2 Lavterskeltilbud for behandling av saker om seksuell trakassering

2.1 Bakgrunn

2.1.1 Historikk

Fram til 1995 fantes det ingen eksplisitt lovbestemmelse om seksuell trakassering. Straffeloven regulerte bare forsettlige handlinger som kunne karakteriseres som voldtekt eller utuktig atferd.

I 1995 ble imidlertid følgende bestemmelse tatt inn i arbeidsmiljøloven:

«…arbeidstakere skal ikke utsettes for trakassering eller annen utilbørlig opptreden.»

Dette var ikke et uttrykt forbud mot seksuell trakassering, men Kommunal- og arbeidsdepartementet viste i forarbeidene til at det kunne være:

«behov for å gi arbeidstakerne et sterkere vern mot psykiske belastninger som ikke direkte har sin årsak i formell organisering av virksomheten, for eksempel trakassering eller mobbing av ulik art. Seksuell trakassering eller uønsket seksuell oppmerksomhet i arbeidsforhold er et eksempel på dette.»

Først i 2002 ble det tatt inn et særskilt forbud mot seksuell trakassering i likestillingsloven. Bakgrunnen for dette forbudet var blant annet forskning som viste at seksuell trakassering var et stort problem på mange samfunnsområder, se Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) punkt 9.1, side 63.

Det ble også tatt inn en såkalt vernebestemmelse i loven. Vernebestemmelsen rettet seg mot arbeidsgivere og ledelsen i organisasjoner og utdanningsinstitusjoner. Vernebestemmelsen var todelt og omfattet både en plikt til å forebygge trakassering og en plikt til å forhindre at avdekket trakassering fortsetter.

Da forbudet mot seksuell trakassering ble tatt inn i likestillingsloven i 2002, ble sakene henvist til domstolsapparatet. Dette ble i Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) punkt 9.7.4, side 72 begrunnet med:

«Håndheving av bestemmelsen skal skje for domstolene. Likestillingsombudet skal ikke drive med håndheving overfor den påståtte overgriperen. Saker der en person anklages for å ha utøvd seksuell trakassering har en helt annen karakter enn andre saker om forskjellsbehandling i strid med likestillingsloven (f.eks. påstand om ulik lønn og forbigåelse ved ansettelse). Påstand om at en person har utøvd seksuell trakassering vil være alvorlig og inngripende for den anklagen gjelder, og i slike saker er det viktig å ivareta grunnleggende rettssikkerhetshensyn. Verken Likestillingsombudet eller Klagenemnda er organisert på en måte som ivaretar de særlige rettssikkerhetshensyn denne type saker reiser. Dette ble også påpekt i Klagenemndas høringsuttalelse. I saker hvor det skal bevises at seksuell trakassering faktisk har funnet sted, bør disse føres for domstolene, som har et prosessystem som ivaretar de særlige rettssikkerhetshensynene nevnt ovenfor.»

Daværende Likestillingsombud og klagenemnd kunne likevel håndheve vernebestemmelsen.

Det ble gjort et særskilt unntak fra reglene om delt bevisbyrde (se Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) punkt 12.7.2, side 97), og det ble det heller ikke innført objektivt erstatningsansvar, verken etter forbudsbestemmelsen eller etter vernebestemmelsen.

Ved en lovendring i 2005 ble disse unntakene opphevet, slik at reglene om delt bevisbyrde (se Ot.prp. nr. 35 (2004–2005) punkt 9.7.1.1, side 56) og regler om objektivt erstatningsansvar (se Ot.prp. nr. 35 (2004–2005) punkt 8.7.1, side 48), også ble gjort gjeldende i saker seksuell trakassering. Det ble imidlertid presisert at det var de alminnelige reglene om erstatning som skulle komme til anvendelse ved overtredelse av vernebestemmelsen. Ved samme lovendring ble det også vedtatt et forbud og vern mot kjønnstrakassering.

2.1.2 NOU 2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern

Diskrimineringslovutvalget vurderte ikke dette spørsmålet.

2.1.3 NOU 2011: 18 Struktur for likestilling

Likestillingsutvalget ble oppnevnt i februar 2010 for å utrede kjønnslikestilling med utgangspunkt i livsløp, etnisitet og klasse. Utvalget vurderte i sin utredning NOU 2011: 18 «Struktur for likestilling» de eksisterende institusjonelle og organisatoriske rammene for arbeidet med likestilling.

Utvalget foreslo at Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda skulle gis myndighet til å håndheve forbudet mot seksuell trakassering i likestillingsloven.

Det ble vist til at seksuell trakassering er et omfattende problem på arbeidslivets område, i idrettsmiljøer, på skoler og universiteter, blant barn og unge, i foreningsliv og i pasient-, klient- og kundeforhold.

Utvalget mente at det ikke forelå noen gode grunner til at seksuell trakassering skal vurderes annerledes enn andre former for trakassering. De viste også til at rettsutviklingen de senere årene har gått i retning av å sidestille seksuell trakassering med annen trakassering knyttet til de ulike diskrimineringsgrunnlagene både når det gjelder delt bevisbyrde og reaksjoner på trakassering, jf. punkt 2.1.1.

Det ble også vist til at seksuell trakassering i dag er den eneste formen for trakassering som ombudet og nemnda ikke håndhever.

2.1.4 Prop. 88 L (2012–2013) Diskrimineringslovgivning

Departementet vurderte i denne proposisjonen om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda skulle gis myndighet til å håndheve saker om seksuell trakassering, men kom til at det ikke skulle fremmes forslag om dette.

Hensynet til rettssikkerhet veide tungt i vurderingen. Det ble blant annet anført at disse sakene ofte innebærer store bevismessige utfordringer med påstander og opplevelser som partene kan forstå og oppleve svært ulikt, og at sakene ofte finner sted i lukkede rom der bare partene er til stede.

Departementet viste til at saksbehandlingen ved ombudet og i nemnda ikke er så omfattende som saksbehandlingen i domstolene, og sa blant annet at:

«Slik ombudet og nemndas saksbehandlingsform, sammensetning og ressurser er, ligger det ikke på samme måte til rette for kontradiksjon og parts- og vitneavhør som i domstolene.»

2.1.5 Prop. 80 L (2016–2017) Lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda

Departementet videreførte i denne lovproposisjonen gjeldende rett, slik at saker om seksuell trakassering må bringes inn for domstolene.

Det ble vist til at det er forhold ved seksuell trakassering som gjør at disse sakene skiller seg fra andre trakasserings- og diskrimineringssaker, og at tungtveiende grunner derfor taler for at saker om seksuell trakassering skal behandles av domstolene.

Departementet fremhevet at bevissituasjonen som regel vil være vanskeligere i saker om seksuell trakassering enn i andre saker, og selv om likestillings- og diskrimineringslovene ikke har et krav om skyld, vil vurderingene i saker om seksuell trakassering ofte være subjektive. Det ble også vist til at i en domstolsprosess vil partene sikres full bevisumiddelbarhet, der partene er representert med hver sin advokat og der det er anledning til å få dekket saksomkostninger dersom de vinner saken.

Det ble likevel presisert at ombudet ville kunne gi rettighetsveiledning og være partshjelper også i saker om seksuell trakassering.

2.1.6 Endringer i håndhevingsapparatet

Håndhevingsapparatet på diskrimineringsområdet fikk fra og med 1. januar 2018 en ny og endret organisering.

Håndhevingsapparatet var før dette organisert som et to-instanssystem. Ombudet behandlet klagesaker i første instans, og ga ikke-bindende uttalelser om hvorvidt det hadde funnet sted diskriminering. Ombudets uttalelser kunne bringes inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda som fattet bindende vedtak. Hverken ombud eller nemnd hadde myndighet til å håndheve forbudet mot seksuell trakassering.

Departementet vil presisere at det tidligere håndhevingsapparatet formelt sett var et én-instanssystem selv om det besto av to organer. Ombudet fattet som hovedregel ikke vedtak i forvaltningslovens forstand, de ga ikke-bindende uttalelser om hvorvidt diskriminering har funnet sted.

Endringene innebar i hovedsak at:

• lovhåndheveroppgavene ble skilt ut fra ombudets oppgaveportefølje.

• et nytt håndhevingsapparat er nå bygd opp rundt en nemnd der alle saker behandles i én instans.

• kvalifikasjonskravene til nemndlederne har blitt skjerpet, slik at det i tillegg til juridisk utdannelse, som hovedregel skal stilles krav om dommererfaring.

• nemnda er nå gitt myndighet til å ilegge oppreisning i diskrimineringssaker innenfor arbeidslivet og erstatning i enkle saksforhold.

2.1.7 Anmodningsvedtak

2.1.7.1 Innst. 388 L (2016–2017) forslag nr. 6

I forbindelse med stortingsbehandling av Prop. 80 L (2016–2017) Lov om likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven) i juni 2017 fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen utrede et lavterskeltilbud for håndhevelse av forbudet mot seksuell trakassering.»

2.1.7.2 Innst. 208 S (2017–2018) forslag nr. 1 og nr. 6

I forbindelse med Stortingsbehandlingen av representantforslag 71 S (2016–2017) og 75 S (2016–2017) i april 2018, fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak:

Forslag nr. 1:

«Stortinget ber regjeringen finne en hensiktsmessig måte å styrke veilednings- og hjelpetilbudet til personer som utsettes for seksuell trakassering, som ivaretas av Likestillings- og diskrimineringsombudet.»

Forslag nr. 6:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med sak i forbindelse med statsbudsjettet 2020 om å innføre et lavterskeltilbud for håndhevelse av saker om seksuell trakassering, samt gi Diskrimineringsnemnda myndighet til å gi oppreising og erstatning i slike saker innenfor diskrimineringslovens område, tilsvarende diskriminering på grunn av etnisitet, kjønn og funksjonshemming.»

2.1.8 Høringen

Barne- og likestillingsdepartementet sendte 2. juli 2018 høringsnotat med forslag om etablering av et lavterskeltilbud for behandling av saker om seksuell trakassering på høring med 14 ukers høringsfrist til følgende instanser:

Offentlige instanser

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Arbeidsretten

• Arbeidstilsynet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Direktoratet for forvaltning og IKT

• Domstoladministrasjonen

• Forbrukertilsynet

• Forbrukerrådet

• Helsedirektoratet

• Høyesterett

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Fylkesmennene

• Likestillings- og diskrimineringsnemnda

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

• Politidirektoratet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Sametinget

• Sivilombudsmannen

• Statens helsetilsyn

• Statens seniorråd

• Statsadvokatembetene

Universiteter, forskningsinstitusjoner mv.

• Forskningsstiftelsen FAFO

• Gáldu - Kompetansesenter for urfolks rettigheter

• Institutt for samfunnsforskning

• KILDEN

• Komité for kjønnsbalanse og mangfold i forskning

• Nord universitet – Bodø

• Nord universitet – Steinkjer

• Nordisk samisk institutt (NSI)

• Norges arktiske universitet (UIT)

• Norges miljø- og biovitenskaplige universitet

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Senter for samiske studier

• Senter for tverrfaglig kjønnsforskning UiO

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Bergen – Det juridiske fakultet

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Oslo – Det juridiske fakultet

• Universitetet i Oslo – Det juridiske fakultet, avd. for kvinnerett, barnerett, likestillings- og diskrimineringsrett (KVIBALD)

• Universitetet i Stavanger

Hovedorganisasjoner mv. i arbeidslivet

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bedriftsforbundet

• Den norske advokatforening

• Den norske dommerforening

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Hovedorganisasjonen Virke

• KS

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Ingeniør- og Teknologiorganisasjon (NITO)

• Norges Juristforbund

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS)

Interesseorganisasjoner, humanitære organisasjoner mv.

• Aksept

• Antirasistisk senter

• Care Norge

• Caritas Norge

• Delta Kappa Gamma Society International, avd. Norge

• Den norske Helsingfors komité

• Elevorganisasjonen

• FOKUS - Forum for kvinner og utviklingsspørsmål

• Forbundet for transpersoner i Norge

• Foreningen for kvinne- og kjønnsforskning

• Foreningen for østsamene

• FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO)

• Harry Benjamin Ressurssenter

• Human Rights service (HRS)

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jushjelpa i Midt-Norge

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• KUN Senter for kunnskap og likestilling

• Kvenlandsforbundet

• Kvinnefronten

• Kvinnegruppa Ottar

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Likestilling, Integrering, Mangfold (LIM)

• Likestillingssenteret

• Mannsforum

• Menneskerettsalliansen

• Norges Handikapforbund

• Norges kvinne- og familieforbund

• Norges kvinnelobby

• Norsk kvinnesaksforening

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Norske kveners forbund

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Norske Reindriftssamers Landsforbund

• Norske Samers Riksforbund

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Redd Barna

• REFORM ressurssenter for menn

• Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn (MiRA)

• Rettspolitisk forening

• Riddu Riddu

• Romsk Råd i Norge

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)

• Samenes Folkeforbund

• Sámi Nisson Forum/Samisk Kvinneforum

• Sáráhkká

• Skeiv ungdom

• Skeiv verden

• Skogfinske interesser i Norge

• Stensveen Ressurssenter for Transpersoner

• Stopp Diskrimineringen

• Taternes landsforening

• Unge funksjonshemmede

• UNICEF-komiteen i Norge

Departementet mottok synspunkter fra:

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Balansekunst

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

• Barneombudet

• Diskrimineringsnemnda

• Fagforbundet

• Hovedorganisasjonen Virke

• JURK

• Jussformidlingen

• Justis- og beredskapsdepartementet

• KS advokatene

• KUN

• Komité for kjønnsbalanse og mangfold i forskning

• Kvinnefronten

• Landsorganisasjonen i Norge

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Likestillingssenteret

• Mira ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn

• NHO

• Norges kvinne- og familieforbund

• Norges kvinnelobby

• Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

• Norsk kvinnesaksforening

• Norsk sykepleierforbund

• Norske kvinners sanitetsforening

• Norske reindriftsamers landsforbund

• Redd Barna

• Reform ressurssenter for menn

• Rettspolitisk forening

• Unio

• Universitetet i Oslo

• YS

Følgende høringsinstanser har svart at de ikke har merknader:

Domstoladministrasjonen, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Høyesterett, Riksadvokaten, Samferdselsdepartementet, Statens helsetilsyn og Utenriksdepartementet.

2.2 Lavterskeltilbud i enkelte andre land

2.2.1 Innledning

De fleste europeiske land har håndhevingsorganer som behandler klager over brudd på diskrimineringslovgivningen, også seksuell trakassering. Noen kan fatte bindende vedtak, noen gir ikke-bindende uttalelser og andre kan bringe en sak inn for retten (med klagers samtykke) uten kostnad for klager. Det varierer noe om det er adgang til forvaltningsklage.

Erfaring viser imidlertid at ikke veldig mange saker om seksuell trakassering har blitt bragt inn for klageorganene i de landene som har etablert et lavterskeltilbud. Det har videre vist seg vanskelig å vinne frem med klagene, til tross for regler om delt bevisbyrde.

2.2.2 Sverige

I Sverige har de ikke noe lavterskeltilbud for behandling av diskrimineringssaker, og således heller ikke et lavterskeltilbud som behandler saker om seksuell trakassering. Diskrimineringslovgivningen håndheves av domstolene.

Diskrimineringsombudsmannen har imidlertid myndighet til å søke å oppnå frivillige ordninger mellom partene, og har også myndighet til å bringe saker inn for domstolene på vegne av personer som mener seg trakassert eller diskriminert. Denne ordningen er kostnadsfri, men det er ombudsmannen selv som velger hvilke saker som skal føres for domstolene. Ombudsmannen har i perioden 2009 til og med 2017 oppnådd frivillig ordning i fire saker om seksuell trakassering og har ført syv saker for domstolene.

2.2.3 Finland

Diskriminerings- og jämställdhetsnämnden kan fatte vedtak i saker om seksuell trakassering, men har ikke myndighet til å ilegge oppreisning og erstatning.

Nemnda består av en leder, en nestleder og 13 medlemmer. Leder og nestleder må ha erfaring som dommer og de syv øvrige medlemmene skal være jurister.

Saksbehandlingen i nemnda er i all hovedsak skriftlig.

Nemndas vedtak kan påklages til forvaltningsretten som er en særdomstol på forvaltningsområdet, eller bringes inn for de alminnelige domstoler.

2.2.4 Danmark

Ligebehandlingsnævnet kan fatte bindende vedtak i saker om seksuell trakassering og tilkjenne godtgjørelse.

