3 Styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten

3.1 Bakgrunn for lovforslaget

3.1.1 Innledning

Aktivitets- og redegjørelsesplikten etter likestillings- og diskrimineringsloven er et viktig verktøy for å oppnå reell likestilling. For å oppnå likestilling kreves det i tillegg til et diskrimineringsvern for enkeltindivider også en aktiv innsats fra arbeidsgivere og myndigheter.

Formålet med lovforslaget er å fremme likestillingsarbeidet med underliggende strukturer og systemer på alle samfunnsområder.

Et utgangspunkt i lovarbeidet er at det skal sikres en god balanse mellom behovet for å styrke aktivitets- og redegjørelsesplikten og målsettingen til forenkling og avbyråkratisering. Mao. skal pliktene for likestillingsarbeidet styrkes samtidig som behovet for å forenkle hverdagen for næringsdrivende, særlig for små bedrifter, skal ivaretas. Lovforslagene som fremmes i denne lovproposisjonen ivaretar begge hensynene.

3.1.2 Graver-utvalget

Graver-utvalget, som ble oppnevnt i 2007, fikk som oppgave å foreta en helhetlig utredning av diskrimineringsvernet. Utvalgets utredning NOU 2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern – Diskrimineringslovutvalgets utredning om en samlet diskrimineringslov, grunnlovsvern og ratifikasjon av tilleggsprotokoll nr. 12 til EMK innebar bl.a. forslag om regulering av aktivt likestillingsarbeid. Utvalget foreslo at:

• arbeidsgivers plikt å arbeide aktivt for likestilling utvides til å omfatte alle diskrimineringsgrunnlag vernet i loven

• aktivitetsplikten skulle styrkes ved at den innlemmes i virksomhetenes systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (HMS)

• arbeidsgivers aktivitetsplikt skulle konkretiseres og tydeliggjøres i lov og forskrift, og i samsvar med arbeidsmiljølovens regler om systematisk HMS-arbeid

• virksomheter pålegges en plikt til å dokumentere faktisk tilstand for likestilling og tiltak som er iverksatt eller som planlegges iverksatt. Redegjørelsesplikten skulle oppheves

• Arbeidstilsynet skulle håndheve pliktene som et ledd i sin ordinære tilsynsvirksomhet

• offentlige myndigheter skulle ha en aktivitetsplikt på alle lovens diskrimineringsgrunnlag. Utvalget foreslo derimot ikke en redegjørelsesplikt for offentlige myndigheter

• aktivitetsplikten for arbeidslivets organisasjoner skulle oppheves.

Utredningen NOU 2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern ble sendt på høring sommeren 2009. Flere høringsinstanser, herunder Arbeids- og sosialdepartementet og Arbeidstilsynet, motsatte seg forslaget om arbeidsgiveres aktivitetsplikt og håndheving av denne plikten. Motstanden var særlig basert på at likestillingsarbeid, som i stor grad er knyttet til privatrettslige arbeidsforhold, ikke passer inn i HMS-strukturen. Flere høringsinstanser var bekymret for at likestilling skulle få for lite plass i HMS-arbeidet, mens andre var redd for at likestillingsarbeid skulle ta plass fra det tradisjonelle HMS-arbeidet.

3.1.3 Skjeie-utvalget

3.1.3.1 Innledning

Skjeie-utvalget ble oppnevnt i februar 2010 for å utrede kjønnslikestilling med utgangspunkt i livsløp, etnisitet og klasse. Utvalget vurderte i sin utredning NOU 2011: 18 Struktur for likestilling de eksisterende institusjonelle og organisatoriske rammene for arbeidet med likestilling.

Skjeie-utvalget uttalte at likestilling kan anses som et element av virksomheters samfunnsansvar. Utvalget viste til stortingsmeldingen om aktivt eierskap (Meld. St. 13 (2010–2011)) og Stortingsmeldingen om næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi (St. meld. nr. 10 (2008–2009)) og ga uttrykk for at oppmerksomheten rundt næringslivets samfunnsansvar er økende, både nasjonalt og internasjonalt, jf. NOU 2011: 18 side 21 og 51. Utvalget uttalte på side 21:

«[d]et understrekes at likestilling i næringslivet er et konkurransefortrinn som kan bidra til å møte selskapenes globale utfordringer. I tillegg til et mål om høy grad av kjønnsbalanse i styrer, gis det klare føringer om at norske selskaper bør legge strategier for hvordan den beste kompetansen kan benyttes i selskapene, inklusiv hvordan kvinner og minoritetsgrupper kan rekrutteres til topplederstillinger, jf. Meld. St. 13 (2010–2011) Aktivt eierskap.»

Utvalget anbefalte at aktivitetsplikten for arbeidsgivere og offentlige myndigheter, som myndighetsutøvere og tjenesteytere, konkretiseres i loven. Utvalget foreslo at virksomheter som er pålagt å utarbeide årsberetning, skulle redegjøre for kjønnslikestilling i årsberetningen. Offentlige virksomheter, som ikke har en plikt til å utarbeide årsberetning, skulle gi en redegjørelse om likestilling i årsbudsjettet. Utvalget mente at departementet skulle gis myndighet til å føre tilsyn med aktivitetsplikten for offentlige myndigheter, og at departementet skulle ha mulighet til å delegere denne oppgaven til et underliggende organ (direktorat). Likestillings- og diskrimineringsombudet skulle ha ansvaret for å kontrollere oppfyllelsen av arbeidsgiveres redegjørelsesplikt.

3.1.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget mente at aktivitets- og redegjørelsesplikten for arbeidsgivere er et sentralt virkemiddel for å fremme kjønnslikestilling i arbeidslivet. Utvalget anbefalte at arbeidsgivere skulle pålegges en generell aktivitetsplikt som innebærer en plikt til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene innenfor sin virksomhet. Aktivitetsplikten skulle omfatte blant annet rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, arbeidstid, herunder ufrivillig deltid, individuell tilrettelegging, utviklingsmuligheter og beskyttelse mot seksuell trakassering og trakassering på grunn av kjønn, jf. NOU 2011: 18 kapittel 3.5.3.

En kartlegging av kommunalt og regionalt likestillingsarbeid hadde også avdekket usikkerhet blant kommuner og andre offentlige virksomheter omkring hvordan arbeide med likestilling og hvordan rapportere om det, jf. rapporten «Vedvarende vikeplikt» 2011 og NOU 2011: 18 kapittel 3.5.1.3.

Utvalget anbefalte at kravene til private virksomheter som har mer enn 50 ansatte, og for alle offentlige virksomheter, skulle konkretiseres, jf. NOU 2011: 18 kapittel 3.5.1.3. I disse virksomhetene skulle arbeidsgiver:

1. fastsette mål for kjønnslikestillingsarbeidet

2. gjennomgå virksomhetens praksis og kultur for å identifisere barrierer for kjønnslikestilling, herunder ha oppmerksomhet på kjønnsdiskriminering i sammenheng med de andre diskrimineringsgrunnlagene etnisitet, religion, livssyn, alder, seksuell orientering og nedsatt funksjonsevne

3. utarbeide lønnsstatistikk fordelt etter kjønn

4. kartlegge bruk av ufrivillig deltid innen virksomheten

5. forebygge diskriminering, seksuell trakassering og trakassering på grunn av kjønn

6. holde oversikt over fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet når det gjelder kjønnslikestilling, og

7. sørge for at virksomheten driver systematisk arbeid på områdene i bokstav a-f.

Under henvisning til kartleggingen av kommunalt og regionalt likestillingsarbeid «Vedvarende vikeplikt» (2011), uttalte utvalget at lederforankring og ansvarsfordeling er viktige elementer i kommunalt og regionalt likestillingsarbeid. Utvalget understreket også viktigheten av en systematisk tilnærming til likestillingsarbeid som innebærer å kartlegge, sette mål, planlegge, iverksette og følge opp tiltak. Utvalget anbefalte videre at Kongen skal kunne utdype nærmere pliktene til likestillingsarbeid ved forskrift.

Utvalget anbefalte at arbeidsgivere skulle pålegges en redegjørelsesplikt. Utvalget viste til at offentlig tilgjengelige redegjørelser vil innebære en synliggjøring og bevisstgjøring, og vil kunne skape økt og mer systematisk oppmerksomhet på likestilling i virksomhetene, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) kapittel 5. Årsberetningen ble ansett som en viktig kilde til informasjon som kan gi en pekepinn om hvordan næringslivet benytter menneskelige ressurser, om virksomhetens holdning til likestilling, og om virksomheten som arbeidsplass. Departementet viser til NOU 2011: 18 kapittel 3.5.1.3.

Utvalget anbefalte virksomheter som i lov er pålagt å utarbeide årsberetning, en plikt til å redegjøre i årsberetningen for den faktiske tilstanden når det gjelder kjønnslikestilling i virksomheten. Virksomhetene skulle redegjøre for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å fremme likestilling og for å forhindre forskjellsbehandling.

Utvalget mente at det var behov for å konkretisere pliktene for offentlige myndigheter. Likestillingshensyn skulle integreres i all offentlig virksomhet.

Utvalget anbefalte at offentlige myndigheter skulle arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene på alle samfunnsområder. Plikten skulle gjelde for både myndighetsutøvelse og myndighetenes tjenesteyting. Offentlige myndigheter skulle:

1. fastsette mål for kjønnslikestillingsarbeidet

2. kartlegge tilstand og utfordringer når det gjelder barrierer for kjønnslikestilling, herunder ha oppmerksomhet på kjønnsdiskriminering i sammenheng med de andre diskrimineringsgrunnlagene etnisitet, religion, livssyn, alder, seksuell orientering og nedsatt funksjonsevne

3. holde oversikt over ansvar, oppgaver og myndighet når det gjelder kjønnslikestilling

4. der dette er relevant, forebygge diskriminering, seksuell trakassering og trakassering på grunn av kjønn, hatvold og kjønnsrelatert vold

5. motarbeide og bekjempe fordommer og stereotypier

6. sørge for at virksomheten driver systematisk arbeid på områdene a-e.

Utvalget uttalte at det systematiske arbeidet skulle innebære en gjennomgang av den faktiske tilstanden, fastsetting av mål for kjønnslikestilling, og iverksetting av tiltak på bakgrunn av dette. Virksomhetens arbeid med likestilling skulle bygge på etablerte systemer og rutiner når det gjelder planlegging, organisering, utførelse, evaluering og oppfølging.

Utvalget foreslo følgelig at offentlige myndigheter skulle ilegges en plikt til å dokumentere tiltakene som følger av bestemmelsene om myndighetenes aktivitetsplikt. Dokumentasjonsplikten skulle erstatte redegjørelsesplikten. Dokumentasjonen skulle være grunnlaget for oppfølging av virksomhetene, med veiledning og kontroll.

Utvalget mente at det var behov for å overvåke og sikre at aktivitetsplikten følges opp i praksis. Da utvalget la frem sin utredning i 2011, var oppgaven med å kontrollere likestillingsredegjørelsene tillagt Likestillings- og diskrimineringsombudet. Ombudet kunne gi en uttalelse knyttet til kontrollen, som igjen kunne klages inn for den tidligere Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Nemnda kunne fatte et vedtak, gi pålegg, og fastsette tvangsmulkt dersom pålegg ikke ble fulgt. Utvalget mente at den etablerte ordningen skulle videreføres og at Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda fremdeles skulle kontrollere likestillingsredegjørelsene for arbeidsgivere.

Utvalget påpekte at aktivitetsplikten for offentlige myndigheter ikke hadde vært fulgt opp hverken gjennom veiledning eller kontroll. Utvalget mente at det var et stort behov for at offentlige virksomheter skulle få veiledning. Oppgaven til å gi veiledning skulle tillegges nytt direktorat. Det vises til NOU 2011: 18 kapittel 3.5.2.2.

3.1.4 Anmodningsvedtak Innst. 401 S (2016–2017)

I forbindelse med Stortingsbehandlingen av Prop. 81 L (2016–2017) Lov om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven) i juni 2017 fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen bevare aktivitets- og redegjørelsesplikten, samt styrke den ved å følge opp Skjeie-utvalgets anbefalinger til endringer, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte med en sak om dette.»

3.1.5 Høringen

Barne- og likestillingsdepartementet sendte 4. juli 2018 høringsnotat med forslag om lovendring i likestillings- og diskrimineringslovens regler om aktivitets- og redegjørelsesplikten, samt endringer i enkelte andre lover, på høring med tre måneders høringsfrist til følgende høringsinstanser:

Offentlige instanser

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Finansdepartementet

• Fylkesmennene (16)

• Fylkeskommunene (18)

• Klima- og miljødepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Kommunene (422)

• Kulturdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Arbeidstilsynet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Arbeidsretten

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Brønnøysundregistrene

• Barnesakkyndig kommisjon

• Datatilsynet

• Direktoratet for byggkvalitet

• Direktoratet for forvaltning og IKT

• Direktoratet for økonomistyring

• Domstolsadministrasjonen

• Finanstilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Helsedirektoratet

• Høyesterett

• Innovasjon Norge

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Diskrimineringsnemnda

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Luftfartstilsynet

• Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

• Oslo Universitetssykehus HF Rikshospitalet

• Politidirektoratet

• Regelrådet for næringslivet

• Regionale ressurssentre for vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Sametinget

• Senter for IKT i utdanningen

• Sivilombudsmannen

• Sjøfartsdirektoratet

• Skattedirektoratet

• Standard Norge

• Statens helsetilsyn

• Statens seniorråd

• Statistisk sentralbyrå

• Statsadvokatembetene

• Statsbygg

• Sysselmannen på Svalbard

• Universitets- og høyskolerådet

• Utdanningsdirektoratet

• Vox – Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk

Universiteter, forskningsinstitusjoner mv.

• Christian Michelsen Institutt

• Core – Senter for likestillingsforskning

• Folkehelseinstituttet

• Forskingsstiftelsen FAFO

• Handelshøyskolen BI

• Høgskolen i Bergen

• Høgskolen i Bodø

• Høgskolen i Finnmark

• Høgskolen i Gjøvik

• Høgskolen i Harstad

• Høgskolen i Hedmark

• Høgskolen i Lillehammer

• Høgskolen i Molde

• Høgskolen i Narvik

• Høgskolen i Nesna

• Høgskolen i Nord-Trøndelag

• Høgskolen i Oslo og Akershus

• Høgskolen i Sogn og Fjordane

• Høgskolen i Stord/Haugesund

• Høgskolen i Sør-Trøndelag

• Høgskolen i Sørøst-Norge

• Høgskolen i Vestfold

• Høgskolen i Volda

• Høgskolen i Østfold

• Høgskolen i Ålesund

• Institutt for samfunnsforskning

• Kilden Informasjonssenter for samfunnsforskning

• Komiteen for kjønnsbalanse og mangfold i forskning

• Konkurransetilsynet

• Likestillingssenteret

• Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)

• Nordlandsforskning

• Norges arktiske universitet (UIT)

• Norges forskningsråd

• Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet (NTNU)

• Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR)

• Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

• Norsk Regnesentral

• Samisk høgskole

• Senter for kunnskap og likestilling (KUN)

• Senter for samiske studier

• Senter for studier av Holocaust og livssynsminoriteter

• Senter for tverrfaglig kjønnsforskning UiO

• Universitetet for miljø- og biovitenskap

• Senter for likestilling v/Universitetet i Agder

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo, Universitetsdirektøren

• Universitetet i Oslo – Det juridiske fakultet, Avd. for kvinnerett, barnerett, likestillings- og diskrimineringsrett (KVIBALD)

• Universitetet i Oslo – Det juridiske fakultet

• Universitetet i Oslo – Senter for utvikling og miljø

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Universitetet i Stavanger

Hovedorganisasjoner mv. i arbeidslivet

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bedriftsforbundet

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Dommerforening

• Den Norske Forleggerforening

• Den norske legeforening

• EL og IT Forbundet

• Fagforbundet

• Fellesforbundet for sjøfolk

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Finans Norge

• Hovedorganisasjonen Virke

• Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Ingeniør- og Teknologiorganisasjon (NITO)

• Norges Juristforbund

• Norges Rederiforbund

• Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening

• Norsk kvinnelig teologforening

• Norsk Lektorlag

• Norsk Psykologforening

• Norsk Redaktørforening

• Norsk Sjømannsforbund

• Norsk Sykepleierforbund

• Norske arkitekters landsforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Politijuristene

• Regnskap Norge

• Unio

• Utdanningsforbundet

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Tros- og livssynssamfunn mv.

• Biskopene

• Bispedømmerådene (11)

• Det Mosaiske Trossamfunn i Oslo

• Det Mosaiske Trossamfunn i Trondheim

• Frelsesarmeen

• Holistisk Forbund

• Human-Etisk Forbund

• Islamsk Råd

• Kirkerådet

• Oslo Katolske bispedømme

Interesseorganisasjoner, humanitære organisasjoner mv.

• Afghanistankomiteen i Norge

• Aleneforeldreforeningen

• Alternativ til Vold

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk senter

• Atferdssenteret – Norsk senter for studier av problematferd og innovativ praksis

• Atlas-alliansen

• Avinor

• Care Norge

• Caritas Norge

• Den norske legeforening

• Den norske Helsingforskomité

• Den norske Revisorforening

• De reisende kvinners forum

• Elevorganisasjonen

• Fellesrådet for Afrika

• Fellesskapet mot seksuelle overgrep

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes forening

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Finnmarkseiendommen

• Flyktningehjelpen

• FN-sambandet i Norge

• Forbundet for transpersoner i Norge

• Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG)

• Foreningen 2 Foreldre

• Foreningen for kvinne- og kjønnsforskning

• Foreningen for skolte-/østsamene i Neiden

• Foreningen for østsamene

• Forum for kvinner og utviklingsspørsmål (FOKUS)

• Forum for Utvikling og Miljø

• Framtiden i våre hender

• Frivillighet Norge

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

• Harry Benjamin Ressurssenter

• HivNorge

• Human Rights Service (HRS)

• IKT Norge

• Initiativ for Etisk Handel

• Innvandreres Landsorganisasjon (INLO)

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jusshjelpa i Midt-Norge

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkens Bymisjon

• Kirkens nødhjelp

• Krisesentersekretariatet

• Kvenlandsforbundet

• Landsforeningen for barnevernsbarn

• FRI

• Landsforeningen for overvektige

• Landsforeningen for transkjønnede

• Landsgruppen av helsesøstre

• Landsorganisasjonen for Romanifolket

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Likestilling, Integrering, Mangfold (LIM)

• Mangfold i arbeidslivet

• Mannsforum

• Menneskerettsalliansen

• Mental Helse

• Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO)

• Noereh (samisk ungdomsorganisasjon)

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges Bygdekvinnelag

• Norges Fiskarkvinnelag

• Norges Handikapforbund

• Norges Idrettsforbund

• Norges Interne Revisorers Forening (NIRF)

• Norges kommunerevisorforbund

• Norges Kristne Råd

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges kvinnelobby

• Norges OECD kontaktpunkt

• Norges Røde Kors

• Norsk Bedriftsforbund

• Norske Finansanalytikers forening

• Norsk Folkehjelp

• Norsk kommunalteknisk forening

• Norsk Kvinnesaksforening

• Norsk Montessoriforbund

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Norsk psykologforening

• Norsk studentorganisasjon (NSO)

• Norsk Studentunion

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Norske fag- og friskolers landsforbund

• Norske kveners forbund

• Norske kvinnelige akademikere

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Norske Reindriftssamers Landsforbund

• Norske Samers Riksforbund

• Norsk-Finsk Forbund

• Norsk Øko-forum

• NSB

• Nye SOS Rasisme

• Organisasjonen for barnevernsforeldre

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Press – Redd Barna Ungdom

• Queersamiska forening

• Redd Barna

• REFORM ressurssenter for menn

• Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn (MiRA)

• Rettspolitisk forening

• Romanifolkets Kystkultur

• Romsk råd i Norge

• Rådet for psykisk helse

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Samenes Folkeforbund

• Samenes landsforbund

• Sami Nisson Forum

• Samisk kirkeråd

• Sárahkka

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• Seniorsaken

• Sex og politikk

• Skeiv Ungdom

• Skeiv Verden

• Skogfinske interesser i Norge

• Skolenes landsforbund

• Skatterevisorenes forening

• Småbedriftsforbundet

• Steinerskoleforbundet

• Stensveen Ressurssenter for Transpersoner

• Stine Sofies Stiftelse

• Stopp Diskrimineringen

• Synshemmede Akademikeres forening

• Taternes landsforening

• Taternes/romanifolkets menneskerettighetsforening

• Transparency International Norge

• Uføres Landsorganisasjon (ULO)

• Uloba – Independent Living Norge

• Unge Funksjonshemmede

• UNICEF-komiteen i Norge

• Utrop

• Voksenopplæringsforbundet

Øvrige høringsinstanser

• Norges Bank

• Oslo Børs

• Pensjonistforbundet

• Seniorenes Fellesorganisasjon

• Verdipapirsentralen

• Økonomiforbundet

Departementet mottok synspunkter fra:

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Antirasistisk Senter

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Askøy kommune

• Aust-Agder fylkeskommune

• Bamble kommune, virksomhet for HR

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barnesakkyndig kommisjon

• Bergen kommune

• Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen

• Buskerud fylkeskommune

• Den norske Revisorforening

• Diskrimineringsnemnda

• Drammen kommune

• Fagforbundet

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Forsvarsdepartementet

• Fredrikstad kommune

• FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder

• Fylkesmannen i Hedmark

• Hammerfest kommune

• Harstad kommune

• Hedmark fylkes flerkulturelle råd

• Helse- og omsorgsdepartementet

• HLF Hørselshemmedes Landsforbund

• Hovedorganisasjonen Virke

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Justis- og beredskapsdepartementet

• KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter

• Kirkerådet

• Klima- og miljødepartementet

• Komite for kjønnsbalanse og mangfold i forskning

• Kristiansand kommune

• KS

• KUN

• Kunnskapsdepartementet

• KVIBALD, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Kvinnefronten i Norge

• Landbruks- og matdepartementet

• Landsorganisasjonen i Norge

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Likestillingssenteret

• MiRA Ressurssenter for kvinner med minioritetsbakgrunn

• NITO

• Norges Bank

• Norges Handikapforbund

• Norges Høyesterett

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges Kvinnelobby

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

• Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

• Norges Rederiforbund

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• Norgesunionen av soroptimistklubber i Norge

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Kvinnesaksforening

• Norsk Studentorganisasjon

• Norsk Sykepleierforbund

• Norske Kveners Forbund

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Oslo bispedømmeråd

• Oslo kommune, Byrådsavdeling for eldre, helse og arbeid

• OsloMet

• Politidirektoratet

• Reform – ressurssenter for menn

• Regelrådet

• Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging – Nord

• Riksadvokaten

• Rogaland fylkeskommune

• Samferdselsdepartementet

• Sámi allaskuvla

• Sandnes Kommune

• Senter for likestilling

• Senter for utvikling og miljø (SUM), Universitetet i Oslo

• Skattedirektoratet

• Skeiv Verden

• Statistisk sentralbyrå

• Stine Sofies Stiftelse

• Synshemmede Akademikere SAF

• Telemark fylkeskommune

• Uloba – Independent Living Norge SA

• Unge funksjonshemmede

• Unio

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Universitets- og høgskolerådet

• Utenriksdepartementet

• Vest-Agder fylkeskommune

• Volda kommune

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund – YS

• Økonomiforbundet

• Øvre Eiker kommune

• Øygarden kommune

Følgende høringsinstanser har svart at de ikke har merknader:

Utenriksdepartementet, Universitetet i Sørøst-Norge, Skattedirektoratet, Samferdselsdepartementet, Sámi allaskuvla, Sandnes Kommune, Riksadvokaten, Oslo bispedømmeråd, Norges Høyesterett, Norges Bank, Landbruks- og matdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Fylkesmannen i Hedmark, Fredrikstad kommune, Drammen kommune og Barnesakkyndig kommisjon.

3.2 Aktivt likestillingsarbeid i andre nordiske land

3.2.1 Sverige

I Sverige er aktivt likestillingsarbeid regulert i diskrimineringslagen (2008:567). Diskrimineringslagen gir vern mot diskriminering på grunn av kjønn, kjønnsoverskridende identitet eller uttrykk, etnisk tilhørighet, religion eller annen trosoppfatning, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering og alder. Diskrimineringslagene pålegger arbeidsgivere og utdanningsinstitusjoner en plikt til å arbeide aktivt med likestillingstiltak. Det legges til grunn at arbeidet med aktive tiltak skal omfatte alle lovens diskrimineringsgrunnlag.

Diskrimineringslagen 3 kapittel 1 § gir en definisjon av begrepet «aktive tiltak». Med aktive tiltak menes forebyggende og likestillingsfremmende arbeid i en virksomhet for å motvirke diskriminering og fremme like rettigheter og muligheter uavhengig av diskrimineringsgrunnlagene vernet i loven.

Arbeidsgivere og utdanningsinstitusjoner har etter diskrimineringslagen en plikt til jobbe systematisk og fortløpende med likestilling og iverksette aktive tiltak. Dette innebærer at arbeidsgivere og utdanningsinstitusjoner har en plikt til å forebygge diskriminering og fremme likestilling gjennom å undersøke om det finnes risiko for diskriminering eller andre hindrer for like rettigheter og muligheter, analysere årsakene til risikoer og hindrer, vedta forebyggende og likestillingsfremmende tiltak, og følge opp og evaluere arbeidet, jf. 3 kapittel 2 § i diskrimineringslagen. Det systematiske arbeidet for likestilling skal skje i samarbeid med arbeidsgivere og arbeidstakere/den som organiserer utdanningen, studenter og ansatte i utdanningsinstitusjoner. De temaene aktivitetsplikten omfatter, er definert i loven.

Det fremgår av diskrimineringslagen at alle arbeidsgivere skal gjennomføre en lønnskartlegging hvert år. Arbeidsgiver skal analysere bestemmelser og arbeidsgivers praksis med hensyn til avlønning og andre arbeidsvilkår, og lønnsforskjeller mellom kvinner og menn som utfører likt eller likeverdig arbeid, jf. 3 kapittel 8 §. Loven gir også nærmere bestemmelser om hvordan lønnsforskjeller som er oppdaget, skal analyseres, jf. 3 kapittel 9 §. Formålet er å avdekke og forhindre usaklige lønnsforskjeller mellom kvinner og menn, som utfører likt arbeid eller arbeid av lik verdi. Loven gir også en definisjon om arbeidet som er å betrakte som likeverdig med et annet arbeid, jf. 3 kapittel 10 §.

Fra og med 1. januar 2017 er det ikke lenger et krav om å utarbeide en likestillingsplan. Likestillingsplanen er erstattet med et krav om at alle deler av det systematiske arbeidet hvert år skal dokumenteres skriftlig. Dette gjelder arbeidsgivere i virksomheter som har minst 25 ansatte, samt utdanningsinstitusjoner. Dokumentasjonskravet knyttet til lønnskartleggingen omfatter flere arbeidsgivere, og gjelder også for arbeidsgivere som ved inngangen av kalenderåret sysselsatte minst 10 ansatte.

Dokumentasjonen skal inneholde en redegjørelse av resultatet av lønnskartleggingen og analysen. Videre skal den inneholde en redegjørelse for hvilke lønnsjusteringer og andre tiltak som skal gjennomføres for å rette lønnsforskjeller som har direkte eller indirekte sammenheng med kjønn. Redegjørelsen skal også inneholde en kostnadsberegning og en tidsplan ut fra målsettingen at lønnsjusteringene skal gjennomføres så snart som mulig og senest innen tre år. Tilsynsmyndigheten er tillagt Diskrimineringsombudsmannen og Nämnden mot diskriminering. Diskrimineringsombudsmannen gir råd og veiledning, og fører kontrollerende tilsyn med at pliktene til aktivt likestillingsarbeid etter diskrimineringslagen følges. Det er gitt en definisjon av begrepet «tilsyn» i diskrimineringslagen. Hvis arbeidsgivere eller utdanningsinstitusjoner ikke oppfyller aktivitetspliktene, kan det gis et pålegg, og ilegges et tvangsmulkt for at pliktsubjektet fullfører sine forpliktelser. Diskrimineringsombudsmannen gir en innstilling om tvangsmulkt, og Nämnden kan vedta at arbeidsgiveren eller utdanningsinstitusjonen skal betale denne dersom pliktsubjektet ikke oppfyller sine forpliktelser.

3.2.2 Finland

Finlands grunnlov (Suomen perustuslaki) forbyr usaklig forskjellsbehandling på grunn av en rekke forhold ved en person (diskrimineringsgrunnlag). Grunnlovens 6 § fjerde ledd stadfester prinsippet om at likestilling mellom menn og kvinner skal fremmes i samfunnsmessig virksomhet og i arbeidslivet, særlig når det gjelder lønnsfastsetting og andre ansettelsesvilkår:

«Jämställdhet mellan könen i samhällelig verksamhet och i arbetslivet främjas enligt vad som närmare bestäms genom lag, särskilt vad gäller lönesättning och andra anställningsvillkor.»

Jämställdhetslagens (Laki naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta, L 609/1986) formål er å forhindre diskriminering på grunn av kjønn og særlig forbedre kvinners stilling i arbeidslivet. Loven gir et vern mot diskriminering på grunn av kjønn, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Jämställdhetslagens vern mot diskriminering på grunn av kjønnsidentitet og/eller kjønnsuttrykk omfatter diskriminering på grunn av at en person, ut fra sine biologiske kjønnskarakteristika, ikke entydig kan defineres ved fødsel som en jente/kvinne eller en gutt/mann. Mao. omfatter begrepene kjønnsuttrykk og kjønnsidentitet også interkjønnede personer, jf. 3 § sjette ledd og lovproposisjonen HE 19/2014 kapittel 1.5.

Loven har bestemmelser om aktivt likestillingsarbeid. Myndighetene har en generell plikt å fremme likestilling, jf. 4 §. Myndighetene og utdanningsinstitusjonene har en plikt til å sørge for at gutter og jenter, og kvinner og menn, har samme muligheter til utdanning og yrkesmessig utvikling og at undervisning, undervisningsmateriell og forskning fremmer lovens formål, jf. 5 §. Utdanningsinstitusjonene har en plikt til å utarbeide en likestillingsplan hvert år, jf. 5 a §, i samarbeid med de ansatte og studenter/elever. Likestillingsplanen skal omfatte en redegjørelse om tilstand for kjønnslikestilling og om likestillingstiltak. Resultater av iverksette tiltak skal evalueres. Utdanningsinstitusjonene skal ha særlig oppmerksomhet på bl.a. opptak av elever/studenter, måten undervisningen organiseres på og forebygging og forhindring av seksuell- og kjønnsbasert trakassering.

Jämställdhetslagen har bestemmelser om arbeidsgivers aktivitetsplikt. Alle arbeidsgivere skal fremme likestilling. Dette arbeidet skal være målrettet og planmessig. De temaene arbeidsgivere skal jobbe med er presisert i lovens 6 §. Arbeidsgivere som jevnlig sysselsetter minst 30 ansatte, skal hvert annet år utarbeide en likestillingsplan, som særlig omfatter avlønning og andre arbeidsvilkår. Likestillingsplanen skal utarbeides i samarbeid med de ansattes representanter – tillitsvalgte, verneombudet eller andre representanter, jf. 6 a §. Likestillingsplanen skal redegjøre for tilstanden for kjønnslikestilling på arbeidsplassen. Likestillingsplanen skal også omfatte en kjønnsfordelt lønnskartlegging som omfatter alle stillingskategorier, lønn, og lønnsforskjeller. Likestillingsplanen skal også omfatte tiltak for å fremme likestilling og en evaluering av tidligere iverksatte tiltak. Det er gitt nærmere bestemmelser om formålet og gjennomføring av lønnskartleggingen, jf. 6 b §.

Jämställdhetslagen pålegger offentlige myndigheter, utdanningsinstitusjoner og arbeidsgivere en plikt til å forebygge diskriminering på grunn av kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, jf. 6 c §.

Jämställdhetsombudsmannen (tasa-arvovaltuutettu) og diskriminerings- och jämställdhetsnämnden (yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta) håndhever Jämställdhetslagen. Jämställdhetsombudsmannen gir råd og veiledning i saker som angår Jämställdhetslagens anvendelsesområde, herunder i saker om likestillingsplaner. Jämställdhetsombudsmannen kan også gjennomføre kontroll på arbeidsplassen dersom det er grunn til å tro at lovens forpliktelser ikke har blitt oppfylt. Jämställdhetsombudsmannen kan bringe en sak om oppfyllelse av aktivitetsplikten til Diskriminerings- och jämställdhetsnämnden. Diskriminerings- och jämställdhetsnämnden kan pålegge en utdanningsinstitusjon eller en arbeidsgiver å utarbeide likestillingsplan og det kan settes en tidsfrist for dette.

Diskrimineringslagen (Yhdenvertaisuuslaki L 1325/2014) gir vern mot diskriminering på grunn av alder, opprinnelse, nasjonalitet, språk, religion, overbevisning, opinion, politisk aktivitet eller aktivitet i en fagforening, familiære forhold, helse, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering og andre forhold knyttet til en person.

Diskrimineringslagen har bestemmelser om myndigheters, utdanningsinstitusjoners og arbeidsgiveres plikt til å fremme likebehandling. Tiltakene skal være effektive, formålstjenlige og forholdsmessige med hensyn til betrakting av virksomhetens forhold, ressurser og de øvrige omstendighetene. Aktørene skal vurdere hvordan likebehandling oppnås i deres virksomhet og iverksette tiltak for å fremme likebehandling, jf. 5–7 §. Utdanningsinstitusjonene skal gi elever og deres foresatte/studenter og deres representanter anledning til å uttale seg om tiltak for å fremme likebehandling. Når det gjelder arbeidslivet, skal likestillingsfremmende tiltak behandles i samarbeid med de ansatte eller deres representanter på arbeidsplassen.

Offentlige myndigheter skal utarbeide en likebehandlingsplan. Det samme gjelder arbeidsgivere som jevnlig sysselsetter minst 30 ansatte, og utdanningsinstitusjoner. Likebehandlingsplanen kan enten utarbeides separat eller kombineres med andre planer, som likestillingsplanen for kjønn.

Diskrimineringsombudsmannen gir råd og veiledning ved planlegging av tiltak for å forebygge diskriminering. Diskrimineringsombudsmannen kan fremme en sak om forsømmelser av planleggingsplikten til diskriminerings- och jämställdhetsnämnden for behandling. Nämnden kan pålegge pliktsubjektet å iverksette tiltak for å oppfylle sine forpliktelser etter loven.

3.2.3 Island

Den islandske loven om likestilling og like rettigheter for kvinner og menn (lov nr. 10/2008) har bestemmelser om aktivt arbeid for likestilling. Disse bestemmelsene omhandler likebehandling ved avlønning, rekruttering, yrkesrettet utdanning, omskolering og kompetanseheving, muligheter til å kombinere arbeid og familieliv, kjønnsbasert vold, og kjønnsbasert- og seksuell trakassering, jf. §§ 19–22.

Arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner har en plikt til å jobbe aktivt med kjønnslikestilling i arbeidslivet. Virksomheter og institusjoner som årlig sysselsetter mer enn 25 ansatte, skal utarbeide en likestillingsplan eller integrere kjønnslikestillingsperspektivene i sin personalpolitikk. Formålet med likestillingsarbeidet skal defineres. Det skal også utarbeides en plan for å oppnå formålet med å sikre arbeidstakeres rettigheter. Likestillingsplanen og eventuelt likestillingsperspektivene skal revideres hvert tredje år.

Fra og med 1. januar 2018 pålegges alle arbeidsgivere med minst 25 ansatte å dokumentere at de tilbyr lik lønn for likt arbeid eller arbeid av lik verdi. Arbeidsgivere skal skaffe en likelønnssertifisering for sitt lønnssystem, basert på likelønnsstandarden.

Dette innebærer at dokumentasjonen om lønnssystemet skal gjennomgås av statlige inspektører. Sertifiserte arbeidsplasser vil få et eget likelønnsmerke som er gyldig i tre år.

Kravet om sertifiseringen skal implementeres trinnvis og gjennomføringsfristen vil være avhengig av virksomhetens størrelse.

