3 Avgrensing i retten for statlege klageinstansar til å overprøve utøvinga av det frie skjønet i kommunen

3.1 Definisjonar og sentrale omsyn

Regjeringa ønskjer å styrkje det kommunale sjølvstyret for at innbyggjarane i større grad skal kunne påverke samfunnsutviklinga og den nærare innretninga av tenestetilbodet i sitt eige lokalsamfunn. Eitt tiltak er at statlege klageinstansar skal leggje større vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønet i kommunane.

3.1.1 Det frie skjønet (skjøn etter om det er føremålstenleg)

Det frie skjønet inneber at kommunen kan velje mellom ulike lovlege løysingar når dei gjer vedtak, til dømes når det gjeld val av tenestetilbod og omfanget av tenestene. Kommunen har fritt skjøn så lenge lova og alminnelege forvaltningsrettslege prinsipp ikkje dikterer valet av løysing ut frå eit bestemt faktum. Kommunen står med andre ord fritt til å velje mellom fleire lovlege alternativ. Til dømes ligg det føre eit fritt skjøn dersom kommunen etter at visse vilkår er oppfylte, kan velje om dei skal innvilge eller avslå ei teneste, eit løyve eller ein dispensasjon. Kommunen utøver også fritt skjøn når den nærare innretninga av og nivået på tenestene ut over eit eventuelt minstekrav i lova skal fastsetjast. At kommunen skal ha eit fritt skjøn, kjem ofte til uttrykk ved at lova eller forskrifta seier at kommunen «kan» gjere vedtak med eit visst innhald dersom nærare bestemte vilkår er oppfylte. Til tider blir difor nemninga «kan-skjøn» brukt i staden for «fritt skjøn». Andre nemningar er «hensiktsmessigskjøn», «forvaltningsskjøn» og «diskresjonært skjøn».

Det frie skjønet opnar for at kommunane kan tilpasse vedtak og praksis til ulike lokale og individuelle forhold. Fritt skjøn gjev rom både for faglege vurderingar (fagleg-administrativt skjøn) og for lokalpolitiske vurderingar. Kommunale vedtak kan difor betre tilpassast situasjonen til den einskilde, samtidig som dei gjev større rom for lokalpolitiske vurderingar og prioriteringar.

3.1.2 Rettsbruk (rettsbruksskjøn) og grensa til det frie skjønet

Det skjønet som blir utøvd som ein del av rettsbruken, er ikkje omfatta av framlegget i denne proposisjonen. Ein nærare omtale av kva som blir rekna som rettsbruksskjøn, gjev Torstein Eckhoff og Eivind Smith i Forvaltningsrett, 7. utgåve, s. 338:

Spørsmål som ikke hører under forvaltningens skjønn, er det vanlig å kalle «rettsspørsmål». Vedtak truffet på områder som fullt ut er styrt av rettsregler, blir gjerne omtalt som «lovbundne». Også slike vedtak kan bygge på skjønnsmessige elementer, men i siste instans finnes det likevel et «riktig» eller «galt» svar i forhold til de aktuelle rettsreglene.

Rettsbruksskjønet er fullt ut styrt av rettsreglane, til forskjell frå det frie skjønet eller hensiktsmessigskjønet. Som Eckhoff/Smith peiker på, vil det kunne dreie seg om rettsbruk sjølv om rettsregelen inneheld skjønsmessige ord eller uttrykk.

Det hender også at rettsreglar med skjønsmessige ord eller utrykk blir tolka slik at den konkrete vurderinga av om desse føresetnadene er til stades, er ein del av det frie skjønet. Ein illustrasjon er den såkalla Trallfa-dommen, jf. Rt. 2007 s. 257. Saka reiste spørsmål om tolkinga av den tidlegare plan- og bygningslova (1985) § 7, der ein kunne gje dispensasjon dersom det var «særlige grunner» for det. Høgsterett kom til at vurderinga av om det låg føre særlege grunnar, var ein del av det frie skjønet til forvaltninga (avsnitt 36):

Det første spørsmål denne saken reiser, er om kriteriet «særlige grunner» skal anses som del av forvaltningens rettsanvendelse eller som del av det frie forvaltningsskjønn. Spørsmålet har betydning for omfanget av domstolenes prøvelsesrett. Er «særlige grunner» et rettsanvendelsestema, prøver domstolene både lovtolkningen og subsumsjonen. Dersom spørsmålene knyttet til «særlige grunner» ses som del av forvaltningens frie skjønn, er utgangspunktet for domstolkontrollen et annet. Her smelter avgjørelsen av hvilke særlige grunner som bør tas i betraktning og «kan» – skjønnet i § 7 sammen. Forvaltningen avgjør da ut fra relevante og saklige grunner hva som er rimelig i det enkelte tilfellet. Men også dette frie skjønn er gjenstand for en viss domstolkontroll. Det følger av rettspraksis. Hva som er relevante og saklige grunner etter hjemmelsloven, beror på en lovtolkning og kan etterprøves av domstolene. Det samme gjelder om avgjørelsen bygger på forskjellsbehandling, er vilkårlig eller er sterkt urimelig.

3.1.3 Kommunalt sjølvstyre

Kommunalt sjølvstyre inneber grunnleggjande sett at kommunane har rett til å styre seg sjølve. Kommunane er sjølvstendige forvaltningsorgan. Dei er ikkje underlagde andre statlege organ enn Stortinget som lovgjevar om ikkje andre underordningsforhold følgjer av lov. Regjeringa og departementa har såleis inga generell styrings-, instruksjons- eller overprøvingsmyndigheit over kommunane. Slik myndigheit må ha heimel i lov.

Det kommunale sjølvstyret blei grunnlovfesta våren 2016. Føresegna som blei fastsett i Grunnlova § 49 andre ledd, lyder:

Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale folkevalde nivået blir fastsette i lov.