Nævnet skal bestå av en leder, to nestledere og ni medlemmer. Leder skal være lagrettsdommer, nestlederne skal være tingrettsdommere og de øvrige medlemmene skal være jurister med kunnskap om likestillingslovgivningen.

Saksbehandlingen i nævnet er utelukkende skriftlig. Alle opplysninger sendes partene for uttalelse før vedtak fattes, men det er ikke adgang til å kalle inn parter og vitner til en muntlig høring.

Det er ikke adgang til forvaltningsklage, men nævnets vedtak kan bringes inn for domstolene til behandling.

2.2.5 Island

Likestillingsnemnda har myndighet til å fatte bindende vedtak i saker om seksuell trakassering, men har ikke myndighet til å ilegge oppreisning og erstatning.

Nemnda består av tre godt kvalifiserte jurister. Leder og nestleder skal oppfylle kravet til tingrettsdommere, og minst en av dem skal i tillegg ha ekspertkunnskap om likestilling.

Saksbehandlingen er som hovedregel skriftlig, men nemnda kan innkalle parter og vitner til en muntlig høring. Nemnda skal uansett sikre at partene gis mulighet til å uttale seg før vedtak fattes. Nemnda kan kreve at partene fremlegger bevis.

Det er ikke adgang til forvaltningsklage, men nemndas vedtak kan bringes inn for domstolene til behandling.

2.3 Internasjonale forpliktelser

2.3.1 FN

FNs kvinnediskrimineringskonvensjon inneholder ingen egen bestemmelse om seksuell trakassering, men har en rekke bestemmelser om at statene skal treffe alle «egnede» eller «tjenlige» tiltak for å motvirke diskriminering av kvinner og sikre en effektiv beskyttelse av kvinner, «via kompetente nasjonale domstoler og andre offentlige institusjoner». FNs kvinnediskrimineringskomité har imidlertid uttalt at konvensjonen gir kvinner et vern mot seksuell trakassering. Komiteen har i generell anbefaling nr. 19 definert seksuell trakassering på følgende måte:

«Sexual harassment includes such unwelcome sexually determined behaviour as physical contact and advances, sexually coloured remarks, showing pornography and sexual demand, whether by words or actions.»

2.3.2 Europarådet

Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner CETS 210, som Norge ratifiserte i 2017, slår i artikkel 40 fast at:

«Partane skal ved lovgiving eller på annan måte treffe dei tiltaka som er nødvendige for å sikre straffeforfølging eller anna rettsforfølging av ei kvar form for uønskt verbal, ikkje-verbal eller fysisk åtferd av seksuell art som har som føremål eller verknad å krenkje ein person sin vørdnad, særleg når åtferda skaper eit truande, fiendtleg, fornedrande, audmjukande eller ubehageleg miljø.»

For å sikre at partene gjennomfører konvensjonens forpliktelser er det etablert et eget overvåkningsorgan – GREVIO (Group of Experts on Action against Violence against women and domestic violence).

2.3.3 EU-rett

Et forbud mot seksuell trakassering er inntatt i EUs likebehandlingsdirektiv og EUs direktiv om likebehandling av menn og kvinner i forbindelse med tilgang til varer og tjenester (2004/113/EF). Begrepet er definert på følgende måte i direktivenes artikkel 2 nr. 1 bokstav d:

«[…] at der udvises enhver form for uønsket verbal, ikke-verbal eller fysisk adfærd med seksuelle undertoner med det formål eller den virkning at krænke en persons værdighed, navnlig ved at skabe et truende, fjendtligt, nedværdigende, ydmygende eller ubehageligt klima».

Det følger av EU-direktivene at bestemmelsene om delt bevisbyrde kommer til anvendelse i saker som gjelder trakassering og seksuell trakassering i arbeidslivet, jf. blant annet EUs likebehandlingsdirektiv (2006/54/EF) artikkel 19 og EUs rammedirektiv (2000/78/EF) artikkel 10, jf. direktivet artikkel 2 nr. 2 bokstav a. I andre trakasseringssaker, utenfor arbeidslivet, gjelder det ikke et krav om delt bevisbyrde.

2.4 Gjeldende rett – oversikt

2.4.1 Lov om likestilling og forbud mot diskriminering

Trakassering og seksuell trakassering er forbudt etter likestillings- og diskrimineringsloven, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 13.

Med seksuell trakassering menes enhver form for uønsket seksuell oppmerksomhet som har som formål eller virkning å være krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende, ydmykende eller plagsom.

Med «seksuell oppmerksomhet» menes oppmerksomhet av seksuell karakter eller seksuelt betont oppmerksomhet. Oppmerksomheten kan være verbal, ikke-verbal eller fysisk. For eksempel kan forbudet omfatte eksplisitte spørsmål, ryktespredning om en persons seksuelle aktivitet eller gjentatte seksuelle spøker. Seksuell trakassering kan omfatte alt fra blikk, berøring og kommentarer, til voldtekt og voldtektsforsøk (vold og voldtektsforsøk rammes imidlertid også av straffeloven). Å få tilsendt bilder eller videoer med seksuelt innhold via brev, telefon eller internett kan også omfattes. Det er ikke et krav at atferden er motivert av seksuelt begjær. Departementet vil presisere at nemndas myndighet er avgrenset mot saker etter straffelovgivningen.

Oppmerksomheten må også være uønsket. Det vil si at den verken må være velkommen eller gjensidig. Om seksuell oppmerksomhet er uønsket eller ikke beror utelukkende på oppfatningen hos det enkelte individ som rammes. Det skal legges en subjektiv vurdering til grunn, og det skal vektlegges individuelle variasjoner. Som utgangspunkt må den som utøver oppmerksomheten bli gjort klar over at den er uønsket. Det er imidlertid ikke et absolutt krav om at den som er utsatt for den trakasserende atferden må ha gjort den som utøver handlingen mv. oppmerksom på at atferden er uønsket. Ett eneste tilfelle kan utgjøre trakassering dersom oppførselen er tilstrekkelig alvorlig.

Oppmerksomheten må videre ha som formål eller virkning å være «krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende, ydmykende eller plagsom». De nevnte virkningene er alternative vilkår, og det er derfor tilstrekkelig at ett av dem er oppfylt. Også uønsket seksuell oppmerksomhet som er plagsom er omfattet. Det innebærer at også den mer vennligsinnede seksuelle oppmerksomheten kan være omfattet.

Om atferden er plagsom må avgjøres ut fra en helhetlig vurdering der en rekke momenter vil ha relevans. Blant annet om den som oppmerksomheten retter seg mot selv opplever atferden som plagsom, handlingens karakter, tid og sted for handlingen og relasjonen mellom handlingspersonen og den som den seksuelle oppmerksomheten retter seg mot. Et annet moment vil være om oppførselen har hatt negative virkninger av fysisk, psykisk eller arbeidsmessig art. Listen over momenter er ikke uttømmende, og vil måtte utfylles gjennom praksis. Ved vurderingen skal det tas i betraktning at kvinner og menn ofte har ulik oppfatning av hva som er negativ seksuell oppmerksomhet.

Forbudet mot seksuell trakassering er, som forbudet mot trakassering, absolutt. En saklighetsvurdering kan ikke under noen omstendighet frita handlingen mv. fra å være trakasserende så fremt vilkårene ellers er til stede.

Forbudet omfatter trakassering på grunn av eksisterende, antatte, tidligere og fremtidige forhold.

Loven har også en vernebestemmelse som retter seg mot arbeidsgivere og ledelsen i organisasjoner og utdanningsinstitusjoner. Vernebestemmelsen er todelt og omfatter for det første en plikt til å forebygge at trakassering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon i forbindelse med fødsel, omsorgsoppgaver, etnisitet (blant annet nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk) religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk skjer. Den omfatter videre en plikt til å forhindre at slik trakassering fortsetter dersom den ansvarlige får kjennskap til at det forekommer.

Med plikt til å forebygge menes tiltak av preventiv karakter, så som iverksettelse av og utforming av retningslinjer for varsling av trakassering. Plikten til å forhindre innebærer å gripe fatt i aktuelle situasjoner med påstått trakassering og utrede hva som har skjedd og komme med forslag til løsning. Det kreves ikke at den ansvarlige faktisk har forhindret trakasseringen. Det er tilstrekkelig at den ansvarlige har forsøkt å hindre den. Den som opplever seg trakassert skal ikke måtte bevise at trakassering har skjedd.

En arbeidsgiver vil i tillegg kunne holdes direkte ansvarlig for trakassering dersom vedkommende personlig eller arbeidsgiver som juridisk person, for eksempel ved styret, trakasserer en ansatt. Arbeidsgiver som juridisk person vil også kunne holdes ansvarlig for trakassering rettet mot en ansatt begått av andre arbeidstakere, kunder, klienter mv. så lenge trakasseringen har skjedd i arbeidslivet.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda (LDN) har imidlertid slått fast at for at arbeidsgiver skal bli ansvarlig for trakassering, må trakasseringen være begått av en som kan identifiseres med arbeidsgiver, eller at arbeidsgiver på noen måte kan bebreides, jf. LDN sak nr. 10/2014. Det kan ikke utledes et rent objektivt ansvar for arbeidsgiver. Ved vurderingen av spørsmålet om vedkommende som har stått for trakasseringen kan identifiseres med arbeidsgiver, vil det være relevant om han eller hun har personalansvar eller instruksjonsmyndighet. Når det gjelder spørsmålet om arbeidsgiver er å bebreide, må det vurderes om det var mulig for arbeidsgiver å hindre eller stanse trakasseringen. I LDN sak nr. 29/2013 la nemnda blant annet vekt på risiko for at det ville oppstå en personaldebatt om en arbeidstakers seksuelle orientering i menighetsrådsmøte og påfølgende unnlatelse av å stanse diskusjonen som oppsto. LDN uttalte at:

«Når Den norske kirke har organisert seg på en slik måte at virksomhetsansvaret og arbeidsgiveransvaret er fordelt på to organer, innebærer ikke dette at fellesrådet kan fraskrive seg ansvaret ved å vise til manglende instruksjons- og sanksjonsmyndighet overfor menighetsrådet.»

LDN konkluderte med at arbeidsgiver ble holdt ansvarlig for den trakassering av arbeidstaker som ble begått av deltakerne på møtet.

I diskrimineringssaker, herunder trakasseringssaker, gjelder regler om delt bevisbyrde, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 37.

Delt bevisbyrde innebærer at dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, skal det legges til grunn at diskriminering har funnet sted. Delt bevisbyrde betyr altså ikke at kravene til skyld er lavere i diskrimineringssaker, men at bevisbyrden ligger på den som anklages for diskriminering. Beviskravet i diskrimineringssaker er like fullt alminnelig sannsynlighetsovervekt, jf. Rt. 2014 s. 402.

Med omstendigheter som gir grunn til å tro at diskriminering har skjedd menes at det må være holdepunkter for eller indikasjoner på at diskriminering har skjedd. Sannsynlighetsovervekt kreves ikke. Det er ikke et krav om at omstendighetene som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering, må ha kommet fra klager.

At bevisbyrden snus har betydning for hvem tvilen går utover. Den som påstås å diskriminere har tvilsrisikoen der det etter avsluttet bevisførsel fortsatt er tvil om det har skjedd diskriminering. Beviskravet er det samme som ellers – alminnelig sannsynlighetsovervekt. Bevisbedømmelsen er heller ikke annerledes enn i andre saker. Det alminnelige prinsippet om fri bevisbedømmelse og utgangspunktet om at det mest sannsynlige faktum skal legges til grunn for en avgjørelse endres ikke gjennom regelen om bevisbyrde. Det vil imidlertid generelt ha liten bevisverdi at den som er påstått å diskriminere forsikrer at vedkommende ikke har diskriminert.

Reglene om delt bevisbyrde kommer også til anvendelse i saker om trakassering etter arbeidsmiljøloven § 13–1, jf. arbeidsmiljøloven § 13–8, jf. § 13–1 (2). Regelen om delt bevisbyrde gjelder imidlertid ikke for trakassering etter arbeidsmiljøloven § 4–3.

2.4.2 Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven forbyr trakassering på grunn av politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon og alder, jf. § 13–1 annet ledd. Det fremgår av forarbeidene at begrepet trakassering skal tolkes på samme måte som i arbeidsmiljøloven § 4–3 (3), der det heter at «Arbeidstaker skal ikke utsettes for trakassering eller annen utilbørlig opptreden», jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) kapittel 25 side 325.

I forarbeidene heter det at både seksuell trakassering og andre former for trakassering er omfattet av trakasseringsforbudet, jf. Ot.prp. nr. 50 (1993–94) kapittel 6.2 side 65. Etter arbeidsmiljøloven er det et krav at handlingene har skjedd gjentatte ganger over tid for å defineres som trakassering eller utilbørlig opptreden. Det er også et krav om ubalanse i styrkeforholdet mellom partene, jf. blant annet Rt. 1997 side 786 (Falken).

Etter arbeidsmiljøloven har også alle arbeidsgivere en generell plikt til å forebygge trakassering på arbeidsplassen. Denne plikten følger av arbeidsmiljølovens krav til virksomhetenes psykososiale arbeidsmiljø, jf. § 4–3. Plikten til å forebygge trakassering etter arbeidsmiljøloven er ikke begrenset til trakassering på grunn av bestemte egenskaper eller forhold. Plikten gjelder generelt.

2.4.3 Lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda

2.4.3.1 Innledning

Diskrimineringsombudsloven gir regler for organisering av og virksomheten til Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda.

2.4.3.2 Organisering

Diskrimineringsnemnda er bygget opp som en én-instans modell, slik at det ikke er adgang til forvaltningsklage, jf. diskrimineringsombudsloven § 2 andre ledd.

Nemnda er et uavhengig kollegialt forvaltningsorgan, administrativt underlagt Barne- og likestillingsdepartementet. Denne tilknytningsformen sikrer faglig uavhengighet og selvstendighet både fordi nemnda ikke kan instrueres av departementet og fordi sakene som behandles i nemnda ikke kan omgjøres av eller klages inn for departementet, jf. diskrimineringsombudsloven § 6 første ledd.

Nemnda er delt inn i tre avdelinger og består av til sammen ni medlemmer, hvorav tre ledere som leder hver sin avdeling. Det er i tillegg oppnevnt seks varamedlemmer, jf. diskrimineringsombudsloven § 6 andre ledd. En nemndleder kan, når særlige grunner tilsier det, beslutte at en sak skal behandles ved forsterket nemnd. I en forsterket nemnd møter samtlige nemndledere i tillegg til de ordinære medlemmer i vedkommende avdeling, jf. forskrift om organisasjon, oppgaver og saksbehandling for Diskrimineringsnemnda § 6 femte ledd.

Nemndas ledere skal som hovedregel ha dommererfaring. Det kan åpnes for særlig kvalifiserte kandidater som mangler dommererfaring, men hovedregelen er likevel at det skal oppnevnes ledere med dommererfaring, jf. diskrimineringsombudsloven § 6 tredje ledd.

Nemnda bistås av et faglig sekretariat. Sekretariatet vurderer innkommende dokumenters relevans og betydning for saken, fører referater fra møter, forbereder og skriver utkast til vedtak, gjør juridiske, faktiske eller økonomiske utredninger med mer, jf. diskrimineringsombudsloven § 6 sjette ledd.

2.4.3.3 Håndheving

Nemnda behandler de sakene som bringes inn for den og treffer vedtak dersom det foreligger brudd på diskrimineringslovgivningen, jf. diskrimineringsombudsloven §§ 8 og 11 første ledd. Nemnda er vedtaksfør når en leder og to ordinære medlemmer er til stede, jf. forskrift om organisasjon, oppgaver og saksbehandling for Diskrimineringsnemnda § 8 sjette ledd.

Nemnda kan rette en avgjørelse som har fått en utforming som ikke stemmer overens med nemndas mening, og kan også treffe tilleggsavgjørelse, jf. diskrimineringsombudsloven § 21. Nemnda har videre myndighet til å gjenåpne en sak etter begjæring fra en part dersom det foreligger brudd på habilitetskrav i forvaltningsloven § 6, dersom det foreligger andre saksbehandlingsfeil og det ikke kan utelukkes at feilen var bestemmende for vedtakets innhold eller dersom opplysninger om faktiske forhold som var ukjent da saken ble avgjort, tilsier at vedtaket høyst sannsynlig ville blitt et annet, jf. diskrimineringsombudsloven § 20.

2.4.3.4 Unntatt fra håndheving

Nemnda kan ikke treffe rettslig bindende vedtak om at vedtak truffet av andre forvaltningsorganer er i strid med diskrimineringslovgivningen, med mindre forvaltningsorganet har truffet vedtak i kraft av å være arbeidsgiver.