Et statlig organ, Likestillingssenteret, kontrollerer likestillingsplanene, personalpolitikkene og tiltaksplanene. Disse skal fremlegges for Likestillingssenteret når Likestillingssenteret krever det. Dersom virksomheten eller institusjonen ikke har en likestillingsplan eller integrerte likestillingsperspektiver i personalpolitikken, skal Likestillingssenteret pålegge virksomheten å rette opp forholdet. Det samme gjelder i tilfeller der likestillingsplanen er mangelfull eller dersom integreringen av likestillingsperspektivene i personalpolitikken er ikke tydelig nok. Dersom pålegget ikke oppfylles innen fastsatt frist, kan Likestillingssenteret pålegge virksomheten å betale dagbøter. Likestillingssenterets beslutning kan påklages. Saken kan enten klages inn for departementet, eller bringes inn for domstolen. En klage på Likestillingssenterets beslutning har oppsettende virkning, slik at iverksettelsen av dagbøter utsettes.

I 2018 trådte to nye lover om likestilling og ikke-diskriminering i kraft. Den ene loven gjelder likebehandling i arbeidsforhold. Den andre loven omhandler likebehandling på alle samfunnsområder, med unntak av arbeidslivet.

3.3 Internasjonale forpliktelser

3.3.1 EU/EØS rett

3.3.1.1 Innledning

EU-samarbeidet bygger på traktaten om Den europeiske union (TEU) og traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV), som er inngått mellom medlemsstatene. I tillegg er det vedtatt en rekke EU-direktiver og forordninger som angir bestemmelser om likestilling og ikke-diskriminering. Det fremgår av TEUV artikkel 8 at Unionen i all sin virksomhet skal bestrebe seg på å fjerne forskjellsbehandling og fremme likebehandling av kvinner og menn. Traktatens artikkel 19 gir EU-organene myndighet til å vedta egnede tiltak for å bekjempe forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn, rase eller etnisk opprinnelse, religion, tro, uførhet, alder eller seksuell orientering. Det kan også vedtas grunnleggende prinsipper for stimuleringstiltak for å støtte tiltak som medlemsstatene har vedtatt for å oppnå likebehandling. Unionen skal støtte tiltak vedtatt av medlemsland for likebehandling i arbeidet og like muligheter for kvinner og menn på arbeidsmarkedet, jf. artikkel 153.

Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter inneholder en rekke bestemmelser om likestilling. Avdeling III i grunnrettighetspakten stadfester at det skal sikres likestilling mellom menn og kvinner på alle områder, jf. artikkel 23. Barnets behov skal være bestemmende ved alle handlinger som vedrører barn, jf. artikkel 24. Unionen anerkjenner og respekterer eldre menneskers rettigheter, jf. artikkel 25 samt retten for mennesker med funksjonsnedsettelse til å nyte godt av tiltak, som skal sikre deres autonomi, sosiale og ervervsmessige integrasjon og deres deltakelse i samfunnslivet, jf. artikkel 26.

Grunnrettighetspakten er ikke gjort til en del av EØS-avtalen og den er derfor ikke gjennomført i norsk rett. Det EØS-rettslige homogenitetsprinsippet innebærer imidlertid at EØS-rettslige bestemmelser skal i utgangspunktet ha samme innhold som de parallelle bestemmelsene i fellesskapsretten. EØS-relevante regler inneholder også ofte henvisninger til grunnleggende rettigheter, friheter og prinsipper som er anerkjent i fellesskapsretten og EMK, noe som tyder på at grunnrettighetspaktens bestemmelser vil kunne ha indirekte relevans for lovtolkning i Norge. Med hjemmel i TEU og TEUV er det vedtatt direktiver og forordninger som har bestemmelser om likestilling og ikke-diskriminering.

Store deler av EUs rettsakter er bindende for Norge ved at de er innlemmet i EØS-avtalen. EØS-avtalen er gjennomført i norsk rett gjennom lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde m.v. (EØS-loven).

EØS-avtalen tilsier at enhver forskjellsbehandling på grunn av nasjonalitet er forbudt innenfor avtalens virkeområde, med de forbehold som følger av avtalen selv, jf. EØS-avtalens artikkel 4. Forbudet mot diskriminering skal sikre fri bevegelighet av borgere og foretak innen EUs indre marked.

Likebehandling mellom menn og kvinner er en vesentlig del av samarbeidet mellom medlemstatene, som EØS-avtalens fortale gir uttrykk for. Artikkel 69 stadfester prinsippet om lik lønn:

«Hver avtalepart skal gjennomføre prinsippet om lik lønn til kvinnelige og mannlige arbeidstagere for samme arbeid og sørge for at dette prinsipp opprettholdes.»

EØS-avtalens artikkel 70 stadfester at:

«Avtalepartene skal fremme prinsippet om lik behandling for kvinner og menn ved å gjennomføre de bestemmelser som er angitt i vedlegg XVIII.»

Vedlegg XVIII gjelder bestemmelser om arbeidsrett, likebehandling av menn og kvinner, samt bestemmelser om helse og sikkerhet på arbeidsplassen.

Det er vedtatt flere EU-direktiver om likestilling og ikke-diskriminering. Nedenfor gis det en redegjørelse for direktivenes relevante bestemmelser.

3.3.1.2 Rammedirektivet (2000/78/EF)

Direktiv 2000/78/EF om generelle rammebestemmelser om likebehandling i arbeidslivet (EUs rammedirektiv) fastslår et generelt rammeverk for likebehandling i arbeidslivet. Det pålegger medlemstatene å innføre vern mot diskriminering på grunn av religion, tro, funksjonsnedsettelse, alder og seksuell orientering.

Direktivet fastsetter en aktivitetsplikt for arbeidsgivere når det gjelder tilrettelegging for personer med funksjonsnedsettelse, jf. artikkel 5. Artikkel 13 stadfester at medlemstatene skal vedta tiltak for å oppmuntre til dialog mellom arbeidslivets parter med henblikk på å fremme likebehandling innen direktivets anvendelsesområde. Direktivet er ikke en del av EØS-avtalen. Norge har likevel valgt å gjennomføre regelverket i norsk rett gjennom bestemmelser i diskrimineringslovgivningen.

3.3.1.3 Likebehandlingsdirektivet (2006/54/EF)

Direktiv 2006/54/EF om gjennomføring av prinsippet om like muligheter for og likebehandling av menn og kvinner i forbindelse med arbeid og yrkesdeltakelse (EUs likebehandlingsdirektiv) pålegger medlemsstatene å oppmuntre arbeidsgivere til å iverksette effektive tiltak for å forhindre diskriminering og trakassering i arbeidslivet. Lønnssystemet skal utarbeides slik at forskjellsbehandling på grunn av kjønn er utelukket, jf. artikkel 4. Medlemstatene skal peke ut et organ som skal fremme, analysere, overvåke og støtte kjønnslikestilling og legge til rette for dette, jf. artikkel 20.

Direktivet oppmuntrer til dialog mellom arbeidslivets parter for å fremme likestilling mellom kvinner og menn på arbeidsplassen, på en planlagt og systematisk måte, jf. artikkel 21. Arbeidsgivere bør gi arbeidstakeres representanter formålstjenlige opplysninger om likebehandling av menn og kvinner i virksomheten. Slike opplysninger kan etter direktivets bestemmelser omfatte en oversikt over kjønnsfordeling mellom menn og kvinner på ulike nivå i organisasjonen, over deres lønn og lønnsforskjeller og over mulige tiltak for å bedre situasjonen i samarbeid med arbeidstakers representanter, jf. artikkel 21 punkt 4.

Medlemstatene skal også oppmuntre arbeidsgivere og de som har ansvaret for tilgang til yrkesrettet opplæring, til å iverksette tiltak for å forebygge alle former for forskjellsbehandling på grunn av kjønn, særlig trakassering og seksuell trakassering på arbeidsplassen, når det gjelder tilgang til tilsetting, yrkesrettet opplæring og forfremmelse, jf. artikkel 26. Direktivet er en del av EØS-avtalen og er gjennomført i norsk rett gjennom likestillings- og diskrimineringsloven.

3.3.1.4 Rasediskrimineringsdirektivet (2000/43/EF)

Direktiv 2000/43/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling av alle uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse (EUs rasediskrimineringsdirektiv) pålegger medlemstatene en plikt til å innføre vern mot diskriminering på grunn av rase og etnisk opprinnelse.

Medlemsstatene skal vedta ulike tiltak. Det skal bl.a. vedtas tiltak for å oppmuntre til dialog mellom arbeidslivets parter med hensyn til å fremme likebehandling innen direktivets virkeområde, gjennom tilsyn med praksis på arbeidsplassene, kollektive avtaler, regler for god oppførsel, forskning eller utveksling av erfaringer og god praksis, jf. artikkel 11. Direktivet er ikke innlemmet i EØS-avtalen, men er gjennomført i norsk rett gjennom likestillings- og diskrimineringsloven.

3.3.1.5 Direktivet om likebehandling av menn og kvinner i forbindelse med adgang til og levering av varer og tjenester (2004/113/EF)

Direktiv 2004/113/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling av menn og kvinner i forbindelse med adgang til og levering av varer og tjenester forbyr direkte og indirekte forskjellsbehandling på grunn av kjønn, jf. artikkel 2.

Medlemsstatene skal vedta nødvendige tiltak for å sikre at prinsippet om likebehandling blir etterlevd innenfor direktivets virkeområde, jf. artikkel 13. Direktivet er en del av EØS-avtalen og er implementert i norsk rett gjennom likestillings- og diskrimineringsloven.

3.3.1.6 Direktivet om vikararbeid (2008/104/EF)

Formålet med direktiv 2008/104/EF om vikararbeid er bl.a. å beskytte vikaransatte og forbedre kvaliteten av vikararbeid. Prinsippet om likebehandling skal gjelde for vikaransatte, jf. artikkel 2 og 5. Artikkel 5 innebærer et krav om at de grunnleggende arbeids- og ansettelsesvilkårene for vikarer minst skal tilsvare de vilkårene som ville gjelde dersom de hadde blitt ansatt direkte i vedkommende foretak for å utføre samme arbeid. Dette omfatter foretakets regler om likebehandling av menn og kvinner og tiltak for å bekjempe forskjellsbehandling på grunn av kjønn, rase, eller etnisk opprinnelse, religion, tro, funksjonsnedsettelse, alder, eller seksuell orientering. Direktivets fortale gir uttrykk for at direktivet er forenlig med de grunnleggende rettigheter og de prinsipper som anerkjennes i den Europeiske unions grunnrettighetspakt. Direktivet er en del av EØS-avtalen og er implementert i norsk rett gjennom arbeidsmiljøloven, statsansatteloven og ferieloven.

3.3.1.7 Direktivet om universell utforming av offentlige organers nettsider og mobilapplikasjoner (2016/2102/EU)

Direktivet skal bidra til å bygge ned hindringer mot et felles digitalt marked i EU og til at medlemslandene oppfyller sine forpliktelser etter FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 9. Direktivet pålegger offentlige myndigheter en plikt til å gjøre offentlige organers nettsider og mobilapplikasjoner tilgjengelige for brukerne gjennom å følge internasjonale standarder for universell utforming. Medlemslandene skal gjennomføre tilsyn med at direktivets krav følges.

Direktivet er EØS-relevant og vil bli gjennomført i norsk rett. Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet skal sende ut et felles høringsnotat i løpet av 2019. Forslaget innebærer lovendringer i likestillings- og diskrimineringsloven, diskrimineringsombudsloven og forskrift om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske løsninger (IKT), jf. FOR-2013–06–21–732.

3.3.1.8 Forslag til direktiv om tilgjengelighetskrav for produkter og tjenester

Kommisjonen foreslo desember 2015 et tilgjengelighetsdirektiv («The European Accessibility Act») som stiller krav om bedre tilgjengelighet for bestemte produkter og tjenester og som stiller krav til tilgjengelighet ved offentlige innkjøp. Direktivet skal bidra til at personer med nedsatt funksjonsevne får bedre tilgang til produkter og tjenester.

Direktivforslaget omfatter bl.a. billettsystemer og innsjekkingsautomater, datamaskiner og operativsystem, smarttelefoner, digital tv-utstyr, banktjenester, e-bøker og e-handel og transporttjenester. Forslaget stiller overordnede, funksjonelle krav til hvordan statene skal sikre tilstrekkelig tilgjengelighet av varene og tjenestene. Direktivet antas å være EØS-relevant, slik at den trolig vil bli innlemmet i EØS-avtalen etter at direktivet er vedtatt.

3.3.2 FN

Internasjonale menneskerettighetskonvensjoner utgjør det rettslige fundamentet for likestillings- og ikke-diskrimineringsarbeid. Verdenserklæringen om menneskerettighetene stadfester at samfunnet skal fremme vernet mot diskriminering. Menneskerettighetskonvensjonene, sammen med EU/EØS-retten, setter rammer for den nasjonale likestillingslovgivningen.

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) pålegger medlemstatene en plikt til å fremme menneskerettigheter og friheter uten diskriminering av noen art. I FNs konvensjon mot kvinnediskriminering (CEDAW), FNs konvensjon mot rasediskriminering (CERD), FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) og FNs barnekonvensjon (BK) er aktivitetspliktene for de grunnleggende menneskerettighetene konkretisert ytterligere. ØSK, SP, CEDAW og BK er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven. Bestemmelsene i disse konvensjonene skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3.

Det eksisterer ikke en egen FN-konvensjon mot diskriminering på grunn av seksuell orientering. I SP er imidlertid seksuell orientering innfortolket under diskrimineringsgrunnlaget kjønn, jf. Human Rights Committee Communication No. 488/1992, Australia.

3.3.2.1 Konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner –(CEDAW)

CEDAW oppstiller en rekke aktivitetsplikter for konvensjonspartene. Konvensjonen angir nærmere bestemmelser om hvilke tiltak som bør iverksettes for å oppnå målsettingen om faktisk likestilling mellom kvinner og menn. Konvensjonens artikkel 2 e) fastslår at konvensjonspartene skal «treffe alle tiltak som er nødvendige for å hindre at personer, organisasjoner eller foretak diskriminerer kvinner». Artikkel 2 bokstav f) stadfester at medlemslandene skal «treffe alle tiltak som er nødvendige, også i lovs form, for å endre eller oppheve eksisterende lover, forskrifter, sedvane og praksis som innebærer diskriminering av kvinner».

CEDAWs artikkel 5 bokstav a) stadfester at konvensjonspartene skal treffe alle tiltak som er nødvendige

«for å endre menns og kvinners sosiale og kulturelle atferdsmønstre, med sikte på å avskaffe fordommer og hevdvunnen og all annen praksis som bygger på stereotype manns- og kvinneroller, eller på forestillingen om at et av kjønnene er det andre underlegent eller overlegent.»

CEDAWs artikkel 11 stiller et krav om at staten skal treffe alle nødvendige tiltak for å avskaffe diskriminering av kvinner i arbeidslivet. Staten skal bl.a. sikre kvinner

«retten til lik lønn, ytelser inkludert, og til lik behandling for arbeid av lik verdi, så vel som lik behandling når kvaliteten på arbeidet skal vurderes.»

Statene har en omfattende plikt til å avskaffe vold mot kvinner på alle områder i samfunnet. Kjønnsbasert vold («gender-based violence») er diskriminering etter CEDAW, jf. Kvinnediskrimineringskomiteens generelle anbefaling nr. 19. Følgende fremgår av punkt 6:

«The Convention in article 1 defines discrimination against women. The definition of discrimination includes gender-based violence, that is, violence that is directed against a woman because she is a woman or that affects women disproportionately. It includes acts that inflict physical, mental or sexual harm or suffering, threats of such acts, coercion and other deprivations of liberty. Gender-based violence may breach specific provisions of the Convention, regardless of whether those provisions expressly mention violence.»

Seksuell trakassering faller innenfor CEDAWs definisjon av vold mot kvinner, jf. Kvinnediskrimineringskomiteens generelle anbefalinger nr. 19.

Den generelle anbefalingen nr. 19 punkt 9 understreker at konvensjonsstaten kan bli ansvarlig for private aktørers handlinger dersom staten unnlater å iverksette («with due diligence») forebyggende tiltak for unngå brudd på konvensjonsrettigheter, straffe voldshandlinger og tilkjenne kompensasjon.

Kjønnsbasert vold, som gjør det umulig for kvinner å nyte av sine menneskerettigheter og grunnleggende friheter bl.a. i arbeidslivet, er diskriminering etter CEDAW artikkel 1. Dette er presisert i den generelle anbefalingen nr. 19 punkt 7. CEDAW-komiteen har gjort oppmerksom på at kjønnsbasert vold, herunder seksuell trakassering, alvorlig kan hindre kvinners likebehandling i arbeidslivet, jf. den generelle anbefalingen nr. 19. Komiteen anbefaler at statene skal iverksette alle nødvendige tiltak for å beskytte kvinner mot all kjønnsbasert vold, inkludert effektive rettslige tiltak for å beskytte kvinner mot seksuelle overgrep og seksuell trakassering på arbeidsplassene, jf. punkt 24.

Kvinnediskrimineringskomiteens generelle anbefaling nr. 35 omhandler kjønnsbasert vold mot kvinner. Komiteen anbefaler i punkt 30 bokstav f) at statene implementerer forebyggende tiltak mot kjønnsbasert vold, herunder gjennom bruk av insentiver, «corporate responsibility models» og andre mekanismer, og som også engasjerer aktører i privat sektor i dette arbeidet. Tiltakene skal omfatte bl.a. prosedyrer for håndtering av kjønnsbasert vold som foregår på arbeidsplassene, eller som rammer kvinnelige arbeidstakere.

Kvinnediskrimineringskomiteens generelle anbefaling nr. 27 omhandler eldre kvinner. I anbefalingen vises det til at eldre kvinner opplever sammensatt diskriminering basert på etnisk opprinnelse, seksuell orientering, nedsatt funksjonsevne mv. Komiteen uttaler følgende i punkt 11:

«while both men and women experience discrimination as they become older, older women experience ageing differently. The impact of gender inequality throughout their lifespan is exacerbated in old age and is often based on deep-rooted cultural and social norms.»

Eldre kvinner skal anses som viktige ressurser i samfunnet. Statene skal sikre at eldre kvinner kan delta fullt og effektivt på alle samfunnsområder og er, ifølge punkt 29, forpliktet:

«to take all appropriate measures, including legislation, in order to eliminate their discrimination.»

Anbefalingen tilsier også i punkt 41 at statene skal:

«facilitate the participation of older women in paid work without discrimination based on their age and gender.»

Statene er også forpliktet til å sikre at det gis særlig oppmerksomhet til problemer eldre kvinner kan møte i arbeidslivet.

3.3.2.2 Konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD)

CRPD-konvensjonen artikkel 4 stadfester at konvensjonspartene forplikter seg til å treffe alle hensiktsmessige tiltak for å endre eller oppheve eksisterende lover og annet regelverk som innebærer diskriminering av mennesker med nedsatt funksjonsevne. Statene skal også treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at ingen personer, organisasjoner eller private foretak diskriminerer mennesker på grunn av nedsatt funksjonsevne.

3.3.2.3 Internasjonal konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (CERD)

Det fremgår av CERD-konvensjonens artikkel 2 at konvensjonspartene med alle egnede midler skal forby og bringe til opphør rasediskriminering fra enhver persons, gruppes eller organisasjons side. Konvensjonspartene skal treffe konkrete tiltak på de sosiale, økonomiske, kulturelle og andre områder for å sikre at grupper eller enkeltpersoner med en bestemt rasemessig tilhørighet får tilfredsstillende utvikling og beskyttelse, slik at de kan nyte sine menneskerettigheter og grunnleggende friheter fullt ut og på like vilkår.

3.3.3 Europarådet

3.3.3.1 Den europeiske menneskerettskonvensjon

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 1 stadfester at medlemslandene har en plikt til å sikre konvensjonsrettighetene, herunder retten til ikke å bli diskriminert, jf. artikkel 14. EMK er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven. Bestemmelsene i EMK skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. EMK omfatter ikke alle diskrimineringsgrunnlag som er vernet etter likestillings- og diskrimineringsloven. EMK gjelder ikke uttrykkelig hverken «seksuell orientering» eller «alder», disse diskrimineringsgrunnlagene er imidlertid innfortolket under kategorien «annen status» i EMK artikkel 14.

3.3.3.2 Istanbul-konvensjonen

Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner CETS 210 (Istanbulkonvensjonen), som trådte i kraft i november 2017 i Norge, bygger på at vold mot kvinner utgjør alvorlig diskriminering av kvinner. Konvensjonen erkjenner at reell likestilling mellom menn og kvinner er en nøkkelfaktor i arbeidet med å forebygge vold mot kvinner.

Konvensjonen erkjenner videre at vold mot kvinner er strukturelt sett kjønnsavhengig og at vold er en av de viktigste sosiale mekanismene for å tvinge kvinner i en underordnet stilling sammenlignet med menn, jf. konvensjonens fortale. Konvensjonen har som formål å verne kvinner mot alle former for vold, medvirke til avskaffing av diskriminering av kvinner og fremme reell kjønnslikestilling, jf. artikkel 1.

Konvensjonen pålegger omfattende generelle aktivitetsplikter til konvensjonspartene til å iverksette tiltak for å oppnå konvensjonens formål, jf. artikkel 12. Konvensjonen pålegger også konvensjonspartene konkretiserte plikter knyttet til bl.a. kriminalisering av psykisk og fysisk vold, voldtekt og annen seksuell vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og tvangsabort, jf. artiklene 33–39.

3.3.3.3 Europarådets anbefaling om diskriminering på grunn av seksuell orientering og kjønnsidentitet

Europarådet vedtok i 2010 en anbefaling om å sikre effektiv lovgivning for å bekjempe diskriminering på grunn av seksuell orientering og kjønnsidentitet (CM/Rec (2010)5). Anbefalingen erkjenner at lesbiske, homofile, bifile og transpersoner opplever homofobi, intoleranse og diskriminering på grunn av seksuell orientering eller kjønnsidentitet og at det derfor er behov for særskilte tiltak for å sikre deres menneskerettigheter. Medlemslandene skal arbeide aktivt for å bekjempe diskriminering på grunn av seksuell orientering på alle aktuelle områder.

3.3.4 ILO-konvensjoner

Den internasjonale arbeidsorganisasjonen ILO vedtok i 1951 en konvensjon om lik lønn for kvinner og menn for arbeid av lik verdi. ILO-konvensjonen nr. 100 ble ratifisert av Norge i 1960. Den har i stor grad dannet norm og vært retningsgivende for nasjonal og EU-rettslig lovgivning om likelønn. Konvensjonen pålegger staten å gjennomføre prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi. Dette innebærer at lønn skal være fastsatt uten hensyn til kjønn.

ILO vedtok i 1959 en konvensjon om diskriminering i sysselsetting og yrke på grunn av rase, farge, kjønn, religion, politisk oppfatning, nasjonal opprinnelse eller sosial herkomst, jf. ILO-konvensjon nr. 111. Konvensjonen tar sikte på å fremme likebehandling og fjerne diskriminering i arbeidslivet.

ILO har satt i gang arbeidet for å utarbeide forslag om en ny konvensjon og en rekommandasjon mot vold og trakassering i arbeidslivet. Dette arbeidet skal i hovedsak adressere vold i arbeidslivet motarbeides, herunder kjønnsbasert vold.

3.4 Styrket aktivitets- og redegjørelsesplikt

3.4.1 Innledning

Aktivt likestillingsarbeid har fått stadig økt oppmerksomhet. Likestillings- og diskrimineringslovgivningens regler om aktivt likestillingsarbeid har også blitt styrket og utvidet. Likestillingsloven av 1978 hadde en bestemmelse om at offentlige myndigheter skulle legge til rette for likestilling. Det ble i 2002 vedtatt bestemmelser i likestillingsloven om plikten til aktivt kjønnslikestillingsarbeid for arbeidsgivere og for arbeidslivets organisasjoner. Ved lovendringer i 2008 ble aktivitetsplikten utvidet til å omfatte nye diskrimineringsgrunnlag, dvs. etnisitet, religion og nedsatt funksjonsevne. De nye pliktene gjaldt for både offentlige og private virksomheter. I forbindelse med lovendringer i 2013 ble aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven videreført. I diskrimineringsloven om seksuell orientering av 2013 ble det tatt inn en tilsvarende aktivitets- og redegjørelsesplikt. Nedenfor gis det en redegjørelse for aktivitets- og redegjørelsesplikten etter gjeldende lov.

3.4.2 Tre mulige modeller i høringsnotatet

Departementet vurderte i høringsnotatet alternative måter å følge opp Stortingets anmodningsvedtak om å bevare og styrke aktivitets- og redegjørelsesplikten, jf. anmodningsvedtaket nr. 1119 (2016–2017). Departementet tok utgangspunkt i tre modeller for ny regulering av aktivitets- og redegjørelsesplikten: 1) Samfunnsansvarsmodellen, 2) Likestilling som en del av HMS-arbeid og 3) Likestillingsutvalg i virksomheter.

3.4.2.1 Modell 1 – Samfunnsansvarsmodellen

Utgangspunktet for denne modellen er Skjeie-utvalgets anbefalinger om hvordan aktivitets- og redegjørelsesplikten skal reguleres. Skjeie-utvalget viste i sin utredning til at likestillingsarbeid er i ulike stortingsmeldinger ansett som et element i virksomheters samfunnsansvar, jf. NOU 2011: 18 kapittel 2.1 og 3.5.1.3.

Samfunnsansvarsmodellen bygger på tanken om at likestilling inngår i virksomhetenes samfunnsansvar. Samfunnsansvarsmodellen innebærer at aktivitets- og redegjørelsesplikten skal forstås som en del av ulike samfunnsaktørers bidrag til et bærekraftig samfunn. De særskilte kjennetegnene ved denne modellen er at:

• arbeidsgivere som skal følge den lovbestemte arbeidsmetoden beskrevet i likestillings- og diskrimineringsloven § 26 andre ledd, får en redegjørelsesplikt

• små foretak får en redegjørelsesplikt etter reglene om samfunnsansvarsrapportering, jf. regnskapsloven § 3–3 c, i tillegg til store foretak

• offentlige myndigheter, som myndigheter og tjenesteytere, får en redegjørelsesplikt

• veiledning og kontroll av aktivitets- og redegjørelsesplikten utføres av Likestillings- og diskrimineringsombudet.

3.4.2.2 Modell 2 – Likestilling som del av HMS-arbeidet

Departementet vurderte Graver-utvalgets anbefalinger til regulering av aktivt likestillingsarbeid som en mulig måte å bevare og styrke aktivitetspliktene og skisserte i høringsnotatet en modifisert versjon av Graver-modellen, jf. NOU 2009: 14.

Modellen innebærer at likestillingsarbeidet implementeres i virksomhetens eksisterende strukturer for helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (HMS-arbeidet). I denne modellen reguleres arbeidsgivers aktivitets- og dokumentasjonsplikt i arbeidsmiljøloven som del av krav som stilles for HMS-arbeid. Virksomheter, som har arbeidsmiljøutvalg, skal følge den lovbestemte arbeidsmetoden, med tilhørende konkretiserte aktivitetsplikter, jf. punkt 3.4.2.4 Fellestrekk ved de tre modellene.

I denne modellen gir Likestillings- og diskrimineringsombudet veiledning om aktivitets- og dokumentasjonsplikten, og Arbeidstilsynet fører tilsyn med og håndhever arbeidsgivers aktivitetsplikt som ledd i det ordinære tilsynet med HMS-arbeid.

3.4.2.3 Modell 3 – Likestillingsutvalg i virksomhetene

Denne modellen innebærer at likestillingsarbeidet forankres i et eget likestillingsutvalg i virksomhetene. Alle arbeidsgivere har en generell aktivitetsplikt og en plikt å dokumentere likestillingsarbeidet.

Det særskilte kjennetegnet ved modell 3 er at virksomheter med hhv. minst 50 eller 20 ansatte skal opprette et likestillingsutvalg, som skal følge den lovbestemte arbeidsmetoden. Likestillings- og diskrimineringsombudet veileder og kontrollerer oppfyllelsen av pliktene.

3.4.2.4 Fellestrekk ved de tre modellene

De tre modellene har følgende fellestrekk:

• alle arbeidsgivere får en plikt å rette oppmerksomhet mot sammensatt diskriminering i sitt likestillingsarbeid og forebygge seksuell trakassering

• arbeidsgivere som skal følge den lovbestemte arbeidsmetoden, skal også gjennomføre lønnskartlegging fordelt etter kjønn, kartlegge bruken av ufrivillig deltidsarbeid og forebygge kjønnsrelatert vold

• offentlige myndigheter får en konkretisert aktivitetsplikt

• ansvaret for aktivitets- og redegjørelsesplikten forankres i selskapers styre gjennom egen bestemmelse i aksjelovgivningen.

3.4.3 Forslag i høringsnotatet

Departementet anbefalte i høringsnotatet at aktivitets- og redegjørelsesplikten utformes etter samfunnsansvarsmodellen (modell 1).

3.4.4 Høringsinstansenes syn

Et stort flertall av høringsinstansene støtter i hovedsak forslag om at aktivt likestillingsarbeid anses som del av virksomheters samfunnsansvar. I følge Bufdir sender dette:

«et signal om at likestilling er viktig for utviklingen av et bærekraftig samfunn.»

Likestillingssenteret fremhever i sitt høringssvar at:

«likestillingsutfordringene i Norge handler om mangler i strukturen for likestillingsarbeidet, manglende oppfølging av aktivitetspliktene og en manglende problemforståelse. Likestillingssenteret møter ofte i sitt daglige virke en forestilling om at vi i Norge allerede er likestilt, og opplever denne antakelsen som et hinder i vårt arbeid for likestilling og mot diskriminering på alle grunnlag.»

Likestillingssenteret stiller seg positivt til departementets forslag om konkretisering og styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten og mener det

«er et viktig insitament for norske virksomheter til å gjøre likestilling i praksis».

Likestillingssenteret uttaler videre:

«Vi vet at likestilling ikke kommer av seg selv, og at virksomhetene trenger en helt konkret etterspørsel om hvordan de fremmer likestilling og hindrer diskriminering for at likestillingsarbeidet skal bli prioritert. I internasjonale sammenhenger liker Norge å vise til hvor gode vi er, spesielt på kjønnslikestilling. For å kunne fortsette å vise til konkrete resultater på likestillingsområde må vi som samfunn være mer bevisste på å bygge ned barrierer og hindre utenforskap, for å bli bedre på likestilling.»

Flere høringsinstanser – herunder Likestillingssenteret, Reform– ressurssenter for menn, Kompetansesenter for likestilling (KUN), Senter for likestilling, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS) og Senter for utvikling og miljø (SUM) – støtter hovedsakelig samfunnsansvarsmodellen, men mener at likestillingsarbeid i tillegg skal integreres i virksomhetenes HMS-arbeid. Enkelte av disse høringsinstansene, blant annet Bufdir og Antirasistisk senter, mener at Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med likestillingsarbeidet (f.eks. SUM), eller at samfunnsansvarsmodellen skal kombineres med et likestillingsutvalg i virksomhetene. Diskrimineringsnemnda mener at modell 2, er bedre enn de andre modellene. Spekter og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) støtter ingen av modellene.

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Regelrådet og Den norske Revisorforeningen mener at alle modellene er for krevende, og ikke i tråd med målsettingene om forenkling og avbyråkratisering. Dersom noen av disse likevel iverksettes mener NHO at elementene i samfunnsansvarsmodellen skal kombineres med dokumentasjonsplikten etter modell 3. Regelrådet og Revisorforeningen er kritiske og de mener at forslagene ikke er tilstrekkelig utredet.

3.4.5 Departementets vurderinger

Lovforslaget er en oppfølging av anmodningsvedtak nr. 1119 (2016–2017) som sier at aktivitets- og redegjørelsesplikten skal styrkes ved å følge opp Skjeie-utvalgets anbefalinger. Skjeie-utvalget foreslår en redegjørelsesplikt for virksomheter som er pålagt å utarbeide årsberetning, og små foretak hadde på daværende tidspunkt en plikt å levere årsberetningen. Samfunnsansvarsmodellen er den eneste av de tre skisserte modellene som pålegger en redegjørelsesplikt for arbeidsgivere/private virksomheter.

Etter departementets vurdering innebærer alle de tre skisserte modellene en betydelig styrking av det strukturelle arbeidet med likestilling og ikke-diskriminering. Samfunnsansvarsmodellen legger til grunn at virksomhetene bør bidra til en positiv samfunnsutvikling, ikke bare gjennom verdiskaping, men også gjennom bl.a. anstendig praksis i egen virksomhet, ivaretakelse av arbeidstakerrettigheter og likestilling. I samfunnsansvarsmodellen kombineres styrket aktivitets- og redegjørelsesplikt med et lovforslag om at aktivitets- og redegjørelsesplikten skal styrebehandles. Formålet er at lovendring vil bidra til økt innsats for likestilling i næringslivet. At arbeidsgivere skal redegjøre for de viktige strategiske beslutningene om likestilling som selskapets styre har vært involvert i, fremmer likestilling i næringslivet, jf. arbeidsgruppens rapport til Finansdepartementet «Krav til rapportering om samfunnsansvar» (2010). Hovedtrekkene i samfunnsansvarsmodellen fikk bred støtte i høringen.

I modell 2 betraktes likestillingsarbeidet som en del av virksomheters HMS-arbeid. En tydelig og veletablert organisatorisk ramme for likestillingsarbeid vil være en fordel og enkelt å implementere. Graver-utvalget mente at denne strukturen kan bringe med seg effektiviseringsgevinster knyttet til vekselvirkning av ulike tiltak. Noen høringsinstanser mente at samfunnsansvarsmodellen skal integreres i virksomhetenes HMS-arbeid.

Modell 3 innebærer at virksomheter av en viss størrelse skal etablere et likestillingsutvalg. Denne modellen har en struktur som, etter departementets vurdering, vil kunne innebære en betydelig kvalitetsmessig styrking av virksomhetenes likestillingsarbeid. Ulempen med denne modellen er at organiseringen og arbeidsformen kan oppleves som byråkratisk og byrdefull.

Når det gjelder redegjørelsesplikten, er departementet opptatt av at dette ikke blir en ren papirøvelse, men at dokumentasjonen i størst mulig grad skal kunne bidra til kvalitetsutvikling. Departementets forslag for samfunnsansvarsmodellen innebærer at oppfølgingen av aktivitets- og redegjørelsesplikten først og fremst bør bygge på et samarbeid mellom Likestillings- og diskrimineringsombudet og virksomheten.

Stortinget har i anmodningsvedtaket bedt regjeringen om å bevare og styrke aktivitets- redegjørelsesplikten ved å følge opp Skjeie-utvalgets anbefalinger. Samfunnsansvarsmodellen innebærer at de organisatoriske rammene for likestillingsarbeidet gir mer rom for lokale løsninger og tilpasninger etter virksomhetens behov, enn de to andre modellene. Etter departementets vurdering vil samfunnsansvarsmodellen imøtekomme Stortingets anmodning på en egnet måte.

I likhet med næringslivets representanter, er departementet opptatt av at små foretak ikke påføres uforholdsmessige administrative eller økonomiske byrder. Departementet har derfor valgt å fremme et lovforslag, der hovedelementene i samfunnsansvarsmodellen (modell 1) kombineres med forslag om en dokumentasjonsplikt for arbeidsgivere i de minste virksomhetene (modell 3).

3.5 Styrket aktivitetsplikt for alle arbeidsgivere

3.5.1 Innledning

Likestilling og mangfold i arbeidslivet er sentralt for å ivareta de ansatte og deres arbeidstakerrettigheter. Likestilling bidrar til verdiskapning og innovasjon i arbeidslivet, og til et bærekraftig samfunnsutvikling mer generelt. Aktivitets- og redegjørelsesplikten er et viktig virkemiddel for å fremme systematisk og planmessig arbeid for likestilling.

Departementet fremmer i denne lovproposisjonen også et forslag om et lavterskeltilbud for behandling av saker om seksuell trakassering. Forslagene vil samlet sett styrke arbeidet for økt likestilling.

Departementet har vurdert at følgende innsatsområder er særlig viktige for alle arbeidsgivere, uavhengig av virksomhetens størrelse: sammensatt diskriminering, seksuell trakassering og kjønnsbasert vold. Lovforslagene knyttet til sammensatt diskriminering og seksuell trakassering omtales nedenfor.

Forslaget om styrket innsats mot kjønnsbasert vold omtales nedenfor i kapittel 3.7.4.

