4 Tvisteløysingsmekanisme for rettslege tvistar mellom stat og kommune

4.1 Innleiing

Som nemnt i punkt 3.1 ønskjer regjeringa å styrkje det kommunale sjølvstyret. Forholdet mellom kommunane og staten er i den samanhengen viktig. For å styrkje det kommunale sjølvstyret og for å bidra til eit levande lokaldemokrati meiner regjeringa at kommunane i større grad må få tilgang til ei uavhengig prøving av rettslege tvistar med staten. Det vil også bidra til større grad av likeverd mellom kommunane og staten.

4.2 Gjeldande rett

4.2.1 Rett til å reise sak for domstolane

4.2.1.1 Rett for kommunane til å reise sak for domstolane

Kommunane er sjølvstendige rettssubjekt uavhengig av statsforvaltninga. Kommunane har som staten partsevne, jf. tvistelova § 2-1. Det er difor i utgangspunktet ikkje noko i vegen for at ein kommune reiser sak mot staten.

Tvistelova § 1-3 opplyser om kva som er dei alminnelege vilkåra for å reise sak for domstolane:

§ 1-3 Søksmålsgjenstand, partstilknytning og søksmålssituasjon

(1) Det kan reises sak for domstolene om rettskrav.

(2) Den som reiser saken, må påvise et reelt behov for å få kravet avgjort i forhold til saksøkte. Dette avgjøres ut fra en samlet vurdering av kravets aktualitet og partenes tilknytning til det.

Det kan berre reisast sak om «rettskrav», jf. § 1-3 første ledd. I det ligg det at kravet som saksøkjaren vil fremje, må kunne avgjerast med grunnlag i rettslege reglar. Gyldigheita av eit forvaltningsvedtak vil normalt vere eit rettskrav som kan gjerast til gjenstand for søksmål. Det følgjer av tvistelova § 1-3 andre ledd at «[d]en som reiser saken, må påvise et reelt behov for å få kravet avgjort i forhold til saksøkte. Dette avgjøres ut fra en samlet vurdering av kravets aktualitet og partenes tilknytning til det». Dette tilknytingskravet inneber at ein kommune normalt ikkje vil kunne reise søksmål mot staten om gyldigheita av eit vedtak i tilfelle der kommunen har noko med saka å gjere i eigenskap av offentleg myndigheit. Dersom fylkesmannen gjer om eit einskildvedtak som kommunen har fatta i første instans, er kommunen truleg avskoren frå å bringe dette omgjeringsvedtaket inn for gyldigheitskontroll ved domstolane, jf. Rt. 1993 s. 445. Det same gjeld truleg i tilfelle der eit statleg organ pålegg ein kommune ei plikt overfor eit privat rettssubjekt, jf. Tvisteloven 2. utgåve, Kommentarutgave ved Tore Schei mfl., note 3.3 til § 1-3, der det blir vist til Rt. 2004 s. 1804, avsnitt 28–36. Avgjerda som er teken inn i Rt. 1993 s. 445, gjaldt søksmål frå ein kommune med krav om at eit vedtak av Landbruksdepartementet i ei konsesjonssak skulle kjennast ugyldig. I vedtaket blei det mellom anna uttalt:

Kjæremålsutvalget er enig med lagmannsretten i at kommunens stilling som offentlig myndighet etter konsesjonsloven ikke i seg selv kan begrunne en søksmålskompetanse for kommunen, noe som heller ikke er anført fra kommunens side. Dette utgangspunktet er [..] forutsatt når det gjelder rettslig klageinteresse, og det må gjelde tilsvarende for søksmålskompetansen. Det ville ellers harmonere dårlig med den fordeling av myndighet mellom staten og kommunene som konsesjonsloven foretar, om kommunen i egenskap av underordnet eller rådgivende forvaltningsorgan kunne kreve departementets vedtak rettslig prøvet.