Nemnda kan ikke treffe bindende vedtak overfor Kongen (regjeringen) og departementene, men skal i slike saker gi en ikke-bindende uttalelse.

Adgangen til å treffe vedtak og til å avgi ikke-bindende uttalelser om Stortingets og organer for Stortingets virksomhet, domstolenes, Domstoladministrasjonens, Innstillingsrådet for dommeres og Tilsynsutvalget for dommeres virksomhet er i sin helhet unntatt fra nemndas virkeområde.

2.4.3.5 Saksbehandlingsregler

Saksbehandlingen i Diskrimineringsnemnda er som hovedregel skriftlig, men slik at det åpnes for muntlig forhandling i saker der det er reelt behov for dette av hensyn til sakens opplysning. Det er nemndas leder som vurderer behovet for muntlige forhandlinger, men slik at partene skal ha en ubetinget rett til muntlig behandling i saker hvor det er krevd oppreisning, jf. diskrimineringsombudsloven § 9.

Nemnda har et selvstendig ansvar for å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17. Nemnda skal prøve alle sider av saken. Dette innebærer også innhenting av og vurdering av opplysninger som ikke nødvendigvis er tatt opp av partene. Hvor omfattende undersøkelser som kreves, avhenger av sakens art.

Forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c om adgang til å omgjøre egne vedtak gjelder som hovedregel ikke. Dersom nemndas vedtak er kjent ugyldig ved dom, gjelder likevel forvaltningslovens regler om omgjøring. Dette begrunnes i at disse vedtakene ikke er rettskraftige og derved ikke kan gjenåpnes etter § 20.

Forvaltningsloven gjelder for øvrig for nemndas virksomhet med mindre annet følger av diskrimineringsombudsloven.

2.4.3.6 Rettskraft

Dersom søksmål ikke reises innen fristen, har nemndas vedtak samme virkning som rettskraftig dom, og kan fullbyrdes etter reglene for dommer. Når vedtaket er rettskraftig vil det være tvangsgrunnlag og kan inndrives med namsmyndighetenes hjelp uten å gå veien om domstolene.

I tilfeller der nemnda fatter vedtak om oppreisning eller erstatning i saker der statlige organer er part, vil kravet ikke kunne tvangsfullbyrdes, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 1–2 første ledd som slår fast at krav mot staten ikke kan tvangsfullbyrdes. Når det gjelder krav mot en kommune, fylkeskommune, samkommune, et interkommunalt selskap, regionalt helseforetak eller helseforetak, er det kun tvangsfullbyrdelse etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 7 om utlegg som er avskåret.

2.5 Etablering av et lavterskeltilbud for behandling av saker om seksuell trakassering

2.5.1 Gjeldende rett

Det finnes ikke noe lavterskeltilbud for behandling av saker om seksuell trakassering. Diskrimineringsnemnda håndhever likestillings- og diskrimineringsloven, men har likevel ikke myndighet til å håndheve forbudet mot seksuell trakassering i likestillings- og diskrimineringsloven, jf. diskrimineringsombudsloven § 7 første ledd bokstav a. Disse sakene må per i dag bringes inn for domstolene.

2.5.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo at Diskrimineringsnemnda skal gis myndighet til å håndheve forbudet mot seksuell trakassering i likestillings- og diskrimineringsloven.

Departementet foreslo videre at partene i saker om seksuell trakassering skal gis en ubetinget rett til å kreve muntlig behandling.

Departementet foreslo også at antall avdelinger i nemnda utvides fra tre til fire.

Departementet foreslo i tillegg at loven endres, slik at reglene om sammensetningen av nemnda ikke tallfestes i loven.

2.5.3 Høringsinstansenes syn

Et klart flertall av høringsinstansene støtter regjeringens forslag.

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter mener at:

«…det er positivt at BLD fremmer forslag om å etablere et lavterskeltilbud ved Diskrimineringsnemnda for å håndheve forbudet mot seksuell trakassering…»

Diskrimineringsnemnda er:

«… også positiv til departementets forslag om at Diskrimineringsnemnda får myndighet til å håndheve forbudet mot seksuell trakassering i likestillings- og diskrimineringsloven.»

Diskrimineringsnemnda mener imidlertid at en igangsatt straffesak normalt bør etterforskes ferdig før en sivilrettslig behandling av saken, og viser til at:

«… med den ødeleggende virkning en kontradiktorisk bevisutvekslingsprosess kan ha på strafferettslig etterforskning, ber nemnda departementet vurdere om det bør innføres en eksplisitt skal-avvisningsregel for nemnda når saken behandles hos påtalemyndigheten. En slik avvisningsplikt for nemnda bør også foreligge i de tilfeller den påståtte trakasserer velger å anmelde fornærmede for uriktig forklaring til offentlig myndighet. En slik avvisningsregel bør eventuelt også gjelde generelt, dvs. uavhengig av hvilket diskriminerings- eller trakasseringsgrunnlag saken i Diskrimineringsnemnda gjelder.»

Akademikerne viser blant annet til at:

«… Selv om vi har et lovverk som gir beskyttelse mot seksuell trakassering, viser rettspraksis at svært få saker bringes inn for domstolene.»

LO fremhever at:

«…det er viktig og positivt at det nå kommer på plass et lavterskeltilbud for behandling av saker om seksuell trakassering.»

Fem høringsinstanser, Advokatforeningen, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Justisdepartementet, NHO og Virke er kritiske til forslaget. De viser i hovedsak til en bekymring for at rettssikkerheten til de som blir anklaget ikke blir godt nok ivaretatt.

Advokatforeningen mener at Diskrimineringsnemnda er et forvaltningsorgan uten de prosessreglene som ellers anses nødvendige for å sikre en rettssikker prosess i særlig belastende saker. De viser til at det for inngripende og alvorlige saker vil være viktig å regulere for eksempel partenes rett til kontradiksjon og representasjon, muligheter for bevisførsel og bevisavskjæring, offentlighet og erstatning for saksomkostninger.

Arbeidsgiverforeningen Spekter viser til at det forslaget som nå ligger på bordet ble grundig vurdert og avvist i Prop. 80 L (2016–2017) Lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda. Spekter mener derfor at:

«Mindre enn 1 år etter denne grundige vurderingen og avgjørelsen, blir dette forslaget fremmet på nytt. Spekter kan ikke se at rettsikkerheten på dette området har endret seg siden departementas argumentasjon i 2017. Uansett hvordan en nemnd blir satt sammen, kan aldri en nemnd komme på høyden med en domstol når det gjelder rettsikkerhet for partene i en sak. Det være seg angående saksbehandlingsregler eller ubetinget krav på muntlig behandling i en nemnd mv.»

Justisdepartementet viser til at:

«#Metoo-bevegelsen har synliggjort omfanget av seksuell trakassering på ulike samfunnsområder, og behovet for å styrke arbeidet for å forebygge seksuell trakassering og håndheve likestillings- og diskrimineringslovens forbud. Flere av sakene som har kommet fram det siste året, har også vist hvor krevende enkelte av disse sakene kan være, og at de reiser vanskelige bevismessige spørsmål og rettssikkerhetsutfordringer. Etter vårt syn drøfter ikke høringsnotatet i tilstrekkelig grad hvorvidt forslaget om å gi Diskrimineringsnemnda myndighet til å håndheve forbudet mot seksuell trakassering er egnet til å ivareta de ulike hensyn som gjør seg gjeldende.

De argumentene som ble fremhevet i forbindelse med revisjonen av diskrimineringslovene i 2013 (jf. Prop. 88 L (2012–2013) og i 2017 (jf. Prop. 80 L (2016–2017), bør etter vår oppfatning fortsatt veie tungt. Vi viser særlig til vurderingen i Prop. 80 L (2016–2017) punkt 7.4.9.4. Denne vurderingen er også basert på gjeldende regler om nemndas sammensetning og saksbehandling, og på den endrede definisjonen av seksuell trakassering. Det er understreket at vurderingstemaene vil være de samme også etter endringen av definisjonen.»

NHO mener at en nemndsløsning ikke er egnet for behandling av saker om seksuell trakassering. De hevder at slike saker, av hensyn til god saksopplysning og forsvarlig behandling der rettssikkerheten ivaretas, må avgjøres i domstolsapparatet. NHO anbefaler derfor at man i stedet for en nemndsløsning ser på:

«… mulighetene for en enklere og mer tilgjengelig løsning innenfor det domstolsystemet vi allerede har. I dag finnes regler om avgjørelse av saker etter regler om småkravprosess i tvisteloven, som i de enkle sakene vil kunne benyttes. NHO foreslår også at det ses på om likestillings- og diskrimineringsombudet (eller annen relevant myndighet) kan få adgang til å anbefale fri sakførsel uten behovsprøving etter liknende modell som gjelder for sivilombudsmannen, jf. rettshjelploven § 16 nr. 3, i enkle saker. Videre kan det etableres særlige regler som gjør unntak for behandlingsgebyr (rettsgebyr) i denne type saker.»

Virke mener det er tungtveiende momenter som tilsier at nemnda fremdeles bør være avskåret fra å behandle saker om seksuell trakassering. De viser blant annet til at begrepet favner et vidt spekter av saker, fra uønskede kommentarer til mer alvorlige saker som rammes av straffeloven. De mener at en lavterskelbehandling vil være særlig betenkelig i de mer alvorlige sakene. Virke mener på denne bakgrunn at det er nødvendig med en avklaring av om nemnda skal kunne behandle alle saker om seksuell trakassering.

Virke mener videre at:

«… en én-instansløsning, uten mulighet for forvaltningsklage, ikke ivaretar rettssikkerhetshensynet tilstrekkelig for saker om seksuell trakassering.»

2.5.4 Departementets vurderinger

2.5.4.1 Innledning

Departementet har ved flere anledninger de siste årene vurdert hvorvidt det skal opprettes et alternativ til domstolsbehandling for behandling av saker om seksuell trakassering. Både i Prop. 88 L (2012–2013) og Prop. 80 L (2012–2013) landet man imidlertid på at det ikke skulle fremmes forslag om dette. Hensynet til rettssikkerhet veide tungt, og det ble vist til at håndhevingsapparatets saksbehandlingsform, sammensetning og ressurser ikke, på samme måte som i domstolene, la til rette for kontradiksjon (dvs. at partene skal gis mulighet til å imøtegå motpartens fremstilling av saken før det tas en avgjørelse) og parts- og vitneavhør.

1. januar 2018 ble det imidlertid etablert en ny Diskrimineringsnemnd som er organisert med tanke på forsterkede rettssikkerhetsgarantier. Den nye nemnda har en saksbehandlingsform, sammensetning og ressurser som i større grad legger til rette for kontradiksjon. Departementet mener på denne bakgrunn at den nye diskrimineringsnemnda har bedre forutsetninger for å behandle saker om seksuell trakassering etter likestillings- og diskrimineringsloven enn det tidligere håndhevingsapparatet hadde.

Departementet foreslår i tillegg at partene i saker om seksuell trakassering skal gis en ubetinget rett til å kreve muntlig behandling. Dette vil blant annet legge til rette for parts- og vitneavhør i disse sakene.

Departementet foreslår også at nemnda skal pålegges å avvise følgende saker:

• Saker om seksuallovbrudd etter straffeloven kapittel 26 som er til behandling hos påtalemyndigheten.

• Saker der den som er anklaget for å trakassere har anmeldt fornærmede for uriktig forklaring.

2.5.4.2 Behov for et lavterskeltilbud

Vi har et lovverk som gir god beskyttelse mot seksuell trakassering. Men til tross for dette har Likestillings- og diskrimineringsombudet de siste årene likevel opplevd en jevn økning i antallet veiledningssaker.

Forskning viser at det forekommer seksuell trakassering på de fleste samfunnsområder. Det er gjennomført en rekke studier som viser at seksuell trakassering er et alvorlig samfunnsproblem, og Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelser om arbeidsmiljø viser at seksuell trakassering er et problem i deler av arbeidslivet – særlig innenfor overnattings- og serveringsbransjen og i og helse- og sosialsektoren.

Saker om seksuell trakassering må i dag fremmes for domstolene. Rettspraksis viser imidlertid at svært få saker om seksuell trakassering bringes inn for domstolene. Det er uklart hva dette skyldes, men departementet antar at det har sammenheng med at kostnadene ved domstolsbehandling er svært høye og at prosessene tar lang tid. Å bringe en sak inn for domstolene innebærer en ikke ubetydelig økonomisk risiko. Omfanget av seksuell trakassering vil således ikke gjenspeiles i de sakene som bringes inn for domstolene.

NHO har i sitt høringssvar sagt at departementet bør vurdere mulighetene for en enklere og mer tilgjengelig løsning innenfor domstolsystemet. De viser til at det i dag finnes regler om avgjørelse av saker etter regler om småkravprosess i tvisteloven. NHO foreslår også at det ses på om likestillings- og diskrimineringsombudet (eller annen relevant myndighet) kan få adgang til å anbefale fri sakførsel uten behovsprøving etter liknende modell som gjelder for sivilombudsmannen, jf. rettshjelploven § 16 nr. 3, i enkle saker. De mener også at det kan etableres særlige regler som gjør unntak for behandlingsgebyr (rettsgebyr) i denne type saker.

Departementet gjør i denne forbindelse oppmerksom på at spørsmålet om fri sakførsel, etter modell av sivilombudsmannen, ble vurdert i forbindelse med utarbeidelse av Prop. 14 L (2016–2017) Endringer i rettshjelploven. Det ble imidlertid ikke lagt til grunn fri rettshjelpsordning i diskrimineringssaker i proposisjonen.

Departementet gjør også oppmerksom på at Stortinget har bedt regjeringen gjennomgå ordningen for fri rettshjelp, jf. anmodningsvedtak nr. 101 (2016–2017). Stortinget har også bedt regjeringen utrede forslag om fri rettshjelp med behovsprøving på likestillings- og diskrimineringsområdet, jf. anmodningsvedtak nr. 874 (2016–2017). Regjeringen har på bakgrunn av disse anmodningsvedtakene nedsatt et offentlig utvalg, underlagt Justisdepartementet, som skal gjennomgå rettshjelpsordningen. Begge anmodningsvedtakene vil inngå i utvalgets utredning som skal ferdigstilles våren 2020.

https://www.regjeringen.no/no/dep/jd/org/styre-rad-og-utval/tidsbegrensede-styrer-rad-og-utvalg/rettshjelpsutvalget/id2609190/

Departementet mener det vil være hensiktsmessig å avvente utvalgets anbefalinger og Justisdepartementets oppfølging av disse. Det vil derfor ikke være naturlig å foreslå endringer i regelverket nå.

Departementet har vurdert hvorvidt en småkravprosess, som er den ordinære behandlingsmåten for små krav i saker for tingretten, er en mulig vei å gå. Det er klart at en slik forenklet prosess vil være en bedre løsning for partene i en sak om seksuell trakassering både med tanke på tidsbruk og totale kostnader. Men når rettspraksis så klart viser at svært få saker om seksuell trakassering i dag bringes inn for domstolene, mener departementet at det er behov for et alternativ til domstolsbehandling i disse sakene. Departementet mener at det tilbudet som skal etableres bør ha en lav terskel og være tilgjengelig for alle.

En domstolsbehandling kan ikke sies å være et lavterskeltilbud, og det er flere ulike årsaker til dette. For noen handler det om økonomi. Ved en domstolsprosess risikerer partene å pålegges saksomkostninger. I en småkravprosess vil disse kostnadene være lavere, men tilbudet er likevel ikke kostnadsfritt. Dette kan for mange være tilstrekkelig til at noen vegrer seg for å fremme kravet for en domstol. For andre kan rettssaker i seg selv og forholdet til domstolene oppfattes som både litt for komplisert og til dels «skremmende», og de unnlater av den grunn å gå videre med saken.

Uavhengig av årsak vil det uansett være slik at om man også i fortsettelsen velger domstolsporet, enten i form av en småkravprosess eller ved ordinær domstolsbehandling, så vil selve prosessinnretningen i seg selv være egnet til å avskjære for mange krav. Rettspraksis viser klart at de som utsettes for seksuell trakassering ikke benytter seg av muligheten til å fremme sin sak for domstolene.