3.5.2 Sammensatt diskriminering

3.5.2.1 Gjeldende rett

Sammensatt diskriminering er forbudt etter likestillings- og diskrimineringsloven § 6.

Det fremgår av denne bestemmelsen at diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder eller kombinasjoner av disse grunnlagene er forbudt.

Begrepet «sammensatt diskriminering» bygger på teorien om «interseksjonalitet.» Interseksjonalitet viser til at individer tilhører flere identitetskategorier og viser til at individer kan oppleve diskriminering som skyldes et samvirke av flere diskrimineringsgrunnlag. Dette betyr at det ikke alltid kan konstateres at diskriminering skjer (bare) på grunn av kjønn, eller på grunn av etnisitet. Diskriminering kan også være utfallet av at kjønn og etnisitet påvirker situasjonen samtidig. En og samme handling kan ha forskjellige konsekvenser f.eks. for kvinner, menn, interseksuelle, eller transseksuelle personer avhengig av deres etnisitet, funksjonsnivå, seksuelle orientering, eller andre forhold knyttet til denne personen.

Sammensatt diskriminering vil ofte innebære en ekstra belastning for den det gjelder, og det kan til dels være vanskelig å identifisere sammensatt diskriminering i rettslig sammenheng. Denne type handlinger innebærer ofte indirekte diskriminering eller gjenspeiler strukturelle barrierer for likestilling.

Arbeidsgivere skal arbeide aktivt for å fremme likestilling og hindre diskriminering på alle lovens diskrimineringsgrunnlag, med unntak av alder, jf. § 26 i likestillings- og diskrimineringsloven. Arbeidsgivere har ikke en lovpålagt plikt å arbeide mot sammensatt diskriminering etter gjeldende rett.

3.5.2.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at den generelle aktivitetsplikten for alle arbeidsgivere styrkes ved at arbeidsgiver får en plikt å jobbe aktivt med å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av en kombinasjon av flere diskrimineringsgrunnlag.

3.5.2.3 Høringsinstansenes syn

Et stort flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg om dette, er enige med departementet om at den generelle aktivitetsplikten for arbeidsgivere skal tydeliggjøres. Flere høringsinstanser – herunder Kvinnefronten Norge, Oslo kommune byrådsavdeling for eldre, helse og arbeid, Bufdir, Likestillingssenteret og KS – støtter alle departementets forslag. Avdeling for kvinnerett, barnerett, diskriminerings- og likestillingsrett ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo (KVIBALD) støtter også forslaget, og viser for øvrig til at stereotypisering, som ofte henger sammen med diskriminering, også bør fremheves. Enkelte høringsinstanser, som Spekter og Virke, går imidlertid imot forslaget. Ifølge Spekter går forslaget om aktivitetsplikten:

«for spesifikt til verks med å utpensle innholdet i plikten.»

En rekke høringsinstanser, herunder Likestillings- og diskrimineringsombudet, KVIBALD, Finansforbundet, JURK, Bufdir, YS, Universitetet i Oslo senter for utvikling og miljø (SUM),LO og Hørselshemmedes landsforbund ga uttrykk for at det også skal være en aktivitetsplikt for arbeidsgivere knyttet til diskrimineringsgrunnlaget alder. Flere høringsinstanser savner en begrunnelse for hvorfor alder, som det eneste av likestillings- og diskrimineringslovens diskrimineringsgrunnlag, ikke er omfattet av aktivitetsplikten. Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM) mener at:

«det er uheldig å utelate diskrimineringsgrunnlaget alder fra § 26 om arbeidsgivers aktivitetsplikt. Det er åpenbart at det er forskjell på de ulike diskrimineringsgrunnlagene når det gjelder hva som kan anses som saklig diskriminering. Hudfarge vil svært sjelden kunne være et saklig diskrimineringsgrunnlag, mens alder i mange tilfeller vil kunne være det. Å inkludere alder i § 26 vil ikke endre arbeidsgivers rettsstilling med hensyn til adgang til å forskjellsbehandle på grunn av alder.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at det at diskrimineringsvernet på grunn av alder er beholdt i arbeidsmiljøloven, ikke er en god grunn til å utelate alder fra arbeidsgivers aktivitetsplikt. Ombudet sier blant annet at:

«tvert imot er arbeidslivet et av de områdene vi vet at det skjer utstrakt aldersdiskriminering, og ombudet mener derfor at en aktivitetsplikt på dette området vil være viktig for å forebygge og ta tak i aldersdiskriminering.»

Ombudet viser i tillegg til at bl.a. Sverige har en aktivitetsplikt for alder også i arbeidslivet.

3.5.2.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om at aktivitetsplikten for alle arbeidsgivere skal utvides til å omfatte sammensatt diskriminering.

Denne generelle aktivitetsplikten gjelder arbeidsgivere i offentlige virksomheter og i myndighetsorganer, samt arbeidsgivere i private virksomheter og i foretak. Den konkretiserte aktivitetsplikten, og dokumentasjons- og redegjørelsesplikten, jf. forslag til likestillings- og diskrimineringsloven §§ 26 annet ledd, 26a og 26b, gjør imidlertid en forskjell mellom arbeidsgivere i offentlige virksomheter, og arbeidsgivere i private virksomheter. Med arbeidsgivere i offentlige virksomheter menes arbeidsgivere i statlige, fylkeskommunale og kommunale virksomheter, inkludert arbeidsgivere i andre «offentligrettslige organer».

Når det gjelder begrepet «offentligrettslige organer» vises det til Europaparlamentets og Rådsdirektiv (EU) 2016/2102 av 26. oktober 2016 om tilgjengelighet av offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner (Web Accessibility Directive (WAD)). Direktivet er EØS-relevant og vil bli innlemmet i EØS-avtalen. WAD-direktivet gir en legaldefinisjon om «offentlig organ» i artikkel 3 (1) nr. (1), som omfatter «offentligrettslige organer», i tillegg til statlige, regionale og lokale myndigheter. WAD-direktivet viser til definisjonen av «offentligrettslige organer» i direktivet om offentlige anskaffelser 2014/24/EU i artikkel 2(1) punkt 4 , som lyder:

«Med «offentligrettslige organer» menes organer som har alle følgende egenskaper:

a) de er opprettet for det bestemte formål å imøtekomme allmennhetens behov, men ikke behov av industriell eller forretningsmessig art,

b) de er et rettssubjekt, og

c) de er i hovedsak finansiert av staten, regionale eller lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer; eller deres forvaltning er underlagt en av disse myndighetenes eller et av disse organenes tilsyn; eller de har et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er utpekt av staten, regionale eller lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer.»

Med arbeidsgivere i private virksomheter menes arbeidsgivere som juridisk person i private virksomheter og selskaper og foretak uavhengig av ansvarsform, samt private organisasjoner, jf. også omtalen av ansvarssubjekter i forarbeidene til den tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, Ot. Prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 9.3.7.3.

Innenfor Den norske kirke vil de kirkelige fellesrådene komme i en noe uklar mellomposisjon når det gjelder hvilke regler om aktivitets- og redegjørelsesplikten som gjelder. Det er et kirkelig fellesråd i hver kommune. Disse organene er ikke omfattet av regnskapslovens regler, og det er i forskrift om økonomiforvaltningen for kirkelige fellesråd og menighetsråd i Den norske kirke (FOR-2003–09–25–1215) gitt særskilte regler om regnskapsføringen for disse. Selv om de kirkelige fellesrådene ikke kan karakteriseres som offentlige virksomheter legges det til grunn at reglene som gjelder for arbeidsgivere i offentlige virksomheter for de kirkelige fellesrådene.

Likestillings- og diskrimineringsloven trådte i kraft 1. januar 2018. Likestillings- og diskrimineringsloven § 6 stadfester at sammensatt diskriminering, dvs. diskriminering som følge av at flere diskrimineringsgrunnlag påvirker situasjonen samtidig, er forbudt. Departementet mener derfor at det er naturlig at arbeidsgivers aktivitetsplikt omfatter også sammensatt diskriminering. En aktivitetsplikt knyttet til sammensatt diskriminering vil bidra til å styrke arbeidet for mer likestilling, slik anmodningsvedtaket og FNs menneskerettskonvensjoner forutsetter.

Skjeie-utvalget understreket dessuten viktigheten av å utvikle et juridisk begrepsapparat for aktivt likestillingsarbeid som tar hensyn til sammensatte former for diskriminering. Som Skjeie-utvalget påpekte, skjer diskriminering ofte i krysningspunkter av ulikheter (kjønn, alder, etnisitet, funksjonsevne mv), slik at sammenhenger mellom ulikheter og ulemper ikke alltid kan tilbakeføres til ett enkeltstående diskrimineringsgrunnlag, jf. NOU 2011: 18 kapittel 3.4.1.

Aktivitetsplikten innebærer at arbeidsgivere må være oppmerksomme på at en persons sårbar posisjon i arbeidsmarkedet ofte er et resultat av flere forhold, som f. eks. kjønn, alder, nedsatt funksjonsevne, etnisitet, seksuell orientering mv.). Et samlet resultat av disse forholdene kan, i arbeidslivet, føre til at personer i slike krysningspunkter av ulikheter oftere blir rammet av arbeidsledighet, ustabil arbeidsmarkedstilknytning, og overkvalifisering, enn andre arbeidssøkere og ansatte.

Etter departementets vurdering vil aktivitetsplikten ikke innebære betydelig merarbeid for arbeidsgivere, da arbeidsgivere allerede i dag har en aktivitetsplikt på alle lovens diskrimineringsgrunnlag, med unntak av alder. Sammensatt diskriminering kan skje i alle ledd i et arbeidsforhold, og også i forbindelse med prosessen rundt rekruttering og ansettelse. Det fremgår av forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven», jf. Prop. 81 L (2016–2017), merknader til § 26, at aktivitetsplikten:

«er generell og pålegger ikke den enkelte arbeidsgiver å gjennomføre bestemte tiltak. Den enkelte virksomhet må selv vurdere hvilke tiltak det er behov for etter en analyse av situasjonen. Pliktens omfang må dessuten tilpasses virksomhetens størrelse. Aktivitetsplikten vil derfor ikke være byrdefull for små virksomheter. Plikten må også ses i sammenheng med virksomhetens type og geografiske beliggenhet.»

Disse hensynene gjelder også for virksomhetenes arbeid imot sammensatt diskriminering.

Departementet har i forbindelse med utarbeidelsen av lovforslagene vurdert om det skal foreslås en aktivitetsplikt for arbeidsgivere knyttet til diskrimineringsgrunnlaget alder. I høringsnotatet ble det likevel ikke foreslått en aktivitetsplikt for arbeidsgivere knyttet til alder. Diskrimineringsgrunnlagene som er regulert i likestillings- og diskrimineringsloven, foruten alder, er i dag omfattet av arbeidsgivers aktivitetsplikt. Arbeidsmiljølovens diskrimineringsgrunnlagene, dvs. alder, politisk syn og medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, er holdt utenfor. Det vises til arbeidsmiljøloven § 13–1 første ledd. Som Likestillings- og diskrimineringsombudet påpeker, er arbeidslivet ett område der aldersdiskriminering forekommer. Departementet har forståelse for høringsinstansenes syn på at det også bør vurderes en aktivitetsplikt knyttet til alder i arbeidslivet, og vil vurdere om det eventuelt bør settes i gang et utredningsarbeid på dette spørsmålet på et senere tidspunkt.

Departementet har ikke fremmet et forslag om å fremheve stereotypisering særskilt i bestemmelsen om arbeidsgivers aktivitetsplikt, i høringsnotatet. Rekkevidden av offentlige myndigheters aktivitetsplikt favner vidt, og myndighetene skal etter gjeldende rett jobbe aktivt «for å oppfylle lovens formål». Departementet fremmer derfor et forslag om at stereotypisering fremheves i bestemmelsen om myndighetenes aktivitetsplikt, jf. kapittel 3.10.1.

Det nevnes likevel at i forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven vises det til stereotypisering som en holdning/atferd som også i arbeidslivet kan føre til diskriminering. Dette gjelder f.eks. saker om trakassering, jf. Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 18.2.1. Arbeidsgivers aktivitetsplikt omfatter motarbeidelse av trakassering, herunder seksuell trakassering, og holdningsskapende arbeid mot negative stereotypier er en vesentlig del av dette arbeidet.

3.5.3 Seksuell trakassering

3.5.3.1 Gjeldende rett

Likestillings- og diskrimineringsloven § 13 stadfester et forbud mot å trakassere. I bestemmelsens første ledd nevnes det eksplisitt at seksuell trakassering er forbudt. Med seksuell trakassering menes etter denne bestemmelsen «enhver form for uønsket seksuell oppmerksomhet som har som formål eller virkning å være krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende, ydmykende eller plagsom.» Forbudet omfatter også trakassering på grunn av eksisterende, antatte, tidligere eller fremtidige forhold som er vernet som diskrimineringsgrunnlag i § 6 første ledd.

Det er i § 13 sjette ledd gitt en vernebestemmelse om trakassering og seksuell trakassering. Bestemmelsen retter seg mot arbeidsgivere og ledelsen i organisasjoner og utdanningsinstitusjoner. Disse pliktsubjektene skal, innenfor sitt ansvarsområde, forebygge trakassering og seksuell trakassering, og søke å hindre at trakasseringen fortsetter dersom den ansvarlige etter denne bestemmelsen får kjennskap til at trakassering forekommer, jf. forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven, Prop. 81 L (2016–2017) merknader til § 13. I forarbeidene er plikten til å forebygge og forhindre trakassering beskrevet slik:

«Med plikt til å forebygge menes tiltak av preventiv karakter, så som iverksettelse av og utforming av retningslinjer for varsling av trakassering. Plikten til å forhindre innebærer å gripe fatt i aktuelle situasjoner med påstått trakassering og utrede hva som har skjedd og komme med forslag til løsning. Det kreves ikke at den ansvarlige faktisk har forhindret trakasseringen. Det er tilstrekkelig at den ansvarlige har forsøkt å hindre den.»

Likestillings- og diskrimineringsloven § 26 første ledd pålegger arbeidsgivere en generell plikt til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling på alle lovens diskrimineringsgrunnlag, med unntak av alder. Aktivitetsplikten omfatter diskrimineringsgrunnlagene kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel og adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Det fremgår av bestemmelsens første ledd at arbeidet med likestilling skal omfatte temaer tilknyttet arbeidsforhold og personalpolitikk, herunder forebygging av trakassering. Departementet viser til forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven, hvor det er presisert at aktivitetsplikten er fleksibel i det at virksomheter selv, «etter en analyse av situasjonen», må vurdere hvilke tiltak som skal iverksettes, jf. Prop. L 81 (2016–2017) merknader til § 26. Omfanget må tilpasses virksomhetens type, størrelse og geografiske beliggenhet.

3.5.3.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at den generelle aktivitetsplikten for alle arbeidsgivere styrkes, slik at plikten til å forebygge seksuell trakassering eksplisitt nevnes som et forhold som er omfattet av aktivitetsplikten i likestillings- og diskrimineringsloven § 26.

3.5.3.3 Høringsinstansenes syn

De høringsinstansene som har uttalt seg om dette, har noe ulikt syn på hvorvidt plikten å arbeide aktivt for å forebygge seksuell trakassering skal tydeliggjøres i loven. Noen høringsinstanser, herunder Norges Kvinnelobby og LO støtter forslaget, mens enkelte andre er kritiske til forslaget. Likestillingssenteret gir for eksempel uttrykk for en bekymring for at annen trakassering vil få mindre oppmerksomhet dersom seksuell trakassering fremheves i loven og viser til at det vil:

«…variere over tid og i forskjellige virksomheter, hvilke trakasseringer det bør prioriteres å arbeide med.»

3.5.3.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å tydeliggjøre aktivitetsplikten knyttet til seksuell trakassering.

Departementet er enig med Likestillingssenteret i at prioriteringer om arbeidet mot trakassering vil variere fra tid til annen, og at det vil være avhengig av forholdene i enkelte virksomheter. Regjeringen vil imidlertid prioritere arbeidet mot seksuell trakassering høyt, og mener at et aktivt, målrettet og planmessig arbeid mot seksuell trakassering skal intensiveres i arbeidslivet. Undersøkelser, herunder SSB’s levekårsundersøkelser om arbeidsmiljø, viser at seksuell trakassering er et problem i arbeidslivet, særlig innenfor helse- og sosialsektoren og overnattings- og serveringsbransjen. Etter departementets syn vil derfor det å fremheve seksuell trakassering som et spesifikk tema aktivitetsplikten etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26 første ledd, gi et viktig signaleffekt.

3.6 Styrket aktivitetsplikt for arbeidsgivere – mindre private arbeidsgivere omfattes av arbeidsmetoden

3.6.1 Gjeldende rett

Likestillings- og diskrimineringslovens § 26 annet ledd pålegger alle arbeidsgivere i offentlige virksomheter, og arbeidsgivere i private virksomheter som jevnlig har mer enn 50 ansatte en ytterligere aktivitetsplikt. Bestemmelsen beskriver et obligatorisk arbeidsverktøy i fire trinn for de nevnte arbeidsgiverne og gir en beskrivelse av hvordan arbeidsgiverne skal jobbe for å forbedre likestillingssituasjonen.

Det følger av § 26 annet ledd at arbeidsgivere i alle offentlige virksomheter, og arbeidsgivere i private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte, skal undersøke a) om det finnes risiko for diskriminering eller andre hindre for likestilling i egen virksomhet. Med «hindre» menes det konkrete og mer usynlige hindre, så som f.eks. holdninger, fordommer og strukturer. Ifølge forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven bør undersøkelsen skje f.eks. i form av en gjennomgang av rutiner, samtaler med de ansatte, eller ved gjennomføring av medarbeiderundersøkelser, jf. Prop 81 L (2016–2017) kapittel 24.4.10.4.

Arbeidsgivere skal deretter b) analysere årsakene til identifiserte risikoer for diskriminering eller hindre for likestilling. Som et eksempel på dette nevnes det i lovproposisjonen lønnsforskjeller i virksomheten som kan knyttes til et diskrimineringsgrunnlag. Et eksempel kan også være barrierer som forhindrer at personer med funksjonsnedsettelser ikke kan arbeide i virksomheten, jf. Prop 81 L (2016–2017) kapittel 24.4.10.4.

Videre skal arbeidsgivere c) iverksette relevante tiltak som er egnet til å motvirke diskriminering og bidra til økt likestilling og mangfold i egen virksomhet. Tiltakene er relevante når de er egnet til å avhjelpe de likestillingsutfordringer som er avdekket. Et tiltak kan også være at det utarbeides interne retningslinjer for varsling om trakassering. Som et eksempel nevnes i lovproposisjonen 81 L (2016–2017) gjennomføring av medarbeidersamtale når en ansatt kommer tilbake til arbeid etter endt foreldrepermisjon for å kartlegge vedkommendes arbeidssituasjon, herunder arbeidsoppgaver. Uforholdsmessig kostbare tiltak kreves ikke gjennomført, jf. Prop 81 L (2016–2017) kapittel 24.4.10.4. Til slutt er arbeidsgivere pålagt d) å vurdere resultatet av arbeidet som er utført og effekten av tiltakene som er gjennomført. Det fremgår av lovens § 26 tredje ledd at arbeidet skal skje fortløpende og i samarbeid med de ansattes representanter.

En nærmere omtale av hva arbeidsmetoden i fire trinn innebærer, hvordan metoden skal brukes, samt av mulige tiltak som arbeidsgiver kan iverksette, fremgår av forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven, jf. Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 24.4.10.4.

3.6.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at den lovbestemte arbeidsmetoden i likestillings- og diskrimineringsloven § 26 annet ledd utvides til å omfatte arbeidsgivere i private virksomheter som jevnlig sysselsetter mellom 20 og 50 ansatte, når en av arbeidslivets parter i virksomheten krever det.

3.6.3 Høringsinstansenes syn

Et stort flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg om dette, støtter forslaget om å utvide arbeidsmetoden til å gjelde arbeidsplasser med mellom 20 og 50 ansatte når en av arbeidslivets parter i virksomheten krever det. Blant de som støtter forslaget er Likestillings- og diskrimineringsombudet, Bufdir og Likestillingssenteret. Økonomiforbundet viser til at utvidelsen bidrar til økt grad av medbestemmelse i arbeidslivet.

Noen høringsinstanser, herunder Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter, etterlyser en presisering av begrepet «arbeidslivets parter».

Likestillings- og diskrimineringsombudet uttaler:

«Ombudet mener det er bra at alle offentlige arbeidsgivere og alle private arbeidsgivere med mer enn 50 ansatte, og mer enn 20 ansatte der en av partene ber om det, skal følge konkretisert arbeidsmetode etter § 26. Ombudet er bekymret for det store antallet private arbeidsgivere som ikke er omfattet av konkretisert plikt, men mener likevel at ombudets anledning til å kontrollere aktivitets- og redegjørelsesplikt hos alle arbeidsgivere i stor grad veier opp for dette.»

Flere høringsinstanser, herunder Fagforbundet, Likestillingssenteret og NITO mener at departementet kunne gått lenger med å utvide plikten til å følge metoden til å gjelde også små virksomheter. Flere av disse høringsinstansene, bl.a. LO, YS, Akademikerne og noen interesseorganisasjoner, som f. eks. FFO, JURK og Antirasistisk Senter mener også at metoden skal være obligatorisk for alle arbeidsgivere i virksomheter med mer enn 20 ansatte. Dette uavhengig av om en av arbeidslivets parter i virksomheten krever det, eller ikke. YS uttaler blant annet:

«Etter gjeldende lov er alle arbeidsgivere i offentlig sektor samt private virksomheter med over 50 ansatte omfattet av en konkretisert aktivitetsplikt. Departementet foreslår nå at denne konkretiserte aktivitetsplikten også skal gjelde i private bedrifter med mellom 20 og 50 ansatte dersom en av arbeidslivets parter krever det. Dette er en forbedring, men endringen går ikke langt nok. Det private næringslivet i Norge domineres av små og mellomstore bedrifter, hvorav mange er uorganiserte. Hele 98,2 % av landets bedrifter har færre enn 50 ansatte. Den konkretiserte aktivitetsplikten bør derfor være obligatorisk for alle private virksomheter med mellom 20 og 50 ansatte.»

Fagforbundet viser til at aktivitetsplikten også bør gjelde små virksomheter med mindre enn 50 ansatte. Fagforbundet mener at grensen, som et minimum, bør settes ved virksomheter som sysselsetter mer enn 20 ansatte, og uttaler at det ikke bare er positivt at:

«…den ene part i det en må forstå som organiserte virksomheter skal kunne kreve at utvidelsen av aktivitetsplikten også skal gjelde i virksomheter som har mellom 20 og 50 ansatte. Det kan like gjerne være et insitament for å være uorganisert.»

Mira-Ressurssenter for minoritetskvinner uttaler:

«Når det gjelder de minste arbeidsgiverne og hvorvidt de skal følge den spesifiserte arbeidsmetoden, mener MiRA-Senteret også det er grunn til å være betenkt til vilkåret om at en av arbeidslivets parter i virksomheten aktivt må stille krav om dette. Basert på vårt arbeid med minoritetskvinner og deres tilknytning til arbeidslivet ser vi det som lite trolig at denne formuleringen er tilstrekkelig for å sikre det praktiske likestillingsarbeidet i hver enkelt bedrift og ovenfor ulike minoritetsgrupper. I forslaget tar en utgangspunkt i at alle arbeidstakere har kompetanse, ressurser og mulighet til å formulere krav ovenfor sin arbeidsgiver, enten gjennom å være fagorganisert eller på annen måte påvirke sin arbeidshverdag. Lovverket skal sikre likestilling, men skal også hindre diskriminering, og vi skulle gjerne sett at en hadde drøftet om det i virkeligheten er slik at alle deltakere i arbeidslivet har en reell mulighet til å stille krav ovenfor i sin arbeidsgiver.»

Fagforbundet mener at ombudets mulighet til å kontrollere aktivitets- og redegjørelsesplikten hos alle arbeidsgivere ikke kan veie opp for en høy terskel i forhold til antall ansatte.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) stiller seg positivt til at departementet foreslår å utvide aktivitetsplikten til virksomheter helt ned til 20 ansatte. FFO stiller imidlertid også spørsmål om aktivitetsplikten blir sterk nok for virksomheter med færre enn 50 ansatte om det kreves at en av arbeidslivets parter krever det. FFO mener at det ikke er hensiktsmessig å lage en «mellomordning», som foreslått. FFO mener videre at det kan oppleves både mer effektivt fra et arbeidsgivers perspektiv, og mer forutberegnelig for de ansatte, at plikten gjøres til et obligatorisk arbeidsverktøy også for disse virksomhetene.

Enkelte høringsinstanser, som f.eks. Bufdir og Finansforbundet, mener at partssamarbeidet ikke skal involveres i aktivitetsplikten. Bufdir mener at en slik ordning sender et signal om at likestillingsarbeid er en forhandlingssak, noe som er uheldig. Norsk folkehjelp og Reform– ressurssenter for menn viser til at det for små arbeidsplasser kan være vanskelig for de ansatte å kreve at arbeidsgiveren skal bruke arbeidsmetoden.

LO mener at grensen for virkeområdet for arbeidsmetoden kan senkes til alle arbeidsgivere med mer enn 20 ansatte og viser til at tillitsvalgte, uansett skal bidra til aktivitetsplikten gjennom at dette skal skje i samarbeid med ansattes representanter, jf. lovforslaget.

Virke og NHO, støtter ikke utvidelsen. Sammen med Finans Norge anfører disse høringsinstansene at arbeidsmetoden er for arbeidskrevende og for omfattende, og at den kan innebære en unødvendig byrde for små bedrifter. Ifølge Virke og NHO bør terskelen på 50 ansatte opprettholdes da større virksomheter har mer ressurser for å følge opp pliktene. Virke stiller spørsmål ved om de ansatte bør kunne pålegge arbeidsgivere dette tiltaket, uten en nærmere begrunnelse. Virke etterlyser også en klargjøring av hva som ligger i vilkåret «en av partene». Finans Norge mener at forslaget fort støter mot personvernhensyn.

3.6.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å utvide den obligatoriske arbeidsmetoden til å gjelde arbeidsgivere i private virksomheter som har mellom 20 og 50 ansatte, når en av arbeidslivets parter i virksomheten krever det. Dette måles som et gjennomsnitt av antall ansatte i løpet av regnskapsåret. Denne måten å differensiere etter antall ansatte er inspirert av bestemmelsen om etablering av et arbeidsmiljøutvalg i arbeidsmiljøloven § 7–1. Spørsmålet kan drøftes og avgjøres i de eksisterende samarbeidsfora for arbeidslivets parter i virksomheten. Forslaget viderefører gjeldende rett, når det gjelder hva arbeidsmetoden innebærer, og hvordan den skal brukes, herunder tiltak som skal iverksettes, jf. Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 24.4.10.4.

De fleste virksomheter i Norge er små foretak. Som Den norske Revisorforeningen påpeker, har anslagsvis mer enn 90 % av regnskapspliktige små foretak 20 ansatte eller mindre. Ca. 40-50 % av foretakene har ingen ansatte. Det er per i dag ca. 50 000 virksomheter i Norge som sysselsetter mellom 10 og 49 ansatte, og i overkant av 20 000 virksomheter som sysselsetter mellom 20 og 49 ansatte. Dette innebærer at det fortsatt er mange virksomheter som ikke omfattes av arbeidsmetoden, med tilhørende konkretiserte forpliktelsene.

I departementets forslag omfattes likevel flere private virksomheter av en viss størrelse av mer detaljerte regler om aktivitetsplikten, slik at forskjellene i krav om aktivt likestillingsarbeid, mellom offentlige og private virksomheter, reduseres.

Flere arbeidstakerorganisasjoner mener at terskelen for plikt til å bruke arbeidsmetoden skal ligge fast på 20 ansatte, eller at arbeidsplasser med færre ansatte enn 20, skal omfattes. Arbeidsgiverorganisasjonene/næringslivets representanter mener derimot at terskelen ikke skal settes under 50 ansatte. En fleksibel terskel for virksomheter med hhv. 50 eller 20 ansatte, som også styrker de ansattes medvirkning i likestillingsarbeid, er, etter departementets vurdering, derfor god løsning. Et eventuelt merarbeid ved å bruke en systematisk tilnærming i fire trinn vil være nokså begrenset og det vil i stor grad avhenge av hvilke tiltak som virksomheten velger å iverksette.

Det presiseres at det kreves enighet blant flertallet av de ansatte for at virksomheten skal omfattes av aktivitetsplikten, på samme måte som arbeidsmiljølovens bestemmelse om opprettelse av arbeidsmiljøutvalg forstås i dag. Dette fremgår bl.a. av kommentarutgaven til arbeidsmiljøloven på arbeidsrett.no, note 6 til arbeidsmiljøloven § 7–1:

«Det er antatt at det på arbeidstakersiden kreves enighet blant flertallet av de ansatte for at det skal opprettes et arbeidsmiljøutvalg etter denne regelen, og at det ikke etableres kun etter et ønske fra enkelte av de ansatte. En arbeidsgiver kan imidlertid ikke motsette seg at det etableres et arbeidsmiljøutvalg dersom det er de tillitsvalgte som krever det.»

Dersom en arbeidsgiver ønsker å gjennomføre metoden beskrevet i § 26 annet ledd, står arbeidsgiver fritt til å gjøre dette. I tillegg vil arbeidstakersiden kunne kreve, med hjemmel i den foreslåtte § 26 annet ledd annet punktum, at arbeidsgiver gjennomfører aktivitetsplikten, også for virksomheter som har mellom 20 og 50 ansatte.

Arbeidsmetoden skal være et konkret hjelpemiddel for arbeidsgivere, slik at de vet hva de skal gjøre for å oppnå mer likestilling. Arbeidsmetoden skal hjelpe arbeidsgivere til å vurdere når en endring innebærer en forbedring og hvilke tiltak som skal iverksettes for å komme frem til målet. At forslagene vil innebære merarbeid for virksomheter som pålegges konkrete forpliktelser, er uunngåelig, jf. Stortingets anmodningsvedtak nr. 1119 (2016–2017), som forutsetter at aktivitets- og redegjørelsesplikten skal styrkes. De minste private virksomheter (under 20 ansatte) vil, etter departementets forslag, imidlertid bare være omfattet av den generelle aktivitetsplikten. Den konkretiserte arbeidsmetoden vil dermed være kun veiledende for små bedrifter.

Hensynet bak arbeidsmetoden er at arbeidsgivere skal jobbe med likestilling fortløpende og i samarbeid med de ansattes representanter. Departementet mener at dette styrker dialogen med arbeidslivets parter og styrker de ansattes muligheter til reell medvirkning i spørsmål som angår likebehandling på arbeidsplassen. Forslaget bidrar til å oppmuntre dialog mellom arbeidslivets parter med å fremme likestilling på arbeidsplassen, slik EU/EØS-retten fremhever, jf. rammedirektivet 2000/78/EF artikkel 13 og likebehandlingsdirektivet 2006/54/EF artikkel 21 og 26.

Departementet kan ikke se at denne måten å regulere utvidelsen av virkeområdet for arbeidsmetoden, skal kunne anses som et insitament for å være uorganisert, slik Fagforbundet påpeker. Departementet mener derimot at ombudets mulighet til å følge opp aktivitets- og redegjørelsesplikten hos alle arbeidsgivere veier opp for at de minste virksomhetene ikke er omfattet av den konkretiserte arbeidsmetoden.

3.7 Lønnskartlegging, ufrivillig deltid og kjønnsbasert vold

3.7.1 Innledning

Departementet foreslo i høringsnotatet at arbeidsgivere som skal følge arbeidsmetoden får flere konkrete plikter knyttet til likestillingsarbeid. Dette innebærer at disse arbeidsgivere skal kartlegge lønnsforhold fordelt etter kjønn og bruken av ufrivillig deltidsarbeid. Dette gjelder ifølge forslaget i høringsnotatet arbeidsgivere i private virksomheter med mellom 20 og 50 ansatte, når en av arbeidslivets parter i virksomheten krever det. Dette i tillegg til arbeidsgivere i offentlige virksomheter og private virksomheter med mer enn 50 ansatte. Det vises til omtalen av utvidelsen av arbeidsmetoden i kapittel 3.6.

Lønnskartlegging

Utredninger viser at det finnes sammenheng mellom sosiokulturelle prosesser som produserer arbeidslivets kjønnssegregering og som skaper ulikheter når det gjelder deltidsarbeid, lønnsforskjeller, utviklingsmuligheter og forfremmelse i arbeidslivet, jf. Meld. St. 6 (2010–2011), jf. NOU 2012: 15 kapittel 2.3.2. Et mer likestilt arbeidsliv er et viktig verdi og målsetting i samfunnet. Kvinner har likevel, fremdeles, utfordringer i arbeidslivet: kvinner har i gjennomsnitt fortsatt vesentlig lavere inntekt enn menn. Tall fra SSB (2017) viser, og som JURK også påpeker i sitt høringssvar, at kvinner tjener ca. 87 prosent av menns gjennomsnittlige månedslønn. Skjeie-utvalget konstaterte i NOU 2012: 15 side 35 at også innvandrerbakgrunn påvirker lønn. Særlig kvinner med ikke-vestlig landbakgrunn har lavt inntektsnivå, sammenlignet med både kvinner med vestlig bakgrunn og menn som har samme landbakgrunn som dem selv.

I Meld. St. 6 (2010–2011) vises det til at lønnsforskjellene følger det kjønnssegregerte arbeidslivet. Ungdommers yrkesvalg er fortsatt tradisjonelle. Kvinner jobber mye deltid og tar hovedansvaret for omsorgs- og husholdsoppgaver i familien. Kvinnedominerte yrker er lavere lønnet enn mannsdominerte yrker, jf. NOU 2008: 6. Dette påvirker kvinners posisjon i arbeidslivet, og deres evne til forsørge seg selv.

I Sverige, Island og Finland har lønnslikestilling fått forholdsvis mye oppmerksomhet i diskrimineringslovgivningen. I Sverige skal arbeidsgivere som sysselsetter minst 10 ansatte dokumentere hvert år arbeidet med lønnskartleggingen. Fra 1. januar 2018 har Island innført en likelønnsstandard og en obligatorisk likelønnssertifisering for arbeidsgivere i virksomheter med minst 25 ansatte. I Finland har arbeidsgivere som regelmessig sysselsetter minst 30 ansatte en plikt til å utarbeide en likestillingsplan, og som en del av dette gjennomføre en årlig kartlegging av lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Det vises til omtalen av aktivt likestillingsarbeid i enkelte andre land i kapittel 3.

Likelønnskommisjonen foreslo en plikt for arbeidsgivere å utarbeide lønnsstatistikk, jf. NOU 2008: 6 Kjønn og lønn. Videre varselet den daværende regjeringen i Meld. St. 6 (2010–2011) Likestilling for likelønn at den vil sikre lønnsstatistikker knyttet til kjønn på virksomhetsnivå. Departementet uttalte i likelønnsmeldingen at det var nødvendig at arbeidsgivere med mer enn 50 ansatte har oversikt over lønnsforskjeller i virksomheten og hva årsakene til lønnsforskjellene er. Lønnsstatistikker skulle være fordelt etter kjønn og stillingskategorier, og det skulle utvikles sammenlignbare lønnskomponenter. Lønnsstatistikken skulle bli tilgjengelig for alle ansatte – ikke bare for tillitsvalgte – og det skulle utarbeides nærmere kriterier for statistikken.

Departementet sendte i 2012 på høring et lovforslag som innebar en plikt for arbeidsgivere å utarbeide lønnsstatistikk fordelt etter kjønn, som en del av aktivitets- og redegjørelsesplikten. Plikten til å utarbeide lønnsstatistikker skulle gjelde for private virksomheter med mer enn 50 ansatte og for statlige, kommunale og fylkeskommunale virksomheter uavhengig av størrelse. Departementet konkluderte etter høringen at det likevel bør utredes nærmere hvilke data som skal legges til grunn for lønnsstatistikker. Departementet mente den gang at det måtte undersøkes nærmere hvordan dataopplysninger som samles inn på sentralt nivå skulle kunne brukes ved utarbeidelse av lønnsstatistikker på virksomhetsnivå, og forslaget ble ikke fulgt opp videre.