Truleg kan kommunar heller ikkje reise søksmål mot staten med krav om erstatning for auka kostnader som følgje av eit omgjeringsvedtak. Det inneber at det i dag som hovudregel berre er privatpersonar som kan bringe einskildvedtak og andre forvaltningsavgjerder inn for domstolane.

Privatrettslege tvistar mellom kommunar eller mellom ein kommune og statsforvaltninga kan normalt bringast inn for domstolane, då ei avgjerd vil ha rettsverknader for stillinga til den saksøkjande kommunen som privat rettssubjekt. Departementet går ut frå at kommunane også vil kunne reise sak mot staten på bakgrunn av eit vedtak som inneheld eit pålegg om at kommunen, i eigenskap av å vere eit privat rettssubjekt, pliktar å gjere noko. Det kan til dømes vere pålegg frå Mattilsynet når det gjeld manglande rutinar i samband med tillaging av mat.

Når det gjeld offentlegrettslege tvistar mellom fleire kommunar (eventuelt mellom statlege organ og kommunar) om kven av dei som har plikt til å levere ei offentleg yting, eller kven av dei som har rett til å motta ei offentleg avgift eller liknande, er det ein del føresegner i særlovene som gjev eit statleg forvaltningsorgan myndigheit til å avgjere slike spørsmål med endeleg verknad. Døme på det er barnevernlova § 8-3 og forskrift 16. desember 2011 nr. 1348 om kommunens dekning av utgifter til helse- og omsorgstjenester § 3. Utgangspunktet i desse tilfella er at kommunane då ikkje har rett til å bringe tvisten inn for dei alminnelege domstolane, jf. mellom anna Rt. 2006 s. 618. I Rt. 2007 s. 234 blir det likevel gjeve uttrykk for at domstolane også i slike tilfelle har «en viss prøvingsrett eller kontrollmyndighet som vern mot maktmisbruk eller annet graverende forhold fra forvaltningsorganets side».

4.2.1.2 Kva for sider av saka som kan prøvast

Etter gjeldande rett er den alminnelege regelen at domstolane kan prøve alle ugyldigheitsgrunnar som er gjorde gjeldande – dvs. mellom anna feil ved sakshandsaminga, faktum og rettsbruken. Som hovudregel kan likevel partane velje å avgrense domstolsprøvinga til visse sider ved saka, til dømes om vedtaket byggjer på riktig rettsbruk. Domstolane kan ikkje overprøve vurderingar som ligg innanfor rammene for det frie skjønet til forvaltninga, utover å kontrollere om skjønsutøvinga er i strid med læra om misbruk av myndigheit (dvs. at ho ikkje byggjer på forsvarleg skjøn, er influert av usaklege omsyn, fører til usakleg forskjellsbehandling eller at innhaldet er openbert urimeleg).

4.2.1.3 Kven eit søksmål skal rettast mot

Tvistelova § 1-5 inneheld føresegner om kven eit søksmål om gyldigheita av offentlege vedtak skal rettast mot:

§ 1-5 Hvem søksmål om gyldigheten av offentlige vedtak skal rettes mot

Søksmål om gyldigheten av forvaltningsvedtak reises mot den myndighet som har truffet avgjørelsen i siste instans. Er dette et statlig organ, skal retten gi varsel om søksmålet til en kommune, fylkeskommune eller samkommune som har truffet avgjørelse i saken i tidligere instans.