Det er derfor behov for et lavterskeltilbud som kan gi personer som utsettes for seksuell trakassering et raskt og kostnadsfritt alternativ til domstolsbehandling, og et reelt retts- og diskrimineringsvern.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en endring i diskrimineringsombudsloven § 7, slik at bokstav a, der håndhevingen av forbudet mot seksuell trakassering etter likestillings- og diskrimineringsloven er unntatt fra nemndas myndighetsområde, tas ut. Bestemmelsens ordlyd blir etter dette som følger:

Nemnda skal håndheve bestemmelsene nevnt i § 1 annet ledd, med unntak av følgende bestemmelser i likestillings- og diskrimineringsloven:

1. § 18 om universell utforming av IKT

2. § 24 om offentlige myndigheters aktivitets- og redegjørelsesplikt

3. § 25 om arbeidslivets organisasjoners plikt til å arbeide for likestilling

4. § 26 om arbeidsgivers aktivitetsplikt

5. § 26 b om arbeidsgivers opplysningsplikt om likestillingsarbeid

6. § 28 om kjønnsbalanse i offentlige utvalg mv.

7. § 32 annet ledd om behandling av lønnsopplysninger

8. § 39 om straff for grov overtredelse av diskrimineringsforbudet som er begått av flere i fellesskap

2.5.4.3 Rettssikkerhet

Departementet legger til grunn at et organ som skal behandle saker om seksuell trakassering må ha kunnskaper, ressurser og en organisering som gjør at vedtak kan fattes på forsvarlig grunnlag. Det er altså et grunnleggende premiss for forslaget at partenes rettssikkerhet skal ivaretas, og departementet mener det er mulig å sørge for en rettssikker behandling også i forvaltningen.

Hovedinnvendingen mot å gi en uavhengig nemnd myndighet til å behandle saker om seksuell trakassering, har vært at rettsikkerheten for partene ikke i tilstrekkelig grad ivaretas, og da særlig rettssikkerheten til den som anklages for seksuell trakassering.

Departementet vil imidlertid presisere at nemndas kompetansekrav og saksbehandlingsreglene skal sikre forsvarlig saksbehandling. Det kan til sammenligning nevnes at nyutdannede dommerfullmektiger, uten særskilt kompetanse på diskrimineringsrett, kan behandle saker om seksuell trakassering i tingretten. Det bør da ikke være noe i veien for at en fagtung nemnd gis samme myndighet.

Vanskelig bevissituasjon

Bevissituasjonen i saker om seksuell trakassering kan være vanskelig. For at en handling skal anses som seksuell trakassering, er det et vilkår at den seksuelle oppmerksomheten er «uønsket» og «plagsom». Disse subjektive elementene kan gjøre bevissituasjonen vanskelig. I saker om seksuell trakassering kan partene forstå og beskrive situasjonen svært ulikt, og ofte vil det ikke være vitner til hendelsene.

Lagmannsrettsdom LB-2006–124840 synliggjør nettopp dette. Retten konkluderte med at det ikke var bevist at seksuell trakassering hadde funnet sted fordi den ansatte ikke hadde gitt klart uttrykk for at den seksuelle oppmerksomheten var uønsket. Lagmannsretten kom til at dette ikke var seksuell trakassering fordi påstandene ikke ble bevitnet av kollegene. Lagmannsretten la til grunn at det i forbindelse med salgsmøter var en festkultur hvor det ble nytt relativt mye alkohol og det var utbredt med seksuelle hentydninger. Lagmannsretten trakk blant annet frem at det i etterkant av en fest ble vist et filminnslag som fokuserte på brystene til de kvinnelige ansatte, herunder av saksøker, som var kryssklippet med bilder av pornografisk karakter. Lagmannsretten la vekt på at saksøker selv hadde sendt ut en e-post til kolleger med henvisning til bildene på intranett, noe som etter lagmannsrettens vurdering ikke ga grunn til å tro at den seksuelle oppmerksomheten var uønsket.

I en annen sak kom imidlertid retten til motsatt resultat (LA-2009–202366). Retten mente at kvinnen hadde sannsynliggjort at seksuell trakassering hadde funnet sted. I vurderingen av bevisbyrden fant lagmannsretten at kvinnen hadde underbygget sin forklaring med en sykepleier- og legejournal hvor hendelsene var beskrevet. Retten fant også at påstandene ble støttet av forklaringer fra hennes sønn og hennes venninne, som begge hadde forklart at kvinnen, etter et par måneders ansettelse, fortalte om konkrete tilfeller av seksuell trakassering. Arbeidsgivers anførsel om at det ikke var vitner til de påståtte hendelsene, ble ikke tillagt vekt, og retten viste til at:

«Lagmannsretten vil til dette bemerke at det nærmest ligger i sakens natur at den som ønsker å utsette en annen for seksuell trakassering av den art som det her er tale om, sørger for at det skjer uten at andre er tilstede.»

Departementet mener likevel at saker om seksuell trakassering ikke nødvendigvis står i en særstilling. Diskrimineringsnemnda håndhever allerede trakasseringssaker på alle andre diskrimineringsgrunnlag. Disse sakene reiser også vanskelige bevisspørsmål, og stiller derfor også krav til rettssikkerheten for partene.

Til dette kommer at det er en glidende overgang mellom saker om trakassering på grunnlag av kjønn som nemnda håndhever og saker om seksuell trakassering. Dette kan i seg selv tale for at nemnda bør gis myndighet til å behandle også denne type saker. For å unngå kunstige skiller og en fragmentert praksisutvikling, er det hensiktsmessig at samme organ behandler begge typer saker.

Forvaltningslovens regler gjelder for nemndas virksomhet med mindre annet følger av loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 2 første ledd. Forvaltningslovens regler skal sikre at det treffes riktige forvaltningsvedtak, og bidrar derved også til partenes rettssikkerhet. Med rettssikkerhet i forvaltningslovens forstand menes beskyttelse mot overgrep og vilkårlighet fra det offentlige, muligheten til å kunne forutberegne sin rettsstilling og muligheten til å kunne forsvare sine rettslige interesser.

Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og diskrimineringsombudsloven med tilhørende forskrift sikrer god kontradiksjon, objektivitet og kvalitet. Nemnda vil derfor ha gode forutsetninger for å treffe riktige avgjørelser.

Departementet vil også bemerke at håndhevingsorganene i andre europeiske land behandler saker om seksuell trakassering. Også andre uavhengige nemnder, som for eksempel Utlendingsnemnda, Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, Helseklage og Erstatningsnemnda for voldsofre også håndterer alvorlige saker som reiser sammenlignbare rettssikkerhetsspørsmål.

Kvalifikasjonskrav

Det er også viktig at den eller de som fatter vedtak har en kompetanse som kan bidra til å sikre forsvarlig saksbehandling og riktige vedtak. Dette er viktig for at selve saksbehandlings- og avgjørelsesprosessen skal foregå på en betryggende og forutsigbar måte.

Nemndas ledere skal som hovedregel ha dommererfaring. Saker om seksuell trakassering består i hovedsak i ren bevisbedømmelse, og kravet til dommererfaring vil kunne sikre god bevisbedømmelse og derved også partenes rettssikkerhet.

Nemnda kan også, når særlige grunner tilsier det, behandle en sak i forsterket nemnd, dvs. at samtlige nemndledere deltar i behandlingen av saken. Det vil for eksempel være aktuelt nettopp i saker der bevissituasjonen er særlig vanskelig.

Det stilles også krav om juridisk kompetanse for nemndas øvrige medlemmer. Det er pt. rekruttert dommere, universitetsjurister og advokater – alle med solid arbeidserfaring. I tillegg vil nemndas sekretariat oftest ha særskilt kompetanse i diskrimineringsrett. Nemnda besitter således høy generell juridisk kompetanse som i domstolene ellers, og har i tillegg en særlig kompetanse i diskrimineringsrett.

Departementet mener på denne bakgrunn at nemnda er en særlig kompetent tvisteløsningsmekanisme i diskrimineringssaker.

Klageadgang

Diskrimineringsnemnda behandler alle saker i én instans, det er således ikke adgang til forvaltningsklage. Dersom en av partene ønsker en overprøving, må saken bringes inn for domstolene. Spørsmålet er om dette i tilstrekkelig grad ivaretar partenes rettssikkerhet.

En adgang til administrativ klage kan være viktig for å ivareta rettssikkerheten, ettersom dette ofte vil være raskere, mer fleksibelt og mindre ressurskrevende enn domstolsbehandling.

Departementet mener imidlertid at partenes rettssikkerhet vil ivaretas ved muligheten for å bringe det diskriminerende forholdet inn for domstolene.

Behovet for overprøving vil dessuten være mindre dersom én-instansen er faglig tung. Diskrimineringsnemnda er et særlig fagtungt forvaltningsorgan som har de beste forutsetninger for å treffe riktige avgjørelser. Diskrimineringsnemnda har tilsvarende myndighet i andre trakasseringssaker og i diskrimineringssaker, det er heller ikke i disse sakene adgang til forvaltningsklage.

Departementet gjør også oppmerksom på at den danske Ligebehandlingsnævnets vedtak i diskrimineringssaker heller ikke kan påklages til overordnet forvaltningsorgan. Ligebehandlingsnævnets vedtak opprettholdes likevel i all hovedsak ved overprøving i domstolene. Dette viser at det er mulig å sikre riktige avgjørelser også gjennom en én-instansløsning i forvaltningen.

Departementet viser også til at nemnda har adgang til å rette en avgjørelse som har fått en utforming som ikke stemmer overens med nemndas mening og til å treffe tilleggsavgjørelse, jf. diskrimineringsombudsloven § 21.

Departementet minner videre om at partene kan be om gjenåpning av en sak dersom de mener at det er feil ved vedtaket. Nemndas rettskraftige vedtak vil da kunne gjenåpnes etter begjæring fra en part dersom det foreligger brudd på habilitetskrav i forvaltningsloven § 6, dersom det foreligger andre saksbehandlingsfeil og det ikke kan utelukkes at feilen var bestemmende for vedtakets innhold eller dersom opplysninger om faktiske forhold som var ukjent da saken ble avgjort, tilsier at vedtaket høyst sannsynlig ville blitt et annet.

Departementet gjør også oppmerksom på at Sivilombudsmannen, i henhold til Grunnloven § 75 bokstav l, skal føre kontroll med:

«… den offentlege forvaltninga og alle som er i offentleg teneste, for å hindre at det blir gjort urett mot den einskilde borgaren.»

Dette innebærer at Sivilombudsmannen fører tilsyn med saksbehandlingen i nemnda. I perioden 1. januar 2008 til 24. april 2018 har ombudsmannen mottatt 21 klager hvor Likestillings- og diskrimineringsnemnda er registrert som forvaltningsorgan som ble klaget inn. Av disse ble 13 saker realitetsbehandlet, de andre ble avvist. To av sakene som ble undersøkt førte til kritikk og begge gjaldt sakskostnader. Ombudsmannen tok i 2016 opp en sak av eget tiltak som gjaldt Likestillings- og diskrimineringsombudets praktisering av forvaltningslovens innsynsregler i klagesaker som gjaldt påstand om diskriminering i ansettelsessaker.

Muntlig behandling

Nemndas saksbehandlingsform er som hovedregel skriftlig, men partene har et ubetinget krav på muntlig behandling i saker hvor det er fremsatt krav om oppreisning, jf. diskrimineringsombudsloven § 9.

Departementet mener at hensynet til partenes rettssikkerhet isolert sett taler for at det også i saker om seksuell trakassering bør gjøres gjeldende et ubetinget krav på muntlig behandling. Muntlig behandling vil blant annet legge til rette for avhør av parter og vitner. Muntlig behandling vil gjøre det enklere for partene å få fremmet sitt syn, og nemndas medlemmer vil bedre kunne vurdere partenes troverdighet og eventuelle vitners forklaringer. Partene sikres også en mulighet til umiddelbart å imøtegå motpartens fremstilling.

I sivile saker for domstolene har partene selv et hovedansvar for sakens opplysning, mens det ved nemndsbehandling er nemnda som skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Nemndas sekretariatet forbereder sakene skriftlig. De utarbeider et sakssammendrag som fremstiller alle sider ved saken som kan tenkes å få relevans, og gjennomgår i tillegg de rettslige spørsmålene saken reiser. Partene får dette materialet tilsendt og får anledning til å kommentere det. Medlemmene i nemnda får også tilsendt sakens dokumenter i god tid før møtet, herunder sakssammendraget.

Nemnda kan kreve opplysninger fra offentlige myndigheter uten hinder av taushetsplikt, og av andre som har vitneplikt etter tvisteloven. Nemnda kan også kreve bevisopptak for domstolene, blant annet for rettslig avhør av parter og vitner.

Det vil ikke gjøres gjeldende et krav om full bevisumiddelbarhet i nemnda. Departementet mener at muntlighet og bevisumiddelbarhet på alle trinn av saken ikke er en nødvendig forutsetning for at innklagedes rettssikkerhet skal ivaretas. Umiddelbar bevisførsel innebærer – foruten avhør av parter og vitner – at sakens dokumenter leses opp av partene i rettsmøtet. Å stille krav om opplesning av alle relevante dokumenter fremstår som tungvint og unødvendig i en nemnd som skal fungere som et lavterskeltilbud.

Nemndas medlemmer vil, som i andre diskrimineringssaker, sette seg inn i saksdokumentene på forhånd, og i langt de fleste tilfeller vil sakens dokumenter gi tilstrekkelig informasjon om både faktum og jus. Til orientering kan nevnes at et ubetinget krav om umiddelbar bevisførsel heller ikke er ansett nødvendig i saker om overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseloven, til tross for at slikt overtredelsesgebyr anses som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen.

Nemndas vedtak er også tilgjengelige for allmennheten. Formkravene til nemndas vedtak er tilnærmet like som for dommer.

Det kan, med moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi, legges til rette for å gjennomføre muntlighet uten at parter og vitner nødvendigvis er fysisk til stede i møtelokalet dersom dette viser seg vanskelig. Muntlighet kan for eksempel gjennomføres via alternative kanaler, som telefon, videokonferanser eller lignende. Dette vil kunne demme opp for utsettelser som følge av at parter og vitner ikke har anledning til å møte.

NHO har i sin høringsuttalelse påpekt at:

«Det er fremdeles slik at prosessreglene ikke er fastlagt i lov eller forskrift, men er overlatt til nemnda i den enkelte sak. Nemnda bestemmer fra sak til sak hvor lang tid som skal brukes til de muntlige forklaringene. I praksis vil dette kunne bety at muntligheten blir svært begrenset. Det må videre gis regler for å sikre at nødvendige bevis kan kreves fremlagt, og for å sikre at nødvendige vitner kan pålegges å avgi forklaring slik reglene er i tvistelovgivningen.»

Departementet mener at det må være opp til nemndas ledere å vurdere omfanget av den muntlige behandlingen, se forskrift om organisasjon, oppgaver og saksbehandling for Diskrimineringsnemnda § 5. Nemndas ledere skal sikre at prosessen tilpasses de kravene den enkelte sak stiller og samtidig sikre at både nemndas og partenes ressurser blir brukt mest mulig effektivt. De muntlige forhandlingene blir et supplement til sakens skriftlige bevismateriale. Sekretariatets skriftlige forberedelse av sakene er både omfattende og grundig. De utarbeider et sakssammendrag som fremstiller alle sider ved saken som kan tenkes å få relevans, og gjennomgår i tillegg de rettslige spørsmålene saken reiser.

Det kan ikke gjøres gjeldende like omfattende prosessregler i nemnda som i domstolene. Hensikten med et lavterskeltilbud er å gjøre det mulig for personer som utsettes for seksuell trakassering å fremme sine saker gjennom et kostnadsfritt, forenklet og lett tilgjengelig alternativ til domstolsbehandling. Dette er, etter departementets oppfatning, ikke forenelig med at man oppstiller krav om at nemnda skal rigges som en domstol med tilsvarende regler for muntlighet og bevisførsel mv.

Departementet vil også bemerke at saker, som etter bevisets stilling ikke lar seg opplyse tilstrekkelig, skal henlegges, jf. diskrimineringsombudsloven § 10. Dette betyr at nemnda har en sikkerhetsventil i saker der det viser seg at saksforholdet er for vanskelig og komplekst til at det lar seg opplyse innenfor rammen av et lavterskeltilbud. Saken må da eventuelt føres for domstolen.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en endring i diskrimineringsombudsloven § 9 fjerde punktum, slik at det klart fremgår at partene har rett til å kreve muntlige forhandlinger også i saker om seksuell trakassering:

«I saker om seksuell trakassering, og i saker hvor det er fremmet krav om oppreisning, har partene rett til muntlige forhandlinger.»

