11 Økonomiske og administrative konsekvenser

11.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet punkt 6 side 111 uttaler departementet følgende om økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene i høringsnotatet og om øvrige konsekvenser av selve ikraftsettingen av straffeloven 2005:

«Departementet kan ikke se at forslagene til regelendringer som fremmes i dette høringsnotatet vil ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser. Forslagene må stort sett sies å være en konsekvens av at straffeloven 2005 skal settes i kraft. For ordens skyld nevnes at heller ikke en videreføring av ordningen med elektronisk kontroll ved kontaktforbud, antas å medføre nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser. Prøveordningen er allerede etablert.

De økonomiske og administrative konsekvensene av en ikraftsetting av straffeloven 2005 er knyttet til arbeidet med å tilpasse datasystemet og gjennomføre nødvendig opplæring. Kostnadene er lavere enn det man anslo i Ot.prp. nr. 22 (2008-2009), fordi man gjennom den ordinære forvaltning av løsningene har lagt til rette for den nye straffeloven der hvor det har vært mulig innenfor de årlige rammene.»

Når det gjelder konsekvenser av straffeloven 2005 som sådan for regler i straffeprosessloven som angir fengsel i mer enn seks år som det sentrale kriterium, heter det følgende i høringsnotatet punkt 4.3.3.3 side 45:

«I straffeprosessloven går et viktig prosessuelt skille ved handlinger som kan straffes med fengsel i mer enn seks år. Departementet viser til straffeprosessloven §§ 76 tredje ledd (kompetanse til å utføre aktorat), 186 a tredje ledd bokstav a (isolasjon ved varetekt), 276 fjerde ledd første punktum (avgjørelseskompetanse for dommerfullmektiger), 321 tredje ledd (ankesiling), 332 første ledd (rettens sammensetning ved anker over straffespørsmålet), 333 første ledd (skriftlig behandling av anker) og 352 første ledd (ankeforhandling med lagrette).

Departementet har gjennomgått strafferammene i straffeloven 2005 med tanke på konsekvenser for reglene i straffeprosessloven som angir fengsel i mer enn seks år som det sentrale kriterium. For eksempel kan endringene i strafferammer føre til at flere saker må behandles med lagrette. Departementet kan for sin del ikke se at det som følge av straffeloven 2005 vil inntre prosessuelle virkninger som ikke kan aksepteres i lys av de prinsipielle endringer i ordningen med strafferammer som er foretatt i straffeloven 2005. Det foreslås dermed ikke justeringer i lys av dette nå. Dette betyr imidlertid ikke at departementet ikke kan komme tilbake til spørsmålet på et senere tidspunkt.»

Til høringsnotatet var det vedlagt et notat 19. mai 2014 fra Riksadvokaten med forslag til endringer i reglene om påtalekompetanse. Om de økonomiske og administrative konsekvensene av disse forslagene mv. heter det følgende i notatet punkt 8 side 17-18:

«Ikrafttredelsen av den nye straffeloven vil samlet sett ha betydelige konsekvenser og kreve atskillige tilpasninger og opplæringstiltak. De ovenstående forslag til endringer av påtalereglene tar imidlertid i hovedsak sikte på en rent teknisk revisjon, og vil følgelig i seg selv ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser.

Konsekvenser av å utvide politiets påtalekompetanse er for øvrig beskrevet i Ot.prp. nr. 98 (2002-2003) kapittel 7, og det som der er sagt er fremdeles dekkende. En innskrenkning av politiets kompetanse vil lett kunne sprenge kapasiteten i Den høyere påtalemyndighet, med alt det kan innebære av tidsspille og annet effektivitetstap. I en situasjon der det er vanskelig å overskue fullt ut hvordan nyanseforskjellene mellom den gamle og den nye straffeloven vil slå ut for kompetansefordelingen i påtalemyndigheten, er det som nevnt i punkt 3 større risiko ved en innsnevring av politiets påtalekompetanse enn ved en utvidelse. Det må også tas i betraktning at politiet står foran store endringsprosesser, slik at behovet for fagledelse fra statsadvokatene vil kunne være spesielt stort i årene som kommer. Det ville være meget uheldig om statsadvokatene av kapasitetsgrunner måtte nedprioritere annen fagledelse enn den som kommer til uttrykk gjennom behandling av enkeltsaker.