Ufrivillig deltid

Mange kvinner jobber deltid hele sitt liv. Andelen som jobber deltid har gått noe ned de siste årene, men fremdeles jobber 37 prosent av alle sysselsatte kvinner deltid. De fleste jobber deltid fordi de ønsker det, jf. Egeland og Drange 2014. En del av disse er likevel kvinner som jobber deltid mot sin vilje, og som ønsker og har anledning til å jobbe mer. Tall fra Arbeidskraftsundersøkelsen til SSB viser at det i 2018 samlet var ca. 66 000 undersysselsatte, dvs. personer som ønsker å jobbe mer, har søkt og er tilgjengelig for å jobbe mer. De undersysselsatte utgjør i underkant av 10 prosent av de deltidsansatte. Ser vi bare på kvinner så er det også her rundt 10 prosent av de deltidssysselsatte som ønsker å jobbe mer.

Kjønnsbasert vold i arbeidslivet

Kjønnsbasert vold forekommer i alle miljøer, men saker om vold og overgrep blir kraftig underrapportert. Kjønnsbasert vold forekommer ofte i enkelte sektorer av arbeidslivet, men rammer ikke alle yrkesgrupper. Mange utsettes for vold i arbeidslivet som ikke er kjønnsrelatert. Kvinnelige arbeidstakere i omsorgs- og serviceyrker er i stor grad utsatt for kjønnsbasert vold. Sykepleiere, ansatte i barnevern og ansatte i omsorgstjenester for psykisk utviklingshemmede kan nevnes som yrkesgrupper som er mest utsatt for vold mot kvinner.

Forskning viser at langt flere kvinner enn menn er utsatt for vold fra kunder, klienter og pasienter på jobben.

Den nasjonale forekomststudie av vold (NKVTS 2014) slo fast at langt flere kvinner enn menn er utsatt for mindre alvorlig vold fra kunder, klienter og pasienter. Ifølge studien hadde nesten 20 % av kvinner over 18 år vært utsatt for alvorlig vold fra kunder, pasienter og klienter. SSBs levekårsundersøkelse fra 2010 viser at kvinnelige arbeidstakere i helse- og sosialsektoren har en høy risiko for å bli utsatt for vold på arbeidsplassen.

Metoo-kampanjen høsten 2017 har skapt oppmerksomhet rundt seksuell trakassering, og satt problemet på den politiske dagsorden. Undersøkelser viser at seks av ti elever i videregående skole hadde opplevd minst én form for seksuell trakassering i løpet av siste år, jf. Bendixen og Kennair 2009. Seksuell trakassering er et utbredt problem også i arbeidslivet. SSBs levekårsundersøkelse om arbeidsmiljø fra 2016 viser at 7 prosent av kvinner og 2 prosent av menn hadde blitt utsatt for uønsket seksuell oppmerksomhet på arbeidsplassen en gang i måneden eller oftere. Seksuell trakassering og annen kjønnsrelatert vold er diskriminering som skal motarbeides aktivt, målrettet og planmessig.

3.7.2 Lønnskartlegging

3.7.2.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende lov skal kvinner og menn i samme virksomhet ha lik lønn for samme arbeid eller arbeid av lik verdi, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 34. Lønnen skal fastsettes på samme måte, uten hensyn til kjønn. Med virksomhet menes samme arbeidsgiver, dvs. den som har ansatt arbeidstakeren, jf. Ot. prp.nr. 77 (2000–2001) side 53. Lønnsbegrepet omfatter alt arbeidsvederlag, tillegg, fordeler og goder.

Likelønnsbestemmelsen skal tolkes i lys av det generelle diskrimineringsforbudet i § 6 i likestillings- og diskrimineringsloven. Retten til likelønn etter § 34 innebærer ikke nødvendigvis at en kvinne og en mann skal ha samme lønn for samme arbeid eller arbeid av lik verdi, men at lønnen skal fastsettes uten hensyn til kjønn. To ulike arbeid kan være av lik verdi selv om stillingene krever ulik fagbakgrunn eller lønnen reguleres i ulike tariffavtaler. Om arbeidene er av lik verdi avgjøres etter en helhetsvurdering der det legges vekt på f.eks. kompetanse, ansvar, anstrengelse og arbeidsforhold. Det fremgår av lovens forarbeider at forhold som knytter seg til den enkelte ansatte ikke skal inngå i verdivurderingen, selv om slike forhold kan, etter omstendighetene, begrunne lønnsforskjeller. Forarbeidene nevner at slike individuelle forhold kan være f.eks. ansiennitet og arbeidsutførelse. Det kan likevel ikke legges vekt på forhold, som i seg selv er diskriminerende, jf. Prop. 81 L (2016–2017), merknader til § 34.

Arbeidsgiver har etter likestillings- og diskrimineringsloven § 32 opplysningsplikt om lønn. Arbeidstakere som har mistanke om diskriminering med hensyn til lønn, kan kreve at arbeidsgiveren skriftlig opplyser om lønnsnivå og kriteriene for fastsettelsen av lønn for navngitte kolleger, jf. Prop. 81 L (2016–2017), merknader til § 32. Det fremgår av annet ledd i bestemmelsen at de som mottar lønnsopplysninger har taushetsplikt og skal underskrive taushetserklæring. Slike opplysninger skal ikke utleveres, med mindre de er offentlige etter offentleglova. En arbeidsgiver som utleverer lønnsopplysninger om en arbeidstaker, skal informere arbeidstakeren om hvilke opplysninger som er utlevert og til hvem, jf. § 32 tredje ledd.

Arbeidsgivers aktivitetsplikt etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26 første ledd innebærer at arbeidsgiver innenfor sin virksomhet skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering. Arbeidet skal omfatte lønnsvilkår. Utarbeidelse av lønnsstatistikk eller lønnskartlegging kan være en del av dette arbeidet, men arbeidsgiver har per i dag en ikke en tydelig presisert, lovfestet plikt til dette, jf. likevel likestillings- og diskrimineringsloven § 26 andre ledd som pålegger visse virksomheter å kartlegge risiko for kjønnsdiskriminering knyttet til bl.a. lønnsvilkår.

3.7.2.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at arbeidsgivere i alle offentlige virksomheter, og arbeidsgivere i private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte, skal pålegges en plikt til å gjennomføre og dokumentere kjønnsfordelt lønnskartlegging. Forslaget omfatter også arbeidsgivere i private virksomheter som jevnlig sysselsetter mellom 20 og 50 ansatte, når en av arbeidslivets parter i virksomheten krever det.

3.7.2.3 Høringsinstansenes syn

Et stort flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om lønnskartleggingen, herunder Likestillings- og diskrimineringsombudet, Likestillingssenteret, KVIBALD og Finansforbundet støtter forslaget.

JURK viser til at:

«…arbeidsgiver pålegges en plikt til å foreta en lønnskartlegging vil bidra til at arbeidsgiver blir oppmerksom på eventuelle forskjeller i lønn på bakgrunn av kjønn og gir et insentiv til å endre dette. JURK anser dette som et viktig bidrag til å minske lønnsforskjellene mellom kvinner og menn for arbeid av lik verdi gjennom økt bevisstgjøring.»

Unio mener at «likelønnsgapet er en av de største samfunnsutfordringer vi har», og er fornøyd med at departementet foreslår at arbeidet for likelønn og mot lønnsdiskriminering intensiveres. Unio mener videre at departementets forslag om framgangsmåte for dette arbeidet, er god.

Norsk sykepleierforbund stiller seg svært positivt til forslaget om å intensivere arbeidet for likelønn, og mener at det i forslaget legges opp til en god framgangsmåte for dette arbeidet. NITO stiller seg også positivt til departementets forslag om lønnskartlegging og viser til høringsnotatet der det fremgår at åpenhet om lønn skal brukes som et virkemiddel for å fremme likestilling. Forslaget går ut på at vurderingstemaet «om det foreligger usaklig forskjellsbehandling ved lønnsfastsettelsen» skal tolkes vidt, og at terskelen for innsynsbegjæring ikke skal settes for høy. NITO mener at en slik presisering bør fremgå av lovteksten.

Finansforbundet uttaler at noen av grunnene til betydelige lønnsforskjeller mellom kvinner og menn og en overvekt av menn i ledende posisjoner i finansnæringen skyldes tradisjonelle holdninger, forskjellig verdsetting av ansvarsområder og arbeidsoppgaver, kultur og ubevissthet. Finansforbundet mener at større åpenhet og transparens om lønnsfastsettelse derfor er et viktig premiss for likelønn.

Det er kommet forholdsvis mange innspill om hvordan kartleggingen skal reguleres og gjennomføres. Finansforbundet støtter forslaget om at lønnskartleggingen skal utføres gjennom sammenligning mellom stillingsgrupper og at de ansatte sikres mulighet til å delta i vurderingen av hvilke stillinger som skal inngå i de respektive stillingsgrupper (kategorier). De mener videre at det er:

«…av betydning at virksomheter kan sammenligne stillingskategorier som ligger på samme lønnsnivå, utfra kompetansekrav, anstrengelse mv.»

Ifølge Finansforbundet må utgangspunktet være at «likeverdig arbeid» inngår i samme kategori og at lønnskartleggingen utarbeides hvert år i samarbeid med de ansattes representanter.

Finansforbundet og YS støtter forslaget om at kartleggingen omfatter «likt arbeid», i tillegg til «arbeid av lik verdi». Virke er imidlertid imot at «arbeid av lik verdi» omfattes. Finansforbundet mener at kartleggingen skal utføres årlig, mens Regelrådet mener det bør vurderes om kartleggingen skal gjennomføres annethvert år.

Ifølge YS viser erfaringen at det kan være vanskelig å få gjennomført lønnskartlegging i virksomheter hvor ledelsen ikke opererer med stillingskategorier. YS mener derfor at det må være en forpliktelse å:

«…inndele lønnskartleggingen i stillingskategorier eller en annen hensiktsmessig oversikt over ansattes stillingsplassering.»

YS mener dette er nødvendig for at sammenlignbare stillinger kan identifiseres, og det skal fremgå av lovteksten at lønnskartleggingen skal være fordelt etter kjønn og stillingskategori. YS mener videre at:

«…lønnskartleggingen skal gi de ansatte anledning til å sammenligne sin lønn med gjennomsnittet, for egen stillingsgruppe og andre stillingsgrupper med arbeid av lik verdi, jfr. § 34, og at dette skal fremgå av loven.»

Noen høringsinstanser ønsker en vurdering av om SSB kan ha en rolle i å bistå virksomheter dersom de ønsker å utarbeide lønnsstatistikk. LO og Fagforbundet påpeker at arbeidsgiver allerede rapporterer lønns- og yrkesopplysninger for de ansatte til myndighetene. Disse opplysningene er dermed lett tilgjengelige. LO gir uttrykk for at SSB kan ha en viktig rolle i å bistå virksomheter dersom de ønsker å bruke statistikk, og etterlyser en vurdering av dette.

NHO, KS og Virke støtter ikke forslaget. De mener at et pålegg om å gjennomføre lønnskartlegging medfører unødvendige administrative byrder for arbeidsgivere.

KS mener at lønnsforskjeller mellom kvinner og menn «innad i stillingsgrupper» ikke er en utfordring på grunn av lønnssystemet som brukes i kommunal sektor. De viser til at forskjellen mellom kvinner og menns grunnlønn, justert for stillingskode, utgjorde 1,5 prosent i 2017, og forskjellen mellom menn og kvinners månedsfortjeneste var 2,4 prosent i 2017. En lønnskartlegging vil derfor medføre unødvendige administrative byrder for arbeidsgivere.

Virke viser til at ved mistanke om diskriminering ved avlønning kan den ansatte allerede kreve at arbeidsgiver opplyser om lønn, og kriteriene for lønnsfastsettelse, for den/de vedkommende sammenligner seg med. Virke uttaler: «Selv om lønnsnivået til den enkelte ansatte er relativt lett tilgjengelig for arbeidsgiver undervurderer departementet hvor mye arbeid som må legges i å lage en oversikt som viser hvilke stillinger som utfører arbeid av «lik verdi» basert på helhetsvurderingen nevnt over.» Virke etterlyser en drøfting om dette. Finans Norge viser til at lønnskartlegging fort vil støte mot personvernhensyn og innebærer et økt behov for spesialkompetanse i virksomheter.

SSB er kritisk til forslaget, og viser til en: «…manglende utredninger omkring muligheter i eksisterende kilder, manglende definisjoner og uklare krav til statistikkproduktet som det kreves at arbeidsgivere skal levere.» De etterlyser blant annet en tydeliggjøring/presisering av hvem eller hva det skal lages statistikk for, eller hvilke juridiske enheter kravene gjelder. SSB mener at uklar begrepsbruk påvirker hva det skal lages statistikk om/redegjørelse for og gjør det vanskelig å forstå begrensningen av størrelsen i forhold til 50 eller 20 ansatte. De mener videre at A-ordningen kan være et mulig utgangspunkt for å etablere felles kjennemerker om arbeidsforhold og definisjoner av lønn. SSB sier videre at:

«…en samordnet bruk av eksisterende kilde, som a-ordningen, burde vært drøftet mer inngående for å peke ut muligheten for å redusere oppgavebyrden for den enkelte arbeidsgiver. Uten en slik samordning vil arbeidsgiverne pålegges en betydelig ekstra belastning.»

En potensiell gevinst av en effektiv utnyttelse av eksisterende datakilde som a-ordning burde, ifølge SSB, også vært drøftet.

SSB etterlyser også en klargjøring av hvordan en redegjørelse eller statistikk skal presenteres for å synliggjøre «likt arbeid» eller «arbeid av lik verdi». Det er uklart hvilke krav som skal stilles til hvordan statistikken skal presenteres og hva statistikken skal bidra til å forklare. De etterlyser til slutt en tydeliggjøring av forskjellen mellom en statistikk og en enklere redegjørelse.

Politidirektoratet mener at kartlegging av lønnsforskjeller basert på kjønn er komplekst, men at gjennomføring av lønnskartleggingen ikke bør reguleres for detaljert. Politidirektoratet uttaler:

«Politidirektoratets syn på dette er at å kartlegge lønnsforskjeller utelukkende basert på kjønn er komplekst, og det er viktig å være oppmerksom på at andre variabler enn kjønn kan spille inn i det enkelte tilfelle samt på virksomhetsnivå – erfaring er et eksempel på et slikt parameter. Videre er det ikke enkelt å definere likt arbeid eller arbeid av lik verdi. Fordeling etter f.eks. stillingskoder vil ikke nødvendigvis gi et korrekt bilde da koder brukes ulikt mellom etatene og internt i store etater med mange driftsenheter.

Politidirektoratet tar allerede ut mye statistikk basert på kjønn. Dette brukes for å øke bevisstheten og eventuelt se nærmere på eventuelle forskjeller som fremkommer. Vi er også av den oppfatning at det gjøres i de fleste offentlige virksomheter. Vi er derfor usikre på effekten av et slikt tiltak og det er viktig at eventuelle modeller for å kartlegge lønnsforskjeller basert på kjønn ikke bør være for detaljerte.»

3.7.2.4 Departementets vurderinger

Innledning

Departementet opprettholder forslaget om at arbeidsgivere i offentlige virksomheter og arbeidsgivere i private virksomheter med mer enn 50 ansatte, eller mellom 20 og 50 ansatte når en av arbeidslivets parter i virksomheten krever det, pålegges en plikt til å gjennomføre kjønnsfordelt lønnskartlegging. Plikten til å gjennomføre en lønnskartlegging omfatter også en plikt til å dokumentere kartleggingen og å offentliggjøre denne.

Mange virksomheter utarbeider lønnsstatistikk allerede i dag. Skjeie-utvalget anbefalte også at arbeidsgiver i offentlige virksomheter og i private virksomheter med minst 50 ansatte, skal utarbeide lønnsstatistikk fordelt etter kjønn, jf. NOU 2011: 18 kapittel 3.5.3. Utvalget viste bl.a. til Likestillings- og diskrimineringsnemndas sak 17/2009 der nemnda slo fast at lønnsstatistikk fordelt etter kjønn skal fremgå av kommuners likestillingsredegjørelser.

Etter departementets vurdering vil forslaget om lønnskartlegging innebære en styrking av det forebyggende arbeidet mot kjønnsdiskriminering ved avlønning. En dansk studie om reguleringen av åpenhet om lønnsforskjeller viser at plikten til å utarbeide lønnsstatistikk fordelt på kjønn virker. Forskerne fant at reguleringen reduserte lønnsgapet på ca. 2 %, eller 7 % sammenlignet med gjennomsnittslønn før ny regulering, mellom kvinner og menn. Årsaken til dette var først og fremst at lønnsøkningen for menn ble mindre (Bennedsen, Simintzi, Tsoutsoura og Wolfenzon: Do Firms Respond to Gender Pay Gap Transparency? 2018).

FNs Kvinnediskrimineringskomité har også i sine avsluttende merknader (2017) til Norges periodiske rapport oppfordret Norge å fortsette arbeidet for å sikre at kvinner og menn i samme virksomhet skal ha lik lønn for samme arbeid eller arbeid av lik verdi, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 34. Departementet mener at konkretisering av pliktene innebærer en styrking av det aktive likestillingsarbeidet ved at omfanget og innholdet av pliktene blir tydelig definert. Det vil være lettere for pliktsubjektene å innrette seg etter lovens krav når de vet hva de, helt konkret, skal gjøre, og hvordan de skal jobbe med likestilling for å oppfylle lovens krav. Samtidig understreker departementet at en oppregning av enkelte spesifikke plikter i loven ikke skal tolkes som uttømmende vilkår for oppfyllelsen av aktivitetsplikten etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26 annet ledd. I tillegg til den foreslåtte lønnskartlegging og kartlegging av bruken av ufrivillig deltid skal arbeidsgiver alltid identifisere egne risikoområder og jobbe med disse.

Departementet har vurdert nøye de mottatte innspillene fra høringsinstansene og vil i det følgende drøfte spørsmålene høringsinstansene har løftet frem. Departementet gir bl.a. en beskrivelse om hvordan lønnskartleggingen skal gjennomføres.

Formålet med lønnskartleggingen

Formålet med lønnskartleggingen er å finne ut om det forekommer lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i en virksomhet. Dersom en sammenligning mellom stillinger viser at det forekommer lønnsforskjeller fordelt på kvinner og menn, skal arbeidsgiver identifisere årsakene til disse og vurdere om forebyggende tiltak skal iverksettes, for å unngå lønnsdiskriminering på grunn av kjønn, samt vurdere, i samarbeid med de ansatte, resultatene far dette arbeidet. Den foreslåtte lønnskartleggingen vil være et nytt moment i den lovbestemte arbeidsmetoden, som følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 26 andre ledd. Lønnskartleggingen, og det tilhørende arbeidet som skal gjøres i henhold til arbeidsmetoden i likestillings- og diskrimineringsloven § 26 andre ledd, skal på denne måten kunne bidra til å forklare om lønnsforskjellene kan ha sammenheng med kjønn og om det dermed kan være risiko for lønnsdiskriminering på grunn av kjønn.

Formålet med lønnskartleggingen er også å fremme kjønnslikestilling i arbeidslivet ved å bidra til at virksomheters systemer for lønnsfastsettelse er gjennomskuelige. Lønnsforskjellene kan være saklige eller usaklige. Dersom lønnsforskjellene er basert på kjønn, er de som oftest diskriminerende. Lønnskartleggingen skal utarbeides, først og fremst, til virksomhetens egen bruk i det aktive, forebyggende likestillingsarbeidet. Meningen er ikke at det, på bakgrunn av lønnskartleggingen alene, skal kunne konstateres at lønnsdiskriminering har funnet sted. Hensikten er at lønnskartleggingen skal danne et grunnlag for arbeidsgiver å vurdere om det er risiko for lønnsdiskriminering som krever forebyggende tiltak. Resultatene fra kartleggingen behøver heller ikke kunne generaliseres utover egen virksomhet, eller sammenlignes mellom virksomhetene.

Hvilke opplysninger skal kartlegges?

Lønnskartleggingen skal omfatte opplysninger om lønn, dvs. det alminnelige arbeidsvederlaget og tillegg, som arbeidsgiver betaler til den ansatte. Alt vederlag, goder og fordeler som ytes av arbeidsgiveren er omfattet, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 34 fjerde ledd. Lønnsbegrepet presiseres i spesialmerknadene til § 34 i lovproposisjonen (Prop. 81 L (2016–2017), og denne definisjonen av lønn legges til grunn også for lønnskartleggingen:

«Lønnsbegrepet er vidt og skiller ikke mellom grunnlønn og ulike tillegg. Det betyr at timelønn, akkordlønn, bonuser, overtid osv. omfattes. Lønnsbegrepet omfatter ikke bare det som betales i penger, men også det som ytes i naturalia, som f.eks. rabattordninger for de ansatte, fri telefon, fri bil og avisabonnement. Også tjenestepensjoner kan anses som lønn. Alderspensjoner som følger av nasjonal trygderett vil imidlertid falle utenfor.»

Arbeidsgiver kan i tillegg innhente veiledning fra den lønnsdefinisjonen som brukes i A-ordningen. Det vises til at fast bruttolønn, og avtalt timelønn omregnet til utbetaling for en fulltidsstilling, overtidsgodtgjørelser og eventuelt andre godtgjørelser, provisjon, ulike type tillegg (tillegg for f.eks. ansvarsvakt og lederansvar, vakttillegg, helligdagstillegg, turnustillegg) og bonus, er omfattet. Opptjeningsperioden for ytelser som arbeidsgiver har betalt for den ansatte skal være det siste året. Lønnskartleggingen omfatter utbetalinger knyttet til et formelt arbeidsforhold. Styrehonorarer og godtgjørelser for verv, eller fosterhjemsgodtgjørelse, som utbetales til en oppdragstaker (f.eks. til et fosterhjem), vil ikke være omfattet.

Hvor ofte skal lønnskartlegging gjennomføres?

I høringsnotatet foreslo departementet at lønnskartlegging skulle gjennomføres årlig. Regelrådet har imidlertid i sitt høringssvar uttrykt bekymring for at oppgavebyrden for næringsdrivende kan bli uforholdsmessig. Departementet vil, for å imøtekomme bekymringene for byrder på virksomhetene, derfor fremlegge forslag om at lønnskartleggingen skal gjennomføres annethvert år, istedenfor hvert år. Det foreslås at dette fremgår av loven.

Hvordan skal lønnskartleggingen presenteres?

Departementet mener at reglene for lønnskartleggingen ikke bør være for detaljerte. Noen minstekrav til hvordan kartleggingen skal gjennomføres og presenteres (dokumenteres) skal likevel fastsettes.

Departementet foreslår følgende minstekrav for lønnskartleggingen. Lønnskartleggingen skal for det første være basert på innsamling av kvantitativ data om de ansattes lønn og alle ansatte skal omfattes av lønnskartleggingen. Arbeidsgiver skal inndele lønnskartleggingen i stillingsgrupper. Som YS peker på, kan det være vanskelig å gjennomføre lønnskartlegging dersom virksomhetsledelse ikke bruker stillingskategorier. Departementet mener at bruken av stillingskategorier er et nødvendig utgangspunkt for å kunne identifisere sammenlignbare stillinger som inngår i samme stillingsgruppe. Mange arbeidsgivere bruker stillingskategorier. Dersom arbeidsgiver ikke opererer med stillingskategorier, skal lønnskartleggingen basere seg på en annen hensiktsmessig oversikt over ansattes stillingsplassering. Denne oversikten skal i så tilfelle danne grunnlaget for utforming av stillingsgrupper.

Det skal for det andre stilles krav til at lønnskartleggingen skal være basert på sammenligning mellom lønnsopplysninger (gjennomsnitt) for menn og kvinner i den respektive stillingsgruppen. Dette skal gjøres slik at det først utformes grupper for sammenlignbare stillinger, f.eks. gruppe 1 – ledelse: direktør, avdelingsdirektør, seksjonsleder; gruppe 2 – administrativt personale: konsulent og førstekonsulent mv.

Departementet foreslår at utforming av stillingsgruppene skal basere seg på en vurdering av hvilke stillinger som er sammenlignbare («samme arbeid» eller «arbeid av lik verdi»). Lønnskartleggingen skal gi informasjon både om kjønnsbalanse i virksomheten og om gjennomsnittslønn for menn og kvinner i de respektive stillingsgruppene. Kjønnsbalansen gir informasjon om andelen av hvert kjønn i de ulike kategoriene. Dette er viktig informasjon både for å fremme lønnslikestilling og for å fremme kjønnsbalanse i ulike stillingskategoriene, herunder i lederstillinger. Lønnsoversikten kan gi informasjon om månedslønn, eller årslønn, per heltidsstilling. Gjennomsnittet av lønnsopplysninger for kvinner og menn i en stillingsgruppe sammenlignes med hverandre og f.eks. kvinners lønn kan oppgis i prosentandel av menns lønn (menns månedslønn 100 %, kvinners lønn 87 %).

Departementet har vurdert de mottatte høringsinnspillene når det gjelder om kartleggingen skal, i tillegg til «likt arbeid» også omfatte «arbeid av lik verdi» Det er viktig at lønnsforskjeller som baserer seg på ulik verdsetting av tradisjonelle kvinne- og mannsyrker blir rammet av kartleggingen og viser til at retten til samme lønn gjelder også tilfeller der arbeidstakere utfører arbeid av lik verdi, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 34, jf. Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 27.4.2.4. Prinsippet om lik lønn og lik behandling for «arbeid av lik verdi» uavhengig av kjønn er et grunnleggende menneskerettslig prinsipp, som er nedfelt i CEDAW artikkel 11 og ØSK artikkel 7 bokstav a. Prinsippet om samme lønn for «arbeid av likt verdi» er stadfestet også i EØS-avtalen, jf. artikkel 69, jf. TEUV artikkel 157.

Departementet mener på bakgrunn av dette at det, for det tredje, skal stilles krav om at kartleggingen skal presenteres slik at den synliggjør «samme arbeid» og «arbeid av lik verdi». En stillingsgruppe skal da omfatte stillinger som arbeidsgiver, i samarbeid med de ansatte, vurderer å være «samme arbeid» og «arbeid av lik verdi». Det foreslås å presisere i loven at de ansatte skal ha mulighet til å sammenligne sin lønn med gjennomsnittet for egen stillingsgruppe. Med «egen stillingsgruppe» menes «samme arbeid» og «arbeid av lik verdi». Det vil si arbeid som ut fra kompetansekrav, anstrengelse, ansvar og andre arbeidsforhold kan anses som likeverdig. Det vises for øvrig til omtalen av hvordan bestemmelsen om lik lønn for arbeid av lik verdi skal forstås i Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 27.4.

Departementet mener at utgangspunktet for utformingen av stillingsgrupper bør være stillingskategoriene som arbeidsgiver allerede bruker. Det skal likevel, for det fjerde, stilles krav om at de ansatte skal sikres mulighet til å delta i vurderingen av hvilke stillinger som skal inngå i en stillingsgruppe. Ansattes representanter skal sikres en reell mulighet til å delta i planleggingen og evalueringen av lønnskartleggingen.

Lønnskartleggingen skal gjennomføres slik at de ansatte får en reell mulighet til å sammenligne sin lønn med gjennomsnittet for egen stillingsgruppe. Det vil ofte være hensiktsmessig å benytte en fulltidsstilling (100 prosent) som sammenligningsgrunnlag. Det vil si at lønnsutbetalinger for de ansatte i deltidsstillinger omregnes etter antall timer per måned som tilsvarer en full stilling i virksomheten.

Videre kan lønn oppgis i lønnskartleggingen som en samlet lønnsutbetaling, slik at den omfatter alt arbeidsvederlag som arbeidsgiver betaler for den enkelte arbeidstaker, i en heltidsstilling (samlet lønn for ett årsverk). Alternativt kan ulike deler av lønnen – fastlønn, tilleggene, bonus, overtid mv. – oppgis og behandles separat, noe som kan bidra til bedre gjennomsiktighet og sikrer en god kontroll av at ingen deler av lønnen fastsettes på en diskriminerende måte og at lønnstypene blir sammenlignbare.

For det femte stilles det krav om at lønnskartleggingen skal dokumenteres og offentliggjøres. Dette innebærer at likestillingsredegjørelsen, som arbeidsgiver vil være forpliktet til å utarbeide, skal omfatte opplysninger om gjennomført lønnskartlegging. Redegjørelsen skal gis, og offentliggjøres i årsberetningen. Dersom en virksomhet ikke har plikt til å levere en årsberetning, skal redegjørelsen gis i årsrapport eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument som publiseres, f.eks. på virksomhetens hjemmeside. Resultatene etter lønnskartleggingen skal offentliggjøres i anonymisert form i denne redegjørelsen. Kvantitative fremstilling av resultatene vil være hensiktsmessig og nyttig for de som bruker resultatene.

Maler og skjemaer

For å sikre at formålet med lønnskartleggingen oppnås er det sentralt at det utarbeides retningslinjer, maler og skjemaer for lønnskartleggingen som er enkle å bruke både for store og mindre virksomheter. Det legges til grunn at forpliktelsen til å gjennomføre lønnskartlegging ikke skal medføre et økt behov for spesialkompetanse i virksomheter.

Åpenhet om lønn vs. personvern

Lønnskartleggingen berører, som også Finans Norge viste til i sitt høringssvar, den enkelte ansattes personvern. Forslaget innebærer at arbeidsgivere pålegges plikt til å gjennomføre, dokumentere og offentliggjøre lønnskartleggingen, i likestillings- og diskrimineringsloven.

Departementet mener at arbeidet for likelønn og mot lønnsdiskriminering bør intensiveres gjennom lønnskartleggingen. Et sentralt verktøy i dette arbeidet er åpenhet om lønn. Manglende innsyn i lønnsvilkår er et vesentlig hinder i arbeidet for likebehandling ved avlønning i store deler av arbeidslivet. En dokumentert lønnskartlegging vil kunne være et egnet virkemiddel ved lokale lønnsforhandlinger, både i store og små virksomheter. Departementet ønsker å fremme et lovforslag om lønnskartlegging, som både er et viktig likestillingstiltak, og som samtidig balanserer hensynet til personvern og behovet for meråpenhet om lønn. Det er uheldig dersom virksomheter der det er 50 ansatte, med en eller to kvinnelige ansatte, ikke vil bli omfattet av plikten til å gjennomføre lønnskartlegging. Det er grunn til å anta at det er nettopp i slike tilfeller at en kjønnsdelt oversikt over avlønning, og åpenhet om lønnsvilkår, er spesielt viktig.

Det følger av internasjonale konvensjoner at Norge har en plikt til å avskaffe direkte og indirekte diskriminering ved fastsetting av lønn, jf. EØS-avtalen artikkel 69 og CEDAW artikkel 11. EU-domstolens praksis tilsier at systemene for virksomheters lønnsfastsettelse skal være gjennomskuelige. Domstolen har konstatert at dersom arbeidsgiver ansetter en yrkesgruppe som hovedsakelig består av kvinner, og som avlønnes vesentlig lavere enn en sammenlignbar annen yrkesgruppe som hovedsakelig består av menn, er det arbeidsgiveren som skal godtgjøre at lønnsforskjellen ikke skyldes kjønn. Det vises til EU-domstolens avgjørelse i Danfoss (-109/88), Enderby (C-127/92) og Royal Copenhagen (C-400/93). EU-domstolens praksis stiller krav til gjennomskuelige lønnssystemer. Departementets forslag om aktivitetsplikt ved gjennomføring av lønnskartlegging bidrar til implementering av EU-rettslige krav om gjennomskuelige systemer for lønnsfastsettelse.

Lønnsopplysninger i privat sektor anses som et privatrettslig forhold mellom arbeidsgiver og den ansatte, og tredjeparter har, i utgangspunktet ikke innsynsrett i andres lønnsopplysninger. Slike opplysninger skal ikke utleveres uten en særskilt hjemmel. For å kunne behandle lønnsopplysninger, offentliggjøre disse i forbindelse med lønnskartleggingen, og utlevere slike opplysninger til noen som krever innsyn må det foreligge et behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven, jf. personopplysningsforordningen. Lønnsopplysninger i offentlig sektor er ikke unntatt offentlighet. Det kan dermed kreves innsyn i dokumentene som inneholder lønnsopplysninger for de ansatte i virksomheter underlagt offentleglovas bestemmelser. Lønnsopplysninger til de ansatte i offentlig sektor skal, som hovedregel, likevel ikke gjøres offentlig tilgjengelig på internett, jf. offentlegforskrifta § 7 bokstav e.

Behandlingsgrunnlaget for lønnsopplysninger er de foreslåtte lovbestemmelsene. Disse bestemmelsene pålegger visse arbeidsgivere en plikt til å gjennomføre lønnskartlegging og å redegjøre for denne kartleggingen. Bestemmelsene gir også en rett til innsyn i lønnsopplysningene som fremgår av lønnskartleggingen (og også når opplysningene ikke kan anonymiseres). Det vises til personforordningen artikkel 6 som stadfester at behandlingen av personopplysninger er lovlig dersom behandlingen er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige.

Personopplysningsloven og personopplysningsforordningen begrenser ikke innsynsretten etter offentleglova, eller annen lovbestemt plikt å gi innsyn i lønnsopplysningene som påhviler arbeidsgiver, jf. personvernforordningen artikkel 6 bokstav c. Med dette forslaget lovfestes en plikt til å dokumentere og offentliggjøre resultatene etter lønnskartleggingen, og dette vil være et gyldig grunnlag for behandling av personopplysninger etter personvernforordningen.

Ved utforming av lovforslaget har departementet vurdert og balansert behovet for åpenhet om lønnsopplysninger og hensynet til personvern. Dersom resultatet av lønnskartleggingen (lønnsoversikten) ikke inneholder lønnsopplysninger som kan knyttes til enkeltpersoner, vil oversikten falle utenfor personopplysningslovens virkeområde. Problematikken knyttet til personvern gjør seg ikke gjeldende i slike situasjoner.

Departementets forslag innebærer at det unntaksvis kan forekomme tilfeller der det er fare for at enkeltansattes lønnsopplysninger blir offentliggjort gjennom lønnskartleggingen.

Datatilsynet har, i sin høringsuttalelse til departementets forslag til lønnskartlegging av 2012, lagt til grunn at lønnsoversikter på gruppenivå kan utleveres i privat sektor når det er minst 5 ansatte av hvert kjønn i gruppen det presenteres lønnsoversikt over. Dersom det er mindre enn 5 personer i gruppen, bør opplysninger bare leveres til tillitsvalgt som har undertegnet taushetserklæring. Bestemmelsen om arbeidsgivers opplysningsplikt om lønn overfor en arbeidstaker som mistenker lønnsdiskriminering innebærer for øvrig at den som mottar lønnsopplysningene har taushetsplikt, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 32.

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse om at dersom redegjørelsen inneholder personopplysninger, skulle disse opplysningene unntas offentlighet. Departementet foreslo også at det i loven stilles opp noen få tilfeller der innsyn kan gis. Departementet foreslo videre at innsynsretten kombineres med taushetsplikt, det vil si at personen som får tilgang til opplysninger er underlagt taushetsplikt. Det vises til forslag om ny § 26a, tredje ledd i høringsnotatet.

Offentleglova inneholder ikke noen generell unntaksbestemmelse for personopplysninger eller opplysninger som gjelder likestilling. Når det gjelder organer som er omfattet av offentleglova, vil alle opplysninger som gjelder noens «personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, være omfattet av taushetsplikt og er dermed omfattet av unntakene fra innsyn i offentleglova § 13 første eller andre ledd. Innsynsrett eller opplysningsplikt vil bare gå foran taushetsplikt der dette er uttrykkelig bestemt eller klart forutsatt, jf. forvaltningsloven § 13 f annet ledd.

Lønnsopplysninger i organer som er underlagt offentleglovas regler, skal ikke omfattes av begrensningene i innsynsretten. Alle regler om unntak fra innsyn i offentleglova og andre lover, utenom unntak for opplysninger som er omfattet av lovfestet taushetsplikt, er utformet som «kan-regler». Dette betyr at organet kan gjøre unntak fra innsyn, men også velge å gi innsyn. Lønnsopplysninger til de ansatte i offentlig sektor skal imidlertid, som hovedregel, likevel ikke publiseres på internett, jf. offentlegforskrifta § 7 bokstav e. Departementets forslag går ut på at virksomheter kan velge å offentliggjøre likestillingsredegjørelsen «i et annet offentlig tilgjengelig dokument», f.eks. på virksomhetens hjemmeside. Dette forutsetter at den foreslåtte bestemmelsen om begrenset offentlighet for likestillingsredegjørelsen, jf. forslag til ny § 26 a tredje ledd, endres.