Søksmål om gyldigheita av forvaltningsvedtak skal rettast mot organet som fatta vedtaket i siste instans. Dersom vedtaket er til fordel for ein privat part, kan vedkomande gjerast til medsaksøkt, jf. tvistelova § 15-2. Eit anna spørsmål er om den private parten i somme tilfelle må trekkjast inn, jf. nedanfor i punkt 4.2.2. Gyldigheita av forvaltningsvedtak kan ikkje avgjerast i ei sak mellom private utan at det offentlege er gjort til part i saka. Dette er likevel ikkje til hinder for at domstolen, i ein tvist mellom to private partar, prejudisielt tek stilling til om eit forvaltningsvedtak er gyldig. Til dømes ved erstatningssøksmål mellom private partar, der det ikkje er noko krav om dom på at sjølve vedtaket er ugyldig, vil det normalt ikkje vere nødvendig å trekkje inn det offentlege som part. Avgjerande er likevel ikkje korleis saksøkjaren har utforma påstanden, men kva det reelt sett blir søkt om dom for. Dersom den reelle søksmålsgjenstanden er gyldigheita av eit forvaltningsvedtak, vil § 1-5 medføre at det offentlege må saksøkjast.

4.2.2 Nærare om rettsleg prøving av vedtaket til klageinstansen, der vedtaket tilgodeser ein tredjeperson

Ei rettskraftig avgjerd er som hovudregel berre bindande, i form av rettskraftsverknad, for partane, jf. tvistelova § 19-15 første ledd. Ein dom som kjenner eit forvaltningsvedtak ugyldig i ei sak mot det offentlege, er difor ikkje bindande for ein tredjeperson som vedtaket er til fordel for, men som ikkje er part i saka. Det same vil gjelde dersom det blir opna for at kommunen skal kunne gå til sak mot staten for å få eit vedtak gjort av ein statleg klageinstans kjent ugyldig. Ein dom på ugyldigheit i ei sak mellom kommunen og staten kan likevel leie til at vedtaket klageinstansen har fatta, blir gjort om til ugunst for ein privat tredjeperson som ikkje er part i tvistesaka.

Saksøkjaren vil kunne saksøkje den tilgodesette tredjepersonen ved sida av det offentlege dersom vilkåra etter tvistelova § 15-2 er oppfylte. Dette blir omtalt som subjektiv kumulasjon. Dersom kommunen får høve til å reise sak mot staten i eigenskap av offentleg myndigheit, vil kommunen etter dei gjeldande reglane om kumulasjon kunne trekkje den tilgodesette tredjepersonen inn som saksøkt ved sida av staten. Avgjerda om gyldigheita av vedtaket i det statlege organet vil i så fall vere bindande også for den som er tilgodesett, jf. § 19-15 første ledd.

Dersom ein person reiser søksmål mot det offentlege om gyldigheita av eit forvaltningsvedtak som er til fordel for ein privat tredjeperson, men ikkje saksøker den tilgodesette tredjepersonen ved sida av det offentlege, har den den tilgodesette tredjepersonen likevel høve til å tre inn som part i rettssaka etter tvistelova § 15-3 eller til å opptre som partshjelpar etter § 15-7.

Den som saksøkjer det offentlege for å angripe eit forvaltningsvedtak, vil ikkje ha plikt til å trekkje inn som saksøkt ein eventuell tredjepart som blir tilgodesett av vedtaket, jf. Rt. 2015 s. 641. I saka var det ein privatperson som var saksøkjar, ikkje eit offentleg organ.

4.2.3 Det europeiske charteret om lokalt sjølvstyre

Det følgjer av artikkel 11 i det europeiske charteret om lokalt sjølvstyre at «lokale myndigheter skal ha tilgang til judisiell overprøving for å sikre fri utøvelse av sin myndighet […]». Det må difor finnast eigna kontrollorgan for uavhengig rettsleg prøving av avgjerder i offentlege organ som lokale styresmakter kan bringe saka inn for.

4.3 Samanlikning av dei nordiske landa når det gjeld retten for kommunane til å få prøvd statlege avgjerder

Dei fleste europeiske land har domstolar eller liknande som kan løyse tvistar mellom staten og kommunane. I Finland og Sverige kan kommunane bringe tvistar med staten inn for forvaltningsdomstolane, men ordninga blir sjeldan nytta i praksis. I Danmark kan kommunane bringe tvistar med staten inn for dei alminnelege domstolane, sjå Sletnes s. 651 og 691.

