vil berøre særlig mange studenter.

Enkelte forskere med forskeropphold i utlandet kan tenkes berørt, men også for denne gruppen kan unntakene nevnt foran under kapittel 3.2 komme til anvendelse.

Foreldre med utvekslingselever som tar ett skoleår i utlandet som del av videregående vil ikke bli berørt. De får ikke barnetrygd i dag og har ikke fått det siden 2007, da grensen ble senket fra 12 til seks måneder. Etter forskrift til opplæringsloven § 1-6 om godkjenning av bestått videregående opplæring i Norge eller utlandet, kan en elev som har gjennomført og bestått ett opplæringsår i utlandet søke fylkeskommunen om å få dette godkjent som del av norsk opplæring. I lys av dette antar vi at det bare er aktuelt med utvekslingsopphold som varer ett år. Dermed vil det trolig ikke få praktiske konsekvenser at grensen nå senkes fra seks til tre måneder.

En innstramming i barnetrygdloven vil ikke få betydning for dem som har rett til barnetrygd etter reglene om sammenlegging av trygdetid i EØS-avtalen, jf. trygdeforordningen.

Departementets forslag om å redusere antall måneder foreldre kan motta barnetrygd ved utenlandsopphold fra seks til tre, har fått støtte fra omtrent to tredeler av de høringsinstansene som har uttalt seg. Flere av de tyngste instansene støtter forslaget, som UDI, UD, Oslo kommune, Politidirektoratet, Kripos og NAV. Rettshjelpsorganisasjonene er delt; Jussformidlingen i Bergen og Jusshjelpa i Nord-Norge er negative, mens Jushjelpa Midt-Norge og JURK er positive (helt eller delvis). Også instanser som er negative til forslaget stiller seg bak hensynene departementet har vist til, som å fremme integrering og tilstedeværelse i skolen. Etter departementets syn har høringen gitt klar støtte til å gå videre med forslaget.

8.2 Utformingen av bestemmelsen

Barnetrygdloven § 2 første ledd lyder i dag:

«Foreldre som har barn under 18 år boende fast hos seg, har rett til barnetrygd dersom barnet er bosatt i riket etter bestemmelsene i § 4.»

I § 4 første ledd er det nærmere regler om når et barn anses som bosatt i riket. § 4 tredje ledd første punktum lyder slik:

«Ved midlertidig fravær fra Norge som ikke er ment å vare mer enn seks måneder, regnes barnet fortsatt som bosatt her.»

Departementet utformet ikke et konkret forslag til lovendring i høringsnotatet. Men det framgår av notatet at endringen kun skulle innebære at «seks måneder» skulle byttes ut med «tre måneder», og at lovteksten ellers ikke skulle endres.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i sitt høringssvar gitt innspill om utformingen av lovteksten. De foreslår å fjerne formuleringen «ment å vare»:

«NAV erfarer at begrepet «ment å vare» kan gi rom for ulike vurderinger i saksbehandlingen, herunder hvilken dokumentasjon som eventuelt skal kreves dersom mottakeren i ettertid hevder at det har skjedd en uforutsett hendelse som medførte forlengelse av utenlandsoppholdet. Dette kan gi ulik praksis. I tillegg kan begrepet «ment å vare» åpne for omgåelse av hovedregelen om avslag på krav om stønad under utenlandsopphold lengre enn seks (tre) måneder. Dette gjelder selv om det eventuelt kreves fremlagt dokumentasjon i form av en returbillett.

Dersom lovendringen i realiteten er et uttrykk for et ønske om å avskjære retten til barnetrygd ved utenlandsopphold på mer enn tre måneder, bør formuleringen «ment å vare» fjernes fra lovteksten.»

Formålet med lovendringen er å avskjære retten til barnetrygd ved utenlandsopphold som varer lenger enn tre måneder. Ved å fjerne formuleringen «ment å vare», understrekes det at dette gjelder uavhengig av om reisen opprinnelig skulle vare mindre enn tre måneder. Den faktiske tidsperioden er avgjørende. Saksbehandlere hos NAV skal ikke trenge å gjøre konkrete vurderinger i hver enkelt sak om det var meningen at oppholdet skulle vare kortere, ved vurdering av bevis og innhenting av dokumentasjon mv. Dette vil være en forenkling for NAV-kontorene. Departementet legger avgjørende vekt på at regelen skal være enkel å praktisere.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at antall måneder foreldre kan motta barnetrygd når de er i utlandet reduseres fra seks til tre måneder. Videre fjernes formuleringen «ment å vare» fra lovteksten, slik at oppholdets faktiske lengde blir avgjørende, uavhengig av hva som var planlagt.