2.5.4.4 Grensen mot strafferettslig behandling

Noen saker om seksuell trakassering rammes også av reglene om seksuallovbrudd i straffeloven kapittel 26. Trakassering på andre grunnlag kan også grense opp mot strafferettslige bestemmelser, som for eksempel straffeloven § 185, som straffelegger diskriminerende eller hatefulle ytringer og straffeloven § 186, som straffelegger den som i ervervsmessig eller liknende virksomhet nekter en person varer eller tjenester på grunn av personens hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse, religion, livssyn, homofile orientering eller nedsatte funksjonsevne, eller slik nektelse til offentlig forestilling, oppvisning eller annen sammenkomst på de vilkår som gjelder for andre.

Dette reiser spørsmål om hvorvidt nemnda skal kunne behandle alle saker om seksuell trakassering – også de som rammes av strafferettslige bestemmelser.

Det er helt klart at Diskrimineringsnemnda ikke kan håndheve saker etter straffeloven. Det er videre klart at nemnda plikter å avvise en sak dersom saken er avgjort av, eller brakt inn for en domstol til avgjørelse, jf. diskrimineringsombudsloven § 10 første ledd. Dette innebærer at nemnda ikke bare skal avvise saken når det foreligger rettskraftig dom, men også dersom det for eksempel er inngitt stevning i saken. Når et saksforhold er brakt inn for domstolen, skal nemnda avstå fra å behandle samme sak.

Diskrimineringsombudsloven regulerer imidlertid ikke hvorvidt nemnda også skal/bør avvise en sak som etterforskes av påtalemyndigheten, dvs. både før og etter at det eventuelt er tatt ut tiltale i saken.

Departementet mener at dersom det er igangsatt etterforskning i en straffesak, så bør det strafferettslige forholdet etterforskes ferdig før man eventuelt går i gang med et sivilrettslig løp. Departementet foreslår derfor en endring i lovens § 10, slik at nemnda plikter å avvise en sak som etterforskes av påtalemyndigheten. Departementet foreslår også at nemnda skal pålegges å avvise saker der den som er anklaget for trakassering har anmeldt fornærmede for uriktig forklaring, se straffeloven kapittel 22 Uriktig forklaring og anklage, og eventuelt andre særbestemmelser om straff i spesiallovgivningen. Departementet mener videre det vil være naturlig at plikten til avvisning gjøres gjeldende i trakasseringssaker generelt, og altså ikke bare avgrenses til saker om seksuell trakassering.

Diskrimineringsnemnda skal for øvrig behandle de saker som bringes inn for dem, jf. diskrimineringsombudsloven § 8 første ledd. Nemndas myndighet er likevel avgrenset til å håndheve de bestemmelsene som fremgår av lovens § 1 annet ledd jf. § 7. Dette innebærer at nemnda kan ta til behandling saker om seksuell trakassering etter likestillings- og diskrimineringsloven, selv om saken også grenser opp mot strafferettslige bestemmelser. Et vedtak fra nemnda vil ikke være det samme som en strafferettslig reaksjon, basert på overtredelse av et strafferettslig trakasseringsforbud eller en annen straffbar handling. Slike saker skal behandles av påtalemyndigheten og det ordinære domstolsapparatet.

Når statistikken likevel viser at svært få saker om seksuell trakassering bringes inn for domstolene, så er det grunn til å tro at det foreligger behov for et alternativ til ordinær straffeforfølgning også i saker som grenser opp mot strafferettslige bestemmelser. Ikke alle ønsker å forfølge saken strafferettslig, og da vil nemnda være et godt, lett tilgjengelig og kostnadsfritt sivilrettslig alternativ. Departementet presiserer likevel at det vil ligge utenfor nemndas mandat å veilede fornærmede når det gjelder spørsmålet om hvorvidt saken bør anmeldes til politiet. Dette vil ikke være forenelig med nemndas rolle som et upartisk tvisteløsningsorgan.

En slik veiledningsrolle ligger imidlertid naturlig innenfor Likestillings- og diskrimineringsombudets mandat. Ombudet skal gi veiledning om regelverket og hvilke rettigheter vedkommende har, og gjennom denne veiledningen danne grunnlag for en god videre håndtering av saken.

Departementet foreslår på denne bakgrunn følgende ordlyd i diskrimineringsombudsloven § 10 nytt annet ledd tredje og fjerde punktum:

«Nemnda skal videre avvise en sak dersom saken er under etterforskning av påtalemyndigheten. Nemnda skal i tillegg avvise en sak dersom fornærmede i saken er anmeldt for uriktig forklaring.»

2.5.4.5 Saksbehandlingstid – nemnda utvides med en avdeling

Hensynet til en rask avgjørelse er et viktig rettssikkerhetsprinsipp. Kravet til en rask og effektiv avgjørelse er lovfestet i forvaltningsloven § 11a første ledd, som sier at saken skal avgjøres uten ugrunnet opphold. En langvarig prosess kan oppleves belastende for partene og det er derfor viktig at tidsbruken per sak reduseres. Lang saksbehandlingstid kan også føre til at det blir vanskeligere for parter og vitner å huske hva som har skjedd.

Nemndas saksbehandlingstid er ca. et år. Den lange saksbehandlingstiden skyldes i hovedsak at Diskrimineringsnemnda ved oppstart 1. januar 2018 overtok et etterslep av saker fra både Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Det må imidlertid også legges til grunn at nemnda vil få et økt sakstilfang dersom de gis myndighet til å håndheve likestillings- og diskrimineringslovens forbud mot seksuell trakassering.

Nemndas organisering setter begrensninger for antall saker som kan behandles. For at nemnda skal kunne være et reelt lavterskeltilbud, er effektiviteten i saksbehandlingen viktig. Departementet mener derfor at nemnda bør utvides med en avdeling. Flere avdelinger vil gjøre det mulig å avholde flere møter per år, og derved også behandle flere saker.

Antall avdelinger og antall medlemmer i nemnda er regulert i diskrimineringsombudsloven § 6 annet ledd. Departementet foreslår at loven endres, slik at reglene om sammensetning ikke tallfestes.

Dette vil legge til rette for et mer fleksibelt og effektivt system, slik at nemndas kapasitet kan endres uten behov for lovendringer. Det tas likevel forbehold om at en eventuell endring i antallet avdelinger ikke vil kunne gjennomføres i praksis før det er budsjettmessig dekning for det.

Det foreslås følgende ordlyd i diskrimineringsombudsloven § 6 annet ledd:

«Nemnda inndeles i avdelinger. Nemndas ledere deltar i hver sin avdeling. En leder oppnevnes som administrativ leder.»

2.5.4.6 Konklusjon

Departementet opprettholder forslaget om at Diskrimineringsnemnda bør gis myndighet til å håndheve forbudet mot seksuell trakassering i likestillings- og diskrimineringsloven.

Det er behov for en effektiv håndheving av forbudet mot seksuell trakassering, og både ressurshensyn, og hensynet til et effektivt diskrimineringsvern tilsier at slik myndighet bør legges til Diskrimineringsnemnda.

Diskrimineringsnemnda håndhever likestillings- og diskrimineringsloven og arbeidsmiljølovens regler om diskriminering og har derved nødvendig juridisk og diskrimineringsfaglig kompetanse. Nemnda behandler også saker om trakassering på alle andre grunnlag, for eksempel saker om etnisk trakassering. Det vil derfor være naturlig at også håndhevingen av forbudet mot seksuell trakassering i likestillings- og diskrimineringsloven legges til Diskrimineringsnemnda.

Nemndas saksbehandlingsform, sammensetning og ressurser legger til rette for riktige avgjørelser og ivaretar partenes rettssikkerhet.

Kravet til dommererfaring vil sikre god bevisbedømmelse og derved også partenes rettssikkerhet. Nemnda kan også, når særlige grunner tilsier det, behandle en sak i forsterket nemnd, dvs. at samtlige nemndledere deltar i behandlingen av saken.

Diskrimineringsnemnda behandler alle saker i én instans, det er således ikke adgang til forvaltningsklage. Partenes rettssikkerhet vil imidlertid ivaretas ved muligheten for å bringe det diskriminerende forholdet inn for domstolene.

Departementet opprettholder videre forslaget om at partene i saker om seksuell trakassering skal gis et ubetinget krav på muntlig behandling. Muntlig behandling vil blant annet legge til rette for avhør av parter og vitner. Diskrimineringsombudsloven § 9 tredje punktum foreslås endret, slik at dette klart fremgår av lovens ordlyd.

Departementet opprettholder også forslaget om at antall avdelinger i nemnda kan utvides. For å legge til rette for et mer fleksibelt og effektivt system, endres diskrimineringsombudslovens regler, slik at antall avdelinger og antall medlemmer ikke lenger tallfestes i loven. Dette vil legge til rette for at nemndas kapasitet kan endres i tråd med behov, uten lovendringer. Diskrimineringsombudsloven § 6 annet ledd foreslås endret, slik at dette klart fremgår av lovens ordlyd.

Departementet foreslår dessuten at nemnda skal avvise en sak som er under etterforskning, og også saker der den som er anklaget for trakassering har anmeldt den fornærmede i samme sak for uriktig forklaring. Plikten til avvisning bør gjelde i trakasseringssaker generelt, og således ikke avgrenses til saker om seksuell trakassering. Diskrimineringsombudsloven § 10 første ledd foreslås endret slik at dette klart fremgår av lovens ordlyd.

Etableringen av et lavterskeltilbud vil også ha en budsjettmessig side som omtales nærmere under kapittel 4 Økonomiske og administrative konsekvenser.

2.6 Oppreisning og erstatning i saker om seksuell trakassering

2.6.1 Gjeldende rett

2.6.1.1 Lov om likestilling og forbud mot diskriminering

Oppreisning og erstatning

Likestillings- og diskrimineringsloven § 38 har regler om oppreisning og erstatning ved brudd på forbudet mot diskriminering og trakassering. Loven har ingen eksplisitt henvisning til de alminnelige erstatningsreglene, dette begrenser likevel ikke en persons rett til å kreve oppreisning og erstatning etter alminnelige erstatningsregler.​

Med oppreisning menes kompensasjon for ikke-økonomisk tap (såkalt tort og svie). Med erstatning menes kompensasjon for økonomisk tap.

Et krav om oppreisning vil i hovedsak rettes mot enkeltpersoner som har begått den trakasserende handlingen. En arbeidsgiver vil imidlertid kunne holdes direkte ansvarlig for trakassering dersom vedkommende personlig eller arbeidsgiver som juridisk person, for eksempel ved styret, trakasserer en ansatt. Arbeidsgiver vil i disse tilfellene også kunne ilegges oppreisning. Det kan likevel ikke utledes et rent objektivt ansvar for arbeidsgiver, se kapittel 2.4.1 ovenfor.

En arbeidsgiver som ikke oppfyller plikten til å forebygge og forhindre trakassering, kan ikke ilegges oppreisning, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 38 første ledd bokstav a.

Partene har et ubetinget krav på muntlig behandling i saker hvor det er krevd oppreisning, jf. diskrimineringsombudsloven § 9.

Utmålingen

Oppreisningens størrelse – utmålingen – er allerede regulert i likestillings- og diskrimineringsloven § 38.

Utmålingen skal skje etter en rimelighetsvurdering, jf. tredje ledd. Retningslinjene er skjønnsmessig utformet. Ved at det vises til «omstendighetene for øvrig» gir bestemmelsen anvisning på en bred helhelstvurdering. Ved utmålingen av oppreisning skal det legges vekt både på gjerningspersonens og fornærmedes forhold i saken. Arten og alvorlighetsgraden av den diskriminerende handlingen skal stå sentralt i vurderingen. At det skal tas hensyn til omstendighetene for øvrig betyr at det skal foretas en bred helhetsvurdering av saken og av momenter som kan ha betydning for saken, herunder forholdet mellom de to partene. Styrkeforholdet mellom partene kan ha betydning. Det samme gjelder partenes økonomi, utvist skyld og hvor grov krenkelsen har vært. Det er ikke satt noe øvre tak for oppreisningens størrelse, men oppreisningsbeløpene i arbeidsforhold forutsettes holdt på et nivå mellom 20 000 og 80 000 kroner.

Utmålingen av oppreisning må imidlertid også være i tråd med EU-direktivenes krav om at sanksjonene skal «være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning». EU-domstolen har i sin praksis lagt til grunn at oppreisningen skal overstige et symbolsk beløp. Den skal ha et slikt nivå at den virker reelt avskrekkende.

Utmålingen vil utpensles over tid gjennom nemnds- og rettspraksis. Intervallet som er angitt ovenfor vil i mange saker gi et godt veiledende utgangspunkt.

Departementet legger videre til grunn at erstatningsbeløpene ved erstatning for økonomisk tap i enkle saksforhold i hovedsak vil dreie seg om beskjedne beløp, og at nemndas vedtaksmyndighet begrenses til beløp som ligger under 10 000 kroner. Kjerneområdet for denne bestemmelsen er saker der årsaken til at innklagede ikke vil betale erstatning er manglende betalingsevne eller betalingsvilje. Nemnda skal altså kunne tilkjenne erstatning uavhengig av innsigelser som i realiteten er uttrykk for manglende betalingsevne eller -vilje.

Se for øvrig Prop. 80 L (2016–2017) Lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda kapittel 10 og Prop. 81 L (2016–2017) Lov om likestilling og forbud mot diskriminering kapittel 28.5.

2.6.1.2 Lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda

Diskrimineringsnemnda er i diskrimineringsombudsloven § 12 første ledd gitt myndighet til å treffe vedtak om oppreisning i arbeidsforhold og erstatning for økonomisk tap i enkle saksforhold både innenfor og utenfor arbeidslivet, se Prop. 80 L (2016–2017) kapittel 10.6.4 og 10.6.5. Med enkle saksforhold menes saker der årsaken til at innklagede ikke vil betale erstatning skyldes manglende betalingsevne eller betalingsvilje, se Prop. 80 L kapittel 10.6.5.

Diskrimineringsnemnda har imidlertid ikke myndighet til å håndheve saker om seksuell trakassering, og således derfor heller ikke myndighet til å ilegge hverken oppreisning eller erstatning i saker om seksuell trakassering, jf. diskrimineringsombudsloven § 7 første ledd bokstav a.

2.6.2 Internasjonale forpliktelser

2.6.2.1 Krav til effektive sanksjoner

EUs ikke-diskrimineringsdirektiver oppstiller et krav om at sanksjonene ved brudd på diskrimineringsforbudene skal være effektive, stå i et rimelig forhold til overtredelsen og ha en preventiv (avskrekkende) virkning, jf. rasediskrimineringsdirektivet (2000/43/EF) artikkel 15, rammedirektivet (2000/78/EF) artikkel 17, likestillingsdirektivet (2006/54/EF) artikkel 18 og direktivet om likebehandling av kvinner og menn med hensyn til varer og tjenester (2004/113/EF) artikkel 14. Tilsvarende følger av Europakommisjonens (kommisjonen) forslag til direktiv om likebehandling uansett religion eller tro, funksjonsnedsettelse, alder eller seksuell orientering artikkel 14.

Andre internasjonale forpliktelser, blant annet FN-konvensjonene Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination Against Women (CEDAW) art 2 og Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD) art 4 – oppstiller også et krav om at håndhevingen av diskrimineringsvernet skal skje gjennom virkemidler som er effektive og hensiktsmessige for å bekjempe diskriminering.

De internasjonale forpliktelsene stiller imidlertid ikke eksplisitt krav om at et forvaltningsorgan skal gis myndighet til å ilegge oppreisning, såfremt det er adgang til å få avgjort et slikt krav i domstolene.

2.6.3 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo at Diskrimineringsnemnda skal gis myndighet til å ilegge oppreisning i saker innenfor arbeidslivet.

Departementet foreslo også at Diskrimineringsnemnda skal gis myndighet til, på alle samfunnsområder, å ilegge erstatning i enkle saksforhold i saker om seksuell trakassering.

Departementet foreslo videre at diskrimineringsombudsloven § 12 tydeliggjøres for å synliggjøre skillet mellom diskrimineringssaker i arbeidsforhold der arbeidsgiver har et objektivt ansvar, og trakasseringssaker innenfor arbeidslivet – mellom enkeltpersoner – der det stilles krav om uaktsomhet.

2.6.4 Høringsinstansenes syn

Et klart flertall av høringsinstansene støtter regjeringens forslag.