4.4 Høyringsnotatet

4.4.1 Søksmålskompetanse for kommunane overfor staten

Departementet føreslo i høyringsnotatet at kommunane bør få høve til å reise sak mot staten, også når tvisten gjeld ueinigheit om statleg utøving av offentleg myndigheit overfor kommunen.

Kommunane er eigne rettssubjekt som ikkje er underlagde alminneleg instruksrett frå staten si side. Statleg styring av kommunane må difor som utgangspunkt skje med heimel i lov. Departementet peikte i høyringsnotatet på at å oppnå rettsriktige avgjerder og rettsavklaring har ein vesentleg verdi, også i saker der statsforvaltninga og ein kommune forstår lova ulikt. Ein kontroll av lovbruken i statsforvaltninga kan best sikrast gjennom kontroll i eit uavhengig organ, som domstolen. Det vil vere ein fordel for både kommunar og statsforvaltninga at det blir etablert ein uavhengig tvisteløysingsmekanisme som kan sørgje for rettsavklaring for framtida. Det at kommunen og staten begge er offentlege organ, er ikkje et avgjerande argument mot at kommunane får søksmålskompetanse i offentlegrettslege tvistar.

At kommunar kan få prøvd rettsbruken i statsforvaltninga av domstolane, vil også gje eit betre vern av kommunane og det kommunale sjølvstyret.

I høyringsnotatet peikte departementet også på at å etablere ei tvisteløysingsordning vil bidra til å fjerne tvil om Noreg etterlever dei folkerettslege forpliktingar vi har etter det europeiske charteret om lokalt sjølvstyre.

Høyringsnotatet peikte på den andre sida på at rettssaker mellom stat og kommune kan fortone seg som ein lite føremålstenleg bruk av offentlege ressursar, og at ein difor ikkje bør belaste domstolane med denne typen ueinigheit.

Departementet la i høyringsnotatet til grunn at kommunane ikkje vil bruke domstolane som arena for grunnlause søksmål. Prosesskostnader og prosessrisiko vil bidra til å skape ein terskel mot dette.

Departementet føreslo vidare at også Longyearbyen lokalstyre får tilsvarande søksmålskompetanse som kommunane. I mange samanhengar er lokalstyret å sjå på som ein kommune, og det bør difor vere like reglar for kommunane og lokalstyret i denne samanhengen.

4.4.2 Domstolane bør få rolla som tvisteløysingsorgan

Departementet gjorde i høyringsnotatet greie for at det i prinsippet kan tenkjast fleire ulike tvisteløysingsorgan, til dømes ei nemnd. Ei nemndløysing kan organiserast på mange ulike måtar, mellom anna når det gjeld myndigheit, fagleg kompetanse, samansetning osv. At ei nemnd kan skreddarsyast for å løyse konfliktar mellom stat og kommune, kan tale for ei slik løysing. Truleg vil sakshandsamingstida også bli kortare.

Departementet føreslo likevel i høyringsnotatet at det er domstolane som skal løyse rettslege tvistar mellom staten og kommunane.

I høyringsnotatet blei det peikt på at domstolane er eit etablert og uavhengig organ for tvisteløysing. Det er ingen tvil om at domstolane har fagleg kompetanse til å avgjere dei tvistane som måtte oppstå mellom statsforvaltninga og kommunane. Domstolane handsamar som kjent allereie tvistar mellom private og det offentlege om gyldigheita av forvaltningsvedtak m.m. Ved å vise tilsvarande tvistar mellom stat og kommune til domstolane blir det lagt best til rette for ei einskapleg rettsutvikling.