Kommunane si rolle som lokaldemokratisk organ legg til rette for at innbyggjarar og lokalsamfunn kan råde over saker som vedkjem dei sjølve, og påverke eiga samfunnsutvikling. Det kommunale sjølvstyret er difor viktig for å fremje nærdemokratiet og den lokale sjølvråderetten. Det kommunale sjølvstyret gjev også rom for at tenester kan tilpassast individuelle og lokale forhold, noko som gjev grunnlag for ei meir effektiv og rettferdig forvaltning, der det blir teke omsyn til at einskildmenneske, næringsliv og lokalsamfunn har ulike utfordringar og moglegheiter i ulike delar av landet. Førearbeida til grunnlovsføresegna strekar samtidig under at grunnlovsføresegna ikkje skal vere til hinder for statleg klagehandsaming. Fleirtalet i kontroll- og konstitusjonskomiteen hadde denne merknaden:

Flertallet ønsker ikke at en grunnlovsbestemmelse om lokaldemokrati skal bli brukt til å innsnevre enkeltborgeres rettigheter eller rettssikkerhet. Håndhevere av forvaltningsretten må ikke miste av syne at Norge er en enhetsstat. Den særlovgivningen som kommunene forvalter, gir borgerne både rettigheter og plikter som presumptivt skal være like i landet med mindre det foreligger saklige, konkrete grunner til noe annet. For borgere vil det være en viktig rettssikkerhetsgaranti å kunne klage eller ta sin sak opp med statlige myndigheter dersom de oppfatter saker feilbehandlet eller sine rettigheter tilsidesatt.

Departementet viser til førearbeida til forvaltningslova § 34, som peiker på at kommunen som «generalist» har ansvar for ei heilskapleg og samordna politisk og økonomisk styring. Statleg overprøving av det frie skjønet kan føre til større økonomiske belastningar for kommunane og gjere det vanskelegare for dei å stå ansvarlege for ein samordna politikk, jf. Ot.prp. nr. 51 (1995–96) s. 38. Vidare tilseier prinsippet om nærleik at valet mellom fleire lovlege alternativ skal takast så nær innbyggjaren som mogleg og ikkje på eit meir sentralt avgjerdsnivå enn nødvendig, jf. NOU 2016: 4 Ny kommunelov s. 49.

3.1.4 Nasjonale omsyn

Som nemnt over tek grunnlovsføresegna om det kommunale sjølvstyret i § 49 utgangspunkt i at Noreg skal vere ein einskapsstat. Forholdet mellom nasjonale omsyn og det kommunale sjølvstyret er vidare omtalt i Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel s. 13. Her heiter det mellom anna:

Staten har eit legitimt behov for å styre også på ein måte som avgrensar handlefridomen til kommunar og fylkeskommunar. Det er akseptert at når kommunane løyser viktige velferdsoppgåver på vegner av staten, må staten setje premissar for den kommunale verksemda. Nasjonale mål om rettstryggleik, likskap og likeverd, liv og helse, makroøkonomisk styring, effektiv og samordna bruk av offentlege ressursar, samfunnstryggleik, ei berekraftig utvikling og omsynet til urfolk og nasjonale minoritetar kan gje grunnlag for sterkare statleg styring etter ei særskilt vurdering. Særleg har målet om likeverdige tenester og rettstryggleik gjeve argument for at staten kan ta i bruk sterkare styringsverkemiddel. I vurderingar om bruk av statlege styringsverkemiddel må det balanserast mot omsynet til kommunal handlefridom.

Nasjonale omsyn kan altså gjere seg gjeldande på ei rekkje sektorområde. Barnevernsområdet er eit døme på eit område der omsynet til det som er det beste for barnet, gjer seg særleg gjeldande.

Lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukarrettslova) skal bidra til å sikre befolkninga lik tilgang på tenester av god kvalitet ved å gje pasientar og brukarar rettar overfor helse- og omsorgstenesta. Denne lova skal også bidra til å fremje sosial tryggleik og ta vare på respekten for liv, integritet og menneskeverd for den einskilde pasienten og brukaren.

3.1.5 Omsynet til rettstryggleik

I rettsteorien er ein skeptisk til å bruke «rettstryggleik» som argument utan å presisere nærare kva ein meiner. I Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett 10. utgåve s. 56–57 er omgrepet omtalt slik:

Ordet «rettssikkerhet» brukes på til dels svært ulike måter. Dette gjør det lite egnet både som redskap for systematisk analyse og som argument. Men ordet er i hyppig bruk. Derfor er det grunn til å si litt om de verdier som etter vårt syn bør legges inn i det korresponderende begrepet, dersom det skal tjene som uttrykk for noe mer enn ens egne personlige preferanser. De hovedelementene som tas med, er det antakelig bred enighet om. De som krever «rettssikkerhet» i forvaltningen, sikter som regel til beskyttelse mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, til å kunne forutberegne sin rettsstilling og til å forsvare sine rettslige interesser.

Det forekommer også at hensyn til likhet og rettferdighet tas med. Men det er ofte uenighet om hva som ligger i slike krav. Og jo flere kontroversielle elementer som legges inn i selve definisjonen, jo mindre egnet blir begrepet til å sammenfatte krav til forvaltningen som de fleste vil se på som viktige. Dessuten bør ikke ens syn på hva som er rimelig eller rettferdig, kamufleres under honnørord av denne typen.

Uansett hva man vil legge i ordet, er det grunn til å understreke at maksimal rettssikkerhet ikke alltid er noe å strebe etter. Det må avveies bl.a. mellom behovene for raskhet og grundighet, og det må overveies om man vil satse på å ha gode rettssikkerhetsgarantier for de aktive og innsiktsfulle, eller på moderate garantier for alle. Dessuten er rettssikkerhet – slik ordet brukes her – aldri tilstrekkelig for god forvaltning. Det hjelper lite om forvaltningen anvender reglene riktig, hvis reglene eller resultatene (eller andre kriterier) er dårlige, eller det koster så mye at det ikke blir penger igjen til f.eks. de helsetjenestene som er målet.

Den tradisjonelle tolkinga av omgrepet «rettstryggleik» er at borgarane skal vere trygge på at dei får oppfylt rettane sine. Kjernen av omgrepet er difor at innbyggjarane får det dei har krav på etter lov og forskrift, er sikra ei forsvarleg sakshandsaming og er verna mot myndigheitsmisbruk. Når lova legg skjønsmessig kompetanse (fritt skjøn) til kommunane, vil rettstryggleiken til innbyggjarane vere sikra så lenge avgjerda er innanfor dei rammene som følgjer av lov og forskrift.