Diskrimineringsnemnda sier at:

«… det er en naturlig konsekvens av en eventuell myndighet til å behandle saker om seksuell trakassering, at Diskrimineringsnemnda samtidig gis myndighet til å ilegge oppreisning og erstatning. Dette på lik linje som Diskrimineringsnemnda allerede har i sakene vedrørende andre trakasserings- og diskrimineringsgrunnlag.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet presiserer at:

«Når det gjelder spørsmål om oppreisning og erstatning i saker om seksuell trakassering, så skriver departementet at diskrimineringsombudsloven § 12 foreslås endret for å tydeliggjøre skillet mellom diskrimineringssaker i arbeidsforhold der arbeidsgiver har et objektivt ansvar, og trakasseringssaker innenfor arbeidslivet mellom enkeltpersoner der det stilles et krav om uaktsomhet (høringsnotatet side 25).

Vi er usikre på om forslaget til bestemmelse er tydelig nok. Vi er videre usikre på om en presisering heller skulle vært inntatt i selve erstatningsbestemmelsen i likestillings- og diskrimineringsloven § 38, i og med at hensikten med forslaget ser ut til å være å presisere skyldkravet, og ikke rekkevidden av nemndas vedtakskompetanse.»

Ombudet mener videre at det bør tas inn en henvisning til de alminnelige erstatningsreglene i likestillings- og diskrimineringsloven § 38 fjerde ledd.

Enkelte høringsinstanser, herunder Likestillings- og diskrimineringsombudet, LO, JURK, Sykepleierforbundet, Norske kvinners sanitetsforening og Rettspolitisk forening, har i sine tilbakemeldinger også anbefalt departementet å utrede spørsmålet om en lovfesting av erstatningsansvar for arbeidsgivere ved brudd på vernebestemmelsen i Likestillings- og diskrimineringsloven § 13 sjette ledd.

Noen høringsinstanser mener i tillegg at departementets forslag ikke går langt nok, og ber om at nemndas myndighet til å ilegge oppreisning utvides til å gjelde på alle samfunnsområder. Norges kvinnelobby sier for eksempel at en slik avgrensning innebærer at viktige samfunnsarenaer vil falle utenfor nemndas myndighetsområde. De viser også til at dette vil være i tråd med anbefalingen fra FNs kvinnediskrimineringskomite (CEDAW) som i sine kommentarer til Norges 9. rapport i anbefaling 19b skriver følgende:

«(b) … extend the authority of the Tribunal to award compensation in cases other than those of employment discrimination, including cases of sexual harassment;»

Fem høringsinstanser, Advokatforeningen, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Justisdepartementet, NHO, og Virke, er imidlertid kritiske til forslaget. Dette er de samme høringsinstansene som er kritiske til etableringen av et lavterskeltilbud som sådan. Høringsinstansene viser til en bekymring for at rettssikkerheten til de som blir anklaget ikke vil bli godt nok ivaretatt.

Advokatforeningen viser også til:

«I punkt 6.4.2 fremheves at kravene til skyld etter diskrimineringslovgivningen er lavere enn etter de alminnelige erstatningsregler fordi det gjelder regler om delt bevisbyrde. Advokatforeningen vil påpeke at formuleringen fremstår som uklar og kan gi grunnlag for misforståelser om beviskravet i disse sakene.»

NHO mener videre det er svært viktig at det fremgår av lovteksten at ansvarsgrunnlaget for arbeidsgiver ikke er et rent objektivt ansvar. De viser til at dette p.t. ikke er avklart i lovteksten, men bare fremgår av praksis fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda. De mener det ikke kan forutsettes at partene setter seg inn i og tolker tidligere nemndspraksis.

Arbeidsgiverforeningen Spekter hevder at vedtak om oppreisning eller erstatning vil være mer inngripende enn vedtak som fastslår at seksuell trakassering har funnet sted, og mener derfor det er viktig at denne type saker utelukkende bør behandles av domstolen. De mener videre det vil være svært betenkelig å gi nemnda kompetanse til å ilegge noen form for økonomisk reaksjon uten at det finnes en klageinstans.

2.6.5 Departementets vurderinger

Oppreisning og erstatning er diskrimineringslovgivningens hovedsanksjon, og departementet mener derfor at dersom nemnda gis myndighet til å håndheve forbudet mot seksuell trakassering i likestillings- og diskrimineringsloven, så bør de også gis myndighet til å ilegge lovens hovedsanksjon.

2.6.5.1 Forholdet til de alminnelige erstatningsreglene

Likestillings- og diskrimineringsloven inneholder ingen eksplisitt henvisning til de alminnelige erstatningsreglene.

En slik henvisning fantes både i den tidligere likestillingsloven og diskrimineringsloven om etnisitet, som begge ble opphevet ved vedtakelsen av ny likestillings- og diskrimineringslov. Her ble det presisert at:

«Disse reglene begrenser ikke personens rett til å kreve oppreisning og erstatning etter alminnelige erstatningsregler.»

Bestemmelsen ble ikke videreført i likestillings- og diskrimineringsloven av 2017. Det ble presisert i Prop. 81 L (2016–2017) punkt 28.5.8 at gjeldende rett om erstatning og oppreisning foreslås videreført. Ombudet har i sitt høringssvar sagt at det bør tas inn en henvisning til de alminnelige erstatningsreglene i likestillings- og diskrimineringsloven § 38 fjerde ledd.

Departementet vil presisere at selv om loven ikke henviser eksplisitt til de alminnelige erstatningsreglene, så betyr ikke det at adgangen til å kreve oppreisning og erstatning etter alminnelige erstatningsrettslige regler er avskåret. En slik henvisning begrunnes i hovedsak i pedagogiske hensyn, og en manglende henvisning får således ingen rettslige konsekvenser.

Departementet mener på denne bakgrunn at det ikke er behov for en eksplisitt henvisning. De alminnelige erstatningsregler med krav til skyld kommer til anvendelse uavhengig av om loven har en henvisningsbestemmelse eller ikke.

2.6.5.2 Behov for en effektiv håndheving

De interessene som diskrimineringslovgivningen skal beskytte er så sentrale at det bør være tilgjengelig rimelige og effektive sanksjonsmuligheter, som også kan ha en preventiv effekt. Oppreisning og erstatning er diskrimineringslovgivningens hovedsanksjon for å beskytte disse interessene.

Effektive sanksjoner forutsetter at lovbrudd blir håndhevet. Hensynet til å oppnå et effektivt diskrimineringsvern med effektiv ressursbruk taler for at nemnda gis myndighet til å ilegge oppreisning i saker innenfor arbeidslivet og erstatning i enkle saksforhold. Et reelt alternativ til domstolsbehandling vil være en raskere og rimeligere løsning for partene.

Dersom nemnda ikke gis myndighet til å ilegge oppreisning vil den som har vært utsatt for seksuell trakassering også i fortsettelsen måtte reise sak for domstolene. Praksis viser at få saker om seksuell trakassering bringes inn for domstolene, og departementet mener derfor at nemnda, for å oppnå en effektiv håndheving av forbudet mot seksuell trakassering, også må gis myndighet til å ilegge oppreisning og erstatning.

2.6.5.3 Innenfor arbeidslivet

Departementet mener det vil være hensiktsmessig å avgrense nemndas myndighet om oppreisning til saker i arbeidslivet.

Arbeidslivet er et viktig samfunnsområde. Tilgang til arbeid er sentralt for den enkelte og for samfunnet. Derfor er det både fra et individuelt og et samfunnsøkonomisk ståsted nødvendig med en effektiv sanksjonering av brudd på diskrimineringslovgivningen særlig innenfor arbeidslivet.

Dette betyr at enkelte viktige samfunnsområder faller utenfor nemndas myndighetsområde. En student på universitet som trakasseres av sin veileder må for eksempel bringe saken sin inn for domstolene for å få oppreisning og/eller erstatning.

Når departementet likevel har falt ned på en løsning der nemndas myndighet avgrenses til å gjelde innenfor arbeidslivets område, så skyldes det i hovedsak ønsket om en sammenheng i lovverket. Nemndas myndighet til å ilegge oppreisning er også i andre diskriminerings- og trakasseringssaker begrenset til arbeidslivets område. Departementet mener på denne bakgrunn at det vil være naturlig at nemndas myndighet i saker om seksuell trakassering også avgrenses til arbeidslivets område.

2.6.5.4 Skyldkravet

Adgangen til å kreve oppreisning og erstatning i trakasseringssaker er regulert i likestillings- og diskrimineringsloven § 38. Rekkevidden av skyldkravet i trakasseringssaker er imidlertid ikke regulert i denne bestemmelsen.

Bestemmelsen er til dels uklar, fordi det ikke skilles mellom diskrimineringssaker der arbeidsgiver har et objektivt ansvar, og trakasseringssaker mellom enkeltpersoner der det må oppstilles et krav om skyld. Bestemmelsen gir anvisning på et rent objektivt ansvar for diskriminering i arbeidsforhold, og i behandlingen av selvstendig næringsdrivende oppdragstakere og innleide arbeidstakere. Dette kan etter departementets oppfatning gi et feilaktig inntrykk av at det kan gjøres gjeldende et objektivt ansvar for arbeidsgiver også i trakasseringssaker.

Det er imidlertid klart at det ikke kan utledes et rent objektivt ansvar for arbeidsgiver i disse sakene. I Likestillings- og diskrimineringsnemndas vedtak 10/2014 slås det fast at for at arbeidsgiver skal kunne bli ansvarlig for trakassering, må trakasseringen være begått av en som kan identifiseres med arbeidsgiver, eller at arbeidsgiver på noen måte kan bebreides. Arbeidsgiver kan altså ikke holdes objektivt ansvarlig for en ansatt som trakasserer en kollega. Departementet legger til grunn at det samme vil gjøre seg gjeldende også i saker om seksuell trakassering.

Departementet mener likevel det er uheldig at dette skillet ikke fremgår av lovteksten. Det bør fremgå klart at oppreisningsansvaret for den som trakasserer skal avhenge av skyld, dvs. at vedkommende har opptrådt uaktsomt. Dette vil også bidra til å tydeliggjøre grensene for arbeidsgivers objektive ansvar.

Diskrimineringsloven § 38 annet ledd andre punktum foreslås etter dette endret slik at ordlyden blir som følger:

«I saker om trakassering og seksuell trakassering og på andre samfunnsområder enn nevnt i første punktum, gjelder ansvaret dersom den ansvarlige kan bebreides.»

Det presiseres at det i diskrimineringssaker, herunder trakasseringssaker, gjelder regler om delt bevisbyrde, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 37. Delt bevisbyrde innebærer at dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering, og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, skal det legges til grunn at diskriminering har funnet sted. Delt bevisbyrde betyr altså ikke at kravene til skyld er lavere i diskrimineringssaker, men at bevisbyrden ligger på den som anklages for diskriminering. Beviskravet i diskrimineringssaker er like fullt alminnelig sannsynlighetsovervekt, jf. Rt. 2014 s. 402.

2.6.5.5 Rettssikkerhet

Et grunnleggende premiss for at nemnda skal kunne ilegge oppreisning er at det er rettssikkerhetsmessig forsvarlig. For en utførlig drøftelse av rettssikkerheten i disse sakene, se drøftelsen ovenfor i kapittel 2.5.4.3.

Departementet vil imidlertid bemerke at det primære siktemålet med oppreisning er å gi den diskriminerte en kompensasjon for selve krenkelsen. Dette tilsier at rettssikkerhetskravene ikke nødvendigvis trenger å være like strenge som ved ileggelse av administrative sanksjoner, som anses som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen.

Departementet mener videre at det ikke er noen rettssikkerhetsmessige utfordringer knyttet til det å gi nemnda myndighet til å ilegge erstatning i enkle saksforhold i saker om seksuell trakassering. Dette dreier seg om uomtvistede krav som i hovedsak begrenses oppad til 10 000 kroner.

2.6.5.6 Brudd på vernebestemmelsen i likestillings- og diskrimineringsloven

Generelt om vernebestemmelsen

Vernebestemmelsen i likestillings- og diskrimineringsloven § 13 sjette ledd retter seg mot arbeidsgivere og ledelsen i organisasjoner og utdanningsinstitusjoner. Bestemmelsen er todelt og omfatter en plikt til å forebygge trakassering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon i forbindelse med fødsel, omsorgsoppgaver, etnisitet (blant annet nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk), religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, og en plikt til å forhindre at slik trakassering fortsetter dersom den ansvarlige får kjennskap til at det forekommer.

Med plikt til å forebygge menes tiltak av preventiv karakter, som for eksempel iverksettelse av og utforming av retningslinjer for varsling av trakassering. Plikten til å forhindre innebærer å gripe fatt i aktuelle situasjoner med påstått trakassering og utrede hva som har skjedd og komme med forslag til løsning. Det stilles ikke krav om at den ansvarlige faktisk har forhindret trakasseringen. Det er tilstrekkelig at den ansvarlige har forsøkt å forhindre trakasseringen. Den som opplever seg trakassert skal ikke måtte bevise at trakassering har skjedd. Dette skal heller ikke være gjenstand for bevisføring ved håndhevingen av bestemmelsen. Bevistemaet er om den ansvarlige har gjort nok for å forhindre trakasseringen. Det vises i denne forbindelse til Likestillings- og diskrimineringsnemndas vedtak 10/2014, der det fremgår at:

«Etter nemndas syn, må en virksomhets forebyggingstiltak vurderes i lys av dens størrelse og tidligere problemer knyttet til trakassering. Det er for eksempel ikke nødvendigvis hensiktsmessig å ha store holdningskampanjer mot trakassering i små bedrifter hvor trakassering ikke tidligere har vært tatt opp som et problem.

C har generelle retningslinjer/reglement som også omfatter etnisk trakassering. Videre har virksomheten retningslinjer for varsling. Etter nemndas syn er dette tilstrekkelig forebyggende tiltak sett hen til antall ansatte i C. Da det heller ikke har forekommet påstander om trakassering verken før eller etter hendelsen på julebordet, fremstår også virksomhetens forebyggende tiltak som tilstrekkelige.

Plikten til «å søke å hindre» innebærer at arbeidsgiver har en «plikt til å gripe fatt i aktuelle problemer og å utrede hva som har skjedd og komme fram til en løsning. Det er tilstrekkelig at den ansvarlige har forsøkt å hindre trakasseringen, det kreves ikke at trakasseringen faktisk er forhindret.», jf. Ot.prp. nr. 33 (2004–2005) side 208.»

Det er Diskrimineringsnemnda som håndhever vernebestemmelsen, men nemnda har ikke myndighet til å ilegge oppreisning og erstatning. Et eventuelt krav om oppreisning og erstatning må derfor fremmes for de ordinære domstoler.

Brudd på vernebestemmelsen er uttrykkelig unntatt fra adgangen til å kreve oppreisning og erstatning etter likestillings- og diskrimineringsloven, jf. § 38 første ledd bokstav a.

Mulige sanksjoner i likestillings- og diskrimineringsloven

Brudd på vernebestemmelsen er altså uttrykkelig unntatt fra adgangen til å kreve oppreisning og erstatning etter likestillings- og diskrimineringsloven. Krav om oppreisning og erstatning etter de alminnelige erstatningsregler ved overtredelse av vernebestemmelsen, kan imidlertid fremmes for de alminnelige domstoler. Spørsmålet er om dette er tilstrekkelig, eller om det isteden bør innføres et objektivt ansvar for arbeidsgiver som fremgår direkte av likestillings- og diskrimineringsloven.

I opplæringslova § 9 A-14, som regulerer skoleeiers erstatningsansvar ved brudd på elevens rett til et godt psykososialt arbeidsmiljø, herunder brudd på skoleeiers aktivitetsplikt for å sikre dette i henhold til opplæringslova kapittel 9 A, fremgår ikke ansvaret direkte av loven. Opplæringslova viser til de alminnelige erstatningsrettslige reglene:

«Reglane i lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning kapittel 2 gjeld for saker om psykososialt skolemiljø etter reglane i dette kapitlet.»

Varslingsutvalget har i sin utredning om varsling i arbeidslivet, NOU 2018:6, foreslått å lovfeste en rett til erstatning og oppreisning etter alminnelige erstatningsrettslige regler for brudd på omsorgsplikten ved varsling av kritikkverdige forhold i selve varslingskapittelet i arbeidsmiljøloven. Denne omsorgsplikten har likhetstrekk med arbeidsgivers plikter etter vernebestemmelsen i likestillings- og diskrimineringsloven § 13 sjette ledd.