Domstolane er også eit praktisk alternativ, mellom anna fordi ein ikkje treng å byggje opp eit anna organ (nemnd), lage reglar for dette organet, osv. Departementet peikte også på at det vil vere lite aktuelt berre å opprette ei nemnd utan at avgjerdene i nemnda kan overprøvast. Det naturlege vil då vere at avgjerdene i nemnda kan bringast inn for domstolane. Ei slik løysing vil føre til at ein opprettar eit nytt nivå i tillegg til domstolane, sidan ein bør kunne gå ut frå at nokre av avgjerdene i nemnda vil bli bringa inn for domstolane av den parten som ikkje får medhald i nemnda.

Med nokre tilpassingar vil den lovgjevinga vi allereie har i dag (tvistelova og domstollova) dessutan kunne fungere som eit rammeverk også for rettslege tvistar mellom statsforvaltninga og kommunane. Tvisteløysing for domstolane er ei kjend ordning for både staten og kommunane.

Departementet meinte også at det er ønskjeleg med ein viss terskel for å bringe saker inn for tvisteløysing. Det er ikkje meininga at dette skal vere ei ordning der saker utan meir eller mindre rettsleg substans skal kunne prøvast. Kostnadene ved domstolshandsaming er ikkje ubetydelege, og det vil i nokon grad kunne løfte denne terskelen.

4.4.3 Kva for sakstypar bør kunne prøvast?

Som det går fram av oversikta over gjeldande rett i punkt 4.2, er det hovudsakleg i tilfelle der ein kommune opptrer i eigenskap av offentleg organ, at kommunen ikkje har høve til å bringe statlege avgjerder retta mot kommunen inn for domstolane. Dei mest sentrale døma på slike statlege avgjerder er ifølgje høyringsnotatet

• vedtak i klagesak om oppheving/omgjering av kommunalt einskildvedtak. Slike klagevedtak kan til dømes dreie seg om byggeløyve eller dispensasjon etter plan- og bygningslova eller ei teneste etter helse- og omsorgstenestelova.

• oppheving/omgjering av einskildvedtak utanfor klagesak, jf. forvaltningslova § 35 m.m. Dette kan gjelde same type saker som dei som er nemnde i det førre strekpunktet.

• vedtak om at kommunen skal dekkje sakskostnader knytte til klagesak for den eine parten, jf. forvaltningslova § 36.

• oppheving av kommunalt vedtak med heimel i kommunelova § 59 (lovlegheitskontroll). Dette kan til dømes dreie seg om kommunestyrevedtak om årsbudsjett, men også i prinsippet om vedtak gjorde etter plan- og bygningslova, helse- og omsorgstenestelova og andre sektorlover.

• statleg vedtak/pålegg til kommunen i samband med statleg tilsyn, jf. kommunelova § 60 d («tilsynspålegg»).

• avgjerder om fordeling av offentlegrettslege plikter, ansvar eller gode mellom fleire kommunar (ev. mellom stat, fylkeskommunar og kommunar), jf. mellom anna barnevernlova § 8-3 og forskrift 16. desember 2011 nr. 1348 om kommunens dekning av utgifter til helse- og omsorgstjenester § 3.

Felles for desse avgjerdene er at det statlege organet tek ei avgjerd som er direkte bindande for den aktuelle kommunen. I ein del tilfelle vil avgjerda berre ha (direkte) rettslege konsekvensar for den/dei aktuelle kommunen/kommunane, eventuelt i fellesskap med andre offentlege organ. I saker om einskildvedtak (og nokre andre avgjerdstypar), vil derimot avgjerda i det statlege organet også vere bestemmande for rettar og plikter for private partar. Rettslege tvistar mellom staten og kommunen om gyldigheita av slike avgjerder vil også kunne ha konsekvensar for stillinga til den private parten.