Det foreslås derfor i denne lovproposisjonen at det tas inn en lovhjemmel for å begrense innsynsretten i lønnsopplysninger i privat sektor. Dette er tiltenkt for tilfeller, der det er fare for at den enkeltansattes lønnsopplysninger kan røpes, slik at resultatene fra lønnskartleggingen ikke kan offentliggjøres gjennom årsberetningen eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument. I slike situasjoner må arbeidsgiver gi en enklere, mer overordnet redegjørelse om lønnskartleggingen. Det understrekes at likestillingsredegjørelsen som offentliggjøres i årsberetningen eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument, f.eks. på virksomhetens hjemmeside, alltid skal omfatte resultatene etter lønnskartleggingen, i anonymisert form. Dette skal etter departementets forslag lovfestes.

Dessuten foreslår departementet at det tas inn en lovbestemmelse om at en privat virksomhets ansatte og deres representanter, Diskrimineringsnemnda, Likestillings- og diskrimineringsombudet og forskere har rett til innsyn i resultatene etter lønnskartleggingen i virksomheten, også når resultatene ikke kan anonymiseres på grunn av for få ansatte i en stillingsgruppe. Opplysningene kan bare gis i den utstrekning de er nødvendige for å undersøke om det foreligger usaklig forskjellsbehandling ved lønnsfastsettelsen. Departementet er enig med NITO, som i sitt høringssvar har uttalt at vurderingstemaet «om det foreligger usaklig forskjellsbehandling ved lønnsfastsettelsen», skal tolkes vidt. Departementet understreker derfor at terskelen for innsynsbegjæring ikke skal settes for høy. For å ivareta personvernhensyn foreslår departementet videre at innsynsretten i så tilfelle skal kombineres med taushetsplikt. Organer som er underlagt offentleglova, skal følge reglene om innsynsretten i offentleglova. Dersom resultatene ikke kan anonymiseres, bør det likevel redegjøres for gjennomføringen av lønnskartleggingen, på generelt grunnlag og uten at enkeltansattes lønnsopplysinger røpes, i likestillingsredegjørelsen som er offentlig tilgjengelig.

Forskriftshjemmel

Departementet forslår at det fastsettes en forskriftshjemmel slik at det kan gis nærmere regler om gjennomføring av lønnskartleggingen og offentliggjøring av resultatene. Samordning av opplysningskrav og krav til et eventuell statistikk vil også kunne presiseres i forskrift.

3.7.3 Ufrivillig deltidsarbeid

3.7.3.1 Gjeldende rett

Arbeidsgivers aktivitetsplikt innebærer at arbeidsgiver innenfor sin virksomhet skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering. Arbeidet skal omfatte lønns- og arbeidsvilkår. Kartlegging av omfanget av uønsket deltidsarbeid bør være en del av dette arbeidet, selv om arbeidsgivere per i dag ikke har en lovpålagt plikt til å gjennomføre en slik kartlegging.

Arbeidsmiljøloven har bestemmelser om fortrinnsrett for deltidsansatte. Det fremgår av arbeidsmiljøloven § 14–3 at deltidsansatte har fortrinnsrett til utvidet stilling fremfor at arbeidsgiver foretar ny ansettelse. Det fremgår av denne bestemmelsen at fortrinnsretten også kan gjelde en del av en stilling. Statsansatteloven, som gjelder for arbeidstakere i staten, har en tilsvarende bestemmelse, jf. § 13 første ledd.

En deltidsansatt som de siste 12 måneder jevnlig har jobbet utover avtalt arbeidstid, har rett til stilling tilsvarende faktisk arbeidstid i denne perioden, jf. arbeidsmiljøloven § 14–4 a.

3.7.3.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at arbeidsgivere i alle offentlige virksomheter, og arbeidsgivere i private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte, skal pålegges en plikt til å kartlegge bruken av ufrivillig deltidsarbeid, dvs. hvor mange ansatte som ønsker og har anledning til økt stillingsprosent. Forslaget omfatter også arbeidsgivere i private virksomheter som jevnlig sysselsetter mellom 20 og 50 ansatte, når en av arbeidslivets parter i virksomheten krever det.

3.7.3.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansenes syn på forslaget er delt. Likestillings- og diskrimineringsombudet, Bufdir, LO, Fagforbundet, Politidirektoratet og Finansforbundet støtter departementets forslag.

LO stiller seg svært positivt til at aktivitetsplikten på deltidsarbeid presiseres. LO støtter departementets forslag om at det tas inn krav om kartlegging av ufrivillig deltid og uttaler:

«[K]vinners sterke overrepresentasjon blant deltidsansatte er en likestillingsutfordring. LO mener at deltid også er en likestillingsutfordring når ansatte oppgir at dette er «frivillig», dersom denne «frivilligheten» er et uttrykk for manglende likestilling. LO foreslår at arbeidsgivere skal kartlegge bruken av og årsaker til deltidsarbeid blant kvinner og menn.»

Fagforbundet slutter seg til LOs høringsuttalelse på dette punktet. NITO støtter forslaget, men mener at forslaget kunne gjerne gått lenger slik at retten til heltidsstilling lovfestes. Bufdir viser til at de fleste som arbeider deltid er kvinner, og mener at deltidsarbeid kan derfor være et hinder for reell kjønnslikestilling. Ifølge Bufdir vil en kartlegging av ufrivillig deltidsarbeid gi et bedre bilde av den faktiske tilstanden, når det gjelder uønsket deltidsarbeid, og derigjennom gjøre det lettere å iverksette tiltak.

Politidirektoratet stiller seg positivt til forslaget og uttaler:

«Dette er et konkret forslag som vil la seg gjennomføre i praksis og hvor det kan oppnås tydelige svar som det kan arbeides videre med i den enkelte virksomhet. Det er imidlertid viktig at det gis rom for at den enkelte virksomhet bestemmer hyppigheten av kartleggingen og måten dette skal gjøres på.»

Norsk sykepleierforbund mener derimot at kartlegging av ufrivillig deltid er problematisk. Med henvisning til Fafos forskning på deltidsarbeid, mener Norsk sykepleierforbund at

«…skillelinjene mellom frivillig og ufrivillig deltid er uskarpe.»

Sykepleierforbundet sier videre:

«[D]et norske arbeidsmarkedet har i dag delsegmenter som organiserer arbeidet rundt deltidsstillinger, noe som innebærer en strukturell tvang til deltidsarbeid. Sykepleieryrket er et av de mest belastende yrkene, med både fysiske, organisatoriske og psykososiale eksponeringer, og mange sykepleiere velger redusert stilling av helsemessige årsaker. Arbeidet for å oppnå «heltidskultur» er langsiktig og må ses i et helhetlig perspektiv. Utlysning av hele stillinger er imidlertid en forutsetning. En mer hensiktsmessig måte å bruke aktivitetsplikten er etter NSFs syn å kartlegge utlysninger og forholdet mellom ansatte i heltids- og deltidsstillinger over tid.»

Noen høringsinstanser, deriblant NHO, Virke, FinansNorge og KS, går imot forslaget. NHO mener at det er viktig at deltidsansatte kommer inn i heltidsstillinger. Ifølge NHO er det en forutsetning for at dagens velferdsnivå i Norge kan opprettholdes. NHO støtter likevel ikke forslaget og uttaler at:

«[p]likten til kartlegging av ufrivillig deltid er begrunnet i målet om et mer likestilt arbeidsliv. Bare 9 prosent av alle deltidsansatte er ufrivillig deltidsarbeidende. Derfor vil en konkret aktivitetsplikt når problemet generelt sett er så vidt lite, ikke være hensiktsmessig sett opp mot målsettingen.»

Virke mener også at ufrivillig deltidsarbeid ikke er et problem av et slikt omfang at det er legitimt å innføre en kartleggingsplikt. Virke viser også til arbeidsmiljølovens bestemmelser om retten til utvidet stillingsbrøk, og uttaler at disse bestemmelsene:

«…skal sikre deltidsansatte en større stilling i situasjoner der arbeidsgiveren har et arbeidskraftsbehov. Arbeidsgiveren har alltid en plikt til å informere de ansatte om ledige stillinger, slik at de kan melde sin interesse for dette. Deltidsansatte har en lovfestet fortrinnsrett som gjør at de skal prioriteres før eksterne søkere når arbeidsgiver skal foreta en «ny ansettelse». Fra 1. januar 2019 er denne retten utvidet til også å omfatte deler av den utlyste stillingen. Videre har deltidsansatte rett til å få utvidet stillingsstørrelsen sin i situasjoner der de jevnlig har arbeidet mer enn avtalt arbeidstid over en lengre periode. I tillegg har alle ansatte rett på fleksibel arbeidstid der dette kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for virksomheten, noe som bidrar til å gjøre det enklere å kombinere familieliv og arbeid.»

Virke uttrykker videre en bekymring for at summen av pliktene gjør det for vanskelig å drive en virksomhet.

KS mener at det å utvikle heltidskultur forutsetter en mer koordinert innsats av virkemidler lokalt, enn den foreslåtte kartleggingen. KS mener videre at «en kartlegging i seg selv vil ha liten effekt på heltidsandelen» og at det er «metodiske utfordringer med å spørre medarbeidere om de ønsker å jobbe mer, bl.a. fordi dette ikke nødvendigvis gir svar på om de ønsker å jobbe mer under andre arbeidstidsordninger.»

Finans Norge mener at:

«behovet for jevnlig kartlegging av ufrivillig deltid er kun relevant i enkelte deler av arbeidslivet og det virker derfor unødvendig byråkratisk å generalisere en slik regel for alle næringer.»

Norges Rederiforbund og Oslo kommune Byrådsavdeling for eldre, helse og arbeid mener at det er viktig at tilnærmingen til aktivt likestillingsarbeid, herunder arbeidsmetoden som visse arbeidsgivere er pålagt å følge, sikrer nødvendig fleksibilitet i likestillingsarbeidet. Dette for at arbeidsgivere kan rette oppmerksomhet på de områdene og temaene som er aktuelle på den konkrete arbeidsplassen. Disse to høringsinstansene er bekymret for at oppregningen av spesifikke plikter (lønnskartlegging og kartlegging av ufrivillig deltidsarbeid) vil gå på bekostning av andre relevante risiko-områder i den aktuelle virksomheten. Oslo kommune Byrådsavdeling for eldre, helse og arbeid mener at opplisting av spesifikke plikter i likestillings- og diskrimineringsloven § 26 andre ledd kan oppfattes som uttømmende vilkår for oppfyllelsen av aktivitetsplikten.

Enkelte høringsinstanser, herunder Likestillings- og diskrimineringsombudet, LO og Norsk sykepleierforbund, mener at i tillegg til ufrivillig deltidsarbeid bør virksomhetene også være forpliktet til å kartlegge uttak av foreldrepermisjon fordelt på kjønn. LO ber departementet vurdere om det også skal stilles krav om å kartlegge uttak av omsorgspenger (syke-barn-dager).

3.7.3.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslo i høringsnotatet at arbeidsgivere i offentlige virksomheter, og arbeidsgivere i private virksomheter som har mer enn 50 ansatte, skal pålegges en plikt til å kartlegge omfanget av ufrivillig deltidsarbeid i egen virksomhet. Skjeie-utvalget foreslo at arbeidsgivere i offentlige virksomheter og i private virksomheter med minst 50 ansatte skulle kartlegge bruken av ufrivillig deltid innen virksomheten. Departementet støtter Skjeie-utvalgets forslag, men mener at også arbeidsplassene i privat sektor med mellom 20 og 50 ansatte skal omfattes av plikten, når en av arbeidslivets parter krever det. Departementet opprettholder forslaget om kartlegging av ufrivillig deltidsarbeid, som ble fremmet i høringsnotatet.

Formålet med forslaget er å fremme en heltidskultur og likestilling i arbeidslivet. Det norske arbeidsmarkedet er kjønnsdelt i den forstand at kvinner og menn i stor grad jobber i forskjellige sektorer og yrker. Undersøkelsene viser at det jobbes mye deltid i kvinnedominerte sektorer, jf. Meld. St. 7 (2015–2016) Likestilling i praksis, kapittel 1 og 3. For småbarns foreldre er deltidsandelen blant kvinner ca. fire ganger høyere enn blant menn. Kvinners utstrakte deltidsarbeid kan føre til svakere tilknytning til arbeidslivet, økonomisk avhengighet og mindre likestilling i familier. Deltidsarbeid kan også være en utfordring fra et samfunnsmessig perspektiv ved at det innebærer mindre arbeidskraft og dårligere inntektsgrunnlag. Det er grunnleggende for likestilling å kunne å forsørge seg selv, jf. Meld. St. 7 (2015–2016) kapittel 1.2.

Som enkelte høringsinstanser peker på, er skillelinjene mellom «frivillig» og «ufrivillig deltid» uklare. Årsakene til deltidsarbeid kan være sammensatte og noen ganger kan omstendighetene rundt såkalt «frivillig» deltidsarbeid innebære at arbeidstakeren i realiteten ikke har noe valg. «Frivillighet» bør derfor også sees i sammenheng med en arbeidsgivers manglende innsats for å fremme likestilling når det gjelder f.eks. rekruttering, arbeidsvilkår, forfremmelse, utviklingsmuligheter, tilrettelegging og mulighet for å kombinere arbeid og familieliv, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 26 første ledd. Det kan være strukturell tvang som gjør det vanskelig for den ansatte, som ofte er kvinne, å komme seg bort fra deltidsarbeid og inn i en heltidsstilling.

På bakgrunn av dette mener departementet at begrepet «ufrivillig deltidsarbeid» bør defineres i loven. Med «ufrivillig deltidsarbeid» menes deltidsarbeid der stillingsinnehaveren ønsker og er tilgjengelig for å jobbe mer. Det å være «tilgjengelig for å jobbe mer» bør forstås vidt. En deltidsarbeider kan være tilgjengelig for å arbeide mer med en viss tilrettelegging (f.eks. fleksibel arbeidstid, alternative arbeidstidsordninger og/eller alternative arbeidsoppgaver).

Departementet er enig med Norsk Sykepleierforbund i at arbeidet for å oppnå heltidskultur i arbeidslivet tar tid og at dette arbeidet må gjøres ut fra et helhetlig perspektiv. Dette arbeidet krever, som KS peker på, en koordinert innsats på lokalt nivå.

Virke viste til deltidsansattes rettigheter etter arbeidsmiljøloven, i sitt høringssvar. Departementet mener at kartleggingen av ufrivillig deltidsarbeid, i tillegg til å fremme likestilling, også vil bidra til bedre realisering av deltidsansattes fortrinnsrett etter arbeidsmiljøloven.

Departementets forslag om kartlegging av ufrivillig deltidsarbeid vil gi arbeidsgiver et grunnlag for å utøve en mer helhetlig og likestilt personalpolitikk, som Norsk Sykepleierforbund etterlyste i sitt høringssvar. Dette innebærer f.eks. planlegging av turnus, utlysning av stillinger mv. Kartleggingen vil være en del av arbeidsmetoden i fire trinn, som innebærer et systematisk og kontinuerlig arbeid for et mer likestilt arbeidsliv. Forslaget innebærer at bruken av ufrivillig deltidsarbeid i egen virksomhet skal kartlegges, og der det forekommer slikt deltidsarbeid, skal arbeidsgiver finne årsakene til dette, iverksette tiltak og evaluere resultatene, jf. forslag til ny likestillings- og diskrimineringslov § 26 annet ledd. Å kartlegge årsakene, bidrar til mer likestilling. Der det er behov for aktive tiltak, skal arbeidsgiver – der det er mulig – tilrettelegge for mer arbeid til de deltidsansatte som ønsker og har anledning til å jobbe mer.

Det forutsettes ikke at arbeidsgiver, på bakgrunn av kartleggingen, iverksetter bestemte tiltak. Arbeidsgiver må, utfra en situasjonsanalyse, selv vurdere hvilke tiltak som er relevante. Den foreslåtte reguleringen sikrer dermed nødvendig fleksibilitet for arbeidsgivere. Aktuelle tiltak som arbeidsgiver kan iverksette kan være en gjennomgang av bemanningsplaner og turnusordninger, sammenslåing av små deltidsstillinger, utlysning av hele stillinger, fleksible arbeidstidsordninger, annen tilrettelegging (f.eks. hjemmekontorløsninger), opplæring- og kompetansehevingstiltak mv. Arbeids- og sosialdepartementet har over flere år finansiert forsøk for å utvikle tiltak som øker stillingsprosent gjennom bl.a. arbeidstidsordninger. Evalueringen tyder på at slike tiltak har positiv effekt på stillingsstørrelsen, jf. Meld. St. 7 (2015–2016).

Fafos rapport 2015:25 viser at færre små stillingsbrøker bidrar til et bedre arbeidsmiljø og økt kompetanse og faglighet i virksomheten.

En oversikt over ufrivillig deltidsarbeid kan enkelt skaffes gjennom en samtale med den ansatte. Det forutsettes at kartleggingen gjennomføres minst annethvert år for at det skal bli et effektiv virkemiddel for å styrke likestilling. Oversikt over kjønnsfordeling mellom heltids- og deltidsansatte og forekomsten av ufrivillig deltidsarbeid, samt tiltak for å øke heltidsarbeid, skal være en del av arbeidsgivers redegjørelse om likestilling. Departementet fremhever at forslaget ikke innebærer en plikt for arbeidsgiver til å opprette en ny stilling.

Departementet fremmet ikke forslag om å kartlegge uttak av foreldrepermisjon fordelt på kjønn, eller uttak av omsorgspenger (syke-barn-dager). Det vil derfor heller ikke være mulig å fremme et slikt lovforslag i denne lovproposisjonen. Hvorvidt en slik aktivitetsplikt for arbeidsgivere bør lovfestes, kan eventuelt vurderes og utredes på et senere tidspunkt.

3.7.4 Kjønnsbasert vold

3.7.4.1 Gjeldende rett

Det fremgår av likestillings- og diskrimineringsloven § 26 første ledd at alle arbeidsgivere, innenfor sin virksomhet, skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av kjønn.

Kvinnediskrimineringskomiteen har i sine generelle anbefalinger nr. 19 og 35 stadfestet at kjønnsbasert vold («gender-based violence»), der manglende likestilling mellom kvinner og menn er underliggende årsak, er en alvorlig form for diskriminering. CEDAWs definisjon om diskriminering i artikkel 1 omfatter kjønnsbasert vold. CEDAW er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven og skal ved eventuell motstrid gå foran annen lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.

CEDAW, definerer seksuell trakassering på arbeidsplassen, som en form for kjønnsbasert vold og kvinnediskriminering.

3.7.4.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å tydeliggjøre arbeidsgiveres aktivitetsplikt knyttet til kjønnsdiskriminering. Forslaget innebar at alle offentlige virksomheter, og arbeidsgivere i private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte, pålegges en plikt til å forebygge kjønnsrelatert vold. Departementet foreslo i høringsnotatet at det samme gjelder arbeidsgivere i private virksomheter som jevnlig sysselsetter mellom 20 og 50 ansatte, når en av arbeidslivets parter i virksomheten krever det. Med kjønnsrelatert vold menes vold som er rettet mot en kvinne fordi hun er kvinne eller som i uforholdsmessig stor grad rammer kvinner, samt annen kjønnsrelatert vold.

3.7.4.3 Høringsinstansenes syn

Et flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg om den foreslåtte presiseringen, støtter forslaget. Blant de som støtter forslaget er LO og KVIBALD. Likestillingssenteret og Oslo kommune byrådsavdeling for eldre, helse og arbeid mener at plikten skal gjøres gjeldende for alle arbeidsgivere. YS stiller seg positivt til forslaget om å styrke innsatsen for å bekjempe kjønnsrelatert vold på alle samfunnsområder og minner om at:

«FNs arbeidsorganisasjon ILO i 2018 og 2019 behandler forslaget om en konvensjon og en rekommandasjon mot vold og trakassering i arbeidslivet.»

NHO, Virke og KS går imot forslaget bl.a. på grunn av at virksomhetene allerede har plikter i arbeidsmiljøloven som dekker vold. Virke mener at det:

«…er dårlig lovgivningsteknikk å vedta helt eller delvis overlappende forpliktelser i flere ulike lover. Det er allerede en utfordring at regelverket på arbeidslivsområdet er for lite tilgjengelig for den typisk norske arbeidsgiveren. Den foreslåtte utvidelsen vil bidra til å komplisere dette ytterligere.»

KS mener at kjønnsrelatert vold får for stor plass i lovbestemmelsen om arbeidsgivers konkretiserte aktivitetsplikt i likestillings- og diskrimineringsloven § 26 andre ledd, særlig dersom dette skal inngå som tema i arbeidsgivers redegjørelsesplikt. KS stiller spørsmål ved hvordan arbeidsgiver skal kunne oppfylle sine plikter etter departementets forslag i praksis.

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM) viser til at kjønn ikke bør fremheves særskilt i aktivitetsplikten. Aktivitetsplikten bør knyttes generelt til alle diskrimineringsgrunnlagene, slik at det skal arbeides aktivt og forebyggende mot vold basert på alle diskrimineringsgrunnlagene.

3.7.4.4 Departementets vurderinger

Departementets forslag om at plikten for arbeidsgivere til å arbeide aktivt mot kjønnsrelatert vold, opprettholdes. Departementet foreslår imidlertid en endret begrepsbruk, slik at kjønnsrelatert vold i det følgende byttes ut med kjønnsbasert vold. Kjønnsbasert vold er et uttrykk for en historisk ulikhet i maktforholdet mellom kvinner og menn, og et uttrykk for diskriminering. Det er en særskilt dynamikk som knytter seg til volden som utøves. Den kjønnsbaserte volden kan også ramme menn og gutter som utfordrer kjønnsstereotype oppfatninger eller sosialt aksepterte kjønnsroller i samfunnet. Det vises til at Istanbulkonvensjonen bruker begrepet kjønnsbasert vold mot kvinner, jf. definisjoner i artikkel 3 i konvensjonen. Dette er også blitt brukt i EU-sammenheng. Derfor mener departementet at det er mer naturlig å bruke begrepet kjønnsbasert vold. Med kjønnsbasert vold menes vold som er rettet mot en kvinne fordi hun er kvinne, og vold som i uforholdsmessig stor grad rammer kvinner, samt annen kjønnsbasert vold. Annen kjønnsbasert vold kan være kjønnsbasert vold rettet mot menn, transpersoner og inkludert interkjønnede personer med uklare kjønnskarakteristika og den vold som utøves på grunn av en persons kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk

Departementet legger vekt på Kvinnediskrimineringskomiteens klare tolkningsuttalelser om hvordan konvensjonens bestemmelser skal forstås. Kjønnsbasert vold er omfattet av forbudet mot diskriminering på grunn av kjønn. Plikten for arbeidsgivere til å arbeide aktivt mot kjønnsbasert vold innebærer i realiteten en tydeliggjøring av en allerede eksisterende forpliktelse. Forpliktelsen vil være av generell karakter. Formålet med den foreslåtte aktivitetsplikten er først og fremst å styrke kvinners rettigheter og stilling. Departementet presiserer imidlertid at kjønnsbasert vold kan være basert på flere diskrimineringsgrunnlag samtidig – f.eks. nedsatt funksjonsevne, etnisitet og kjønn.

Etter departementets vurdering vil det derfor være mest hensiktsmessig at temaet, som er beslektet med seksuell trakassering, reguleres i likestillings- og diskrimineringsloven § 26 første ledd. I høringsnotatet foreslo departementet at plikten bør være en del av den obligatoriske arbeidsmetoden og dermed reguleres i likestillings- og diskrimineringsloven § 26 andre ledd. Departementet holder ikke lengre fast ved dette. Etter departementets vurdering bør plikten til å arbeide aktivt mot kjønnsbasert vold pålegges alle arbeidsgivere, og ikke kun en avgrenset gruppe arbeidsgivere. Departementet foreslår med dette at plikten stadfestes i bestemmelsen som allerede pålegger aktivitetsplikt for alle arbeidsgivere.

Arbeidsgivere skal, etter en analyse av volds- og trusselrelaterte situasjoner på jobb, og av situasjoner som knytter seg til arbeidstakers ansettelsesforhold, vurdere mulige tiltak. Dette kan være opplæring og kompetanseheving når det gjelder håndtering av trusselrelaterte situasjoner, utarbeidelse av rutiner og planer, bruk av utstyr som øker sikkerheten, unngå alenearbeid og arbeid med holdninger i virksomheten mv.

Departementet har forståelse for NIMs synspunkter om at rettighetene til de øvrige utsatte gruppene som dekkes av lovens diskrimineringsgrunnlag, bør styrkes på samme måte som kjønn. Som NIM påpeker, gjenspeiles de nevnte diskrimineringsgrunnlagene i menneskerettskonvensjoner Norge er bundet av, og av diskrimineringsvernet i Grunnloven. Det fremgår av bl.a. FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 16 at:

«[p]artene skal treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative, sosiale, opplæringsmessige og andre hensiktsmessige tiltak for å beskytte mennesker med nedsatt funksjonsevne mot alle former for utnytting, vold og misbruk, både i og utenfor hjemmet, herunder kjønnsbasert utnytting, vold og misbruk.»

Den europeiske menneskerettskonvensjon legger også vekt på FN-konvensjoner ved tolkning av konvensjonsforpliktelser.

Departementet har, i denne omgangen, fremlagt et forslag om aktivitetsplikt for arbeidsgivere knyttet kun til kjønnsbasert vold. Norge har internasjonale forpliktelser gjennom CEDAW, som er inkorporert i menneskerettsloven. Forskning viser at kjønnsbasert vold forekommer ofte, også i arbeidslivet. Departementet mener at det kreves en styrket innsats for å bekjempe og øke bevisstheten om denne typen vold.

Departementet vil i etterkant vurdere om det er behov for en tilsvarende tydeliggjøring av plikten til å motarbeide/forebygge vold basert på de andre diskrimineringsgrunnlagene som fremgår av loven. Departementet vil vurdere å sette i gang en utredning av dette senere. Departementet viser til at det er satt i gang en utredning av det strafferettslige diskrimineringsvernet, der sammenhengen mellom bestemmelsene i straffeloven og diskrimineringslovgivningen skal vurderes. En eventuell utvidelse av plikten til å omfatte alle diskrimineringsgrunnlagene bør ses i sammenheng med dette arbeidet.

Virksomhetene har allerede plikter i arbeidsmiljøloven som dekker vold. Det fremgår av § 4–1 i arbeidsmiljøloven at arbeidsmiljøet skal «være fullt ut forsvarlig ut fra en enkeltvis og samlet vurdering av faktorer i arbeidsmiljøet som kan innvirke på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd.» Det fremgår videre av arbeidsmiljøloven § 4–3 at arbeidstakere ikke skal utsettes for trakassering eller annen utilbørlig opptreden og at arbeidstakerne, så langt det er mulig, skal beskyttes mot vold, trusler og uheldige belastninger som følge av kontakt med andre. Nærmere krav om tiltak for å sikre forsvarlig utførelse av arbeid fremgår av forskrift om utførelse av arbeid, jf. særlig kapittel 23 A. Bestemmelsene i og i medhold av arbeidsmiljøloven har imidlertid et HMS-perspektiv og de dekker ikke behovet for vern mot diskriminering på grunn av kjønnsbasert vold. Etter departementets vurdering gir aktivitetsplikten for arbeidsgivere knyttet til vold et viktig signal om at kjønnsbasert vold er diskriminering som det skal arbeides forebyggende imot, også i arbeidslivet.

3.8 Redegjørelsesplikt

3.8.1 Arbeidsgiveres redegjørelsesplikt

3.8.1.1 Innledning

Likestillings- og diskrimineringsloven ble vedtatt i juni 2017 uten en redegjørelsesplikt for arbeidsgivere. Det ble fremmet et representantforslag i november 2017 om å videreføre arbeidsgivers redegjørelsesplikt. Forslaget ble behandlet av Stortinget i desember 2017 og redegjørelsesplikten ble gjeninnført for alle diskrimineringsgrunnlag, med unntak av alder, fra januar 2018.

Redegjørelsesplikten er regulert i likestillings- og diskrimineringsloven § 26 a. Denne bestemmelsen er en kombinasjon av redegjørelsesplikten for arbeidsgivere som gjaldt etter den tidligere likestillingsloven § 24, og etter de tre tidligere diskrimineringslovene (diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering) som ble opphevet 1. januar 2018. Forslagstillerne vurderte ikke endringene som ble gjort i aktivitetsplikten gjennom likestillings- og diskrimineringsloven. Gjeldende regulering av arbeidsgivers aktivitetsplikt § 26 og redegjørelsesplikt § 26 a henger derfor ikke sammen.

Aktivitetsplikten for arbeidsgiverne ble, gjennom likestillings- og diskrimineringsloven, utvidet til å omfatte alle arbeidsgivere på alle diskrimineringsgrunnlag, med unntak av alder. Reglene om redegjørelsesplikten, som trådte i kraft 1. januar 2018, differensierer likevel mellom diskrimineringsgrunnlagene.

Stortinget vedtok i desember 2017 forenklinger i regnskapsloven. Lovendringene innebærer at små foretak ikke lenger behøver å levere årsberetning, jf. lovvedtak 5 (2017–2018). Dette betyr at redegjørelsesplikten i dag bare gjelder for arbeidsgivere i private virksomheter som er pålagt å utarbeide årsberetning, i tillegg til arbeidsgivere i offentlige myndighetsorganer og i offentlige virksomheter, som skal redegjøre for likestilling i årsbudsjettet. Det vises til likestillings- og diskrimineringsloven § 26 a tredje og fjerde ledd.

Tall fra SSB (per januar 2018) viser at 98,2 prosent av virksomhetene i Norge, har under 50 ansatte. Anslagsvis mer enn 90 prosent av regnskapspliktige små foretak har 20 ansatte eller færre. Over 70 prosent av foretak har 4 ansatte, eller færre, og nesten halvparten av regnskapspliktige foretak har ingen ansatte. De aller fleste regnskapspliktige foretak vil sannsynligvis falle inn under regnskapslovens definisjon av «små foretak», som er unntatt plikten å levere årsberetning. Det er registrert totalt 334 551 regnskapspliktige enheter for regnskapsåret 2017. Det vises til lovforarbeidene til regnskapsloven, Prop. 160 L (2016–2017) og regnskapsloven §§ 1–6 og 3–1. Det er dermed få private virksomheter som er omfattet av redegjørelsesplikten.

3.8.1.2 Gjeldende rett

Det fremgår av likestillings- og diskrimineringsloven § 26 a første ledd at alle arbeidsgivere skal redegjøre for den faktiske tilstanden for kjønnslikestilling i virksomheten, samt planlagte og gjennomførte tiltak for å fremme kjønnslikestilling. Dette fremgår av likestillings- og diskrimineringsloven § 26 a første ledd.

Redegjørelsesplikten for likestillingstiltak knyttet til de andre diskrimineringsgrunnlagene, enn kjønn, gjelder kun arbeidsgivere i private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte, og arbeidsgivere i offentlige virksomheter. For andre diskrimineringsgrunnlag enn kjønn innebærer redegjørelsesplikten å redegjøre for iverksatte og planlagte tiltak for å fremme lovens formål om likestilling. Dette fremgår av likestillings- og diskrimineringsloven § 26 a andre ledd.

Redegjørelsesplikten gjelder bare for arbeidsgivere i private virksomheter som er pålagt å utarbeide årsberetning, i tillegg til arbeidsgivere i offentlige myndighetsorganer og i offentlige virksomheter, som skal redegjøre for likestilling i årsbudsjettet, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 26 a tredje og fjerde ledd.

Det er ikke en aktivitets- og redegjørelsesplikt for arbeidsgivere når det gjelder diskrimineringsgrunnlaget alder.

3.8.1.3 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at arbeidsgivere som er pålagt å følge arbeidsmetoden beskrevet i likestillings- og diskrimineringsloven § 26 andre og tredje ledd, skal være pålagt en redegjørelsesplikt. Forslaget i høringsnotatet innebærer at arbeidsgivere i private virksomheter med mellom 20 og 50 ansatte skal følge den lovbestemte arbeidsmetoden etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26 andre ledd, når en av arbeidslivets parter i virksomheten krever det. Dette i tillegg til arbeidsgivere i offentlige virksomheter og private virksomheter med mer enn 50 ansatte som allerede er omfattet av redegjørelsesplikten.

Forslaget i høringsnotatet innebærer at de her nevnte arbeidsgiverne skal være pålagt å redegjøre for den faktiske tilstanden for kjønnslikestilling i virksomheten, og hva de gjør for oppfylle aktivitetsplikten etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26. Departementet foreslo i høringsnotatet at det gjøres tilsvarende endringer i kommunelovens bestemmelse om arbeidsgivers redegjørelsesplikt, jf. også regnskapsloven § 3–3 c første ledd. Dette innebærer at kommunen og fylkeskommunen skal, ifølge forslaget, redegjøre for den faktiske tilstanden for kjønnslikestilling i virksomheten og hva de gjør for å oppfylle arbeidsgivers aktivitetsplikt etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26. Kommunen og fylkeskommunen skal også redegjøre for hva de gjør for å integrere hensynet til likestilling i sitt arbeid, i sin daglige drift og i forholdet til sine interessenter og samarbeidspartnere, samt hvordan de arbeider med å omsette prinsipper, prosedyrer og standarder for likestilling til handling. Kommunen og fylkeskommunen skal vurdere resultatene som er oppnådd og hvilke forventninger de har til dette arbeidet fremover. Det vises til forslaget om den reviderte § 48 femte ledd i kommuneloven, i høringsnotatet.

Departementet foreslo i høringsnotatet at redegjørelsen skal gis i årsberetningen eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument. Videre ble det foreslått at arbeidsgivere i offentlige virksomheter som ikke leverer en årsberetning, skal gi redegjørelsen i årsbudsjettet.

For å synliggjøre at foretaks samfunnsansvar omfatter virksomhetens rolle som arbeidsgiver, foreslo departementet i høringsnotatet at bestemmelsen om arbeidsgivers redegjørelsesplikt innlemmes i bestemmelsen om redegjørelse om samfunnsansvar, jf. forslag til ny regnskapsloven § 3–3 c femte ledd. Samtidig ble det foreslått at regnskapsloven § 3–3 a tiende og ellevte ledd oppheves.

3.8.1.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansenes syn på departementets forslag i høringsnotatet er delt. Høringsinstansene mener enten at forslaget om redegjørelsesplikten ikke går langt nok, dvs. at pliktene skal styrkes i ytterligere, eller at de foreslåtte pliktene innebærer for omfattende byrder eller kostnader for små virksomheter.

Mange høringsinstanser støtter forslaget om en redegjørelsesplikt, herunder Akademikerne og Likestillingssenteret. Politidirektoratet mener det er naturlig at aktivitetsplikten knyttes opp mot redegjørelsesplikten, som foreslått i departementets forslag, og uttaler at:

«[f]or å lykkes med intensjonen om styrket aktivitetsplikt, mener Politidirektoratet at det ikke bør legges opp til et krevende rapporteringsregime for den enkelte virksomhet, men at rammene for aktivitetsplikten og rapporteringsplikten gir virksomhetene fleksibilitet til å finne løsninger som passer for dem.»

Flere høringsinstanser, herunder KVIBALD, Mira– Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn og Kvinnefronten, mener at forslaget innebærer en uheldig svekkelse av redegjørelsesplikten knyttet til kjønn. KVIBALD mener at Stortingets anmodningsvedtak vanskelig kan sies å være oppfylt dersom det foreslås endringer i aktivitets- og redegjørelsesplikten som er mindre omfattende enn det som fulgte av likestillings- og diskrimineringslovgivningen av 2013. KVIBALD foreslår at alle arbeidsgivere skal redegjøre for den faktiske tilstanden når det gjelder kjønnslikestilling i virksomheten og hva de gjør for å oppfylle aktivitetsplikten etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26, og at regnskapslovens regler bør endres tilsvarende. De mener videre at svekkelsen står i kontrast både til Stortingets anmodningsvedtak og til Kvinnediskrimineringskomiteens konkluderende observasjoner til Norges 9. periodiske rapport i november 2017. Unio mener at det er prinsipielt viktig at redegjørelsesplikten gjelder alle virksomheter, og ber om en klargjøring av hvilken enhet i en enkelt virksomhet, eventuelt hele virksomhet/ konsern, plikten gjelder. De mener videre at ordningen bør evalueres etter to-tre år fra ikrafttredelsen. Flere av disse høringsinstansene mener at det er positivt at forslaget også styrker redegjørelsesplikten på andre diskrimineringsgrunnlag enn kjønn.