3.2 Gjeldande rett

3.2.1 Klageinstansen

Forvaltningslova (fvl.) § 28 første ledd fastset at «[e]nkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen)».

For einskildvedtak som er gjorde av forvaltningsorgan oppretta i medhald av kommunelova, er klageinstansen kommunestyret, formannskapet eller éi eller fleire særskilde klagenemnder som er oppnemnde av kommunestyret. Departementet er likevel klageinstans når vedtak er gjorde av kommunestyret, jf. fvl. § 28 andre ledd.

Den formelle hovudregelen er altså at kommunestyret er klageinstans for kommunale vedtak (intern klagehandsaming). Den praktiske hovudregelen er at eit statsforvaltningsorgan (ofte fylkesmannen) er klageinstans for kommunale vedtak, sidan dette er eksplisitt fastsett i fleire særlover.

3.2.2 Kompetansen til klageinstansen

Det er fastsett ein generell regel om kompetansen til klageinstansen i fvl. § 34. I nokre av særlovene er det eigne føresegner om kva slags kompetanse klageinstansen har, sjå nærare nedanfor. I fvl. § 34 andre ledd første punktum heiter det at klageinstansen kan prøve «alle sider av saken». Det inneber at både rettsbruken, sakshandsaminga, faktumet og skjønsutøvinga kan prøvast. Ifølgje fvl. § 34 andre ledd siste punktum skal den statlege klageinstansen «legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn» under handsaminga av klagar over vedtak som er gjorde av ein kommune. Denne regelen blei teken inn i lovteksten i 1997. Regelen innebar inga endring for den statlege klageinstansen når det gjeld å prøve rettsbruken, men stiller opp ein viss terskel ved overprøvinga av valet kommunen har gjort mellom lovlege alternativ. Sjå omtalen i førearbeida, jf. Ot.prp. nr. 51 (1995–96) punkt 5.1.1:

I forhold til klagerens rettssikkerhet er regelen ikke ment å innebære noe signal om mindre prøving av det frie skjønn. Etter forvaltningsloven § 34 andre ledd andre punktum skal klageinstansen vurdere alle anførsler fremsatt i klagen. Dette vil fortsatt være tilfelle, men tilføyelsen i § 34 andre ledd tredje punktum innebærer at klageinstansen i tillegg til klagers anførsler skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre. I praksis vil dette innebære en viss terskel for klageinstansen i forhold til å endre kommunale eller fylkeskommunale vedtak på grunnlag av overprøving av det frie skjønnet.

Ifølgje førearbeida er føresegna utforma som ein standardregel, noko som inneber at regelen kan tilpassast dei ulike områda alt etter i kor sterk grad omsynet til det kommunale sjølvstyret gjer seg gjeldande. Det inneber at tungtvegande omsyn kan tilseie at omsynet til det kommunale sjølvstyret må tilleggjast mindre vekt. Det blir vist til at nasjonale omsyn kan vere særleg tungtvegande, til dømes ved omdisponering av dyrka og dyrkbar mark.

3.2.3 Særlege reguleringar i særlovgjevinga av kompetansen til klageinstansen

Det er nokre få døme på føresegner i særlovgjevinga som avvik frå hovudregelen i forvaltningslova om kompetansen til klageinstansen.

Pasient- og brukarrettslova § 7-6 første ledd tredje punktum bestemmer at for nærare bestemte kommunale vedtak skal klageinstansen leggje «stor vekt» på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønet.

Lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdslovgivningen (sosialtenestelova) § 48 første ledd bestemmer at fylkesmannen kan prøve alle sider av vedtaket. Når det gjeld prøvinga av det frie skjønet, kan fylkesmannen likevel berre endre vedtaket når skjønet er «åpenbart urimelig».

Lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. (alkohollova) § 1-16 andre ledd bestemmer at fylkesmannen kan prøve om innhaldet i vedtaket er lovleg, om det er gjort av rett organ, og om det er blitt til på lovleg måte.

3.3 Prøvingsrett for klageinstansen i Danmark og Sverige

3.3.1 Innleiing

Det er store variasjonar i rettstradisjonar, forvaltningsorgan og lovteknikk i ulike land. Sjølv om instansen som handsamar klagen, formelt sett har full overprøvingskompetanse, kan det variere om denne kompetansen i praksis blir nytta eller ikkje. Vidare kan det frie skjønet berre omfatte ein liten del av skjønstemaa. Om prøvingsretten er full eller avgrensa, seier dermed ikkje nødvendigvis så mykje om rammene for det lokale sjølvstyret.

3.3.2 Danmark

Som i Noreg blir klagar over kommunale avgjerder handsama administrativt. Kompetansen til klageinstansen er fastsett i dei ulike særlovene og ikkje i ein generell regel tilsvarande fvl. § 34. Det er heller ikkje fastsett nokon generell regel om vekting av omsynet til det kommunale sjølvstyret. Det rettslege utgangspunktet er at klageinstansen har full prøvingskompetanse. Utviklinga i Danmark er likevel at klageinstansane i stadig fleire av særlovene er avskorne frå å prøve hensiktsmessigskjønet til kommunane, jf. Sletnes mfl. Kommunelovene i Norden, HiOA Rapport 2013 nr. 13 s. 635. Til dømes gjeld det på sosiallovområdet, der det i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, jf. LBK nr. 1052 av 08/09/2015 § 69, går fram at klageinstansen berre kan overprøve kommunane når det gjeld «retlige spørgsmål». Klageinstansen er difor heilt avskoren frå å prøve hensiktsmessigskjønet til kommunen. Årsaka er at ein vil fremje det kommunalpolitiske og det kommunaløkonomiske ansvaret på dei områda der kommunen har eit hensiktsmessigskjøn, jf. Bet. 1168/1989 om De kommunale opgavers fordeling og financiering. Det same gjeld klagar etter Bekendtgørelse om specialundervisning for voksne § 17, jf. BEK nr. 378 av 28/04/2006.