Departementet gav i høyringsnotatet uttrykk for at dersom det først blir opna for at kommunane skal få søksmålskompetanse overfor staten, bør han gjelde i dei fleste typar saker. Kommunane kan ha ei rettkomen interesse av å kunne prøve alle dei avgjerdstypane som er lista opp i strekpunkta ovanfor. Departementet meinte difor at alle desse avgjerdstypane bør kunne underleggjast rettsleg prøving, men at det bør gjerast unntak for saker etter barnevernlova som kan klagast inn til fylkesmannen. Departementet føreslo difor at ein kommune ikkje skal kunne bringe slike avgjerder vidare inn for domstolane. Framlegga i høyringsnotatet påverkar heller ikkje dei sakene som høyrer inn under fylkesnemnda. På barnevernsområdet blir altså gjeldande ordningar førte vidare fullt ut.

Andre statlege avgjerdstypar enn dei som er nemnde i strekpunkta over, vil ikkje ein kommune kunne reise sak om etter den føreslåtte føresegna i høyringsnotatet.

4.4.4 Kva for sider av avgjerda i det statlege organet bør kunne prøvast?

Etter gjeldande rett er den alminnelege regelen at domstolane – i ei sak om gyldigheita av eit vedtak – med unntak av det frie skjønet til forvaltninga, kan prøve alle gyldigheitsgrunnar som er gjorde gjeldande, dvs. både sakshandsaming, faktum og rettsbruk. Tilsvarande vil gjelde dersom gyldigheitsspørsmålet kjem opp som ledd i eit erstatningssøksmål. Som hovudregel kan likevel partane avgrense domstolsprøvinga til visse sider ved saka, til dømes om vedtaket byggjer på riktig rettsbruk.

Departementet gav i høyringsnotatet uttrykk for at den same regelen bør gjelde når domstolane handsamar ein tvist mellom statsforvaltninga og kommunane. Prinsipielt er det vanskeleg å sjå at domstolane bør ha ein meir avgrensa prøvingskompetanse i desse tvistane. Ved at domstolane kan prøve også sakshandsaming og faktum, blir ordninga meir aktuell og reell for kommunane. Ei slik løysing gjer at kommunane kan få prøvd konkrete saker.

4.4.5 Kven bør kunne reise sak?

Departementet føreslo i høyringsnotatet at berre den kommunen som den statlege avgjerda direkte rettar seg mot, skal kunne bringe avgjerda inn for domstolen. I klagesaker etter forvaltningslova § 34 vil søksmålskompetansen liggje hos kommunen som gjorde det påklaga vedtaket. I saker der eit statleg tilsynsorgan har retta eit pålegg mot ein kommune, vil søksmålskompetansen liggje hos den kommunen som pålegget er retta mot. Departementet gjekk ut frå at det vil vere få tilfelle der det er uklart kva kommune den statlege avgjerda direkte rettar seg mot, eller om avgjerda direkte rettar seg mot fleire kommunar.

Det kan i prinsippet tenkjast at også den interkommunale samarbeidsforma samkommune, jf. kommunelova kapittel 5 B, kan bli berørt av dei same statlege avgjerdene som ein kommune kan. Ein samkommune er eit eige rettssubjekt, jf. kommunelova § 28-2 a nr. 2. Departementet meinte difor at ein samkommune bør kunne bringe avgjerder inn for domstolen.

Den interkommunale samarbeidsforma vertskommune, jf. kommunelova kapittel 5 A, reiser særskilde spørsmål. Ein vertskommune er ikkje eit eige rettssubjekt. I eit administrativt vertskommunesamarbeid, jf. kommunelova § 28-1 b, kan ein samarbeidskommune delegere myndigheit til vertskommunen til å utføre oppgåver og ta avgjerder i einskildsaker eller sakstypar som ikkje er av prinsipiell betydning. I eit vertskommunesamarbeid med felles folkevald nemnd, jf. kommunelova § 28-1 c, kan samarbeidskommunen også delegere myndigheit til vertskommunen i saker av prinsipiell betydning. I det ligg det at ein vertskommune i prinsippet kan ta avgjerder som får verknad for innbyggjarane i ein annan kommune (samarbeidskommune). Departementet drøfta i høyringsnotatet om det er vertskommunen som skal kunne bringe slike avgjerder inn for domstolen, eller om kompetansen skal liggje hos den samarbeidskommunen som innbyggjaren bur i.