LO er bekymret for at forslaget medfører en svak redegjørelsesplikt «for det store flertallet av virksomheter i privat sektor» og mener at redegjørelsesplikten kan styrkes ved at aktivitetsplikten til å følge arbeidsmetoden utvides til å omfatte alle private arbeidsgivere med mer enn 20 ansatte, uavhengig av om en av partene krever det.

YS mener også at redegjørelsesplikten skal gjelde alle arbeidsgivere med mer enn 20 ansatte.

I likhet med KVIBALD, mener Likestillings- og diskrimineringsombudet at forslaget:

«…innebærer en svekkelse av plikten for de minste private arbeidsgiverne, sammenlignet med redegjørelsesplikten slik denne var frem til de nevnte endringene i regnskapsloven trådte i kraft.»

Ombudet sier imidlertid at når de likevel skal kontrollere aktivitetsplikten hos alle arbeidsgivere, vil denne kontrollfunksjonen, ifølge ombudet, «langt på vei» veie opp for svekkelsen.

NIM mener at diskrimineringsgrunnlaget kjønn ikke bør fremheves særskilt i bestemmelsen om arbeidsgivers redegjørelsesplikt. Likestillingssenteret og Bufdir foreslår at Difi, i samarbeid med Bufdir, utarbeider en standardisert digitalt rapporteringssystem, slik at det blir enklere for arbeidsgivere å hente ut statistikk fra sine personalsystemer.

En rekke andre høringsinstanser er derimot svært kritiske til at arbeidsgivere skal pålegges en redegjørelsesplikt. Den norske Revisorforeningen mener at forslaget delvis reverserer endringen i regnskapsloven om at små foretak ikke lenger trenger å levere en årsberetning. NHO mfl. mener at redegjørelsesplikten innebærer økt byråkrati og en uforholdsmessig byrde for næringsdrivende, særlig for små foretak. NHO og KS foreslår at redegjørelsesplikten byttes ut med en mindre byrdefull dokumentasjonsplikt. Spekter mener også at dokumentasjonsplikten vil være enklere for virksomhetene å forholde seg til enn en mer byrdefull og byråkratisk redegjørelsesplikt.

KS mener for øvrig at bestemmelsen om begrenset offentlighet av redegjørelsen, jf. forslag til ny § 26 a tredje ledd i høringsnotatet, er uklar når det gjelder sammenhengen mellom personopplysningsloven, forvaltningsloven og offentleglova.

Når det gjelder departementets forslag til å ta inn en bestemmelse om begrenset innsynsrett i likestillingsredegjørelsen der redegjørelsen inneholder personopplysninger, anfører Justis- og beredskapsdepartement at departementets forslag innebærer en vesentlig innskrenking av innsynsretten for virksomheter underlagt offentleglova.

3.8.1.5 Departementets vurderinger

Arbeidsgivers dokumentasjonsplikt

Departementet mener at det er vanskelig å treffe det riktige nivået på krav til redegjørelse og dokumentasjon. For de minste virksomhetene vil redegjørelses- og dokumentasjonskrav lettere bli uforholdsmessige enn for store virksomheter.

Flere høringsinstanser har uttrykt bekymringer for at den foreslåtte redegjørelsesplikten innebærer en svekkelse av dagens redegjørelsesplikt. Departementet viser til at redegjørelsesplikten i dag gjelder private virksomheter som skal levere en årsberetning, i tillegg til offentlige virksomheter. Det er kun såkalte «store foretak» og «øvrige foretak» som hverken er store eller små, som har en plikt å gi årsberetning, og dermed har de færreste private virksomheter en redegjørelsesplikt. Likestillings- og diskrimineringsloven ble vedtatt i juni 2017 uten en redegjørelsesplikt. Forslaget i høringsnotatet innebærer en redegjørelsesplikt for arbeidsgivere, som styrker pliktene, sammenlignet både med lovvedtaket fra juni 2017, og sammenlignet med gjeldende rett.

Departementet ser at en redegjørelsesplikt kan medføre en administrativ byrde som slår særlig hardt ut for de minste virksomhetene, og foreslår derfor en enklere dokumentasjonsplikt for arbeidsgivere med færre enn 20 ansatte. Etter departementets syn vil en dokumentasjonsplikt være mindre byrdefull og harmonere bedre med regjeringens forenklingstiltak for næringsdrivende. For å imøtekomme bekymringene og utfordringene som en omfattende redegjørelsesplikt vil medføre for de minste virksomhetene, har departementet revurdert sitt forslag fra høringsnotatet. Departementet foreslår derfor at arbeidsgivere i private virksomheter med færre enn 20 ansatte skal pålegges dokumentasjonsplikt, istedenfor en redegjørelsesplikt. En slik dokumentasjonsplikt vil innebære både en plikt til å utarbeide dokumentasjon om utført likestillingsarbeid og en plikt til å oppbevare denne dokumentasjonen.

Etter departementets vurdering vil dokumentasjonsplikten kunne reise spørsmål om den enkelte ansattes personvern. Dette fordi virksomhetens ansatte og deres representanter, Diskrimineringsnemnda, Likestillings- og diskrimineringsombudet og enhver som utfører arbeid i forbindelse med en forskningsoppgave (forskere) vil ha rett til innsyn i dokumentasjon om likestillingsarbeid. Dersom dokumentasjonen som det gis innsyn i, innebærer lønnsopplysninger som kan knyttes til enkeltansatte, skal innsynsretten kombineres med taushetsplikt. Innsynsrett skal også kombineres med taushetsplikt dersom dokumentasjonen om arbeidet for å fremme likestilling og hindre diskriminering inneholder opplysninger som kan knyttes til en persons etnisitet, religion, livssyn, helse og nedsatt funksjonsevne, eller seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk, dvs. i tilfeller der det er snakk om sensitive personopplysninger, jf. personvernforordningen artikkel 9 bokstav g og artikkel 6. Det vises for øvrig til omtalen av åpenhet om lønn og personvern i kapittel 8.2.4.8.

Opplysningene kan bare gis i den utstrekning de er nødvendige for å undersøke om arbeidsgiver har overholdt sin aktivitets- og dokumentasjonsplikt etter likestillings- og diskrimineringsloven. Organer som er underlagt offentleglova, skal følge reglene om innsynsretten i denne loven. Dette presiseres i likestillings- og diskrimineringsloven.

Arbeidsgivers redegjørelsesplikt

Enkelte høringsinstanser, herunder YS, mener at redegjørelsesplikten skal gjelde for alle private arbeidsgivere med 20 eller flere ansatte. Flere høringsinstanser mener at partsamarbeidet ikke nødvendigvis bør involveres i aktivitetsplikten, men at arbeidet skal være obligatorisk. Dette blant annet for å unngå risikoen for at partene havner i interessekonflikter. Virke støtter ikke forslaget om å involvere partssamarbeidet i aktivitetsplikten, fordi den innebærer at arbeidstakersiden i virksomheter med mer enn 20 ansatte kan kreve at arbeidsgiver iverksetter tiltak uten nærmere begrunnelse. Enkelte høringsinstanser viser til at de samme argumentene gjør seg gjeldende for redegjørelsesplikten. Departementet foreslår likevel at det pålegges en redegjørelsesplikt for arbeidsgivere i private virksomheter med mellom 20 og 50 ansatte når en av arbeidslivets parter i virksomheten krever det, ellers får de dokumentasjonsplikt. Redegjørelsesplikten gjelder også for arbeidsgivere i offentlige virksomheter og i private virksomheter med mer enn 50 ansatte.

Departementet legger til grunn at en styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten i utgangspunktet skal vurderes opp mot gjeldende rettstilstand, men har også sett hen til lovgivningen som eksisterte før likestillings- og diskrimineringsloven ble vedtatt. Etter lovendringene i 2013 var det kun arbeidsgivere i privat sektor med mer enn 50 ansatte, i tillegg til arbeidsgivere i offentlig sektor, som var omfattet av redegjørelsesplikten knyttet til diskrimineringsgrunnlagene etnisitet, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.

Departementet opprettholder ikke forslaget om at bestemmelsen om arbeidsgivers redegjørelsesplikt inntas i regnskapsloven § 3–3 c. Departementet opprettholder forslaget som innebærer at regnskapsloven § 3–3 a tiende og ellevte ledd oppheves.

Forslaget om å endre kommunelovens bestemmelse om arbeidsgivers redegjørelsesplikt, opprettholdes. Departementet vil likevel fremme et forslag hvor den detaljerte formuleringen av pliktens innhold, jf. forslaget i høringsnotatet, erstattes med en mer generell formulering av redegjørelsesplikten. Det nærmere innholdet av redegjørelsesplikten foreslås presisert i forarbeidene.

Departementet opprettholder forslaget om at redegjørelsen gis i årsberetningen eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument. Departementet foreslo i høringsnotatet at arbeidsgivere i offentlige virksomheter som ikke er pålagt å utarbeide årsberetning skal ta redegjørelsen inn i årsrapporten. Finansdepartementet har påpekt at statlige virksomheter ikke offentliggjør sine egne budsjetter, men er pålagt å avgi en årsrapport, hvor det kan være naturlig å omtale arbeidet med og status for likestilling i virksomheten. Videre påpeker Finansdepartementet at bestemmelser om økonomistyring i staten åpner for at en slik redegjørelse kan gis i et annet offentlig tilgjengelig dokument med en henvisning til årsberetningen. Departementet mener dette kan være en hensiktsmessig løsning (også) for statlige virksomheter. Departementet fremmer derfor forslag om at arbeidsgivere i offentlige virksomheter som ikke er pålagt å utarbeide årsberetning, skal ta redegjørelsen etter første ledd inn i årsrapport eller i annet offentlig dokument.

Formålet med redegjørelsesplikten

Formålet med redegjørelsesplikten er å skjerpe oppmerksomheten rundt likestilling og skape mer systematisk tilnærming til arbeidet med det i virksomheten. Likestillingsredegjørelsen har også kontrollfunksjon. På bakgrunn av redegjørelsen skal en kunne vurdere om den ansvarlige har oppfylt aktivitetsplikten, jf. forarbeidene til likestillingsloven, Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) side 24.

Hvem som er omfattet av bestemmelsen

Departementet foreslår, for det første, at nærmere angitte arbeidsgivere pålegges en redegjørelsesplikt. Departementet foreslo i høringsnotatet en redegjørelsesplikt for arbeidsgivere som skal følge den lovregulerte arbeidsmetoden.

Departementet fremmer med dette et forslag om at arbeidsgivere i private virksomheter med mellom 20 og 50 ansatte får dokumentasjonsplikt, men slik at dersom en av arbeidslivets parter i virksomheten krever det får de en redegjørelsesplikt. Arbeidsgivere i offentlige virksomheter og i private virksomheter med mer enn 50 ansatte får redegjørelsesplikt. Det vises til kapittel 3.5.2.4 hvor det gis en nærmere drøftelse av hvordan «offentlig virksomhet» og «privat virksomhet» skal forstås. Likestillingsredegjørelsen skal omfatte de driftsenhetene i den enkelte virksomhet arbeidsgiver har det formelle arbeidsgiveransvaret for. Redegjørelsen skal gis hvert år.

En rekke høringsinstanser har gitt uttrykk for at partssamarbeidet ikke bør involveres i aktivitetsplikten, men at arbeidet isteden bør være obligatorisk. Dette bl.a. for å unngå risikoen av at partene havner i interessekonflikter. Andre høringsinstanser mener at det i små virksomheter kan være krevende for de ansatte å kreve at arbeidsgiveren skal bruke arbeidsmetoden. De er kritiske til at ansatte kan kreve at arbeidsgiver iverksetter tiltak, uten nærmere begrunnelse. De samme argumentene kan anses å være relevante for redegjørelsesplikten. Enkelte høringsinstanser mener at redegjørelsesplikten skal gjelde alle arbeidsgivere med mer enn 20 ansatte. Departementet mener likevel at en slik innretning vil sikre fleksibilitet og tilrettelegge for at de lokale forholdene på arbeidsplassen kan tillegges vekt. Dette kan anses som en god mellomløsning, idet det er vanskelig å finne det rette nivået for dokumentasjons- og redegjørelsesplikten. Departementet gjør også oppmerksom på at EU-rettslige føringer oppmuntrer til dialog med arbeidslivets parter for å fremme likestilling på arbeidsplassen, se kapittel 3.3.1.

Departementet fremhever at Likestillings- og diskrimineringsombudets anledning til å følge opp oppfyllelsen av aktivitets- og dokumentasjonsplikten, vil veie opp for at redegjørelsesplikten ikke gjelder alle arbeidsgivere.

Hva skal det gis en redegjørelse for

Departementet foreslår at de nevnte arbeidsgivere skal redegjøre, for det første, for den faktiske tilstanden når det gjelder kjønnslikestilling i virksomheten, og, for det andre, hva de gjør for å oppfylle aktivitetsplikten etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26.

Faktisk tilstand for kjønnslikestilling

En redegjørelse for den faktiske tilstanden for kjønn skal gi mer detaljert informasjon om status for kjønnslikestilling i virksomheten. Det vil, av personvernhensyn, ikke være aktuelt å pålegge arbeidsgivere en plikt å utarbeide en tilstandsrapport knyttet til de andre diskrimineringsgrunnlagene, enn kjønn.

Det uttales i forarbeidene til likestillingsloven, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) kapittel 5.6.3 at:

«Hvor omfattende omtalen skal være må tilpasses virksomhetens størrelse, slik at jo større virksomhet det er tale om, dess mer kan en forvente av omtalen. Videre vil det kunne stilles større krav til offentlige virksomheters redegjørelse».

Det samme utgangspunktet skal gjelde også for den foreslåtte redegjørelsesplikten i denne lovproposisjonen.

Redegjørelsen for status om kjønnslikestilling skal inneholde opplysninger om kjønnsbalanse i virksomheten, om resultatene etter lønnskartlegging fordelt på kjønn og om resultatene etter kartleggingen av ufrivillig deltidsarbeid. I tillegg skal andelen deltidsarbeid, andelen av midlertidig ansettelse, andelen foreldrepermisjon i virksomheten oppgis i redegjørelsen. For å få en nyttig oversikt er det viktig at andelene av hvert kjønn på hver element oppgis, i den aktuelle virksomheten. Dette er et obligatorisk minimumskrav for de arbeidsgivere som er pålagt å følge arbeidsmetoden etter den foreslåtte, reviderte likestillings- og diskrimineringsloven § 26 annet ledd. For andre arbeidsgivere vil dette være veiledende retningslinjer, som kan justeres og tilpasses etter virksomhetens størrelse og utfordringsbildet i den aktuelle virksomheten.

Dette er ikke en uttømmende oppregning av de faktiske forholdene knyttet til kjønnslikestilling, som kan eller bør tas med i redegjørelsen. Departementet påpeker at også andre forhold kan tas med i en slik redegjørelse. Det vises til forarbeidene til den tidligere likestillingsloven hvor det nevnes eksempler av forhold det skal gis en redegjørelse for, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000–2001), kapittel 5.6.3. I tillegg til forholdene nevnt ovenfor nevner forarbeidene rekruttering, avansement, arbeidskraftbehov, sykefravær og videreutdanning. Det sies i forarbeidene Ot.prp. nr. 77 (2000–2001), kapittel 5.6.3 at:

« Bruken av videreutdanning bør beskrives både med tanke på tidsforbruk og kostnader, og hvordan denne ressursbruken fordeler seg på de ansatte.»

Disse forholdene kan vurderes inntatt i redegjørelsen.

Hva arbeidsgiver må gjøre for å oppfylle aktivitetsplikten

Arbeidsgivere skal redegjøre for «hva de gjør» for å oppfylle aktivitetsplikten etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26, jf. forslag til ny § 26 a i likestillings- og diskrimineringsloven. Dette omfatter, som i dag, opplysninger om planlagte og iverksatte tiltak, jf. den gjeldende likestillings- og diskrimineringsloven § 26 a første ledd bokstav b og andre ledd. Dette innebærer at det må gis en beskrivelse av, og opplysninger om, hva arbeidsgiveren gjør for å ivareta hensynet til likestilling og ikke-diskriminering i sin personalpolitikk, herunder bl.a. rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, forfremmelse, utviklingsmuligheter, tilrettelegging, mulighet for å kombinere arbeid og familieliv, og forebygging av trakassering, jf. § 26 første ledd siste punktum. Det kan være hensiktsmessig å benytte seg av statistikk for fremstilling av opplysningene. Redegjørelsen skal omfatte alle diskrimineringsgrunnlagene, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 26.

Departementet understreker at arbeidsgiver som er omfattet av redegjørelsesplikten, skal ha en bevisst politikk på likestillingsområdet. Dette betyr at arbeidsgiver skal utarbeide retningslinjer, prinsipper, prosedyrer og standarder for sitt arbeid med likestilling. Redegjørelsen skal videre inneholde opplysninger om retningslinjer, prinsipper, prosedyrer og standarder arbeidsgiver benytter for å ivareta de nevnte hensynene i sin daglige drift og personalpolitikk. Arbeidsgiver skal videre opplyse om hvordan virksomheten arbeider for å operasjonalisere likestillingspolitikken til handling, herunder hvordan den obligatoriske arbeidsmetoden etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26 andre ledd, praktiseres. Arbeidsgiver skal i redegjørelsen gi en vurdering av resultatene som er oppnådd, og opplyse om forventninger til dette arbeidet framover.

Departementets forslag om arbeidsgivers plikt til å redegjøre for «hva de gjør» for å oppfylle aktivitetsplikten etter § 26, har klare likhetstrekk med plikten til å redegjøre for samfunnsansvar etter regnskapsloven § 3–3 c. Departementets forslag til arbeidsgivers redegjørelsesplikt baserer seg på en erkjennelse av at virksomheter er en integrert del av det samfunnet de opererer i. Forslaget signaliserer, som Bufdir også påpeker i sitt høringssvar, at likestilling i arbeidslivet er viktig for utviklingen av et bærekraftig samfunn. Likestilling i arbeidslivet, der alle gis en mulighet til å delta og bidra, er viktig for økt produktivitet og økonomisk vekst. Arbeidsgivers redegjørelsesplikt er likevel mer forpliktende i det at arbeidsgivere, som er omfattet av plikten, skal ha en bevisst politikk på likestillingsområdet. Videre er bestemmelsen om arbeidsgivers redegjørelsesplikt avgrenset i samsvar med likestillings- og diskrimineringslovens geografiske virkeområde. Det saklige virkeområdet er avgrenset, slik at redegjørelsesplikten gjelder de forholdene som fremgår av likestillings- og diskrimineringsloven § 26.

Hvor redegjørelsen skal gis

Etter departementets vurdering er nødvendig at det lovfestes bestemmelser som regulerer hvor redegjørelsen skal gis. Departementet fremmer, for det tredje, forslag om at likestillingsredegjørelsen gis i årsberetningen eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument. Dersom redegjørelsen gis i annet offentlig tilgjengelig dokument, og foretaket har en plikt til å levere årsberetning, skal det opplyses i årsberetningen hvor dokumentet finnes offentlig tilgjengelig.

Når likestillingsredegjørelsen gis i et annet offentlig tilgjengelig dokument kan denne i praksis publiseres f.eks. på virksomhetens hjemmeside. Dette åpner for at virksomhetene, på sikt, kan vurdere å avgi en samlet redegjørelse om sitt likestillingsarbeid, som omfatter både redegjørelsen om arbeidsgivers arbeid med likestilling etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26 a, og tilgjengelighetserklæringen om i hvilken grad virksomhetens nettløsning er universelt utformet, jf. WAD-direktivet artikkel 7, der det fremgår at tilgjengelighetserklæringen skal publiseres på virksomhetens relevante nettsted. Det vises til omtalen av WAD-direktivet i kapittel 8.2.4.9.

Arbeidsgivere i regnskapspliktige foretak som ikke har en plikt til å levere årsberetning, skal gi redegjørelsen i et annet offentlig tilgjengelig dokument. Arbeidsgivere i offentlige virksomheter som ikke leverer en årsberetning, skal gi redegjørelsen i årsrapport eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument.

I høringsnotatet foreslo departementet å ta inn en bestemmelse om begrenset offentlighet av likestillingsredegjørelsen. Departementet understreker at likestillingsredegjørelsen som gis i årsberetningen, eller som publiseres i et annet offentlig tilgjengelig dokument f.eks. på virksomhetens hjemmeside, skal omtale hva arbeidsgiveren gjør for å oppfylle aktivitetsplikten etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26. Slik redegjørelse skal gis i anonymisert form. Hensynet bak anonymisering et at personopplysninger om den enkelte ansattes lønn eller en persons etnisitet, religion, livssyn, helse og nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk, ikke skal røpes. Dette skal fremgå av loven. Det vises til omtalen av personvern og lønnsopplysinger i kapittel 3.7.2.4.

Elektronisk tilgang og redegjørelse

Noen høringsinstanser har vist til at digitale løsninger kan bidra til å redusere etterlevelseskostandene for næringslivet. Departementet mener at det bør, på sikt, utredes om det er mulig å utvikle digitale løsninger for samlet redegjørelse på likestillingsområdet. Dette av hensyn til å effektivisere administrative arbeidsprosesser i virksomheter. Det kan, som Bufdir påpeker, vurderes å igangsette et arbeid for å utvikle en standard for elektronisk redegjørelse på personalområdet, slik at en tilstandsrapport enkelt kan hentes ut av datasystemet. I så tilfelle bør det faglige innholdet vurderes, og indikatorer til den standardiserte redegjørelsen utvikles.

Forslaget medfører en gjeninnførelse av redegjørelsesplikten for arbeidsgivere i private virksomheter med mellom 20 og 50 ansatte, når en av arbeidslivets parter krever det. Virksomhetene som har en plikt til å levere årsberetning kan velge å gi sin redegjørelse i årsberetning eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument.

Departementet viser til at det er satt i gang et arbeid for å gjennomføre et EU-direktiv om universell utforming av nettsteder og mobilapplikasjoner («Web Accessibility Directive»), som skal bedre tilgjengeligheten for nettsidene både for personer med nedsatt funksjonsevne, og for andre. WAD-direktivet er EØS-relevant og vil bli innlemmet i EØS-avtalen. Direktivet stiller krav om at offentlige organer skal avgi en tilgjengelighetserklæring – en form for redegjørelsesplikt, som skal publiseres på virksomhetens nettsted. Egenerklæringen skal gi informasjon om den enkelte virksomhet oppfyller kravene til universell utforming eller ikke, og vil utgjøre en status for i hvilken grad nettløsningen er universelt utformet, jf. WAD-direktivet artikkel 7(1) bokstav (a).

Etter departementets vurdering skal det åpnes for at virksomhetene, dersom de ønsker det, kan samordne WAD-direktivets opplysningsplikt med arbeidsgivers redegjørelsesplikt, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 26 a, og opplyse om kravene samlet på sitt nettsted (hjemmeside). KMD og BLD skal sende et lovforslag om gjennomføring av WAD-direktivet på høring i løpet av 2019.

For å styrke fremtidig utnytting av IKT til samfunnets beste, foreslås det en forskriftshjemmel, slik at eventuelle krav om standardisering og digitalisering av redegjørelsen på likestillingsområdet, kan reguleres i forskrift.

Maler og skjemaer

For å sikre at formålet med redegjørelsesplikten oppnås, er det viktig at oppfølgingen blir enkel for de aktuelle virksomhetene. Det forutsettes derfor at det utarbeides maler og skjemaer for likestillingsredegjørelsen, som er enkle å bruke både for store og små virksomheter.

3.8.2 Foretaks redegjørelsesplikt om samfunnsansvar

3.8.2.1 Innledning

Departementets forslag i høringsnotatet bygger overordnet på tanken om at likestilling og ikke-diskriminering skal anses som en del av virksomheters samfunnsansvar. Det ble lagt til grunn at dette gjelder alle virksomheter, både store foretak, som i dag har en rapporteringsplikt om samfunnsansvar etter reglene i regnskapsloven, og andre virksomheter, inkludert små foretak og offentlige virksomheter.

3.8.2.2 Gjeldende rett

Store regnskapspliktige foretak, jf. regnskapsloven § 1–5, har en plikt å redegjøre for samfunnsansvar etter reglene i regnskapsloven § 3–3 c. Det er fastsatt enkelte unntak fra rapporteringskravet i § 3–3 c fjerde ledd, for foretak (datterselskap) som er del av et konsern. Bestemmelsens første og andre ledd lyder slik:

«Store foretak skal redegjøre for hva foretaket gjør for å integrere hensynet til menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter og sosiale forhold, det ytre miljø og bekjempelse av korrupsjon i sine forretningsstrategier, i sin daglige drift og i forholdet til sine interessenter. Redegjørelsen skal minst inneholde opplysninger om retningslinjer, prinsipper, prosedyrer og standarder foretaket benytter for å integrere de nevnte hensynene i sine forretningsstrategier, i sin daglige drift og i forholdet til sine interessenter. Foretak som har retningslinjer, prinsipper, prosedyrer og standarder som nevnt skal i tillegg opplyse om hvordan foretaket arbeider for å omsette disse til handling, gi en vurdering av resultatene som er oppnådd som følge av arbeidet med å integrere hensynene som er nevnt i første punktum i sine forretningsstrategier, i sin daglige drift og i forholdet til sine interessenter, og opplyse om forventninger til dette arbeidet framover.

Hvis foretaket ikke har retningslinjer, prinsipper, prosedyrer og standarder som nevnt, skal det opplyses om dette.»

Forarbeidene til regnskapsloven, Prop. 48 L (2012–2013) merknader til § 3–3 c klargjør at opplysningskravet først og fremst tar sikte på det arbeidet foretakene gjør frivillig, dvs. utover å holde reglene i de landene hvor de driver sin virksomhet. Foretakene trenger likevel ikke å avgrense samfunnsansvaret mot etterlevelse av lovkrav innenfor de temaene som definisjonen av samfunnsansvaret dekker.

Redegjørelsen skal omfatte opplysninger om foretaks samfunnsansvarspolicy, dvs. den skal inneholde opplysninger om retningslinjer, prinsipper mv, som foretaket benytter for å integrere de nevnte hensynene og rettighetene i sine forretningsstrategier, i sin daglige drift mv. Rapporteringskravene om samfunnsansvar er mindre forpliktende i det at foretaket kan velge ikke å ha et bevisst samfunnsansvarspolicy operasjonalisert gjennom retningslinjer, prinsipper mv., og implementering av disse. Dette fremgår av bestemmelsens andre ledd, der det stadfestes at dersom foretaket ikke har retningslinjer eller prinsipper mv. skal det opplyses særskilt om dette.

Redegjørelsen skal gis i årsberetningen eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument. Dersom redegjørelsen gis i et annet offentlig tilgjengelig dokument, som f.eks. publiseres på virksomhetens hjemmeside, skal det i årsberetningen opplyses hvor dokumentet finnes offentlig tilgjengelig, jf. regnskapsloven § 3–3 c femte ledd og merknader til § 3–3 c, jf. Prop. 48 L (2012–2013).

3.8.2.3 Forslag i høringsnotatet

Departementets lovforslag i høringsnotatet innebærer at alle regnskapspliktige foretak skal være pålagt en redegjørelsesplikt om likestilling og ikke-diskriminering som en del av rapportering om samfunnsansvar, jf. forslag til ny § 24 a i likestillings- og diskrimineringsloven i høringsnotatet. Hensikten med forslaget i høringsnotatet er at redegjørelsesplikten om likestilling etter regnskapslovens regler om samfunnsansvarsrapportering, utvides slik at også såkalte «små foretak» og «øvrige foretak», dvs. foretak som ikke er små eller store foretak i regnskapslovens forstand, er omfattet. Departementet påpeker at store foretak allerede er omfattet av pliktene. Det vises til regnskapsloven §§ 1–5 og 1–6.

Forslaget i høringsnotatet innebærer videre at store foretaks samfunnsansvarsrapporteringsplikt om likestilling tydeliggjøres ved at begrepene «likestilling» og «ikke-diskriminering» tas inn i regnskapsloven § 3–3 c første ledd.

Departementet uttalte i høringsnotatet, ved en inkurie, at likestilling og ikke-diskriminering ikke er omfattet av store foretaks rapporteringskrav etter regnskapsloven § 3–3 c. Departementet understreker, som også noen høringsinstanser har pekt på, at likestilling og ikke-diskriminering er omfattet av opplysningskravene som følger av regnskapsloven § 3–3 c. Dette gjelder både kravene som fremgår av regnskapsloven § 3–3 a og likestillings- og diskrimineringsloven § 26 a (arbeidsgivers redegjørelsesplikt), og når det gjelder likestilling «mer generelt». Dette fremgår av forarbeidene til regnskapsloven, jf. Rapporten «Krav til rapportering om samfunnsansvar» til Finansdepartementet fra arbeidsgruppen for rapportering om samfunnsansvar, avgitt oktober 2010. Små foretak eller øvrige foretak, dvs. foretak som ikke regnes som små eller store i regnskapslovens forstand, er ikke omfattet av plikten om å rapportere om samfunnsansvar.

3.8.2.4 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget i høringsnotatet, støtter det. Blant de som støtter forslaget er Senter for likestilling, Likestillingssenteret, Fagforbundet og Vest-Agder fylkeskommune.

En lang rekke frivillige organisasjoner som Antirasistisk senter, FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Krisesentersekretariatet, Mental Helse Norge, Menneskerettsalliansen, MiRA ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn, Norges Handikapforbund (NHF), Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD), Reform – ressurssenter for menn, Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, Samisk Kvinneforum – Sami Nisson Forum, Stiftelsen Alternativ til vold, Stiftelsen Stopp diskrimineringen, og Unge funksjonshemmede har gitt en felles uttalelse. De mener at foretaks rapporteringsplikt om samfunnsansvar skal tydeliggjøres, slik at det kommer klart frem av loven at plikten gjelder alle diskrimineringsgrunnlag.

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til at forslaget i høringsnotatet innebærer at små virksomheter kun vil ha en mindre forpliktende redegjørelsesplikt etter regnskapsloven § 3–3 c. Dette innebærer, ifølge ombudet, en svekkelse av redegjørelsesplikten for disse, sammenlignet med redegjørelsesplikten slik denne var da små foretak hadde en plikt å levere årsberetning (dvs. før januar 2018). Ombudet mener likevel at ombudets mulighet til å kontrollere aktivitetsplikten hos alle arbeidsgivere, uansett størrelse, «langt på vei veier opp for dette». KVIBALD mener at svekkelsen av arbeidsgivers redegjørelsesplikt for kjønn ikke avhjelpes gjennom plikten om samfunnsansvarsrapportering, jf. forslaget til ny § 24 a.

Enkelte høringsinstanser er imot departementets forslag. NHO mener at det å innføre en ny redegjørelsesplikt for små foretak er svært bekymringsfullt, og foreslår istedenfor en dokumentasjonsplikt for arbeidsgivere. NHO viser til forslaget om at alle regnskapspliktige foretak pålegges en plikt til å redegjøre for likestilling og ikke-diskriminering som en del av samfunnsansvaret, og uttaler:

«NHO forstår det slik at denne modellen innebærer en betydelig utvidelse av redegjørelsesplikten for de mindre virksomhetene (alle som er regnskapspliktige). Mange regnskapspliktige foretak vil være små virksomheter ettersom denne kategorien omfatter f.eks. alle AS. Alle disse vil dermed etter forslaget blir pålagt nye plikter, hvor de skal levere en redegjørelse for sitt arbeid med likestilling og ikke-diskrimineringsgrunnlagene. NHO er svært bekymret for påleggelsen av slik plikt på de mindre foretakene, og kan vanskelig se hvordan dette kan forenes med målet om forenkling og avbyråkratisering. En slik redegjørelsesplikt vil utvilsomt være omfattende og arbeidskrevende, særlig for de aller minste virksomhetene. Spesielt bekymringsfullt er dette når det ikke er sannsynliggjort at likestillingsmålene i større grad vil nås ved innføringen av slike plikter.»

Den norske Revisorforeningen mener at hvis redegjørelsesplikten likevel skal gjeninnføres for små foretak bør det settes en nedre grense på 50 ansatte. De viser i sitt høringssvar til at: «…anslagsvis mer enn 90 % av regnskapspliktige små foretak har 20 ansatte eller mindre.» og til tallene fra SSB fra 2018, som viser at 3,6 % av virksomhetene i Norge har mellom 20 og 49 ansatte. Sammen med andre kritiske stemmer anføres det at forslagene innebærer unødvendige merkostnader og administrative byrder, noe som er problematisk særlig for små virksomheter med en sårbar økonomisk situasjon og knappe ressurser.

NIM og Den norske Revisorforeningen støtter ikke forslaget om å ta inn begrepene «likestilling» og «ikke-diskriminering» i bestemmelsen om store foretaks samfunnsansvarsrapportering. Dette ettersom forslaget impliserer at likestilling og ikke-diskriminering ikke er dekket av menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter, noe som ikke er riktig.

NIM mener at det er prinsipielt uheldig å fremheve kjønn som kun ett av diskrimineringsgrunnlagene i rapporteringsbestemmelsene. Fagforbundet mener derimot at kjønnsperspektivet må kommuniseres tydelig og at distinksjonen i begrepsbruken «likestilling» og «ikke-diskriminering» er derfor nødvendig. Fagforbundet viser til FNs kvinnekomiteens kritikk knyttet til Norges kjønnsnøytrale lovgivning, som de mener kan føre til utilstrekkelig beskyttelse mot kjønnsdiskriminering.

3.8.2.5 Departementets vurderinger

Departementets lovforslag i høringsnotatet innebærer at alle regnskapspliktige foretak, inkludert såkalte «små foretak» og «øvrige foretak», skal være pålagt rapporteringsplikt. Rapporteringsplikten blir en del av foretaks rapporteringsplikt om samfunnsansvar.

Høringsrunden har vist at det er mange høringsinstanser som støtter forslaget. Næringslivets representanter med NHO i spissen, har derimot gitt uttrykk for bekymring knyttet til byrder som redegjørelsesplikten medfører for små virksomheter. For å ta hensyn til dette og imøtekomme arbeidsgivere i små private virksomheter. har departementet valgt å ikke opprettholde forslaget om å innføre en slik byrdefull redegjørelsesplikt om likestilling, for små og øvrige foretak, etter regnskapslovens regler i § 3–3 c. Isteden har departementet valgt å pålegge arbeidsgivere med færre enn 20 ansatte en dokumentasjonsplikt. Det samme gjelder virksomheter med mellom 20 og 50 ansatte, men dersom en av arbeidslivets parter krever det får de full redegjørelsesplikt. At virksomhetene faktisk jobber for likestilling, er viktigere enn at det redegjøres for dette arbeidet.

Departementet opprettholder forslaget om å ta inn begrepene «likestilling» og «ikke-diskriminering» i bestemmelsen om store foretaks samfunnsansvarsrapporteringsplikt. Det er viktig at virksomhetene har fokus rettet både mot å forhindre diskriminering, samtidig som de jobber aktivt for likestilling. Arbeidsgruppen (2010) uttrykte i sin rapport (side 27–28) at formuleringene «arbeidstakerrettigheter» og «sosiale forhold» er bedre egnet, enn «likestilling», og viste til at de dagjeldende opplysningskrav om likestilling hadde et mer begrenset virkeområde, enn regnskapsloven § 3–3 c. Som NIM og Den norske Revisorforeningen påpeker, er likestilling og ikke-diskriminering dekket av rapporteringskravene som fremgår av gjeldende regnskapsloven § 3–3 c. Departementet mener at selv om det ikke tilsiktes realitetsendring i lovforståelsen, vil det å fremheve likestilling og ikke-diskriminering i bestemmelsen om samfunnsansvar, konkretisere opplysningskravene. Likestillingssenteret har i sitt høringssvar vist til at likestillingsutfordringer i Norge, i stor grad, dreier seg om manglende problemforståelse. Likestillingssenteret understreker viktigheten av en konkret etterspørsel om hvordan virksomhetene jobber med likestilling, for at likestillingsarbeidet skal bli prioritert i virksomhetene. Departementets forslag bygger på at konkretisering av kravene styrker likestillingsarbeid og vil også gi et viktig signaleffekt.