Ifølgje bekendtgørelse af lov om folkeskolen, jf. LBK 9989 av 16/08/2010 § 51, er det ikkje høve til å klage i visse sakstypar. Elles inneheld lova ingen avgrensingar i retten til å overprøve hensiktsmessigskjønet til kommunane eller nærare reglar om vekting av omsynet til kommunalt sjølvstyre. Det same gjeld klagar etter Bekendtgørelse om folkeskolens specialundervisning og annen specialpædagogisk bistand, jf. BEK nr. 380 av 28/04/2012 kapittel 9.

3.3.3 Sverige

I motsetning til i Noreg og Danmark, der klagar blir handsama administrativt av ei klagenemnd, blir klagar i Sverige som hovudregel handsama av særskilde forvaltningsdomstolar.

Det formelle utgangspunktet i kommunallagen (1991:900) er at forvaltningsdomstolen berre kan gjere lovlegheitskontroll (laglighetsprövning) ved prøving av vedtak i kommunen, jf. kapittel 10 § 2. § 3 opnar likevel for at det kan fastsetjast særskilde klagereglar i anna regelverk.

I særlovgjevinga er det ei rekkje lover som gjev klageinstansen kompetanse til å prøve både lovlegheit og hensiktsmessigskjønet til kommunane, jf. Sletnes s. 671. Til dømes er ordninga i plan- och bygglagen (2010:900) kapittel 13 § 1 at visse vedtak berre kan underleggjast lovlegheitskontroll i samsvar med kommunallagen. Dette dreier seg hovudsakleg om planarbeid og vedtak om avgifter og skattar. For andre vedtak kan klageinstansen også prøve hensiktsmessigskjønet til kommunen, jf. § 3. Socialtjänstlagen (2001:453) kapittel 16 § 3 er eit anna døme på ei særlov der visse vedtak kan underleggjast full prøving.

3.4 Høyringsnotatet

3.4.1 Plikt til å leggje stor vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret

Etter fvl. § 34 andre ledd tredje punktum skal statlege klageinstansar leggje «vekt» på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønet til kommunen. I høyringa føreslo departementet å endre denne regelen slik at statlege klageinstansar skal leggje «stor vekt» på omsynet til det kommunale sjølvstyret. Framlegget blei grunngjeve med at regjeringa ønskte meir kommunalt sjølvstyre.

Av høyringa går det fram at framlegget ikkje inneber at vurderinga av skjønsutøvinga i kommunane skal bli mindre grundig eller mindre detaljert frå klageinstansen si side. Avgrensinga vil likevel vere førande for vektlegginga av dei ulike omsyna.

I høyringsnotatet blei det lagt opp til at regelen framleis skal vere ein standardregel. Regelen vil difor vere fleksibel og kunne tilpassast ulike område, men omsynet til det kommunale sjølvstyret vil gjennomgåande vege tyngre enn i dag. Det inneber at andre omsyn som eit generelt utgangspunkt vil vege mindre enn i dag.

I høyringa heiter det at framlegget ikkje påverkar retten for klageinstansen til å prøve rettsbruken, sakshandsaminga og faktum. Det blei difor lagt til grunn at omsynet til rettstryggleiken ikkje taler mot framlegget. Departementet streka dessutan under at klageinstansen framleis skal kunne prøve om skjønsutøvinga til kommunen er i strid med den ulovfesta læra om misbruk av myndigheit.

3.4.2 Einskilde unntak etter velferdslovgjevinga

Departementet la i høyringsnotatet til grunn at einskilde sakstypar ikkje bør bli påverka av framlegget om å redusere retten for statlege klageinstansar til å overprøve skjønsutøvinga i kommunane. Det gjeld grunnleggjande velferdstenester til barn og mindreårige. På desse livsområda meinte departementet at omsynet til det kommunale sjølvstyret bør vike for omsynet til den private parten.

Det følgjer av opplæringslova § 8-1 tredje ledd at «[e]tter søknad kan eleven takast inn på annan skole enn den eleven soknar til». Departementet føreslo at framlegget om å leggje stor vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret ikkje skal gjelde i klagesaker etter denne føresegna.

Ifølgje barnevernlova § 6-5 første ledd kan einskildvedtak som barnevernstenesta har gjort, klagast inn til fylkesmannen. Saker som høyrer inn under fylkesnemnda, kan ikkje klagast inn til fylkesmannen, jf. barnevernlova § 6-5 andre ledd. Det er difor først og fremst vedtak om frivillige hjelpetiltak etter barnevernlova § 4-4 som kan klagast inn til fylkesmannen. Det følgjer av § 4-4 andre ledd at «[b]arneverntjenesten skal, når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det, sørge for å sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien». Departementet føreslo at ei ny føresegn i forvaltningslova om at det skal leggjast stor vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret, ikkje skal gjelde i klagesaker etter barnevernlova.

I høyringa blei det vidare føreslått å behalde lovreglar som særskilt regulerer retten for klageinstansen til å overprøve det kommunale hensiktsmessigskjønet. Desse reglane blir difor ikkje påverka av endringa av den generelle regelen i fvl. § 34. Departementet føreslo at vedtak om helsetenester etter pasient- og brukarrettslova § 7-6 første ledd, andre punktum skal behalde den noverande norma om at det skal leggjast «vekt» på omsynet til det kommunale sjølvstyret. For andre kommunale vedtak gjeld det allereie i dag ei føresegn i § 7-6 første ledd tredje punktum om at det skal leggjast «stor vekt» på omsynet til det kommunale sjølvstyret, noko som er i samsvar med framlegget til endring av forvaltningslova. Det blir vidare vist til at sosialtenestelova § 48 første ledd fastset at fylkesmannen berre kan overprøve det frie skjønet til kommunen når skjønet er «åpenbart urimelig». Vidare går det fram av alkohollova § 1-16 andre ledd at fylkesmannen er heilt avskoren frå å overprøve det kommunale hensiktsmessigskjønet.