Flere av høringsinstansene har pekt på at straffskjerpelser i den nye loven kan få store konsekvenser for hvilke saker som etter hovedregelen skal aktoreres av en statsadvokat, og viktigere – om enn utenfor emnet for notatet her – som skal behandles med lagrette. Den bestemmelse som særlig vekker bekymring er straffeloven 2005 § 274 første ledd om grov kroppsskade, som straffes med fengsel inntil 10 år. Strafferammen kommer til anvendelse for typetilfeller som i dag omfattes av straffeloven 1902 § 229 annet straffalternativ, der strafferammen er fengsel inntil 6 år. Det er formentlig tale om et betydelig antall saker.

Hva gjelder forslaget om å oppheve ordningen med eksklusiv kompetanse for Kongen i statsråd i visse saker, er det først og fremst av prinsipiell – og ikke praktisk– betydning. Det er her tale om et lite antall saker, men i de sakene det gjelder, er det for så vidt et forsinkende element at man har et fjerde påtalenivå. Forslaget om å oppheve instruksjonsmyndigheten for Kongen i statsråd overfor riksadvokaten har kun prinsipiell betydning idet adgangen som nevnt ikke benyttes.»

11.2 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser har uttalt seg om økonomiske og administrative konsekvenser.

Bergen tingrett bemerker at en ikke kan se at det er forhold ved forslaget til lov om ikraftsetting av straffeloven 2005 som kan få innvirkning på fremdriften i straffesakene.

Riksadvokaten uttaler følgende om konsekvensene av forslaget i høringsnotatet og konsekvensene mer generelt knyttet til ikraftsettingen av straffeloven 2005:

«Departementet gir uttrykk for at det ikke kan se at forslagene til regelendringer som fremmes i høringsnotatet vil ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser. Riksadvokaten slutter seg til denne vurderingen.

For ordens skyld understrekes imidlertid at ikraftsettingen av den nye straffeloven som sådan – med de omfattende regelendringer det er tale om – vil være ressurskrevende. Blant annet vil det være nødvendig med et relativt omfattende opplæringsprogram for påtalejurister så vel som polititjenestemenn. I tillegg må det i en nokså lang overgangsperiode påregnes at et stort antall arbeidsoperasjoner i straffesaksbehandlingen vil ta lenger tid enn etter dagens kjente og – om enn noe gammelmodige – godt innarbeidede regler.»

Domstoladministrasjonen peker i sin høringsuttalelse på behovet for kompetanseoppbygging og endringer i dataverktøy:

«Domstoladministrasjonen vil fremheve at det må være tid og ressurser nok til at alle aktører i straffesakskjeden er på et akseptabelt kompetansenivå når loven trer i kraft. Dette gjelder politi, påtalemyndighet, forsvarere, bistandsadvokater og i domstolene. Kvaliteten på behandlingen av den enkelte sak, vil nødvendigvis ikke kunne opprettholdes dersom ikke alle aktørene har fått det nødvendige påfyll av kompetanse. Slik den økonomiske situasjonen er i domstolene, har det så langt ikke vært rom for å avsette midler til kompetansetiltak for dommere og saksbehandlere knyttet til ny straffelov.

Vi antar at saksflyten fra påtalemyndigheten og til domstolen vil kunne reduseres i en periode fra ikrafttredelsestidspunktet, noe som vil innebære en opphopning av ikke-påtaleavgjorte saker hos påtalemyndigheten som igjen må tas igjen på et senere tidspunkt. Dette vil få betydning for saksbehandlingstiden også hos domstolene. Dersom oppgraderingen av politiets eksisterende dataverktøy ikke fungerer optimalt fra første stund, vil dette ytterligere forsterkes.

Domstoladministrasjonen vil videre fremheve at også domstolene må gjøre endringer i eksisterende dataverktøy, og da særlig saksbehandlingssystemet Lovisa. En utredning om som omhandler konsekvenser for domstolene er planlagt fra vår side i løpet av høsten. Omfanget av endringene i domstolenes systemer, og dermed den tidsbruk som er nødvendig og hvilke kostnader det innebærer, vil avhenge av de endringer som må foretas i politiets og eventuelt kriminalomsorgens datasystemer. Disse spørsmål er på det nåværende tidspunkt ikke avklart. Vi legger til grunn at politiet vil informere og involvere Domstoladministrasjonen i arbeidet med å oppgradere politiets systemer, noe Domstoladministrasjonen er avhengig av for å starte sitt arbeid.