3.9 Forankring av aktivitets- og redegjørelsesplikten i selskapers styre

3.9.1 Gjeldende rett

Lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper (aksjeloven) og lov 13. juni 1997 nr. 45 om allmennaksjeselskaper (allmennaksjeloven) inneholder regler om selskapers ledelse og ledelsens oppgaver og saksbehandling. Aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper skal ha et styre, jf. aksjeloven og allmennaksjeloven §§ 6–1. I allmennaksjeselskaper stilles det krav om representasjon av begge kjønn i styret, jf. allmennaksjeloven § 6–11 a. Det stilles tilsvarende krav om representasjon av begge kjønn i styret i statsaksjeselskaper og statsallmennaksjeselskaper, jf. aksjeloven og allmennaksjeloven §§ 20–6.

Forvaltningen av aksjeselskaper hører under styret, jf. aksjeloven og allmennaksjeloven §§ 6–12. Styret skal sørge for forsvarlig organisering av virksomheten, som bl.a. innebærer at selskapet etterlever lovpålagte krav. Styret skal i nødvendig utstrekning fastsette planer, retningslinjer og budsjetter for virksomheten. Styret har også det overordnede ansvaret for virksomhetens ledelse, jf. aksjeloven og allmennaksjeloven §§ 6–12.

Etter aksjeloven og allmennaksjeloven §§ 6–20 første ledd skal styreleder sørge for at aktuelle saker som hører inn under styret, styrebehandles. Styremedlemmene og daglig leder kan kreve at styret behandler bestemte saker, jf. aksjeloven og allmennaksjeloven §§ 6–20 andre ledd. Hvilke saker som «hører inn under styret» fremgår av andre bestemmelser i aksjelovene, jf. Andenæs mfl. (2016) «Aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper», kapittel 26.3.1.1. Styrebehandlingen skal protokollføres, jf. aksjeloven og allmennaksjeloven §§ 6–29.

Regnskapspliktige foretak skal utarbeide årsregnskap etter reglene i lov 17. juli 1998 om årsregnskap mv. (regnskapsloven). For regnskapspliktige som har styre, skal samtlige styremedlemmer underskrive årsregnskapet, jf. regnskapsloven § 3–5. Underskriften omfatter redegjørelsen om likestilling jf. regnskapsloven § 3–3c, når det er henvist til denne i årsberetningen, jf. regnskapsloven § 3–5 tredje ledd. Plikt til å utarbeide årsberetning gjelder ikke for små foretak, jf. regnskapsloven § 3–1 andre ledd andre punktum.

Lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak § 23, lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper § 13, lov 15. juni 2001 nr. 59 om stiftelser § 30 andre ledd og lov 29. juni 2007 nr. 81 om samvirkeforetak § 76 fastsetter tilsvarende at forvaltningen av foretaket hører under styret.

Krav om kjønnsrepresentasjon i styret gjelder for statsforetak, jf. statsforetaksloven § 19 femte ledd, interkommunale selskaper, jf. lov om interkommunale selskaper § 10 første ledd, og for aksjeselskaper hvor kommuner og fylkeskommuner til sammen eier minst to tredeler av aksjene i selskapet, jf. lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner § 80 a.

Krav til kjønnsrepresentasjon i styret gjelder også for stiftelser når staten, en fylkeskommune eller en kommune oppnevner styret i stiftelsen, jf. stiftelsesloven § 27 a. Samvirkeloven § 69 stiller krav til representasjon av begge kjønn i styret i samvirkeforetak med flere enn 1 000 medlemmer

3.9.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at det presiseres i aksjeloven, allmennaksjeloven, statsforetaksloven, lov om interkommunale selskaper, stiftelsesloven, kommuneloven og samvirkeloven, at styret skal sørge for at plikten til aktivt likestillingsarbeid og plikten til å redegjøre for dette oppfylles i samsvar med likestillings- og diskrimineringsloven §§ 26 og 26 a og regnskapsloven § 3–3c.

3.9.3 Høringsinstansenes syn

Et stort flertall av høringsinstansene som uttalte seg om forslaget i høringsnotatet, støtter det. Blant disse er Finans Norge, Kif-komiteen, UiO, Likestillingssenteret, YS og Aust-Agder fylkeskommune. Finansforbundet mener at forankring av likestillingsarbeid i toppledelsen er viktig for at arbeidet kan implementeres i hele organisasjonen. Kif-komiteen viser til at både selskapers styre og operative ledere har en nøkkelrolle og at:

«…lederes signaler og engasjement er vesentlig for god integrering av likestillingsarbeid i øvrig arbeid.»

Departementets forslag er, ifølge Finans Norge, i tråd med finansnæringens egne anbefalinger.

Aust-Agder fylkeskommune mener at styreforankringen sikrer at:

«…styre og ledelse må holde seg godt orientert om likestillingssituasjonen og om tiltak som iverksettes. Prinsippet om å integrere likestillingsarbeidet i hele virksomheten vil bli ivaretatt med denne modellen.»

NHO støtter ikke departementets forslag. NHO mener at det ikke er behov for en slik bestemmelse i aksjeloven og viser til at styrets ansvar etter aksjeloven innebærer at styret skal sørge for at selskapet er organisert på forsvarlig måte, og at selskapet er i stand til å etterleve lover og regler. De mener at dersom man lovfester en aktivitets- og redegjørelsesplikt så vil dette uansett automatisk falle inn under styrets og daglig ledelses ansvar.

3.9.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder sitt forslag fra høringsnotatet om at styret i aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper skal sørge for at plikten til aktivt likestillingsarbeid og plikten til å redegjøre for dette oppfylles i samsvar med likestillings- og diskrimineringsloven §§ 26 og 26 a og regnskapsloven § 3–3c.

Departementet har imidlertid hensyntatt Nærings- og fiskeridepartementets høringsinnspill, slik at bestemmelsene om styrets plikter nå isteden er tatt inn i Likestillings- og diskrimineringsloven.

Departementet går i denne omgang ikke videre med forslag om endringer i statsforetaksloven, lov om interkommunale selskaper, stiftelsesloven, kommuneloven og samvirkeloven. Endringer i disse lovene må eventuelt utredes nærmere på et senere tidspunkt.

Departementet mener at tydelig forankring av styrets ansvar for å oppfylle aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillings- og diskrimineringsloven øker bevisstheten om pliktene og bidrar til at de etterleves. Forankringen gir et viktig signal om styrets plikt til å arbeide aktivt for mer likestilling i virksomheten, og til å rapportere om arbeidet. Departementet viser til at forslaget fikk bred støtte i høringsrunden.

Formålet med å tydeliggjøre at aktivitets- og redegjørelsesplikten skal styrebehandles er å øke innsatsen for aktivt likestillingsarbeid i næringslivet. Ledelsesforankring bidrar til å skape en organisasjonskultur med bevissthet om fordelene ved økt likestilling, om likestillingsutfordringer og -barrierer, i den aktuelle virksomheten. Ledelsesforankringen gjelder spørsmål som mangfoldsrekruttering, deltidsarbeid, muligheter til å kombinere familieliv og arbeid, utviklingsmuligheter, forfremmelse, lønnsforskjeller og tilrettelegging, jf. Fafos rapport 2015:25 og Meld. St. 6 (2010–2011) Likestilling for likelønn.

Departementets forslag innebærer at saker som gjelder aktivitets- og redegjørelsesplikten etter likestillings- og diskrimineringsloven hører inn under styret. Lovendringen vil medføre en plikt for styrelederen til å sørge for styrebehandling av aktuelle saker for å fremme likestilling og hindre diskriminering, jf. forslag til ny likestillings- og diskrimineringslov §§ 26 og 26 a og regnskapsloven § 3–3c. Forarbeidene til aksjeloven og allmennaksjeloven, jf. Ot. prp. nr. 23 (1996–1997) side 149 med henvisning til NOU 1996:3 side 144, presiserer at i dette ligger

«…ikke bare at styret skal sørge for å få til behandling saker av slik betydning at de bør være gjenstand for styrebehandling. Sakene må også behandles så raskt at styrebehandlingen ikke i realiteten blir en etterhåndsbehandling av saker som er avgjort av administrasjonen».

Det presiseres, for ordens skyld, at også styremedlemmene og daglig leder kan kreve styrebehandling av saker om aktivt likestillingsarbeid, jf. aksjeloven og allmennaksjeloven begges § 6–20 andre ledd.

Departementet mener at en tydeligere forankring av plikten i selskapers styre til å jobbe aktivt med likestillingsfremmende tiltak, vil sikre ivaretakelsen av likestillings- og mangfoldsperspektivene i selskapenes drift, og derfor styrke dette arbeidet. Sammen med bestemmelsene om kjønnsrepresentasjon i styret vil departementets forslag styrke arbeidet for å fremme likestilling og hindre diskriminering i næringslivet.

Departementet opprettholder ikke forslag om endringer i statsforetaksloven, lov om interkommunale selskaper, stiftelsesloven, kommuneloven og samvirkelova.

3.10 Offentlige myndigheters plikt til aktivt likestillingsarbeid

3.10.1 Aktivitetsplikt

3.10.1.1 Innledning

Departementets forslag i denne lovproposisjonen innebærer at myndighetenes aktivitetsplikt til å rette særlig oppmerksomhet mot sammensatt diskriminering stadfestes i loven. Plikten skal gjenspeiles i alt arbeid myndighetene utfører. Med sammensatt diskriminering menes diskriminering som forekommer som følge av samvirke av flere diskrimineringsgrunnlag, jf. begrepets innhold er beskrevet nærmere i kapittel 3.5.2.

Av myndighetenes aktivitetsplikt etter likestillings- og diskrimineringsloven § 24 følger det at tjenester skal være av like god kvalitet og tilpasset den enkelte brukeren og dennes behov. Med andre ord skal alle ha tilgang til likeverdige tjenester. Imidlertid kan det forekomme forskjellsbehandling av brukere i forbindelse med tjenesteytelse som en utilsiktet konsekvens av makten tjenesteytere forvalter, stereotypisering og sosial ulikhet. Dersom f.eks. kvinnelige tjenestebrukere behandles ulikt, og denne forskjellsbehandlingen har sammenheng med etnisitet, funksjonsevne, alder, funksjonsevne, eller andre grunnlag nevnt i likestillings- og diskrimineringsloven, kan forskjellsbehandlingen utgjøre sammensatt diskriminering. Derfor er brukermedvirkning, relevant informasjon og et reflektivt forhold til den makten tjenesteyteren forvalter, virkningsfulle måter å fremme likestilling og forebygge og hindre sammensatt diskriminering. Likestillings- og diskrimineringsombudet har i sin håndbok «Likeverdige tjenester for alle» (2011) gitt eksempler på hvordan en virksomhet kan sikre likeverdige tjenester.

Myndighetsutøvelse innebærer at forvaltningen fatter vedtak og forskrifter, og utøver annen myndighet. Myndighetsutøvelse omfatter bl.a. behandling av klager i saker om diskriminering. Håndhevingsorganene har behandlet flere saker, der spørsmålet om sammensatt diskriminering har blitt vurdert. Det vises for eksempel til sakene LDN-1/2008, LDN-2010–60, LDN-2014–2, LDN-35/2014, LDN-2015–31, og til dom av 17. mars 2010 i Øst-Finnmark tingrett, saksnummer 09–136827TVI-OSFI.

Offentlige myndigheter har en lovpålagt plikt til å forebygge seksuell trakassering, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 24. Departementet foreslår at aktivitetsplikten tydeliggjøres. Undersøkelser om omfanget av seksuell trakassering og #Metoo-kampanjen viser at seksuell trakassering er et vedvarende samfunnsproblem på de fleste samfunnsområdene. Antallet veiledningssaker hos Likestillings- og diskrimineringsombudet har økt jevnlig de siste årene. Med #Metoo kampanjen, har antallet henvendelser knyttet til veiledning om seksuell trakassering økt ytterligere. Det vises til omtalen av seksuell trakassering i kapittel 2.5. Departementet mener at det kreves styrket innsats for å bekjempe seksuell trakassering og vil derfor fremme et forslag om at plikten tydeliggjøres i loven.

Kjønnsbasert vold er et alvorlig samfunnsproblem. Internasjonale konvensjoner, som Norge er bundet av, forutsetter at myndighetene jobber aktivt for å bekjempe kjønnsbasert vold. Kjønnsbasert vold er et fenomen som hovedsakelig rammer kvinner, men ikke utelukkende. Også menn og gutter kan bli utsatt for vold og overgrep, på grunn av kjønn. Kjønnsbasert vold rammer hovedsakelig menn og gutter som utfordrer sosialt normative kjønnsroller og en manns og en kvinnes aksepterte posisjoner i samfunnet. Kjønnsbasert vold omfatter bl.a. voldtekt og seksuelle overgrep, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Kjønnsbasert vold er å anse som diskriminering på grunn av kjønn i henhold til Istanbulkonvensjonen og CEDAW.

Undersøkelser viser at menn oftest blir utsatt for vold i det offentlige rom, mens kvinner oftest blir utsatt for vold i nære relasjoner, for voldtekt, seksuelle overgrep og seksuell trakassering, jf. Likestillingsmeldingen (Meld. St. 7 (2015–2016) kapittel 4. Menn utgjør 81 prosent av siktede for forbrytelser i familieforhold. En studie fra NKVTS fra 2015 viser videre at 13,3 prosent av jentene, og 3,7 prosent av guttene i alderen 16–17 år, hadde opplevd seksuelle overgrep i løpet av livet. Ifølge en nasjonal forekomststudie av vold i Norge (NKVTS 2014) hadde ca. åtte prosent av de spurte kvinnene vært utsatt for alvorlig vold fra partner. Vold i nære relasjoner har store menneskelige kostnader, og det koster det norske samfunnet mellom 4,5 og 6 milliarder kroner hvert år, jf. Meld. St. 7 (2015–2016) kapittel 4.

Internasjonale konvensjoner forplikter offentlige myndigheter til å iverksette tiltak for å avskaffe såkalt strukturell diskriminering. Begrepet «strukturell diskriminering» viser til strukturer og systemer, som samfunnet og dets institusjoner er bygget på, og som inneholder elementer av diskriminerende karakter. Departementet har i Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 2.5.3.1 uttalt at gjennomføringen av prinsippet om ikke-diskriminering blant annet innebærer:

«…en plikt til å motarbeide de underliggende årsakene til diskriminering, for eksempel stereotypier eller fordommer som regner noen personer eller grupper som mindreverdige på grunn av deres personlige kjennetegn.»

Departementet foreslår at myndighetens plikt til å motarbeide stereotypier fremheves i loven.

3.10.1.2 Gjeldende rett

Offentlige myndigheter skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å oppfylle lovens formål, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 24. Aktivitetsplikten skal forstås i lys av lovens formålsbestemmelse i likestillings- og diskrimineringsloven § 1:

«Lovens formål er å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder og andre vesentlige forhold ved en person.»

Bestemmelsens andre ledd presiserer at:

«Loven tar særlig sikte på å bedre kvinners og minoriteters stilling. Loven skal bidra til å bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer, og hindre at nye skapes.»

3.10.1.3 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at offentlige myndigheters aktivitetsplikt konkretiseres. Dette gjelder myndighetenes rolle i myndighetsutøvelse og tjenesteyting. Likestillings- og diskrimineringsloven § 24 gir føringer på hvordan plikten skal forstås. Lovbestemmelsen er imidlertid lite konkret. Departementet mener det er behov for å gi en mer konkret beskrivelse i likestillings- og diskrimineringsloven, om hva plikten omfatter.

Departementet fremhevet i høringsnotatet enkelte elementer i myndighetens likestillingsarbeid, nemlig sammensatt diskriminering, seksuell trakassering og kjønnsbasert vold. Forslaget innebærer at det skal fremgå av loven at offentlige myndigheter bl.a. skal kartlegge tilstand for kjønnslikestilling og likestillingsutfordringer, være oppmerksomme på utfordringer knyttet til sammensatt diskriminering, og forebygge trakassering, herunder seksuell trakassering og kjønnsbasert vold. Denne oppregningen skal tjene som veiledning for pliktsubjektene om hvilke temaer som kan være relevante.

Forslag om at myndighetenes aktivitetsplikt skal konkretiseres, bygger i hovedsak på Skjeie-utvalgets anbefalinger, jf. NOU 2011: 18, kapittel 3.5.2.2.

3.10.1.4 Høringsinstansenes syn

Et stort flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter konkretiseringen av aktivitetsplikten som myndighetene er pålagt å følge etter likestillings- og diskrimineringsloven § 24. Flere høringsinstanser har kommet med ulike alternative forslag om hvordan pliktene kan utformes og konkretiseres.

Noen høringsinstanser, herunder Likestillings- og diskrimineringsombudet, Bufdir, og en rekke interesseorganisasjoner (Antirasistisk senter, FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Krisesentersekretariatet, Mental Helse Norge, Menneskerettsalliansen, MiRA ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn, Norges Handikapforbund (NHF), Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD), Reform – ressurssenter for menn, Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, Samisk Kvinneforum – Sami Nisson Forum, Stiftelsen Alternativ til vold, Stiftelsen Stopp diskrimineringen og Unge funksjonshemmede), mener at aktivitetsplikten bør konkretiseres i enda større grad, enn det departementet foreslo i høringsnotatet. Noen høringsinstanser støtter særskilt forslaget om å fremheve kjønnsrelatert vold og seksuell trakassering i loven, mens enkelte andre høringsinstanser stiller seg kritiske til det.

KVIBALD stiller seg positivt til at myndighetenes aktivitetsplikt knyttet til kjønnsrelatert vold fremheves og viser til at dette bidrar til gjennomføring Norges konvensjonsforpliktelser etter FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og Istanbulkonvensjonen. KVIBALD mener likevel at også stereotypisering bør fremheves, og viser til at stereotypisering er:

«…et sentralt element i Norges internasjonale forpliktelser med hensyn til å avskaffe strukturell diskriminering.»

KVIBALD viser videre til at stereotypier og diskriminering henger ofte sammen.

Interesseorganisasjonene Antirasistisk senter, FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Krisesentersekretariatet, Mental Helse Norge, Menneskerettsalliansen, MiRA ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn, Norges Handikapforbund (NHF), Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD), Reform – ressurssenter for menn, Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, Samisk Kvinneforum – Sami Nisson Forum, Stiftelsen Alternativ til vold, Stiftelsen Stopp diskrimineringen og Unge funksjonshemmede har uttalt seg i et felles høringssvar. Interesseorganisasjonene mener at det bør vurderes om arbeidsmetoden i fire trinn i likestillings- og diskrimineringsloven § 26 andre ledd også bør gjelde for myndighetene. Likestillings- og diskrimineringsombudet støtter dette.

Ifølge de ovennevnte interesseorganisasjonene bør det presiseres at plikten gjelder i all virksomhet offentlige myndigheter utøver. Videre anføres det at alle diskrimineringsgrunnlag bør nevnes i bestemmelsen, slik grunnlagene fremgår av bestemmelsen om arbeidsgivers aktivitetsplikt.

Ombudet mener at det er svært positivt at offentlige myndigheters aktivitetsplikt konkretiseres. Ombudet støtter også forslaget om at trakassering, seksuell trakassering og kjønnsrelatert vold fremheves i lovteksten.

Bufdir støtter forslaget om å konkretisere offentlige myndigheters aktivitetsplikt og at offentlige myndigheter pålegges en redegjørelsesplikt, men mener at plikten bør konkretiseres ytterligere, slik at det fremgår av loven at myndigheters:

«aktivitetsplikt omfatter bl.a. likeverdig tjenesteytelse, lovarbeid, utredninger, handlingsplaner og strategiarbeid».

NIM viser i sin høringsuttalelse bl.a. til at departementets hensikt med lovforslaget er å fremheve kvinnediskriminering, seksuell trakassering og kjønnsrelatert vold i aktivitetsplikten. NIM stiller seg positivt til styrking av kvinners stilling, men ønsker på samme måte en styrking av rettighetene til de øvrige utsatte gruppene som vernet i lovens formålsbestemmelse, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 1. NIM uttaler at:

«…disse diskrimineringsgrunnlagene reflekteres i internasjonale menneskerettskonvensjoner Norge er bundet av, og av diskrimineringsvernet i Grunnloven. NIM mener at det på prinsipielt grunnlag er uheldig å framheve ett av flere diskrimineringsgrunnlag på denne måten i selve lovteksten. Implisitt sier man at dette diskrimineringsgrunnlaget er viktigere enn de andre.»

NIM påpeker videre at FNs rasediskrimineringskomité har etterlyst en redegjørelse og kartlegging av rasisme på ulike områder i Norge. NIM mener videre at forslaget om en konkretisert aktivitetsplikt kunne fremhevet og konkretisere aktivitetsplikten for alle diskrimineringsgrunnlagene ved å fjerne henvisninger til kjønn.

Når det gjelder konkretiseringen av aktivitetsplikten, er det, ifølge Justis- og beredskapsdepartementet, ikke åpenbart hva man oppnår med tilføyelsene, eller hvorfor akkurat disse tre elementene skal trekkes frem. Ifølge Justis- og beredskapsdepartementet kan dette føre til at arbeidet konsentreres om de fremhevede punktene, og slik sett gå på bekostning av de andre temaene. De etterlyser også en gjennomgang av formuleringene i bestemmelsene. Dette for å sikre en bedre sammenheng mellom pliktene og for å gjøre lovteksten mer tilgjengelig.

3.10.1.5 Departementets vurderinger

Innledning

Departementet opprettholder forslaget om å konkretisere myndighetenes aktivitetsplikt, men foreslår enkelte endringer som gjelder for elementene som fremheves i loven.

Departementet understreker at de temaene, som er foreslått fremhevet i loven, kun er eksempler på forhold plikten omfatter. Oppregningen er altså ikke en uttømmende liste over rekkevidden av aktivitetspliktens innhold.

Departementets forslag innebærer at offentlige myndigheter fremdeles skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering. I høringsnotatet ble henvisningen til «lovens formål» i likestillings- og diskrimineringsloven § 24 foreslått opprettholdt, jf. forslaget til revidert § 24 i høringsnotatet. Departementet har revurdert dette. Departementet foreslår i denne lovproposisjonen at forslaget endres, slik at diskrimineringsgrunnlagene som er omfattet av aktivitetsplikten, fremgår direkte av lovbestemmelsen gjennom henvisningen til lovens § 6.

Enkelte høringsinstanser har anført at det bør fremgå av lovbestemmelsen at aktivitetsplikten gjelder i all virksomhet til offentlige virksomheter. Departementet er enig i dette og fremmer et forslag i lovproposisjonen om at det at aktivitetsplikten omfatter all virksomhet til offentlige myndigheter.

Departementet foreslo i høringsnotatet at det skal fremgå av loven at offentlige myndigheter blant annet skal kartlegge tilstand for kjønnslikestilling og likestillingsutfordringer.

For å sikre bedre tilgjengelighet og for å tydeliggjøre sammenhengen mellom myndighetenes aktivitetsplikt og redegjørelsesplikt, foreslår departementet at forslaget justeres. Departementet foreslår derfor at myndighetene pålegges en plikt til å redegjøre for hvordan de jobber for å ivareta hensynet til likestilling og ikke-diskriminering i sitt arbeid, og en plikt til å vurdere resultatene som er oppnådd, jf. forslag til redegjørelsesplikten i § 24 annet ledd. At offentlige myndigheter, i forbindelse med dette arbeidet, kartlegger tilstanden for kjønnslikestilling og likestillingsutfordringer på de diskrimineringsgrunnlagene som er omfattet av aktivitetsplikten, er både naturlig og formålstjenlig. Departementet opprettholder imidlertid ikke forslaget om å lovfeste plikt for myndighetene til å kartlegge tilstanden for kjønnslikestilling og likestillingsutfordringer, slik det ble foreslått i høringsnotatet.

Departementet opprettholder forslaget om at det bør fremgå direkte av loven at plikten innebærer at myndighetene skal være oppmerksomme på sammensatt diskriminering, og forebygge trakassering, herunder seksuell trakassering og kjønnsrelatert vold.

Departementet foreslår videre at det tas inn i lovteksten at myndighetene også skal motarbeide stereotypier knyttet til de diskrimineringsgrunnlagene som er nevnt i bestemmelsen.

Offentlige myndigheters aktivitetsplikt ble ikke konkretisert i likestillings- og diskrimineringsloven. Departementet uttaler likevel i lovens forarbeider at store deler av Skjeie-utvalgets forslag om offentlige myndigheters aktivitetsplikt er relevante i vurderingen av om plikten er oppfylt. Disse føringene er videreført i likestillings- og diskrimineringsloven, jf. Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 24.2.9.

En kartlegging av kommunalt og regionalt likestillingsarbeid «Vedvarende vikeplikt» fra 2011 tyder på at den største utfordringen i likestillingsarbeidet i offentlige virksomheter er at det mangler systematikk og kontinuitet i arbeidet. Likestillingssenteret har også i sitt høringssvar påpekt at «likestillingsutfordringene i Norge handler om mangler i strukturen for likestillingsarbeidet, manglende oppfølging av aktivitetspliktene og en manglende problemforståelse.» På bakgrunn av dette foreslår departementet en konkretisering av aktivitetsplikten for offentlige myndigheter, i tillegg til at det foreslås en redegjørelsesplikt for myndighetene. Departementet mener at dette er et viktig fremskritt i arbeidet for mer likestilling i samfunnet.

Departementets forslag i denne lovproposisjonen innebærer en tydeliggjøring av aktivitetsplikten ved at enkelte elementer av de presiseringene Skjeie-utvalget foreslo, tas inn i loven, jf. NOU 2011: 18 side 57.

Formålet med konkretiseringen

Formålet med de foreslåtte lovendringene er å fremme og styrke offentlige myndigheters arbeid for mer likestilling og forebyggende arbeid mot diskriminering, på alle samfunnsområder.

Hvem som er omfattet av aktivitetsplikten

Begrepet «offentlige myndigheter» omfatter forvaltningsorganer som er en del av stat, kommune og fylkeskommune, og som utøver offentlig myndighet, jf. Prop. 88 L (2012–2013) kapittel 20.1 side 162, jf. Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 24.2.2 og 24.2.9. Statsforetak eller statlige aksjeselskaper er omfattet av plikten, så langt de utøver offentlig myndighet. Offentlige foretak eller lignende som er aktører i markedet eller som ikke utøver myndighet, omfattes ikke av aktivitetsplikten. Det vises til Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 24.2.9. Private rettssubjekter, som utøver offentlig myndighet, f.eks. en privat undervisningsinstitusjon, er også omfattet av plikten.

Hva innebærer aktivitetsplikten

Arbeidet skal være aktivt, målrettet og planmessig

Departementet foreslo i høringsnotatet at offentlige myndigheter fremdeles skal ha en plikt til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Det forventes at offentlige myndigheter har oppmerksomhet på, legger vekt på, og til en viss grad prioriterer likestillingshensyn, jf. forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven, Prop. L 81 (2016–2017) merknader til § 24.

Når det gjelder meningsinnholdet av plikten til å arbeide «aktivt, målrettet og planmessig» med likestilling, vises det til fortolkningsuttalelser om disse begrepene i Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 24.2.9. Plikten til å arbeide «aktivt» innebærer at det skal iverksettes konkrete tiltak.

Flere høringsinstanser har gitt innspill på og bedt departementet om å vurdere om arbeidsmetoden i fire trinn i likestillings- og diskrimineringsloven § 26 annet ledd også bør gjelde for offentlige myndigheter. Departementet har forståelse for synspunktet om at myndighetene også bør følge arbeidsmetoden, men har likevel valgt å ikke foreslå det. Etter departementets forslag skal myndighetene integrere og ivareta likestillingsperspektivet i all virksomhet. Myndighetsorganene utgjør en uensartet gruppe av virksomheter, av ulik størrelse. Det er departementets oppfatning at myndighetene selv skal kunne bestemme hvordan de ønsker å jobbe med likestilling. Offentlige myndigheter kan bruke arbeidsmetoden i sitt likestillingsarbeid, dersom de ønsker det, men anvendelse av metoden vil ikke være et absolutt vilkår og obligatorisk for oppfyllelsen av aktivitetsplikten. Det gjelder også andre retningslinjer, f.eks. utredningsinstruksen og rapporteringsordningen til FN-komiteer, som stiller krav til måten aktivt likestillingsarbeid skal organiseres på, jf. departementets vurdering av offentlige myndigheters aktivitetsplikt i Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 24.2.9.

Plikten til å arbeide «målrettet» og «planmessig» innebærer at myndighetene må sette mål, lage en plan og følge en strategi for likestillingsarbeidet, jf. Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 24.2.9. Offentlige myndighetene skal holde oversikt over ansvar, oppgaver og myndighet når det gjelder likestilling og diskriminering, jf. NOU 2011:18, side 57.

Plikten omfatter alle diskrimineringsgrunnlagene

Flere høringsinstanser mener at diskrimineringsgrunnlagene som er omfattet av bestemmelsen bør nevnes eksplisitt i loven. Departementet er i utgangspunktet enig i dette, men foreslår at de diskrimineringsgrunnlagene som er omfattet av offentlige myndigheters aktivitetsplikt skal klargjøres gjennom henvisning til lovens § 6.

Diskrimineringsgrunnlagene som omfattes er kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk og alder. Det er også foreslått at sammensatt diskriminering nevnes.

Den såkalte samlekategorien «andre lignende, vesentlige forhold ved en person», som fremgår av lovens formålsparagraf i gjeldende rett, har et svært uklart virkeområde. Etter departementets vurdering vil uklarheten kunne gjøre det vanskelig for offentlige myndigheter og ombudet å følge opp plikten. Klargjøringen av diskrimineringsgrunnlagene som aktivitetsplikten omfatter innebærer en endring i aktivitetspliktens saklige virkeområde, slik at den såkalte samlekategorien faller utenfor bestemmelsens virkeområde.

Plikten gjelder all virksomhet

Plikten gjelder, som i dag, i all virksomhet til offentlige myndigheter, jf. Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 24.2.9. Plikten omfatter all myndighetsutøvelse og all tjenesteyting, og den gjelder på alle samfunnsområder. Plikten omfatter bl.a. utforming og tildeling av tjenester, regelverksutforming, budsjettering og samfunnsplanlegging.

Departementet ga i lovproposisjonen Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 24.2.9 uttrykk for at myndighetene skal integrere likestillingsperspektivet i all offentlig virksomhet og den:

«…skal markere at offentlige myndigheter skal gi likestillingsarbeid høy prioritet, jf. Ot.prp. nr. 33 (1974–75) side 18 flg. Offentlig virksomhet må vurdere hvilke forhold som virker mot likestilling og hvilke tiltak som kan bidra til å fjerne slike barrierer. Videre omfatter plikten å iverksette konkrete likestillingstiltak, og å sikre at forslag til nye lover, forskrifter mv. og forvaltningsvedtak er i tråd med likestillings- og diskrimineringsloven.»

Situasjonsanalyse

Departementets forslag innebærer at offentlige myndigheter, ut fra en analyse av situasjonen, skal vurdere hvilke tiltak som er relevante, jf. Prop 81 L (2016–2017) merknader til § 24. Departementets forslag innebærer at det ikke stadfestes en plikt til å gjennomføre bestemte tiltak. Dette er en videreføring av gjeldende rett, jf. Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 24.2.9.

En situasjonsanalyse innebærer at myndighetene bør skaffe kunnskap om likestillingssituasjonen på eget forvaltningsområde og på alle diskrimineringsgrunnlag. Situasjonsanalysen skal brukes til egen virksomhetsstyring, myndighetsutøvelse og forbedring av kvalitet i tjenester. Dette omfatter bl.a. at myndighetene innhenter informasjon om brukernes utfordringer og behov, og vurderer risiko for at diskriminering forekommer.

Offentlige myndigheter skal ha rutiner for å gjennomføre en analyse og for å identifisere utfordringer knyttet til egen virksomhet. På bakgrunn av analysen skal det vurderes hvordan tjenestetilbudet bør utformes og hvilke tilpasninger som skal gjøres for å imøtekomme likestillingsutfordringene. Det vises til NOU 2011:18 punkt 3.5.2.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har utarbeidet en håndbok om likeverdige tjenester (2011) der det gis veiledning om hvordan likeverdige tjenester ytes i praksis.

Offentlige myndigheter som har gjennomført en situasjonsanalyse bør vurdere hvilke tiltak som skal iverksettes. Eksempler på slike tiltak er:

• Vurdere om eksisterende lover, forskrifter, rundskriv og forvaltningsvedtak mv, slår ut skjevt for enkelte grupper, og ta initiativ til å endre disse

• påse at lovforslag ivaretar likestillingshensyn og er i samsvar med likestillings- og diskrimineringsloven, EU-rett og internasjonale konvensjoner som fastsetter føringer for likestillingsfeltet, jf. veilederen for utredningsinstruksen pkt. 3.3 som stadfester at dersom statlige tiltak som utredes vil medføre vesentlige likestillingsmessige virkninger, skal saken forelegges Barne- og likestillingsdepartementet.

• påse at tjenesteyting er likeverdig. Dette innebærer å gjøre informasjon tilgjengelig, å sikre brukermedvirkning og bl.a. tilgang til tolk, eller annen form for individuell tilrettelegging. Det vises for øvrig til Prop. 81 L (2016–2017) merknader til § 24

• øke kompetanse på bl.a. sammensatt diskriminering, seksuell trakassering, kjønnsrelatert vold, og stereotypisering som kan ha sammenheng med diskriminering

• øke kompetanse om sårbarhet som skyldes forhold som reflekteres i lovens diskrimineringsgrunnlag, dvs. kjønn, nedsatt funksjonsevne, etnisitet, alder, seksuell orientering mv.

• øke kompetanse om sårbarhet som skyldes andre forhold, som f. eks. sykdom, flytting, fattigdom, tap av nettverk og nære relasjoner mv, ufrivillig institusjonalisering mv.

• øke bevissthet om hvordan stereotypier og fordommer kan føre til diskriminering i tjenesteyting og i myndighetsutøvelse

• nedbygge kulturelle og språklige barrierer mellom minoritetsgrupper og myndighetene.

Det vises til NOU 2011:18 kapittel 3.5.2 og Likestillings- og diskrimineringsombudets håndbok for tjenesteytere «Likeverdige tjenester for alle» og refleksjonsheftet «Likeverdige tjenester i praksis».

Sammensatt diskriminering

Departementet opprettholder forslaget om at offentlige myndigheter pålegges en aktivitetsplikt knyttet til sammensatt diskriminering. Denne type diskriminering er forbudt etter gjeldende rett, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 6. Økt bevissthet om sammensatt diskriminering vil hjelpe til å identifisere likestillingsutfordringer, som gjennom enkelte diskrimineringsgrunnlag ikke kan fanges opp. Det vises til omtalen av sammensatt diskriminering i lovproposisjonen 81 L (2016–2017) kapittel 13.

Eksempler på mulige tiltak kan være:

• Øke bevissthet om sammensatt diskriminering.

• Øke kompetanse om å jobbe forebyggende mot sammensatt diskriminering, herunder å skaffe og nyttiggjøre seg eksisterende kunnskapsgrunnlag, statistikk og forskning om forhold knyttet til alle diskrimineringsgrunnlagene.

• Utarbeide og iverksette handlingsplaner veiledere og strategier for arbeidet mot sammensatt diskriminering.

• Samordne og koordinere tjenestetilbudet, slik at sårbare brukere ikke faller «mellom to stoler».

• Iverksette tiltak for likestilling i minoritetsmiljøer, herunder bl.a. språkopplæring for at kvinner med minoritetsbakgrunn kan delta i arbeidslivet.

• Styrke frivillige organisasjoner som bidrar til integrering av minoritetskvinner.

• Styrke frivillige sertifiseringsordninger om likestilling.

• Øke kulturforståelsen blant tjenesteytere med samiske brukere.

• Kartlegge levekårene til personer med utviklingshemming i samiske områder, og styrke hjelpetiltak for voldsutsatte samiske kvinner.

Trakassering og seksuell trakassering

Departementet opprettholder forslaget om at offentlige myndigheters plikt til å forebygge trakassering og seksuell trakassering fremheves i loven. Forslaget innebærer en videreføring og tydeliggjøring av gjeldende rett.

Forslaget er en oppfølging av Skjeie-utvalgets anbefaling om konkretisering av aktivitetsplikten. Skjeie-utvalget foreslo at myndighetenes ansvar for å forebygge trakassering og seksuell trakassering gjennom aktive tiltak, skal lovfestes som en del av aktivitetsplikten, jf. NOU 2011: 18 side 57.