3.4.3 Plikt til å grunngje vedtaket

Fvl. § 25 stiller krav til innhaldet i grunngjevinga av einskildvedtak. Føresegna gjeld også for vedtaka klageinstansen gjer i klagesaker, jf. fvl. § 24. I fvl. § 25 tredje ledd heiter det at hovudomsyna som har vore avgjerande ved utøvinga av det forvaltningsmessige skjønet, bør nemnast. Høgsterett har uttalt om denne føresegna: «Selv om bestemmelsen bruker uttrykket «bør», er den forstått slik at det i en viss utstrekning – avhengig av vedtakets karakter – er et krav at begrunnelsen omfatter disse elementene», jf. Rt. 2008 s. 96, premiss 57.

I høyringa føreslo departementet å skjerpe kravet til grunngjeving når ein statleg klageinstans prøver hensiktsmessigskjønet til kommunen, slik at avveginga mellom det kommunale sjølvstyret og andre omsyn kjem klart fram i vedtaket. Departementet la til grunn at både kommunen og andre som saka vedkjem, har ei rettkomen interesse av å vite korleis klageinstansen har vekta dei ulike omsyna i saka mot kvarandre. Vidare meinte departementet at ei særskild grunngjevingsplikt kan bidra til større medvit om og betre etterleving av føresegna. Departementet meinte også at ei særskild grunngjevsplikt vil gjere det enklare å etterprøve vektinga av det kommunale sjølvstyret.

3.5 Høyringa

3.5.1 Plikt til å leggje stor vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret

Eit stort fleirtal av høyringsinstansane som har uttalt seg, støttar framlegget frå departementet om å avgrense retten for statlege klageinstansar til å overprøve det frie skjønet til kommunane. Dette omfattar alle kommunar og fylkeskommunar. Av fylkesmennene er det like mange som støttar framlegget, som går mot det.

Når det gjeld interesseorganisasjonar, er Jussformidlingen, Norsk Friluftsliv, Private Barnehagers Landsforbund, Den Norske Turistforening, LO, Advokatforeningen, Naturvernforbundet og Samarbeidsrådet for biologisk mangfold imot framlegget, medan KS og Utmarkskommunenes landsforbund støttar framlegget frå departementet.

Advokatforeningen sluttar seg til at statlege forvaltningsorgan har avgrensa innsikt i dei samla prioriteringane som kommunane må gjere, men meiner at omsynet til det kommunale sjølvstyret er godt nok teke vare på med dagens regulering. Advokatforeningen vurderer det slik at framlegget om å leggje «stor vekt» på dette omsynet går for langt, slik at terskelen for å overprøve det frie skjønet til kommunen blir for høg. Foreininga meiner vidare at fråsegna i høyringsnotatet om at framlegget inneber ei markant avgrensing i overprøvingskompetansen til klageinstansen, vil svekkje rettstryggleiken til innbyggjarane, og uttaler: «Rettsikkerhet kan ikke defineres så snevert som at vedtaket kun skal være lovlig; det bør også være kvalitativt godt.»

Advokatforeningen meiner difor at framlegget til endring av forvaltningslova er vanskeleg å foreine med fråsegnene frå fleirtalet i kontroll- og konstitusjonskomiteen under handsaminga av den nye Grunnlova § 49 om at det «definitivt ikke ønskes en rettsutvikling som gir private parter dårligere muligheter til å vinne frem med en klage enn i dag».

Advokatforeningen skriv vidare:

Advokatforeningen vil dessuten bemerke at skal det lokale selvstyre respekteres, må det stilles krav til kommunens begrunnelse av vedtakene. Terskelen for å oppheve svakt begrunnede vedtak bør ikke heves selv om det statlige klageorganet for øvrig skal legge «stor vekt» på hensynet til kommunalt selvstyre. I det minste bør terskelen for å oppheve vedtaket og sende det tilbake til fornyet behandling, ikke heves. Tvert imot. Skal statlig klageinstans ta mer hensyn til det kommunale selvstyre, bør staten også kunne stille større krav til kommunens begrunnelse. Advokatforeningen forutsetter derfor at svakt begrunnede vedtak fra kommunens side fremdeles må kunne oppheves eller settes til side av klageinstansen. Dette bør fremgå av forarbeidene, og loven – om lovforslaget blir vedtatt – bør forstås slik.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) støttar ikkje framlegget frå departementet og uttaler:

PBL kan ikke se at dette er et relevant tiltak i forhold til å gi innbyggerne større innflytelse over tjenestetilbud og samfunnsutvikling i eget lokalsamfunn. Tvert imot er det slik at en allerede presset kommuneøkonomi vil medføre at dette gir større rom for kommunene til å senke nivået på tjenester til et minimum. Økonomi vil være det overliggende og ikke muligheten til å tilpasse tjenester til den enkelte. En ytterligere begrensning av statlig klageorgans prøvelsesrett vil derfor etter PBLs mening gå på bekostning av innbyggernes rettssikkerhet og er derfor ikke i deres interesse.

PBL peiker vidare på at framlegget vil utfordre likskapsidealet og føre til ulik praksis i kommunane.

Miljødirektoratet er negative til framlegget og viser til at det meste av regelverket på miljøområdet skal vareta anten nasjonale omsyn, viktige regionale omsyn eller internasjonale forpliktingar. Miljødirektoratet er difor bekymra for at ein høgare terskel for overprøving kan gjere det vanskelegare å ta vare på desse omsyna.

Miljødirektoratet viser vidare til at myndigheit ofte blir lagd til kommunane for å få til ei god arbeidsfordeling, ikkje fordi lovgjevaren medvite har teke stilling til at kommunen skal utøve myndigheit på området.

Fiskeridirektoratet er negative til å redusere retten til å overprøve skjønsutøvinga frå fylkeskommunane/kommunane si side ytterlegare, og meiner at ein høgare terskel kan hindre ei heilskapleg forvaltning på saksområdet til direktoratet.

LO er imot forslaget om å avgrense kompetansen til statlege klageinstansar, og uttaler:

LO mener at hensynet til den enkelte borger må veie tyngre enn hensynet til det kommunale selvstyret. Framlegga innebærer en begrensing som lett vil ramme den enkelte borger uforholdsmessig hardt. Dagens klageadgang, hvor også kommunens frie[…] skjønn kan overprøves anses som en sikkerhetsventil som kommer borgerne til gode, og sikrer rettsikkerhet for den enkelte. LO avviser derfor departementets forslag til å innskrenke klageorganers mulighet til å overprøve det frie skjønn.