Vi antar at domstolenes tidsbruk på hver enkelt straffesak vil øke noe i en overgangsperiode selv med fungerende dataverktøy og et akseptabelt kompetansenivå. Noen permanent økning i ressursbehov vil ikrafttredelsen neppe medføre. Dersom politiets eller domstolenes saksbehandlingsverktøy ikke er fullt oppdatert og fungerende, vil saksbehandlingstiden imidlertid kunne øke betydelig.»

Kripos understreker betydningen av «at man så tidlig som mulig kommer i gang med den kompetanseheving som er nødvendig for alle involverte i strafferettspleien».

Når det gjelder konsekvenser av forhøyede strafferammer i straffeloven 2005 bemerker Borgarting lagmannsrett:

«I visse av bestemmelsene i straffeloven av 2005 er strafferammen forhøyet i forhold til sammenlignbar bestemmelse i straffeloven av 2002. Lagmannsretten har spesielt merket seg at bestemmelsen i § 274 om grov kroppsskade, der strafferammen er fengsel i inntil l0 år.

Vi antar at det fremover vil bli tatt ut tiltale i atskillig flere saker etter § 274 enn tilfellet har vært til nå etter §§ 229 tredje ledd og 231 i loven av 1902. I ankeomgangen er dette saker som skal behandles med lagrette, se straffeprosessloven § 321 tredje ledd. Oslo statsadvokatembeter har nå orientert oss om at det fra dette embetet forventes ankesaker hit i størrelse ca. 50 saker pr. år med tiltale etter § 274. Tallet må holdes opp mot vår prognose de siste årene om en samlet forventet innkomst av 150 lagrettesaker. Således er vi fra dette statsadvokatembetet stilt i utsikt en økning av disse ankesakene med ca. 30 %. Det må dessuten ses hen til at den tiltalte i slike saker ofte vil være varetektsfengslet, slik at disse ankesakene vil ha prioritet etter straffeprosessloven § 275 annet ledd. Slår statsadvokatembetets prognose til, vil lagmannsretten trenge tilført betydelige ressurser, blant annet vil vi ha behov for flere lagrettesaler.»

Oslo statsadvokatembeter uttaler:

«Departementet har påpekt at ikrafttredelsesloven som sådan ikke utløser nevneverdige økonomiske og administrative konsekvenser. Dette antas å være riktig.

Fra vår side vil vi likevel påpeke at straffeloven av 2005, når den trer i kraft, vil utløse til dels betydelige økonomiske konsekvenser. Årsaken er at loven hever strafferammen for flere typer lovbrudd til mer enn 6 år. Praktisk viktige eksempler i så måte er straffebudene om «grov kroppsskade» i straffeloven § 274 og «grov mishandling i nære relasjoner» i straffeloven § 283. Straffeprosessloven gir samtidig en ubetinget rett til ankebehandling med lagrette av saker med høyere strafferamme enn 6 års fengsel. Når volumet av denne typen saker øker, vil antallet ankesaker med lagrette øke proporsjonalt.

Straffeloven § 274, grov kroppsskade, er ment å dekke det som i dag omfattes av strl § 229 jf § 232, strl § 229 annet straffalternativ og strl § 229 tredje straffalternativ. Etter dagens lovgivning er det bare overtredelse av strl § 229 tredje straffalternativ som gir ubetinget ankeadgang og lagrettebehandling. Straffeloven § 283, grov mishandling i nære relasjoner straffes i dag etter strl § 219 annet ledd. Sistnevnte bestemmelse gir i dag ikke ubetinget rett til ankesaksbehandling. Typisk for begge disse forbrytelseskategoriene er at tiltalte normalt nekter straffeskyld og normalt også inngir anke dersom tingrettsbehandlingen leder til domfellelse.

For Oslo statsadvokatembeter vil endringen av strafferammen for kroppsskade medføre en økning i antallet såkalte «6 års-saker» med ca. 50 saker pr år. Tallet for saker om grov mishandling i nære relasjoner er mer usikkert, men vil ventelig ligge mellom 5-10 saker pr år. En økning av antallet lagrettesaker med mellom 50 og 60 saker representerer en økning i forhold til dagens antall med ca 30 %. En slik saksøkning vil for Oslo statsadvokatembeter få store kapasitetsmessige og økonomiske konsekvenser. Disse konsekvensene er ikke berørt i Ot prop 22(2008-2009) kap 15. De økonomiske og administrative konsekvensene ble imidlertid vurdert da strafferammene i strl § 229 annet straffalternativ og strl § 219 annet ledd ble foreslått endret i 2010. Vi viser om dette til Inst. 314 L (2009-2010) pkt 1.4.1:

Flertallet viser til brev fra justisministeren til Stortingets presidentskap datert 23. april 2010 hvor det blir redegjort for at tre av lovforslagene, som går ut på å heve den øvre strafferammen fra 6 til 8 år, vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser som ikke er nærmere omtalt i proposisjonen. Flertallet merker seg at det særlig er lagmannsrettene som eventuelt vil bli berørt, og at en kan se for seg en betydelig økning i antall saker dersom lovforslaget følges opp: Forslaget om å heve den øvre strafferammen fra 6 til 8 år medfører at de aktuelle sakene skal behandles av lagrette, jf. straffeprosessloven § 352 første ledd. Videre vil en heving av strafferammene medføre ubetinget ankeadgang, jf. straffeprosessloven § 321 tredje ledd, at slike saker heller ikke kan behandles av dommerfullmektiger, jf. straffeprosessloven § 276 fjerde ledd, og at saken normalt skal føres av en statsadvokat, jf. straffeprosessloven § 76 tredje ledd. Slik flertallet vurderer det, vil de økonomiske og administrative konsekvensene av økte strafferammer i § 219 annet ledd og § 229 annet straffalternativ gi merutgifter, særlig for domstolen, som ikke lar seg dekke innenfor gjeldende budsjettrammer. Dette ville innebære at forslag til lov om endringer i straffeloven 1902 mv. ikke kan tre i kraft straks.

Som følge av dette ble ikke de aktuelle straffebestemmelsene skjerpet ved lovendringen i 2010.

De praktiske konsekvensene av økte strafferammer vil nå slå inn med full tyngde for førsteinstansdomstolene med krav til at flere saker må gå med embetsdommere, ankedomstolene som får flere saker som skal gå med lagrette og for påtalemyndigheten som i tråd med strpl § 76 tredje ledd får en økt aktoratbelastning. I tillegg vil en ubetinget rett til ankebehandling med lagrette av denne type saker medføre en økt belastning for fornærmede.

Når straffeloven av 2005 med de skjerpede strafferammer nå skal tre i kraft, er det nødvendig at både Den høyere påtalemyndighet som skal aktorere sakene og lagmannsrettene som skal pådømme sakene settes i stand til dette gjennom en økt ressurstilførsel. For Oslo statsadvokatembeter vil en økt saksmengde på 50 aktorater for to rettsinstanser medføre en merbelastning på minst 200 rettsdager pr år (to rettsdager pr sak i to instanser). I tillegg kommer tid til forberedelse og etterarbeid. Legger en til grunn at den enkelte statsadvokat, for å kunne utføre alle øvrige forventede arbeidsoppgaver, ikke bør avvikle mer enn ca 50 rettsdager pr år, representerer det økte sakstilfanget i seg selv et behov for ytterligere 4 statsadvokatårsverk ved dette embetet kun.»

Oslo statsadvokatembeter tar i sitt brev 12. mai 2014 til Riksadvokaten, som er vedlagt høringsuttalelsen, til orde for endringer i straffeprosessloven § 76 tredje ledd om aktorering:

«Når straffeprosessloven § 76 tredje ledd i dag praktiseres med hyppige oppnevninger innenfor visse sakskategorier, samtidig som bestemmelsen legger begrensninger på vår mulighet til å rette virksomheten inn mot andre viktige områder, tilsier det en lovendring. Behovet for lovendring forsterkes når straffeloven 2005 innebærer en markant økning av antallet statsadvokataktorater.

Statsadvokatene i Oslo foreslår derfor at strpl § 76 tredje ledd om «særlige grunner» tas ut av lovteksten, eventuelt at hele leddet oppheves. Videre foreslår vi at det påtalenivået som fatter påtalevedtaket også gis kompetanse til å fatte beslutning om hvem som skal aktorere saken. Dette er en rettsteknisk klar og enkel regel, og vil langt på vei gjenspeile hvordan reglene om aktorering praktiseres i dag.»

Riksadvokaten fulgte ikke opp dette forslaget i notatet 19. mai 2014.