Av Falken-dommen (Rt. 1997 s. 786) fremgår at en arbeidsgiver kan holdes objektivt ansvarlig etter de alminnelige erstatningsreglene. Førstevoterende har i dommen vist til at:

«Jeg antar at det innenfor rammen av reglene om skyldansvar vil kunne være grunnlag for å holde en arbeidsgiver, og også medarbeidere på en arbeidsplass, erstatningsrettslig ansvarlige for skader av fysisk og psykisk karakter som en arbeidstaker har pådradd seg som følge av slike fenomener som man betegner som mobbing.»

Mindretallet i saken har imidlertid vist til at:

«… jeg finner det ikke riktig å åpne for en slik utvidelse av arbeidsgiveransvaret som et generelt objektivt ansvar for mobbeskader etter min mening vil medføre.»

Det er liten tvil om at arbeidsgivers forebyggende arbeid er særdeles viktig, og det må også antas at et objektivt ansvar for arbeidsgiver vil kunne bidra til å effektivisere vernebestemmelsen.

Departementet mener likevel det kan føre for langt å holde arbeidsgiver objektivt ansvarlig etter likestillings- og diskrimineringsloven. Et objektivt ansvar vil kunne innebære at arbeidsgiveren hefter selv om pliktene etter likestillings- og diskrimineringsloven er oppfylt. Etter departementets mening vil et generelt objektivt ansvar for arbeidsgiver være å gå for langt, og det er vanskelig å se at en slik utvidelse av ansvaret vil være tilstrekkelig begrunnet i de hensyn som vernebestemmelsen skal ivareta.

Departementet vil bemerke at regjeringen har foreslått en styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten, se kapittel 3. Forslaget innebærer blant annet at ombudet skal få ansvar for veiledningen, både av private og offentlige aktører. Aktivitetsplikten skal også konkretiseres og tydeliggjøres ytterligere, også når det gjelder aktivt arbeid mot seksuell trakassering på arbeidsplassen. Det foreslås også at ombudets kontroll skal gjennomføres slik at den blir en reell støtte i kvalitetsutviklingen av virksomheters likestillingsarbeid. Ombudets oppfølgingsarbeid vil i praksis kunne innebære at ombudet gjennomgår virksomhetens likestillingsredegjørelser, analyserer funnene og kommer med forslag til forbedringstiltak og styrking av innsats. Veilednings- og kontrollfunksjonen skal i henhold til forslaget slås sammen, slik at kontroll og oppfølging får en «mykere innretning». Departementet mener at forslaget om en styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten vil kunne bidra til å forebygge seksuell trakassering i arbeidslivet.

Departementet mener på denne bakgrunn at dette fanges opp av de alminnelige erstatningsrettslige reglene i skadeserstatningsloven. En hovedregel om objektivt ansvar for arbeidsgiver i likestillings- og diskrimineringsloven vil trekke arbeidsgiveransvaret for langt. Falken-dommen har dessuten vist at de alminnelige erstatningsreglene åpner for å pålegge objektivt arbeidsgiveransvar i særlige tilfeller. Det å pålegge arbeidsgiver et objektivt ansvar for seksuell trakassering som har funnet sted på arbeidsplassen er, etter departementets mening, en svært inngripende sanksjon, som av rettssikkerhetshensyn bør ilegges av de alminnelige domstoler.

2.6.5.7 Konklusjon

Departementet opprettholder forslaget om at Diskrimineringsnemnda skal gis myndighet til å ilegge oppreisning i saker om seksuell trakassering etter likestillings- og diskrimineringsloven innenfor arbeidslivet.

Departementet opprettholder også forslaget om at Diskrimineringsnemnda skal gis myndighet til å ilegge erstatning i enkle saksforhold både i og utenfor arbeidslivet.

Effektive sanksjoner forutsetter at lovbrudd blir håndhevet. Hensynet til å oppnå et effektivt diskrimineringsvern med effektiv ressursbruk taler for at nemnda gis myndighet til å ilegge oppreisning i saker innenfor arbeidslivet og erstatning i enkle saksforhold. Et reelt alternativ til domstolsbehandling vil være en raskere og rimeligere løsning for partene.

Departementet foreslår i tillegg at det tas inn en henvisning til de alminnelige erstatningsrettslige reglene i et nytt fjerde ledd i diskrimineringsloven § 38 fjerde ledd. Dette for å synliggjøre adgangen til å kreve oppreisning og erstatning etter de alminnelige erstatningsreglene, og innebærer blant annet at arbeidsgiver kan bli ansvarlig dersom det ikke er gjort tilstrekkelig for å forebygge eller forhindre trakassering mellom arbeidstakere på arbeidsplassen.

Departementet opprettholder ikke forslaget om en endring i diskrimineringsombudsloven § 12. Departementet foreslår isteden en presisering i likestillings- og diskrimineringsloven § 38 annet ledd, slik at det klart fremgår at arbeidsgiver ikke kan holdes objektivt ansvarlig dersom en ansatt trakasserer en kollega.

Departementet ønsker med denne endringen å tydeliggjøre grensene for arbeidsgivers objektive ansvar.

2.7 Veilednings- og hjelpetilbudet styrkes

2.7.1 Gjeldende rett

Forvaltningsorganer har en alminnelig veiledningsplikt innenfor sitt saksområde, jf. forvaltningsloven § 11.

Ombudets særlige veiledningsplikt i diskrimineringssaker fremgår av diskrimineringsombudsloven § 5 annet ledd:

«Ombudet skal gi veiledning om bestemmelsene nevnt i § 1 annet ledd. Enhver kan henvende seg til ombudet for veiledning.»

2.7.1.1 Enkeltsaker

Ombudet skal i sin veiledning overfor enkeltpersoner gi råd om hvorvidt det de har opplevd kan være i strid med lovverket, eller hvordan de kan løse situasjonen selv. Veiledningen overfor enkeltpersoner er både skriftlig og muntlig. Den muntlige veiledningen skjer enten gjennom kontakt på telefon eller ved personlig oppmøte hos ombudet. Veiledningen overfor enkeltpersoner innebærer i noen tilfeller også å bistå den trakasserte ved utforming av en skriftlig klage til nemnda.

Veiledningsplikten omfatter også å gi informasjon og veiledning om de muligheter loven gir og de sanksjoner som kan være aktuelle, f. eks. veiledning om muligheten til å få en oppsigelsessak behandlet etter arbeidsmiljølovens system.

Ombudet skal også i dag gi veiledning i saker om seksuell trakassering.

Målet med veiledningen i enkeltsaker er først og fremst å gi en juridisk vurdering av saken som kan danne grunnlag for en god håndtering og eventuelt en avslutning av saken. Ombudet gir veiledning om regelverket og om hvilke rettigheter vedkommende har. I og med at ombudet har erfaring med saksfeltet gjennom veiledninger på enkeltsaksnivå og kontakten med arbeidsgivere og virksomheter for øvrig i forebyggingsøyemed, vil ombudet lettere kunne forstå de problemstillingene sakene reiser og gi relevant rådgivning til de som henvender seg. Ombudet kan ved sin veiledning bidra til at den som er utsatt for seksuell trakassering står sterkere i den videre behandlingen av saken.

2.7.1.2 Forebyggende arbeid

Det følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 13 siste ledd at arbeidsgivere og ledelsen i organisasjoner og utdanningsinstitusjoner innenfor sitt ansvarsområde skal forebygge og forhindre trakassering og seksuell trakassering. Videre har offentlige myndigheter, arbeidslivets organisasjoner og arbeidsgivere, i henhold til likestillings- og diskrimineringsloven kapittel 4, en plikt til å fremme likestilling og hindre diskriminering.

Sentralt i det forebyggende arbeidet står informasjon, opplæring, identifisering av risikofaktorer, utarbeiding og iverksetting av relevante forebyggende tiltak, rutiner for varsling, retningslinjer for håndtering mv.

Ombudet gir både skriftlig og muntlig veiledning til de enkelte virksomhetene som kontakter ombudet. Videre holder ombudets ansatte en rekke foredrag og kurs rettet mot ulike bransjer i næringslivet, arbeidslivets organisasjoner og tillitsvalgtapparat, rettshjelpstiltak, offentlig virksomhet mv. På denne måten når de ut til mange aktører som har særlige plikter i det forebyggende arbeidet, både etter arbeidsmiljøloven og etter likestillings- og diskrimineringsloven.

Ombudet samarbeider også med andre organer og aktører i det forebyggende arbeidet, både gjennom sin kurs- og foredragsvirksomhet, men også gjennom prosjekter. Ombudet har for eksempel siden mai 2017 hatt en samarbeidsavtale med Arbeidstilsynet om etableringen av et operativt samarbeid for felles innsats mot trakassering og seksuell trakassering i utelivs- og overnattingsnæringen.

Veilederrollen innebærer for det første å bistå virksomheter og organisasjoner i arbeidet med å lage rutiner og retningslinjer i saker om seksuell trakassering. Det kan dreie seg om å veilede om opplegg for likestillingsprosjekter, formidle relevant statistikk, informasjonsmateriell og nye forskningsresultater, inngå samarbeid med offentlige myndigheter og andre sentrale aktører for å fremme likestilling.

Ombudet skal også veilede om arbeidsgivers aktivitetsplikt. Aktivitets- og redegjørelsesplikten er ombudets viktigste virkemiddel i pådriverarbeidet overfor offentlige myndigheter og arbeidslivet. Alle arbeidsgivere, uansett størrelse, har en generell aktivitetsplikt. Plikten er generelt utformet, og det er opp til hver enkelt virksomhet å vurdere hvilke tiltak som vil være egnet for deres virksomhet. Målet er å skape bevissthet i virksomhetene og sikre at bedriftene innfører tiltak som er tilpasset for å møte eventuelle utfordringer som kjennetegner den enkelte virksomhet. Saker om seksuell trakassering i arbeidslivet er først og fremst et arbeidsgiveransvar. Ombudet gir veiledning om aktivitetsplikten.

Alle offentlige myndigheter har i henhold til likestillings- og diskrimineringsloven en plikt til å jobbe aktivt mot seksuell trakassering. Alle arbeidsgivere, utdanningsinstitusjoner og organisasjoner har en plikt til å forhindre seksuell trakassering i egen virksomhet. Lovens formål er at det iverksettes tiltak som er reelt forebyggende, ved for eksempel å utarbeide retningslinjer der det fremgår at seksuell trakassering ikke er tillatt, og som gir veiledning for hvordan arbeidsgivere skal reagere dersom noen opplever seg trakassert. Det bør også utarbeides varslingsrutiner, og iverksettes andre tiltak som tar sikte på å endre holdninger for å minske risikoen for trakassering i virksomheten.

2.7.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å styrke veilednings- og hjelpetilbudet til personer som utsettes for seksuell trakassering.

Departementet foreslo videre at det presiseres i diskrimineringsombudsloven § 5 at det påhviler ombudet en plikt til veiledning i enkeltsaker.

Departementet foreslo også at innholdet i diskrimineringsombudsloven § 5, av pedagogiske hensyn og for å synliggjøre viktigheten av det forebyggende arbeidet, tydeliggjøres.

2.7.3 Høringsinstansenes syn

Likestillings- og diskrimineringsombudet sier blant annet at:

«Vi er positive til å få en tydelig veilederrolle i det forebyggende arbeidet mot seksuell trakassering, men vil påpeke at det er avgjørende at ombudet får tilført de nødvendige ressursene, slik at denne funksjonen ikke skal gå på bekostning av andre oppgaver i henhold til vårt mandat.»

Diskrimineringsnemnda er enig med departementet i at veilednings- og hjelpetilbudet til personer som utsettes for seksuell trakassering bør styrkes. Nemnda er også:

«… positiv til at diskrimineringsombudsloven § 5 annet ledd presiseres, slik at det klart fremgår at Likestillings- og diskrimineringsombudet har en plikt til å gi veiledning i enkeltsaker. Vi ser at det er et klart behov for denne typen en-til-én-veiledning.»

Arbeidsgiverforeningen Spekter viser blant annet til at:

«Det avgjørende blir at ombudet finner balansen i sin utøvelse av styring av veilederrollen, slik at det ikke oppstår manglende tillit i forholdet til arbeidsgiversiden.»

NHO viser til at veiledningsregelen i § 5 annet ledd har en helt generell utforming, og således omfatter veiledning innenfor alle diskrimineringsgrunnlagene. De mener derfor det er vanskelig å forstå hvorfor veiledning om seksuell trakassering skal trekkes frem spesielt, for eksempel på bekostning av veiledning til gravide eller personer med funksjonsnedsettelser som opplever seg diskriminert:

«Veiledning knyttet til seksuell trakassering er bare en del av ombudets veiledningsoppgave. Her bør det være tilstrekkelig at dette fremgår av lovens forarbeider.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet mener imidlertid at et tillegg til diskrimineringsombudsloven § 5 annet ledd vil:

«…være viktig av pedagogiske hensyn overfor pliktsubjektene, i tillegg til at det fremhever betydningen av det forebyggende arbeidet og ombudets rolle i den forbindelse.»

Mange høringsinstanser viser også til at ombudet må sikres tilstrekkelige ressurser, slik at de kan møte det økte veiledningsbehovet i saker om seksuell trakassering. LO sier for eksempel at:

«Det er viktig at LDO har kapasitet til å møte både en økende etterspørsel og nye krav, uten at det går på urimelig bekostning av andre viktige oppgaver hos ombudet.»

2.7.4 Departementets vurderinger

2.7.4.1 Innledning

Departementet foreslår å gi Diskrimineringsnemnda myndighet til å håndheve likestillings- og diskrimineringslovens forbud mot seksuell trakassering. Det må antas at dette vil føre til et økt veiledningsbehov, både for enkeltpersoner som utsettes for trakassering og for virksomheter, organisasjoner og utdanningsinstitusjoner som ønsker råd og veiledning om hvordan de skal håndtere enkeltsaker og hvordan de skal utarbeide klare retningslinjer og varslingsrutiner internt.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har i dag en sentral rolle som rettighetsveileder på diskrimineringsområdet, og har bred erfaring med veiledning. Denne veiledningsrollen bør utvikles og styrkes.

Ombudet gir veiledning til enkeltpersoner som har vært utsatt for seksuell trakassering, veiledning til arbeidsgivere, organisasjoner og utdanningsinstitusjoner i pågående saker og veiledning knyttet til virksomhetenes plikt til å forebygge og hindre trakassering. Det er nær sammenheng mellom de ulike typene av veiledning – et effektivt lavterskeltilbud for den enkelte forutsetter også et godt forebyggende arbeid på strukturnivå.

Ombudets veiledningsrolle er viktig fordi det må antas at terskelen for å klage på seksuell trakassering er høy. Dette kan skyldes både at det er vanskelig å bevise at diskriminering virkelig har funnet sted, og en bekymring for hvilke konsekvenser det kan få å reise sak. I mange saker er det også et mål å videreføre arbeidsforholdet, og da kan ombudet gjennom veiledning bidra til å dempe konfliktnivået. Det er viktig at saker om seksuell trakassering løses på et lavest mulig nivå, og det er derfor helt avgjørende at det finnes et veiledningstilbud som er lett tilgjengelig.

Departementet mener at hovedfokus i en styrking av veilednings- og hjelpetilbudet bør rettes inn mot det forebyggende og strukturelle arbeidet.

2.7.4.2 Enkeltsaker

Ombudet skal, i henhold til diskrimineringsombudsloven § 5 annet ledd, gi veiledning.

Veiledningen av enkeltpersoner er tidkrevende. I hver enkelt sak utarbeides et skriftlig underlagsdokument som skisserer faktum og gir anvisning på hvilket lovverk som er relevant. Dette dokumentet danner grunnlag for videre drøftinger med arbeidsgiver, og kan bidra til at saken løses gjennom konstruktiv dialog. Det er viktig at ombudets rolle som veileder i enkeltsaker ivaretas og videreføres på en like god og effektiv måte.

Praksis ved ombudet er at alle henvendelser om veiledning behandles. Ingen saker avvises, hverken under henvisning til manglende ressurser eller av andre årsaker. Dette sikrer at den som opplever seksuell trakassering har et sted å henvende seg – enten muntlig eller skriftlig. Ikke alle vet med sikkerhet om det de har blitt utsatt for, er ulovlig, eller om det er mulighet for å gjøre noe med det. Å ivareta de som har vært utsatt for seksuell trakassering og eventuelle andre varslere, og finne frem til gode løsninger i sakene, er viktig.