Også Fylkesmannen i Rogaland er imot framlegget frå departementet:

Fylkesmannen vil understreke betydningen av at klageorganet kan avslutte en konfliktsak gjennom å treffe omgjøringsvedtak, i de tilfellene hvor det ikke lykkes å få kommunen til å gi en holdbar begrunnelse. Dette forutsetter at Fylkesmannen i prinsippet har samme vedtakskompetanse som kommunen.

Fylkesmannen legger således allerede i dag stor vekt på hensynet til det lokale selvstyret. Vi mener likevel at begrepet «stor vekt» kan skape usikkerhet om hvorvidt det nå settes rettslige sperrer for Fylkesmannens overprøvingskompetanse. Dette står i tilfelle i en viss motstrid med fvl. § 34 andre ledd første og andre punktum, hvor det fremgår at klageorganet skal prøve alle sider av saken, herunder partenes anførsler. Fylkesmannen forstår det slik at klageorganet ikke skal behandle klager mindre detaljert enn i dag. Det oppleves som uheldig at den nye bestemmelsen kan skape tvil rundt klageorganets avgjørelseskompetanse.

Fylkesmannen i Hedmark har ingen vesentlege merknader til framlegget, men påpeiker:

I høringsnotatet fremheves at det er snakk om en «standardregel» som «fortsatt vil være en fleksibel regel som kan tilpasses de ulike områdene», samtidig som forslaget «skal innebære en markant begrensning i klageinstansens overprøvingskompetanse». Vi finner det imidlertid noe uklart og problematisk at «nasjonale hensyn som et generelt utgangspunkt vil veie mindre enn i dag».

Elles meiner Fylkesmannen i Hedmark at det ville vore meir føremålstenleg å angi rammene for prøvingskompetansen i den einskilde særlova framfor å endre forvaltningslova § 34.

Fylkesmannen i Telemark sluttar seg i hovudsak til fråsegna frå Fylkesmannen i Hedmark og har såleis ingen vesentlege merknader til framlegget, men etterlyser ei nærare utdjuping og tydeleggjering av kva endringa frå «vekt» til «stor vekt» kan få å seie.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus stiller spørsmål ved om framlegget vil bety så mykje i praksis som det er gjeve uttrykk for i høyringsnotatet. Fylkesmannen viser elles til at det ikkje alltid vil vere enkelt å skilje mellom fritt skjøn og rettsbruksskjøn, og spør seg om endringane kan føre til fleire konfliktar mellom stat og kommune.

KS, støtta av ei rekkje kommunar og fylkeskommunar, er positive til framlegget og viser til at omsynet til nærleik til innbyggjarane og behovet for at kommunar gjer ei heilskapleg prioritering av tildelte ressursar, inneber at staten ikkje bør overprøve hensiktsmessigskjønet til kommunane. Dei meiner likevel at framlegget frå regjeringa ikkje går langt nok i å sikre at det reelle skjønet blir liggjande i kommunane. Det prinsipielle standpunktet til organisasjonen er at klagar bør avgjerast i kommunane, og at regjeringa difor bør greie ut ulike måtar å organisere klagehandsaminga i kommunane på. Subsidiært føreslår KS at kompetansen til klageinstansen bør avgrensast til å prøve lovlegheita av vedtaket og sakshandsaminga.

Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar støttar framlegget frå departementet, og uttaler:

Kommunene står nærmest innbyggerne, det lokale næringsliv og egne naturverdier. Kommunene er ansvarlig for en helhetlig prioritering av sine ressurser. Dette tilsier at kommunenes valg av løsninger innenfor rammene av lovlige alternativer, eller innenfor rammen av det frie skjønn, bør respekteres i enkeltsaker, hvor ikke klare nasjonale hensyn tilsier noe annet.

3.5.2 Einskilde unntak etter velferdslovgjevinga og føresegner med særskild regulering av overprøvinga til klageinstansen

Relativt få høyringsinstansar uttaler seg om framlegget om å behalde gjeldande norm for vekting av omsynet til det kommunale sjølvstyret ved handsaming av klagesaker etter opplæringslova § 8-1 tredje ledd og barnevernlova.

Mellom dei som uttaler seg om spørsmålet, støttar desse framlegget: Advokatforeningen, Finnmark fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Fylkesmannen i Oslo og Akershus, i tillegg til nokre kommunar og fylkeskommunar.

Fylkesmannen i Østfold er einig i at det er framand å leggje stor vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret etter velferdslovgjevinga, men meiner at det «skaper et uryddig bilde i samspillet mellom stat og kommune dersom det er ulike terskler for ulike vedtak». KS, støtta av ei rekkje kommunar og nokre fylkeskommunar, er ueinig i framlegget frå departementet, og argumenterer for at kommunane også ved bruk av opplæringslova § 8-1 tredje ledd og barnevernlova er dei næraste til å vurdere innhaldet i og omfanget av ytinga. Vestfold fylkeskommune støttar framlegget om å unnta opplæringslova § 8-1, men meiner at barnevernlova burde vore omfatta av den generelle regelen om «stor vekt» på omsynet til det kommunale sjølvstyret.

Ein del av høyringsinstansane meiner at unntaket burde omfatta fleire lovføresegner eller vore utforma annleis. Funksjonshemmedes fellesorganisasjon meiner at alle velferdstenester og omsorgstenester bør omfattast av unntaket. Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Hedmark og Fylkesmannen i Telemark meiner at det burde vore gjort ein meir detaljert gjennomgang av nokre av særlovene og gjort unntak for fleire reglar i opplæringslova enn § 8-1. Fylkesmannen i Møre og Romsdal og Fylkesmannen i Hordaland støttar framlegget frå departementet, men meiner at det burde vore gjort unntak for fleire føresegner i opplæringslova.

3.5.3 Plikt til å grunngje vedtaket

Dei aller fleste av høyringsinstansane som uttaler seg om framlegget om at klageinstansen ved prøving av det frie skjønet pliktar å grunngje vektlegginga av omsyn til det kommunale sjølvstyret, støttar framlegget. Det gjeld mellom andre Advokatforeningen, KS støtta av ei rekkje kommunar, NHO, Statens Vegvesen, Utmarkskommunens landsforbund, Landssamanslutninga av vasskraftkommunar og ei rekkje fylkesmenn og fylkeskommunar. Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder meiner på si side at denne plikta allereie følgjer av fvl. §§ 24 og 25.