11.3 Departementets vurdering

De økonomiske og administrative konsekvensene av straffeloven 2005 er behandlet i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 29 side 392, Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 11 side 266 og Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 15 side 394 flg. samt i høringsnotatet om ikraftsetting av straffeloven 2005 med vedlegg. Det kan skilles mellom ulike typer av økonomiske og administrative konsekvenser når straffeloven 2005 skal settes i kraft; konsekvenser av forslagene til regelendringer ved ikraftsettingsloven, konsekvenser av selve ikraftsettingen og konsekvenser av straffeloven 2005 som sådan.

Som det fremgår av departementets høringsnotat antas ikke forslagene til regelendringer som ble fremmet i høringsnotatet å ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser. Ingen høringsinstanser synes å være uenig i dette, og departementets syn på dette punktet tiltres i høringen av Oslo statsadvokatembeter og Riksadvokaten.

I proposisjonen punkt 6.4 foreslås enkelte justeringer i reglene om påtalekompetanse. Det foreslås enkelte oppmykninger, ved at riksadvokaten skal kunne delegere sin tiltalekompetanse i enkeltsaker til statsadvokaten, at statsadvokaten lettere skal kunne delegere sin aktorkompetanse nedover samt at politijurister uten utvidet påtalekompetanse skal kunne behandle flere sakstyper enn i dag. Som følge av systematikken i ny straffelov vil enkelte sakstyper etter ikraftsetting av straffeloven 2005 behandles på et annet nivå i påtalemyndigheten enn i dag. Departementet legger til grunn at det her er tale om en omfordeling av ressurser internt i påtalemyndigheten, og at den totale belastningen ikke vil øke. Dette synes også å være lagt til grunn av Riksadvokaten, jf. Riksadvokatens notat punkt 8 side 17-18.

Når det gjelder konsekvensene av ikraftsettingen i form av opplæring og datatekniske tilpasninger viser departementet til Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 15.3 side 396 og høringsnotatet punkt 6 side 111. Som det fremgår av proposisjonen punkt 2 og 11.2, har enkelte høringsinstanser synspunkter på disse spørsmålene. Merknadene hensyntas i arbeidet med opplæring og datatekniske tilpasninger. Når det gjelder opplæring viser departementet til uttalelsen i Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 15.3 side 396 hvor det heter: «Ettersom det dreier seg om få materielle endringer på et fagfelt som står sentralt i den juridiske profesjon, slik at brukerne av loven typisk har vidtgående forkunnskaper, ligger forholdene godt til rette for at mye av opplæringen kan skje i form av selvstudium eller integreres i etterutdanningsopplegg». Departementet kan ikke se at justeringene i regelverket som gjøres i forbindelse med ikraftsettingsloven endrer dette bildet. Siden det er lenge siden loven ble vedtatt, har aktørene allerede hatt lang tid på å legge til rette for en slik kompetanseheving. Til synspunktene i høringen om at arbeidsoperasjoner vil kunne ta lengre tid i en overgangsperiode, bemerker departementet at dette er en naturlig følge av en ny lov som vil måtte håndteres innenfor virksomhetens rammer. Synspunktet fra Domstoladministrasjonen om mulig opphopning av saker i deler av straffesakskjeden er ikke nærmere underbygget, og må eventuelt tas høyde for etter ikraftsettingen dersom dette skulle vise seg å bli et problem av betydning.

Når det gjelder konsekvenser av straffeloven 2005 som sådan, er det kommet enkelte merknader i høringen. Departementet har særlig merket seg konsekvensene knyttet til behandling av saker om grov kroppsskade etter straffeloven 2005 § 274 og saker om grov mishandling i nære relasjoner etter straffeloven 2005 § 283. I lys av høringen har departementet vurdert om det bør foretas endringer i prosessreglene for å ta høyde for denne type konsekvenser. Som det fremgår av proposisjonen punkt 6.4.5 og 6.8, har departementet søkt å minimere en eventuell merbelastning ved å foreta visse lovjusteringer. Departementet legger etter dette til grunn at de samlede kostnader og besparelser som følger av endrede strafferammer stort sett vil oppveie hverandre. Departementet tar sikte på at økte kostnader knyttet til lagrettebehandling som følge av at flere saker etter straffeloven 2005 vil gjelde lovbrudd med en strafferamme over seks år, håndteres gjennom oppfølgingen av NOU 2011: 13 Juryutvalget. Det tas sikte på at det kan fremmes lovforslag knyttet til NOU 2011: 13 som vil tre i kraft slik at man tidsmessig kan fange opp saker for lagmannsretten etter straffeloven 2005.