Offentlige myndigheters aktivitetsplikt etter gjeldende rett omfatter trakassering og seksuell trakassering, jf. § 24, jf. § 1, og jf. Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 24.2.9 og merknader til § 24. Forbudet mot å trakassere omfatter trakassering på grunn av de diskrimineringsgrunnlagene som er nevnt i likestillings- og diskrimineringsloven § 6 første ledd, og seksuell trakassering. Det nærmere meningsinnholdet av begrepet «trakassering» er beskrevet i lovens § 13, jf. Prop. 81 L (2016–2017) merknader til § 13 og kapittel 18.9.

Aktivitetsplikten vil bidra til kunnskapsutvikling og drive forebyggende arbeid mot denne typen diskriminering. Mulige tiltak kan være:

• Kompetanseheving og kunnskapsutvikling om seksuell trakassering for ulike samfunnsaktører.

• Styrking av hjelpeapparatet.

• Samordning og koordinering av arbeidet mot seksuell trakassering.

• Seksualundervisning, herunder undervisning om grensesetting og respekt for egne og andres grenser, i grunnskolen.

Kjønnsbasert vold

Departementet opprettholder forslaget om at offentlige myndigheters plikt til å forebygge kjønnsrelatert vold fremheves i loven, men begrepsbruken endres til kjønnsbasert vold. Forslaget er en oppfølging av Skjeie-utvalgets anbefaling om konkretisering av aktivitetsplikten. Skjeie-utvalget foreslo at myndighetenes ansvar for å forebygge og hindre kjønnsrelatert vold gjennom aktive tiltak, tydeliggjøres i loven, jf. NOU 2011: 18 side 57.

Offentlige myndigheter har allerede i dag en plikt til å forebygge kjønnsbasert vold som en form for kjønnsdiskriminering. Departementet mener at offentlige myndigheter skal prioritere arbeidet for å forebygge og hindre vold og overgrep høyt. Dette forutsetter også Istanbul-konvensjonen, som Norge er bundet av. Departementet vil i denne proposisjonen følge opp Skjeie-utvalgets anbefaling om å konkretisere myndigheters ansvar når det gjelder kjønnsrelatert vold.

En særskilt kjønnsbasert dynamikk knytter seg til volden som utøves i nære relasjoner. Offentlige myndigheters aktivitetsplikt knyttet til kjønnsbasert vold gjelder alle samfunnsområder, selv om kjønnsbasert vold ofte forekommer i nære relasjoner, som i familieliv. Diskrimineringsnemnda håndhever ikke forbudet mot diskriminering i familieliv og andre rent personlige forhold etter likestillings- og diskrimineringsloven, jf. diskrimineringsombudsloven §§ 2 og 7 andre ledd. Det nevnes, for ordens skyld, at ombudets veiledning og oppfølging av oppfyllelsen av aktivitetsplikten for myndighetene omfatter også arbeidet mot kjønnsbasert vold i familieliv og i andre rent personlige forhold.

Mulige tiltak i arbeidet for å kjempe imot kjønnsbasert vold kan være:

• Øke politiets og håndhevingsapparatets kompetanse på kjønnsbasert vold.

• Endre lover, utarbeide handlingsplaner, strategier og retningslinjer for å styrke arbeidet mot kjønnsrelatert vold.

• Styrke hjelpeapparatet for voldsutsatte.

• Styrke kompetansen i hjelpeapparatet.

• Bedre koordineringen av arbeidet mot vold og tvang i nære relasjoner.

• Iverksette familie- og nettverksstøttende tiltak.

• Gjennomføre skolebaserte undervisningsprogram.

• Gi informasjon og støtte i barnehager.

• Utvikle digitale helsetjenester og hjemmebesøksprogrammer hos småbarnsfamilier.

• Iverksette tiltak gjennom helsestasjon- og skolehelsetjenesten, bruke økonomiske støtteordninger for å styrke innsatsen mot kjønnsbasert vold, f.eks. i arbeidslivet.

Stereotypisering

Departementet er enig med KVIBALD som i sitt høringsinnspill sier at arbeidet mot negativ stereotypisering er en viktig del av forebyggende arbeid mot diskriminering. Departementet fremmer i denne lovproposisjonen et forslag om at stereotypisering, som en holdning eller atferd som knytter seg til diskriminering, fremheves i bestemmelsen om myndighetenes aktivitetsplikt. Skjeie-utvalget foreslo også at det presiseres i lovteksten at offentlige myndigheter skal motarbeide og bekjempe fordommer og stereotypier.

En stereotypi er en generalisert, intuitiv oppfatning om hvordan en bestemt gruppe mennesker er. Stereotypiske forestillinger kan føre til at en person havner i en imaginær identitetskategori, der han eller hun ikke ønsker å være. Stereotypiseringen skjer ofte uten at det reflekteres over om den aktuelle personens egenskaper stemmer overens med stereotypien. Som KVIBALD påpeker i sitt høringssvar kan negative stereotypiseringer om en persons kjønn, seksuell orientering, etnisitet, funksjonsevne eller alder føre til diskriminering, f.eks. i forbindelse med ansettelse.

De internasjonale konvensjonene Norge er bundet av, forplikter medlemsstatene til å iverksette aktive tiltak mot stereotypisering. Det vises til CEDAW artikkel 5 bokstav a. CEDAW artikkel 10 bokstav c stadfester at det skal iverksettes aktive tiltak for å avskaffe stereotypiske forestillinger om menn og kvinner. Dette gjelder for alle typer undervisning. CRPD artikkel 8 nr. 1 forplikter statene til å treffe aktive tiltak for å bekjempe stereotypier, fordommer og skadelig praksis knyttet til mennesker med nedsatt funksjonsevne «på alle livets områder». CERD artikkel 7 stadfester at medlemsstatene skal gjennomføre effektive tiltak for å bekjempe fordommer som fører til rasediskriminering. Dette gjelder blant annet på områdene undervisning og utdanning.

Forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven fremhever stereotypisering som et forhold som kan føre til diskriminering. Trakassering innebærer for eksempel at den trakasserende handlingen må være knyttet til et diskrimineringsgrunnlag. Dette innebærer at det må være årsakssammenheng mellom atferden, dvs. den trakasserende handlingen, og et diskrimineringsgrunnlag, f.eks. nedsatt funksjonsevne. Det fremgår av lovens forarbeider at et vurderingstema er om handlingen anses å være basert på «negative stereotypier, fordommer eller forakt» mot forhold som f.eks. nedsatt funksjonsevne, jf. Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 18.2.1. Et annet eksempel er religiøst begrunnet forskjellsbehandling i tros- og livssynssamfunn. En slik forskjellsbehandling oppfyller kravet til saklig formål, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 9, jf. Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 14.2.5. Departementet uttaler samme sted at:

«Forskjellsbehandling som er begrunnet i fordommer og stereotype oppfatninger eller praksis, kultur eller tradisjon i tros- og livssynssamfunnet – og som ikke er religiøst forankret – utgjør ikke lovlig forskjellsbehandling.»

Et tiltak for å motarbeide negative stereotypiseringer i myndighetsutøvelse og tjenesteyting, er refleksjon. Offentlige myndigheter bør derfor vurdere blant annet følgende spørsmål:

• Finnes det stereotypier om bestemte grupper mennesker (brukere) som kan påvirke tjenestene virksomheten gir? Hvilke konsekvenser kan disse ha for tjenestene?

• Forekommer det fordommer eller stereotypier som hindrer likestilling, eller som fører til diskriminering, i myndighetsutøvelse eller i tjenesteyting?

• Stilles det saklige vilkår for at en person får eller ikke får en tjeneste?

• Forekommer det at negative stereotypier eller fordommer påvirker vurderingen av hva som anses som relevant faktum? Kan dette påvirke myndighetsutøvelse eller tjenesteyting?

• Det vises til Likestillings- og diskrimineringsombudets håndbok for tjenesteytere «Likeverdige tjenester for alle» og refleksjonsheftet «Likeverdige tjenester i praksis».

3.10.2 Redegjørelsesplikt

3.10.2.1 Innledning

Skjeie-utvalget vurderte spørsmålet om offentlige myndigheter skal ha en plikt til å redegjøre for sitt arbeid med likestilling. Ifølge utvalget hadde myndighetene lagt til grunn at det gjaldt en slik plikt, men at det i lys av forarbeidene til de tidligere likestillings- og diskrimineringslovene var uklart om myndighetene i sin myndighetsutøvelse og tjenesteyting hadde en redegjørelsesplikt. Justisdepartementets Lovavdeling tok også stilling til spørsmålet og kom frem til, under adskillig tvil, at myndighetene trolig ikke hadde en redegjørelsesplikt, jf. Lovavdelingens uttalelse 15. september 2010. Likestillings- og diskrimineringsloven ble vedtatt uten en redegjørelsesplikt for myndighetene.

Skjeie-utvalget viste til at en redegjørelsesplikt for offentlige myndigheter burde vurderes opp mot behovet for kontroll. Myndighetene hadde ofte et bredt ansvarsområde, noe som kunne medføre en omfattende redegjørelsesplikt. Skjeie-utvalget foreslo følgelig at offentlige myndigheter skulle ilegges en plikt til å dokumentere tiltakene som følger av bestemmelsene om myndighetenes aktivitetsplikt. Dokumentasjonsplikten skulle erstatte en redegjørelsesplikt. Dokumentasjonen skulle være grunnlaget for oppfølging av virksomhetene, med veiledning og kontroll.

I likhet med Skjeie-utvalget, mener departementet at offentlige myndigheter, i rollen som myndighetsutøver og tjenesteyter, skal dokumentere arbeidet med likestilling. Departementet mener samtidig at åpenhet i form av offentliggjøring av dokumentasjonen, også er et viktig virkemiddel for å fremme likestilling. Dette taler for en redegjørelsesplikt for myndighetene.

3.10.2.2 Gjeldende rett

Offentlige myndigheter i rollen som myndighetsutøver og tjenesteyter har etter gjeldende rett ingen redegjørelsesplikt.

3.10.2.3 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at myndighetene skal være pålagt redegjørelsesplikt. Departementet foreslo at redegjørelsesplikten bygges over samme lest som bestemmelsen om foretaks plikt til å rapportere om samfunnsansvar. Dette innebærer at offentlige myndigheter skal redegjøre for hva de gjør for å integrere hensynet til likestilling i sitt arbeid, i sin daglige drift og i forholdet til sine interessenter og samarbeidspartnere. Offentlige myndigheter skal redegjøre for hvordan de arbeider med å omsette prinsipper, prosedyrer og standarder for likestilling til handling. Myndighetene skal vurdere resultatene som er oppnådd og opplyse hvilke forventninger de har til dette arbeidet fremover.

Departementet foreslo i høringsnotatet at redegjørelsen skal offentliggjøres i årsbudsjettet eller i årsberetningen. Offentlige myndigheter som ikke er pålagt å utarbeide årsberetning, skal ta redegjørelsen inn i årsbudsjettet.

3.10.2.4 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser, herunder Bufdir, Likestillingssenteret, JURK og KVIBALD stiller seg positivt til at myndighetene, i rollen som myndighetsutøver og tjenesteyter, skal få en redegjørelsesplikt. Likestillings- og diskrimineringsombudet støtter også forslaget om at det innføres en redegjørelsesplikt knyttet til aktivitetsplikten, men mener at den foreslåtte lovteksten bør justeres. Ombudet mener at formuleringene i lovbestemmelsen, som har store likhetstrekk med § 3–3 c i regnskapsloven, ikke nødvendigvis passer godt for offentlige myndigheter.

Videre anfører Likestillings- og diskrimineringsombudet at det bør fremheves at offentlige myndigheter ikke bare skal kartlegge likestillingsutfordringer, men også bør kartlegge og undersøke risiko for diskriminering.

KS støtter verken forslaget om å konkretisere aktivitetsplikten, eller en redegjørelsesplikt for myndighetene. KS foreslår isteden en dokumentasjonsplikt for myndighetene.

3.10.2.5 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om at offentlige myndigheter skal redegjøre for hva de gjør for å integrere hensynet til likestilling og ikke-diskriminering i sitt arbeid. Departementet foreslår at redegjørelsen skal gis i årsrapport, årsberetning, eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument. Dette på bakgrunn av at statlige virksomheter ikke offentliggjør sine budsjetter, men er pålagt å avgi en årsrapport, se omtale av arbeidsgivers redegjørelsesplikt i kapittel 3.8.15.

Som Likestillings- og diskrimineringsombudet og Justis- og beredskapsdepartementet påpeker i sine høringsinnspill, er det viktig å sikre en god sammenheng mellom aktivitets- og redegjørelsesplikten, og passende begrepsbruk i lovteksten. Departementet foreslår derfor at det gjøres noen terminologiske tilpasninger i ordlyden av lovforslaget, sammenlignet med departementets forslag i høringsnotatet.

Departementet har vurdert om den foreslåtte redegjørelsesplikten skal erstattes med en dokumentasjonsplikt, som er foreslått av KS. Departementet har valgt å opprettholde forslaget om å innføre redegjørelsesplikt for myndighetene. Departementet mener at en redegjørelsesplikt vil kunne bidra til åpenhet om myndighetenes likestillingsarbeid på en bedre måte enn en eventuell dokumentasjonsplikt. En redegjørelsesplikt vil også kunne styrke kontrollen med at aktivitetsplikten overholdes. Den foreslåtte plikten dreier seg om redegjørelse for arbeidet etter den foreslåtte aktivitetsplikten beskrevet i likestillings- og diskrimineringsloven.

Formuleringene i den foreslåtte bestemmelsen om offentlige myndigheters redegjørelsesplikt er hovedsakelig inspirert av redegjørelsesplikten etter regnskapsloven § 3–3 c. Det samme gjelder formuleringen av den foreslåtte bestemmelsen om arbeidsgivers redegjørelesplikt, jf. forslag til ny § 26 a. Formålet med denne sammenligningen er å poengtere at aktivt likestillingsarbeid er et felles samfunnsansvar, som forplikter ikke bare næringslivet (store foretak) og arbeidsgivere, men også offentlige myndigheter. Utarbeidelse av et helhetlig redegjørelsesregime på likestillingsområdet, dvs. en redegjørelse som baserer seg på en overordnet, felles metodisk tilnærming, vil kunne bidra til utvikling av «best praksis» i virksomhetens likestillingsarbeid. Det vil etter departementets vurdering også kunne bidra til at Likestillings- og diskrimineringsombudets arbeid med veiledning og oppfølging av arbeidsgiveres og myndigheters redegjørelsesplikt, blir mer effektivt.

Selv om det er store likhetstrekk mellom offentlige myndigheters og andre foretaks redegjørelsesplikt, er forpliktelsene likevel ikke helt like. Departementets forslag innebærer at offentlige myndigheters redegjørelsesplikt vil være mer forpliktende enn for store foretaks redegjørelsesplikt etter regnskapsloven § 3–3 c. På lik linje med arbeidsgivere som er pålagt en redegjørelsesplikt etter den foreslåtte likestillings- og diskrimineringsloven § 26 a, skal offentlige myndigheter utarbeide en gjennomtenkt «likestillingspolicy» på sitt forvaltningsområde. Denne «likestillingspolicyen» innebærer at myndighetene skal utarbeide retningslinjer, prinsipper, prosedyrer og standarder for sitt arbeid, og omsette disse til konkret handling i praksis. Offentlige myndigheters redegjørelsesplikt knytter seg til aktivitetsplikten beskrevet i likestillings- og diskrimineringsloven, og plikten har dermed et mer avgrenset saklig og geografisk virkeområde enn rapporteringsplikten etter regnskapsloven § 3–3 c, jf. Prop. 48 L (2012–2013), kapittel 2.

Etter departementets forslag skal redegjørelsen offentliggjøres i årsrapport eller i årsberetning. Offentlige myndigheter som ikke er pålagt å utarbeide årsberetning skal ta redegjørelsen inn i årsrapporten.

3.11 Veiledning og håndheving

3.11.1 Gjeldende rett

Det fremgår av diskrimineringsombudsloven § 5 at Likestillings- og diskrimineringsombudet skal arbeide for å fremme reell likestilling og hindre diskriminering på alle samfunnsområder på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel og adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk og alder. Ombudet skal også arbeide for å fremme likebehandling i arbeidslivet, uavhengig av politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, og alder, jf. arbeidsmiljøloven kapittel 13 og diskrimineringsombudsloven § 1 annet ledd og § 5 første ledd.

Likestillings- og diskrimineringsombudet skal være en aktiv pådriver for mer likestilling i samfunnet. Dette innebærer bl.a. at ombudet skal ha oversikt over tilstanden for likestilling og omfanget av diskriminering. Likestillings- og diskrimineringsombudet skal bidra til bevisstgjøring, spre kunnskap om likestillingstilstand og utfordringer, samt til å utvikle kompetanse på og dokumentasjon om likestilling. Likestillings- og diskrimineringsombudet skal jobbe både for å endre holdninger og diskriminerende atferd.

Ombudet skal motarbeide diskriminering på et mer overordnet nivå, f.eks. når det gjelder måten samfunnet er bygget opp, i og gjennom regelverk, institusjoner, myndighetspraksis mv. Ombudet har et ansvar for å identifisere diskriminerende barrierer enkeltindivider kan oppleve i møte med ulike samfunnsaktører og institusjoner. Loven regulerer ikke hvordan pådriverfunksjonen skal utøves i praksis, eller hvilke områder ombudet til enhver tid skal prioritere. Ombudet står derfor fritt til å bestemme hvordan denne funksjonen utøves, jf. Prop. L 80 (2016–2017) merknader til § 5 ombudets oppgaver.

Ombudet skal videre gi veiledning om bestemmelsene i likestillings- og diskrimineringsloven § 1 annet ledd. Veiledningsoppgaven omfatter likestillings- og diskrimineringslovens bestemmelser og bestemmelser om diskriminering i annen lovgivning. Alle kan henvende seg til ombudet for veiledning, jf. diskrimineringsombudsloven § 5 annet ledd. Ombudet skal gi informasjon, støtte og veiledning i arbeidet for å fremme likestilling, både i offentlig, privat og frivillig sektor, jf. Prop. 80 L (2016–2017) kapittel 6.5.2.3 og merknader til § 5.

Ombudet skal også gi veiledning om arbeidsgivers aktivitetsplikt. Ombudet skal spre kunnskap om hvordan arbeidsgiver kan jobbe for likestilling og mangfold i virksomheten. Ombudet har ikke oppgaver knyttet til håndheving av likestillings- og diskrimineringsloven eller av bestemmelser om diskriminering i annen lovgivning. Ombudet kontrollerer heller ikke oppfyllelsen av aktivitets- og redegjørelsesplikten.

3.11.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at Likestillings- og diskrimineringsombudet skal veilede og kontrollere aktivitets- og redegjørelsesplikten.

Med «kontroll» menes at ombudet aktivt skal følge opp at pliktsubjektene overholder de forpliktelsene som fremgår av de foreslåtte bestemmelsene i likestillings- og diskrimineringsloven §§ 24, 24 a, 26 og 26, jf. forslag til lovbestemmelsene i høringsnotatet, og som fremgår av gjeldende § 25 om arbeidslivets organisasjoners aktivitetsplikt.

Departementet foreslo i høringsnotatet at aktivitets- og redegjørelsesplikten ikke skal håndheves utover den oppfølgingen som ombudet foretar. Departementet foreslo derfor at nemnda ikke lenger skal håndheve bestemmelsen om arbeidsgivers redegjørelsesplikt, og diskrimineringsombudsloven § 7 ble foreslått endret.

3.11.3 Høringsinstansenes syn

Mange høringsinstanser, herunder Likestillings- og diskrimineringsombudet, KVIBALD, Likestillingssenteret, Senter for likestilling, Bufdir, Fagforbundet og LO, støtter rollen knyttet til veiledning og kontroll som departementet foreslo at ombudet skal ha.

NHO mener at:

«dersom oppfølgingen fra myndighetene er basert på god veiledning fremfor trusler om sanksjoner, så vil det utvilsomt føre til bedre etterlevelse av reglene og dermed et mer likestilt arbeidsliv.»

Mange høringsinstanser, herunder Likestillings- og diskrimineringsombudet, presiserer at ombudet må sikres tilstrekkelig ressurser for å kunne ivareta de oppgavene som departementet har foreslått skal legges til ombudet.

Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at den skisserte rollen til ombudet er god, og støtter forslaget om at ombudet skal gi veiledning og føre kontroll med at myndighetene overholder sine forpliktelser. De er enig med departementet i at dialogbasert tilsyn er fornuftig og effektivt for å fremme likestilling. De er imidlertid likevel bekymret for om aktivitets- og redegjørelsesplikten vil få det tiltenkte gjennomslag uten at det finnes noen mulighet for sanksjonering. De presiserer videre:

«…selv om aktivt likestillingsarbeid er svært viktig av mange årsaker, er det rimelig å anta at mange arbeidsgivere av ressurshensyn vil prioritere ned slikt arbeid og heller prioritere oppfølging av regelverk som blir direkte sanksjonert.»

Advokatforeningen viser til at ansvaret for veiledning og kontroll/tilsyn er av svært ulik karakter, og mener at det prinsipielt kan stilles spørsmål ved om ombudet bør ha kontrollmyndighet. Advokatforeningen bemerker imidlertid at ombudet tidligere har hatt slik myndighet og at spørsmålet i denne saken egentlig dreier seg om en utvidelse ombudets myndighet. Advokatforeningen mener at begrepsbruken i diskrimineringsombudsloven § 5 bør tydeliggjøres, og viser til at det dels tales om «tilsyn» og dels om «kontroll» i denne bestemmelsen. Advokatforeningen mener videre at det bør avklares hva som ligger i ombudets kontrollmyndighet og at denne kompetansen er så sentral at den bør tydeligere forankres i loven.

Diskrimineringsnemnda støtter forslaget om å videreføre ombudets rolle som pådriver- og veileder på dette feltet. Nemnda mener imidlertid at det er uheldig hvis ombudet både skal veilede (være pådriver) og kontrollere (håndheve) aktivitets- og redegjørelsesplikten. Nemnda viser til at en slik dobbeltrolle vil være utfordrende både for partene som omfattes av reguleringen og for ombudet selv. De mener også at:

«…partene vil kunne ha betenkeligheter med å be om veiledning fra ombudet når opplysningene som deles kan føre til kontrolltiltak fra det samme organet. Dette kan også medføre svekket tillit til ombudets objektivitet, upartiskhet og nøytralitet.»

Diskrimineringsnemnda viser til at det at veiledning og kontroll skilles fra hverandre, samsvarer med den organiseringen og rollefordelingen som nylig er iverksatt mellom ombudet og nemnda. Diskrimineringsnemnda mener at ansvaret for håndhevingen bør deles, slik at nemnda håndhever brudd på aktivitetsplikten for arbeidsgivere i likestillings- og diskrimineringsloven § 13 sjette ledd (plikt å forebygge og forhindre trakassering og seksuell trakassering), og Arbeidstilsynet håndhever saker om brudd på de øvrige bestemmelsene om aktivitets- og redegjørelsesplikten.

De aller fleste høringsinstansene som har uttalt seg om håndheving av pliktene, mener at diskrimineringsnemnda, for å sikre etterlevelsen av regelverket, skal håndheve aktivitets- og redegjørelsesplikten, eller (mer spesifikt) at nemndas myndighet til å håndheve bestemmelsen om arbeidsgivers redegjørelsesplikt videreføres. Ombudet og Fagforbundet mener for eksempel at arbeidsgivers redegjørelsesplikt bør håndheves av nemnda, og presiserer at det også bør være sanksjonsmuligheter, herunder en mulighet til å ilegge tvangsmulkt ved mangelfull oppfyllelse av pliktene.

Justis- og beredskapsdepartementet mener at innholdet den foreslåtte bestemmelsen i diskrimineringsombudsloven § 5 fjerde ledd i liten grad er omtalt i høringsnotatet. De mener for eksempel at det er uklart hvordan «kontroll» eventuelt skiller seg fra en tradisjonell tilsynsfunksjon.

3.11.4 Departementets vurderinger

3.11.4.1 Likestillings- og diskrimineringsombudets veiledning og oppfølging

Departementet opprettholder forslaget om at Likestillings- og diskrimineringsombudet skal veilede og kontrollere arbeidsgiveres, arbeidslivets organisasjoners og offentlige myndigheters oppfyllelse av aktivitets- og redegjørelsesplikten.

Departementet foreslår at begrepet «kontroll» erstattes med begrepet «oppfølging», uten at meningsinnholdet endres. Begrepet oppfølging vil i motsetning til kontroll, indikerer en mykere innretning for kontroll-/og oppfølgingsoppgaven, noe også Skjeie-utvalget anbefalte som et utgangspunkt for offentlige myndigheters tilsyn med aktivitetsplikten.

Departementets forslag innebærer at arbeidsgivere i de minste virksomhetene (under 20 ansatte) skal dokumentere sitt likestillingsarbeid etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26 første ledd, jf. forslag til ny § 26 fjerde ledd første punktum i likestillings- og diskrimineringsloven. Departementet foreslår at denne dokumentasjonsplikten også skal omfattes av ombudets oppfølging.

Departementet opprettholder videre forslaget om at ombudet skal veilede og følge opp redegjørelsesplikten om likestilling etter regnskapsloven § 3–3 c. Denne redegjørelsesplikten vil bare gjelde for store regnskapspliktige foretak.

Hva innebærer oppfølging av aktivitets- og redegjørelsesplikten

Formålet med en oppfølging av aktivitets- og redegjørelsesplikten er først og fremst å sikre at virksomhetene faktisk jobber med likestilling. Formålet er videre å heve kvaliteten i virksomhetenes likestillingsarbeid. I tillegg har oppfølgingen også en kontrollfunksjon, ved at ombudet, dersom virksomheten ikke overholder sine forpliktelser, kan bringe en sak om brudd på arbeidsgivers redegjørelsesplikt inn for Diskrimineringsnemnda til behandling, jf. diskrimineringsombudsloven § 8.

Veiledningsrollen er en videreføring av gjeldende rett, jf. diskrimineringsombudsloven § 5, jf. Prop. 80 L (2016–2017). Dette innebærer at ombudet, som i dag, selv skal vurdere hvordan den vil gjennomføre veiledningen. Ombudet vil f. eks. kunne gi opplæring i lovens krav om aktivt likestillingsarbeid og om redegjørelsesplikten. Ombudet vil også kunne bistå arbeidsgivere med å identifisere likestillingsutfordringer og å iverksette relevante tiltak. Ombudet kan også gi veiledning om utarbeidelse av rutiner og retningslinjer, samt gi veiledning ved håndtering av avvik i virksomheter. Formålet med ombudets veiledningsarbeid er å formidle kunnskap, gi støtte og bidra til kompetanseutvikling.

Med «oppfølging» av aktivitetsplikten menes at ombudet og arbeidsgiver i den aktuelle virksomheten skal lage en felles tilnærming til hvordan aktivitetsplikten i den aktuelle virksomheten følges opp. Med felles tilnærming menes at ombudet og arbeidsgiver utarbeider en felles problemforståelse/utfordringsbilde for virksomheten, og lager en overordnet fremdriftsplan for hvordan dette kan følges opp. Formålet med dette er at ombudet, gjennom oppfølging av utvalgte virksomheter eller bransjer, kan bistå arbeidsgivere med å identifisere likestillingsutfordringer og å vurdere hvilke tiltak som kan være aktuelle i virksomheten. En gjennomgang (oppfølging) av dokumentasjonsplikten vil bidra til at denne oppgaven utføres. Ombudet skal, på eget initiativ, følge opp at årsberetningen/likestillingsredegjørelsen i et annet offentlig dokument tilfredsstiller lovens krav. Ombudet skal følge opp at virksomhetene faktisk har en redegjørelse for likestilling, og at innholdet i redegjørelsen oppfyller lovens krav.

Med «oppfølging» av redegjørelsesplikten menes at ombudet skal gjennomgå likestillingsredegjørelsene og vurdere disse. Ombudet skal analysere funnene, og komme med forslag til forbedringstiltak og styrket innsats på likestillingsarbeid, jf. Skjeie-utvalgets anbefaling om oppgaver for et nytt direktorat for likestilling i NOU 2011: 18 kapittel 6.2.3. Ombudet skal gjennomføre oppfølgingen på en måte som bidrar til virksomhetenes utviklings- og kvalitetsforbedringsarbeid og støtter dynamisk næringslivsutvikling.

Oppfølging skiller seg fra tilsyn

Diskrimineringsnemnda og Advokatforeningen har begge stilt spørsmål ved om et og samme organ bør gi veiledning om aktivitets- og redegjørelsesplikten og kontrollere oppfyllelsen av disse. Diskrimineringsnemnda er kritisk til forslaget og viser blant annet til et behov for å sikre objektivitet og upartiskhet i lovhåndheving, og til en uheldig sammenblanding av ombudets roller.

Departementet er ikke enig med Diskrimineringsnemnda og viser til at ombudets rolle skiller seg fra en tradisjonell tilsynsfunksjon i det at ombudet bl.a. ikke skal fatte forvaltningsvedtak eller pålegge sanksjoner ved eventuelle brudd på pliktene. Departementet viser videre til at forholdet mellom kontroll med oppfyllelse av lovpålagte krav og veiledning utført i forbindelse med tilsyn har blitt drøftet bl.a. i Tilsynsutvalgets utredning NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren og forarbeidene til kommuneloven (Ot.prp. nr. 97 (2005–2006), jf. også Tilsynsmeldingen (St.meld. nr. 17 (2002–2003)).

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har også gjennomført en kartlegging av Fylkesmannens tilsyn med kommuner, og vurdert hvordan tilsyn har utviklet seg, jf. Difi-notat 2015:3. Difi konkluderer bl.a. med at et av de viktigste utviklingstrekkene med tilsyn med kommuner er at det utvikles metoder for læringsbasert tilsyn på alle fagområder og at det utvikles metoder for å gi veiledning om regelverk før og etter tilsynet. Forskning (Engestrøm 1995, jf. også Fintland, Østebo og Braut 2017) tyder videre på at tilsynsmodeller som oppleves som dialogbaserte av deltagerne og som er basert på involvering, stimulerer til læring og faglig refleksjon.

Departementets forslag innebærer ikke sanksjonering av eventuelle brudd på aktivitetspliktene. Departementet mener derfor at den økte involveringen av pliktsubjektet og dialogpreget tilnærming i veiledning, utforming av felles forståelse av tilstand, utfordringer og mulige løsninger, derfor ikke kommer i konflikt med ombudets oppfølging. Departementet vil med dette legge frem et forslag som i størst mulig grad bidrar til kvalitetsutvikling i pliktsubjektenes arbeid med likestilling.

Departementet viser også til Stortingsmelding om statlige tilsyn (St.meld. nr. 17 (2002–2003), der utfordringer ved ulike tilsynsorganiseringer ble vurdert. Selv om ombudets oppfølging skiller seg fra et tradisjonelt tilsyn, kan det trekkes noen paralleller mellom disse to funksjonene. I Stortingsmeldingen ble det blant annet uttalt at statlige tilsyn ikke bør oppfatte sin rolle:

«…som en fjern og opphøyet instans som kun skal vurdere om avvik fra regelverket foreligger eller ikke. Tilsynene bør ikke nøye seg med en påpekning av at et gitt forhold ikke er i overensstemmelse med regelverket. Tilsynene bør i sin tilnærming til sakene tilstrebe å være løsningsorienterte ved å komme med forslag til hvordan en virksomhet kan finne en løsning som er i overensstemmelse med regelverkets krav. Dette stiller nye krav til tilsynenes kompetanse.»

Forholdet til forvaltningsloven

Ombudets oppfølgingsfunksjon skiller seg fra en tradisjonell tilsynsfunksjon ved at ombudet ikke er gitt myndighet til å ilegge sanksjoner ved eventuelle brudd på pliktene.

Det fremgår av diskrimineringsombudsloven § 2 at forvaltningsloven gjelder for ombudets virksomhet, dersom ikke annet er bestemt. Ombudets oppfølging, herunder eventuelle anbefalinger om forbedringstiltak etter en gjennomgang av likestillingsredegjørelsen, vil ikke være et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Det vil således ikke være adgang til å klage på gjennomført oppfølging eller ombudets forslag til forbedringstiltak.

Ombudet skal heller ikke fatte forvaltningsvedtak, gi pålegg eller ilegge tvangsmulkt, eller andre sanksjoner, i forbindelse med oppfølgingen.

Ombudets rett til å gjennomføre oppfølgingsbesøk og rett til innsyn

I likhet med Justis- og beredskapsdepartementet og Advokatforeningen, mener departementet at ombudets nye oppgave bør reguleres i lov.

Departementet foreslår derfor at ombudet skal gis en lovfestet rett til å gjennomføre oppfølgingsbesøk i virksomhetene.

Departementet foreslår videre at ombudet skal gis rett til innsyn i den dokumentasjonen som er nødvendig for oppfølgingen av aktivitets- og dokumentasjonsplikten, og at innsynsretten skal fremgå av loven. Innsyn skal gis innen rimelig tid. Fristen for fremleggelse av dokumentasjonen fastsettes av ombudet.

3.11.4.2 Diskrimineringsnemnda skal håndheve arbeidsgivers redegjørelsesplikt

Departementet viderefører ikke forslag om at aktivitets- og redegjørelsesplikten ikke håndheves utover den veiledningsbaserte oppfølgingen som ombudet skal utføre.

Departementet foreslår at Diskrimineringsnemnda fremdeles skal håndheve bestemmelsen om arbeidsgivers, organisasjoners og utdanningsinstitusjoners plikt til å forebygge trakassering og seksuell trakassering etter likestillings- og diskrimineringsloven § 13.

Departementet foreslår videre at Diskrimineringsnemnda skal håndheve bestemmelsen om arbeidsgivers redegjørelsesplikt etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26 a, jf. diskrimineringsombudsloven § 7.

Diskrimineringsnemnda har myndighet til å fatte vedtak og pålegge retting/stansing, og andre tiltak, for å sikre oppfyllelsen av redegjørelsesplikten. Nemnda kan sette en tidsfrist for oppfyllelsen av redegjørelsesplikten. Videre har nemnda myndighet til treffe vedtak om tvangsmulkt dersom det foreligger brudd på likestillings- og diskrimineringsloven § 26 a.

Diskrimineringsnemnda mener at ansvaret for lovhåndheving av aktivitets- og redegjørelsesplikten skal deles, slik at nemnda skal håndheve brudd på aktivitetsplikten for arbeidsgivere etter likestillings- og diskrimineringsloven § 13 sjette ledd om arbeidsgivers plikt å forebygge og forhindre trakassering og seksuell trakassering, og at Arbeidstilsynet skal håndheve de øvrige bestemmelsene om aktivitets- og redegjørelsesplikten. Departementet deler ikke Diskrimineringsnemndas syn på dette. Departementet mener at det ikke er hensiktsmessig å involvere Arbeidstilsynet i oppfølgingen av aktivitets- og redegjørelsesplikten. Departementet viser også til at forslaget om å knytte plikten til virksomhetenes HMS-arbeid, og å legge tilsynsansvaret til Arbeidstilsynet, møtte motstand da Graver-utvalgets utredning, jf. NOU 2009: 14, ble sendt på høring. Blant de høringsinstansene som gikk imot forslaget om å legge tilsynsansvaret til Arbeidstilsynet var ASD og Arbeidstilsynet selv.

Departementet viderefører gjeldende rett, slik at Diskrimineringsnemnda skal håndheve likestillings og diskrimineringsloven § 13, sjette ledd. Det presiseres likevel at Diskrimineringsnemnda ikke skal håndheve § 24 første ledd og § 26 første ledd, se kapitlene 3.5.3 og 3.10.1.

Departementet viser også til direktiv om universell utforming av nettsteder og mobilapplikasjoner (WAD), som stiller krav om at offentlige organer skal avgi en tilgjengelighetserklæring (en form for redegjørelsesplikt). Direktivet stiller videre krav om at det skal være et håndhevingsorgan som behandler klager fra brukere over brudd på redegjørelsesplikten. EØS-retten utvikler seg derved i retning av at redegjørelsesplikten skal håndheves slik at det sikres en klagemulighet for enkeltpersoner på diskrimineringsfeltet, og en effektiv behandling av klager. Departementet jobber for tiden med gjennomføringen av WAD direktivet i norsk rett.