KS støttar framlegget om ei særskild grunngjevingsplikt «da det er grunn til å tro at det vil innebære en bedre og mer gjennomtenkt begrunnelse når det kommunale skjønn eventuelt settes til side».

Landssamanslutninga av vasskraftkommunar uttaler:

LVK støtter forslaget om en særskilt plikt til å begrunne overprøving av kommunens frie skjønn. Uten en begrunnelsesplikt, vil reguleringen i tredje setning kunne bli uten reell betydning. En begrunnelsesplikt vil dessuten kunne bidra til å heve kvaliteten på den statlige kontrollen med kommunale vedtak.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane støttar framlegget om grunngjevingsplikt, men uttaler:

Fylkesmannen sluttar seg til at det kan vera fornuftig å stilla særskilte krav til grunngjevinga, for å visa at klageinstansen har lagt stor vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønet. Me må likevel be departementet presisera at dersom dette vert utegløymt, vil det vera ein sakshandsamingsfeil som ikkje utan vidare [kan] føra til at eit vedtak er ugyldig. Det må gjerast ei vanleg vurdering etter prinsippet i forvaltningslova § 41, der det sentrale spørsmålet er om feilen kan ha påverka innhaldet i vedtaket.

3.6 Framlegget frå departementet

3.6.1 Plikt til å leggje stor vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret

Føremålet med framlegget om å endre forvaltningslova § 34 andre ledd tredje punktum er å styrkje det kommunale sjølvstyret. Føresegna fastset kor stor vekt ein statleg klageinstans skal leggje på omsynet til det kommunale sjølvstyret når vedkomande rettsregel inneber at kommunen har fritt skjøn. Endringa inneber at klageinstansen skal leggje «stor vekt» på det kommunale sjølvstyret i dei tilfella kommunen har eit val mellom fleire ulike lovlege handlingsalternativ. Føresegna vil difor verke inn på vektinga når ein statleg klageinstans prøver det frie skjønet til kommunen. Denne vektingsregelen vil ikkje påverke overprøvinga av rettsbruken, sakshandsaminga, faktum og om skjønsutøvinga i kommunen er i strid med den ulovfesta læra om misbruk av myndigheit, jf. fvl. § 34 andre ledd første og andre punktum.

Departementet viser til førearbeida til den gjeldande føresegna, som peiker på at kommunane som «generalist» har eit ansvar for ei heilskapleg og samordna politisk og økonomisk styring, og at statleg overprøving av det frie skjønet til kommunane kan føre til større økonomiske belastningar for kommunane og gjere det vanskelegare for kommunane å stå ansvarleg for ein samordna politikk, jf. Ot.prp. nr. 51 (1995–96) s. 38. Vidare tilseier prinsippet om nærleik at eit val mellom fleire lovlege alternativ skal takast så nær innbyggjaren som mogleg og ikkje på eit meir sentralt vedtaksnivå enn nødvendig. Sjå elles framstillinga over i punkt 3.1.3.

Ein del høyringsinstansar meiner at framlegget kan gå ut over rettstryggleiken til innbyggjarane. Departementet strekar under at siktemålet med endringa er å gje det kommunale sjølvstyret større gjennomslag og samtidig ta vare på rettstryggleiken for partane på ein best mogleg måte. Som nemnt over inneber ikkje framlegget endringar i retten klageinstansen har til å overprøve rettsbruken, sakshandsaminga eller faktum, og om skjønsutøvinga inneber misbruk av myndigheit. Rettane og pliktene innbyggjarane har etter lov og forskrift, vil difor ikkje bli påverka av framlegget. Det er berre når lov eller forskrift gjev kommunen eit handlingsrom i form av val mellom fleire lovlege handlingsalternativ, at endringa betyr noko for overprøvinga i den statlege klageinstansen.

Klageinstansen skal framleis prøve alle utsegner som er sette fram i klagen, også dei som vedkjem skjønsutøvinga i kommunen, jf. fvl. § 34 andre ledd første og andre punktum. Regelen inneber difor inga rettsleg avgrensing i kompetansen til klageinstansen, men legg føringar for vektinga av omsynet til det kommunale sjølvstyret når klageinstansen prøver det frie skjønet i kommunen.

Når det gjeld omsynet til at plikter og tenester skal vere så like som mogleg i heile landet, og omsynet til at dei skal vere føreseielege, viser departementet til at rettsreglar med fritt skjøn inneber at lovgjevaren har opna for at det kan gjerast ulike vurderingar og lokale tilpassingar. At regelverket gjev kommunane eit handlingsrom, er difor ein del av det kommunale sjølvstyret. Statleg overprøving vil difor berre i mindre grad vere eigna til og meint for å sikre lik praksis i heile landet. Departementet er heller ikkje einig i at ei statleg overprøving av skjønet i kommunane nødvendigvis vil føre til at vedtaka blir kvalitativt betre, ettersom dei statlege klageinstansane gjennomgåande vil ha mindre lokalkunnskap og vere lenger vekk frå innbyggjaren vedtaket rettar seg mot.

Ifølgje høyringsfråsegna frå Advokatforeningen er den føreslåtte endringa i fvl. § 34 vanskeleg å foreine med merknaden frå fleirtalet i kontroll- og konstitusjonskomiteen om at ein ikkje ønskte å gje private partar dårlegare sjansar til å nå fram med ein klage enn i dag, då ny § 49 i Grunnlova blei handsama i Stortinget. Grunnlova § 49 andre ledd lyder:

Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale folkevalde nivået blir fastsette i lov.