Det er ikke et mål i seg selv at alle saker skal munne ut i domstolsprosesser eller som saker for Diskrimineringsnemnda. Det arbeidet som gjøres for å hindre, og følge opp seksuell trakassering på den enkelte arbeidsplass må videreføres. Etableringen av et lavterskeltilbud er ikke ment å svekke dette arbeidet. Det skal fortsatt være et mål at saker om seksuell trakassering løses på et lavest mulig nivå. I sin skriftlige veiledning legger ombudet derfor vekt på at informasjonen og rådene skal være av en slik karakter at den ansatte kan legge den frem for sin arbeidsgiver eller ledelsen i virksomheten som et faglig fundert innspill til fremdrift og løsning av saken. Ombudets veiledning i enkeltsaker fører ofte til at saken løses i dialog med arbeidsgiver. Dette bidrar både til å dempe konfliktnivået i saker der målet er å videreføre et arbeidsforhold, og til å begrense antall saker som fremmes som klagesaker enten for Diskrimineringsnemnda eller domstolene.

Noen saker lar seg likevel ikke løse gjennom dialog. Særlig i små virksomheter, og ikke minst i tilfeller der det er representanter for ledelsen som påstås å ha trakassert, kan det være vanskelig å varsle om seksuell trakassering og få saken håndtert på en god måte. Å få til en løsning innen virksomheten kan i slike saker vise seg vanskelig, og sakene ender oftest med at den som har vært utsatt for trakassering avslutter sitt arbeidsforhold. Ombudets veiledningsrolle vil i disse sakene være å bistå den som mener seg diskriminert med en fremstilling av saken. Det er derfor viktig at det finnes et tilbud utenfor virksomheten, som er lett tilgjengelig og som kan gi veiledning som gjør det enklere å løse saken og som ivaretar ofrene og eventuelle andre varslere.

Departementet mener likevel at ombudet bør balansere veiledningsrollen slik at engasjementet i enkeltsaker ikke fører til manglende tillit i forholdet til arbeidsgiversiden. Det er viktig at begge parter i en sak føler seg godt ivaretatt, og har tillit til at ombudet vil gi en god og uhildet veiledning.

Departementet foreslår at ombudets veiledningsplikt i enkeltsaker, presiseres både i diskrimineringsombudslovens forarbeider og i selve lovbestemmelsen i diskrimineringsombudsloven § 5 annet ledd. Veilednings- og hjelpetilbudet til enkeltpersoner vil med dette sikres og styrkes.

Ordlyden i diskrimineringsombudsloven § 5 annet ledd foreslås presisert, slik at ombudets veiledningsrolle – både overfor enkeltpersoner og det forebyggende veiledningsarbeidet – tydeliggjøres:

«Ombudet skal gi veiledning om bestemmelsene i § 1 annet ledd, herunder veiledning i saker om seksuell trakassering og om plikten til å forebygge og forhindre trakassering og seksuell trakassering etter likestillings- og diskrimineringsloven § 13 siste ledd. Ombudet skal gi veiledning i enkeltsaker. Enhver kan henvende seg til ombudet for veiledning.»

Ombudets veiledningsarbeid overfor arbeidsgivere har en annen form, det har ikke samme «akuttpreg» som enkeltsakene har. Arbeidet overfor arbeidsgivere m.m. tar i hovedsak form av forebyggende arbeid – hensikten er å sette disse i stand til selv å håndtere saker om seksuell trakassering. Dette arbeidet må følge samfunnsutviklingen, og kan i større grad planlegges og strømlinjeformes. Man kan gjenbruke undervisningsopplegg og holde foredrag og kurs for flere aktører samtidig. Dette står i sterk kontrast til enkeltsakene som må håndteres enkeltvis.

2.7.4.3 Forebyggende arbeid

Ombudets veiledningsarbeid handler ikke bare om å hjelpe enkeltpersoner som har opplevd diskriminering. En stor del av veiledningsarbeidet dreier seg om å forebygge, og å sikre samfunnsstrukturer som bidrar til å fremme likestilling og hindre diskriminering. Dette veiledningsarbeidet gjennomføres blant annet gjennom samarbeidsprosjekter med ulike bransjer og ved utstrakt foredragsvirksomhet og kursing av virksomheter, organisasjoner og utdanningsinstitusjoner. Enkeltsaker og strukturell veiledning henger sammen, enkeltsakene er viktige også i det strukturelle og forebyggende arbeidet fordi de bidrar til å synliggjøre hvilke bransjer som blinker seg ut, slik at ombudet kan jobbe overordnet på grunnlag av dette.

Det har vært en jevn økning i antallet veiledningssaker hos ombudet de siste årene, og #Metoo -kampanjen har ført til en massiv økning i antallet organisasjoner, arbeidsgivere og arbeidstakerorganisasjoner som henvender seg med ønske om veiledning.

Ombudet mottok i overkant av 2300 henvendelser i 2018. 70 prosent av disse kom fra privatpersoner, mens de resterende hovedsakelig kom fra arbeidsgivere, offentlig forvaltning og fagforeninger/arbeidsgiverorganisasjoner. Om lag halvparten av henvendelsene er spørsmål om hjelp, råd eller veiledning, mens om lag 300 saker er henvendelser der ombudet bes om å holde kurs, opplæring eller foredrag.

Om lag 170 henvendelser gjaldt seksuell trakassering. Litt under halvparten av disse sakene kom fra privatpersoner, virksomheter og tillitsvalgte som ba om hjelp eller råd i konkrete situasjoner. Drøyt halvparten av sakene var forespørsler om kurs, opplæring eller foredrag. Ombudet holdt 84 kurs og foredrag om seksuell trakassering, for til sammen om lag 7000 tilhørere i løpet av 2018.

Gjennom et godt forebyggende arbeid kan ombudet bidra til å hindre at seksuell trakassering skjer, og sikre at seksuell trakassering blir håndtert på en ryddig måte. Det å jobbe strategisk med nettverk, arbeidsgivere og organisasjoner bidrar til en effektiv ressursutnyttelse.

Det forebyggende veiledningsarbeidet er ressurskrevende, og det er derfor et behov for å styrke ombudets veiledningsrolle. Dette for at de skal kunne møte den økte pågangen fra enkeltpersoner, men også slik at de skal kunne følge opp det forebyggende veiledningstilbudet mer helhetlig. Det bør være et hovedmål med ombudets forebyggende arbeid at arbeidsgivere m.m. blir selvhjulpne.

For å forebygge trakassering og for å håndtere saker på en god måte, vil mange virksomheter trenge veiledning. Det er fornuftig bruk av ressurser at ombudet, gjennom kurs og opplæring, setter arbeidsgivere m.m. i stand til selv å oppfylle sine lovpålagte plikter.

Likestillings- og diskrimineringsombudet og Arbeidstilsynet har, i tillegg til andre aktører, en viktig rolle i dette arbeidet. Holdningsarbeid, gode rutiner og klare retningslinjer kan forbygge seksuell trakassering og føre til en bedre håndtering av de sakene som oppstår. Veiledningstilbudet til virksomhetene bør inkludere veiledning både om hvordan retningslinjene bør være, om rettigheter og om prosess og i tillegg praktisk bistand på stedet.

En viktig del av det forebyggende arbeidet er også å veilede om den lovpålagte aktivitets- og redegjørelsesplikten. Dette er et effektivt virkemiddel for å forebygge diskriminering og fremme like muligheter og rettigheter i arbeidslivet. Arbeidsgiver pålegges klare plikter, men gis samtidig fleksibilitet til å iverksette de tiltak som er relevante.

Ombudet får gjennom dette veiledningsarbeidet også nyttig kunnskap om hvordan arbeidsgiverne jobber med disse problemstillingene, og kan således bidra til at rutiner, praksis og de interne systemene i større grad bidrar til målet om et likestilt arbeidsliv. Det kan i noen tilfeller være vanskelig å skille mellom veiledning om aktivitetsplikten og annen veiledning som gis til arbeidsgivere.

Arbeidslivets virksomheter varierer i størrelse, og veiledningstilbudet må derfor tilpasses virksomhetenes behov, som vil variere både med tanke på hvor omfattende veiledning de har behov for og hva slags veiledning som er mest hensiktsmessig.

En styrking av veilednings- og hjelpetilbudet innebærer også å legge til rette for gode rutiner i de deler av samfunnet som ikke har et aktivt HMS-arbeid, som for eksempel idrettsforeninger og frivillig sektor. Det må settes av ressurser også til dette arbeidet.

Behovet for kunnskap er stort, og ombudet gjennomfører og deltar derfor på en rekke kursopplegg for de ulike aktørene i arbeidslivet. Ombudet samarbeider også med andre organer og aktører i det forebyggende arbeidet, både gjennom sin kurs- og foredragsvirksomhet, men også gjennom prosjekter. Ombudet har for eksempel siden mai 2017 hatt en samarbeidsavtale med Arbeidstilsynet om etableringen av et operativt samarbeid for felles innsats mot trakassering og seksuell trakassering i utelivs- og overnattingsnæringen.

Kursvirksomheten gir nyttig kunnskap om, og innsikt i de utfordringene som arbeidsgivere m.m. har. Ombudet holder også en rekke foredrag. I 2017 holdt ombudet for eksempel en serie foredrag for Finansforbundet og gjennomførte i tillegg flere seminarer i samarbeid med Finansforbundet der det ble fokusert på ulike viktige temaer, som for eksempel aktivitets- og redegjørelsesplikten.

I 2017 etablerte treparts- bransjeprogrammet uteliv og ombudet i fellesskap et samarbeidsprosjekt om trakassering og seksuell trakassering i utelivsbransjen. Hensikten med samarbeidet har vært å mobilisere arbeidsgivere, arbeidstakere og myndigheter til i fellesskap å dokumentere og ta tak i disse utfordringene.

Seksuell trakassering er et problem i utelivs- og overnattingsbransjen, og forskningsstiftelsen Fafo har blant annet dokumentert dette i to forskningsrapporter:

I rapporten «Arbeidsforhold i utelivsbransjen» fra 2014 fremgår det at 17 prosent av de ansatte har vært utsatt for uønsket seksuell oppmerksomhet i løpet av de siste tolv månedene, og at 20 prosent av kvinnene har opplevd dette. Den uønskede seksuelle oppmerksomheten kommer i hovedsak fra kundene (86 %), mens 29 prosent av de utsatte har opplevd dette fra kolleger og 12 prosent har opplevde dette fra ledere. 5 prosent av dem som har opplevd seksuell trakassering har fått sykefravær som følge av dette.

I en rapport fra 2017 om seksuell trakassering i hotell- og restaurantbransjen og i helsesektoren fremgår det at to av fem har vært utsatt for seksuell trakassering av kunder, kolleger eller ledere de siste tre årene. Litt under halvparten svarer at de har blitt seksuelt trakassert av kolleger og en fjerdedel opplyser at de har opplevd å bli seksuelt trakassert av ledere. Rapporten er basert på en spørreundersøkelse blant medlemmene i LO-forbundene.

Ombudet og Arbeidstilsynet har etablert et operativt samarbeid for felles innsats mot trakassering, herunder seksuell trakassering, i utelivs- og overnattingsnæringen. Samarbeidet skal bidra til å øke kunnskapen om hva seksuell trakassering er og hvordan dette kan forebygges og hindres på arbeidsplassen. Det overordnede målet med samarbeidet er å:

• Øke arbeidsgiveres og arbeidstakeres kunnskap om hva trakassering og seksuell trakassering er og hvordan dette kan forebygges på arbeidsplassen.

• Styrke arbeidstakernes handlingskompetanse, slik at de vet hva de skal gjøre dersom de opplever trakassering, herunder seksuell trakassering, på jobb og slik at de melder fra om opplevd trakassering.

• Redusere antall tilfeller av trakassering, herunder seksuell trakassering, i bransjen.

Både ombudet og Arbeidstilsynet er opptatt av at bedriftene skal etablere gode rutiner. Det skal på enhver arbeidsplass være klare rutiner for hvordan seksuell trakassering skal forebygges og håndteres. Rutinene skal bidra til at de ansatte vet hva de skal gjøre dersom de utsettes for seksuell trakassering, og også sikre at de vet hvor de skal henvende seg for å få hjelp. Arbeidsgiver har videre en plikt til å følge opp alle varsler om seksuell trakassering. Det er viktig at alle vet hvem de kan ta opp denne type opplevelser med. I tillegg til ledelsen vil både verneombudet og tillitsvalgte ha en viktig rolle. Dessuten vil bedriftshelsetjenesten også være en varslingsinstans i de bedriftene som er knyttet til en slik tjeneste. Ansatte i bedrifter med klare retningslinjer har det tryggere på jobb.

Som ledd i dette prosjektet har Arbeidstilsynets inspektører for overnatting og servering fått opplæring om seksuell trakassering. Seksuell trakassering er også lagt inn som et punkt på Arbeidstilsynets tilsyn i bransjen. Det er også utviklet en tre-timers opplæringsmodul for arbeidsgivere, vernepersonell og tillitsvalgte. Samarbeidet har videre resultert i en veileder som blir lansert på nett i samarbeid med et treparts-bransjeprogram for utelivsbransjen. Oppbyggingen av veilederen er basert på gode HMS-tiltak for å vurdere risiko, igangsette tiltak og håndtere saker. Den kan derfor også brukes som et utgangspunkt for veiledning i arbeidslivet for øvrig.

Erfaringene med dette samarbeidet er gode, og ombudet ønsker å se nærmere på om dette kan være et arbeid som bør videreutvikles.

Det følger av diskrimineringsombudsloven § 5 annet ledd at ombudet skal gi veiledning om bestemmelsene i samme lov § 1 annet ledd. Det fremgår av lovens forarbeider at dette også innebærer å gi veiledning om plikten etter likestillings- og diskrimineringsloven til å forebygge og hindre seksuell trakassering og om plikten til aktivt likestillingsarbeid.

Departementet foreslår likevel at bestemmelsens innhold, av pedagogiske hensyn og for å synliggjøre viktigheten av det forebyggende arbeidet, tydeliggjøres både i diskrimineringsombudslovens forarbeider og i selve lovbestemmelsen.

Ordlyden i diskrimineringsombudsloven § 5 annet ledd foreslås som nevnt ovenfor presisert, slik at ombudets veiledningsrolle – både overfor enkeltpersoner og det forebyggende veiledningsarbeidet – tydeliggjøres:

«Ombudet skal gi veiledning om bestemmelsene i § 1 annet ledd, herunder veiledning i saker om seksuell trakassering og om plikten til å forebygge og forhindre trakassering og seksuell trakassering etter likestillings- og diskrimineringsloven § 13 siste ledd. Ombudet plikter å gi veiledning i enkeltsaker. Enhver kan henvende seg til ombudet for veiledning.»

2.7.4.4 Konklusjon

Departementet opprettholder forslaget om å styrke Likestillings- og diskrimineringsombudets veilednings- og hjelpetilbud til personer som utsettes for seksuell trakassering.

Ombudet har allerede en veiledningsrolle, men veiledningsrollen bør utvikles og styrkes, slik at tilbudet kan følges opp på en mer helhetlig måte.

Det er et overordnet mål at saker om seksuell trakassering løses på et så lavt nivå som mulig. Arbeidsgivere, utdanningsinstitusjoner og organisasjoner har alle et overordnet ansvar for å forebygge og følge opp disse sakene, og skal utarbeide klare retningslinjer og varslingsrutiner internt.

Veiledning bidrar i stor grad til å begrense antallet klagesaker til Diskrimineringsnemnda. En rekke saker løses gjennom veiledning, enten ved at vedkommende får hjelp til å løse saken, eller ved at det skapes en forståelse for at vedkommende ikke har en sak å gå videre med. Ombudet gjør således en betydelig innsats for å identifisere saker som i liten grad egner seg for nemnds- eller domstolsbehandling.

Departementet mener at hovedfokus i en styrking av veilednings- og hjelpetilbudet bør rettes inn mot det forebyggende arbeidet. I arbeidet mot seksuell trakassering bør målet først og fremst være å redusere forekomsten av slike hendelser. Dette står likevel ikke i motsetning til ønsket om et godt utviklet veilednings- og hjelpetilbud til den enkelte som utsettes for seksuell trakassering. Men fordi veilednings- og hjelpetilbudet vanskelig vil kunne dekke alle behov og nå alle som trenger det, så må fokus rettes inn mot det forebyggende arbeidet.

Departementet opprettholder også forslag om å presisere i diskrimineringsombudsloven § 5 at ombudet skal gi veiledning i enkeltsaker.

Departementet opprettholder videre forslag om at innholdet i diskrimineringsombudsloven § 5, av pedagogiske hensyn og for å synliggjøre viktigheten av det forebyggende arbeidet, tydeliggjøres.