I merknaden frå fleirtalet i kontroll- og konstitusjonskomiteen heiter det:

Flertallet ønsker ikke at en grunnlovsbestemmelse om lokaldemokrati skal bli brukt til å innsnevre enkeltborgeres rettigheter eller rettssikkerhet. Håndhevere av forvaltningsretten må ikke miste av syne at Norge er en enhetsstat. Den særlovgivningen som kommunene forvalter, gir borgerne både rettigheter og plikter som presumptivt skal være like i landet med mindre det foreligger saklige, konkrete grunner til noe annet. For borgere vil det være en viktig rettssikkerhetsgaranti å kunne klage eller ta sin sak opp med statlige myndigheter dersom de oppfatter saker feilbehandlet eller sine rettigheter tilsidesatt.

Departementet viser til at føremålet med § 49 var å grunnlovfeste det kommunale sjølvstyret. Dette prinsippet går fram av andre ledd, første punktum i føresegna, som slår fast at «[i]nnbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom lokale folkevalde organ». Elles heiter det i andre punktum i føresegna: «Nærere føresegner om det lokale folkevalde nivået blir fastsette i lov.» Departementet meiner difor at det er vanskeleg å tolke komiteen slik at føresegna om grunnlovfesting av det kommunale sjølvstyret var meint å leggje avgrensingar i retten til i lov å fastsetje nærare reglar om vektinga av omsynet til det kommunale sjølvstyret. Allereie på tidspunktet for vedtaket av grunnlovsføresegna var det i pasient- og brukarrettslova fastsett ein regel om at det skal leggjast «stor vekt» på omsynet til det kommunale sjølvstyret. Det er difor ikkje sannsynleg at komiteen meinte at Grunnlova § 49 skulle leggje ei konstitusjonell sperre for at ein tilsvarande generell terskel kunne fastsetjast i lov.

På denne bakgrunnen opprettheld departementet framlegget om å endre fvl. § 34 andre ledd tredje punktum slik at statlege klageinstansar skal leggje «stor vekt» på omsynet til kommunalt sjølvstyre ved prøving av det frie skjønet i kommunen.

Departementet viser til at gjeldande regel i fvl. § 34 er utforma som ein standardregel og kan tilpassast ulike område alt etter i kor sterk grad omsynet til det kommunale sjølvstyret gjer seg gjeldande. Førearbeida til den gjeldande føresegna peiker mellom anna på at nasjonale omsyn kan vere særleg tungtvegande på lovområde som er delegerte til kommunane, og nemner særleg jordlova § 9 og barnevernsområdet som døme på saksområde der omsynet til det lokale sjølvstyret må tilleggjast noko mindre vekt.

Etter lovframlegget skal forvaltningslova § 34 andre ledd første punktum framleis vere ein standardregel. Endringa inneber at terskelen for overprøving blir heva ytterlegare. At føresegna er ein standardregel, inneber at vektinga av omsynet til det kommunale sjølvstyret kan variere mellom ulike saksområde. I saksområde av lokalpolitisk art vil omsynet til det kommunale sjølvstyret ha større vekt enn i saksområder utan særlege lokalpolitiske interesser. Når det til dømes gjeld saker om dokumentinnsyn etter offentleglova og forvaltningslova, går det fram av førearbeida til gjeldande føresegn i fvl. § 34 andre ledd første punktum at dette er eit område der omsynet til det kommunale sjølvstyret vil ha mindre vekt enn elles.

Ved prøvinga må domstolane vurdere om det går fram av vedtaket at omsynet til det kommunale sjølvstyret er tillagt stor vekt. Domstolane vil likevel ikkje kunne prøve den konkrete interesseavveginga.

3.6.2 Nokre unntak etter velferdslovgjevinga og føresegner med særskild regulering av overprøvinga til klageinstansen

I høyringsnotatet blei det føreslått at gjeldande norm om at det skal leggjast «vekt» på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøvinga av det frie skjønet, skal oppretthaldast når det gjeld opplæringslova § 8-1 tredje ledd og barnevernlova. Blant instansane som har merknader til framlegget, blir det peikt på at omsynet til kva som er det beste for barnet, bør vege tyngre enn det kommunale sjølvstyret, medan ein del instansar meiner at terskelen for overprøving også bør hevast ved klagehandsaming av slike saker. Departementet meiner at omsynet til kva som er best for barnet, tilseier at vektinga av omsynet til det kommunale sjølvstyret ikkje bør endrast.

Fleire høyringsinstansar peiker på at endringa av fvl. § 34 andre ledd tredje punktum inneber at tilvisinga til denne føresegna i pasient- og brukarrettslova § 7-6 første ledd, må fjernast. § 7-6 fastset i første ledd andre punktum at fylkesmannen skal leggje «vekt» på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av fritt skjøn i vedtak om helsetenester. Departementet sluttar seg til synspunkta til høyringsinstansane, og viser til at det går fram av høyringsnotatet at § 7-6 første ledd ikkje var meint å omfattast av den føreslåtte endringa. Dette inneber at tilvisinga til fvl. § 34 andre ledd tredje punktum bør flyttast frå andre til tredje punktum, slik at det blir klart at klageinstansen skal leggje vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønet når det gjeld handsaming av klagar på kommunale vedtak om helsetenester. For andre vedtak etter lova skal klageinstansen følgje den generelle regelen at det skal leggjast stor vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret.

Vidare blei det i høyringsnotatet ikkje føreslått endringar i lovføresegner med særskilde tersklar for overprøving av det frie skjønet som ikkje er omfatta av den generelle vektingsregelen i fvl. § 34. I høyringsnotatet blei pasient- og brukarrettslova § 7-6 første ledd, sosialtenestelova § 48 og alkohollova § 1-16 nemnde som døme på slike føresegner. Departementet kan ikkje sjå at det har kome inn merknader som tilseier at denne konklusjonen bør endrast, og held difor fast på dette framlegget.

3.6.3 Plikt til å grunngje vedtaket

Departementet meiner at framlegget om å skjerpe krava til grunngjeving av vedtaka til klageinstansen vil bidra til større medvit om og betre etterleving av føresegna om vekting av omsynet til det kommunale sjølvstyret. Grunngjevingsplikta vil også gjere det enklare både for dei involverte og for andre å etterprøve vektinga av omsynet. Alle høyringsinstansane som har uttalt seg om spørsmålet, støttar vurderinga departementet gjer i høyringsnotatet. På denne bakgrunnen opprettheld departementet framlegget.