Etter høvesvis kommunelova § 28-1 b nr. 5 og § 28-1 c nr. 7 kan ein samarbeidskommune gje vertskommunen instruks om utøvinga av den delegerte myndigheita i saker som berre gjeld samarbeidskommunen eller innbyggjarane i denne kommunen. Det er mogleg at desse føresegnene vil heimle ein rett for samarbeidskommunen til å instruere vertskommunen om å reise sak (under føresetnad av at det blir innført kommunal søksmålskompetanse).

I dei tilfella der den statlege avgjerda berre får følgjer for éin samarbeidskommune, er det mest nærliggjande at samarbeidskommunen sjølv eventuelt reiser sak for domstolen. I høyringsnotatet føreslo departementet difor at samarbeidskommunen bør vere det organet som har kompetanse til å reise sak. Alternativet vil vere at samarbeidskommunen instruerer vertskommunen om å reise sak, men det synest som ein unødvendig og lite føremålstenleg måte å løyse dette på. Undervegs i tvisteløysingsprosessen vil det kunne oppstå ei rekkje spørsmål og problemstillingar som det er enklast at samarbeidskommunen handterer direkte. Der den statlege avgjerda berre angår vertskommunen, vil det sjølvsagt vere vertskommunen som har kompetanse til å reise sak.

I høyringsnotatet vurderte departementet om også andre interkommunale samarbeid eller selskap som er heilt eller delvis kommunalt eigde, bør kunne reise sak. På den eine sida kan det hevdast at måten kommunen har organisert seg på, ikkje bør vere styrande for retten til å reise sak, men at det er sakstypen, jf. punkt 4.4.3, som bør vere avgjerande.

Dersom eit selskap til dømes har fått delegert myndigheit av kommunen/kommunane til å gjere einskildvedtak som blir overprøvde av ein statleg klageinstans, kan det argumenterast for at også selskapet bør få rett til å reise sak. Departementet har ikkje kartlagt systematisk kva sakstypar, kor mange vedtak, osv. det kan vere tale om, men det er eit inntrykk at slik delegering av myndigheit er av mindre omfang.

På den andre sida vil det kunne hevdast at det ikkje er urimeleg at måten kommunar vel å organisere seg på, også får konsekvensar for retten til å reise sak. Prinsipielt kan det vere viktig at det berre er kommunen som kan reise sak, og at ein slik kompetanse ikkje bør liggje til eit selskap, sjølv om det skulle vere kommunalt eigd.

Det følgjer av kommunelova § 6 at kommunestyret er det øvste organet i kommunen, og at dei gjer vedtak på vegner av kommunen så lenge ikkje anna følgjer av lov eller delegeringsvedtak. Denne føresegna bør leggjast til grunn også når det gjeld kompetansen til å reise sak for domstolane. Det betyr at kommunestyret må delegere denne myndigheita dersom dei ikkje sjølve vil behalde henne.

4.4.6 Omsynet til den private som tvisten mellom staten og kommunen får konsekvensar for

Når det blir opna for at kommunar skal kunne reise sak mot staten for å få kjent ugyldig avgjerda i eit statleg organ, kan det få konsekvensar for private partar som avgjerda i det statlege organet får følgjer for. Det vil særleg gjelde i tilfelle der eit statleg organ gjer om eller opphevar eit kommunalt vedtak med den konsekvensen at ein privat part får ei teneste eller eit løyve som kommunen meinte at den private ikkje hadde krav på. Det kan til dømes dreie seg om eit byggjeløyve etter plan- og bygningslova eller ei teneste etter helse- og omsorgstenestelova.

Som nemnt under punkt 4.2.2 vil ein dom på ugyldigheit i ei sak der berre staten er saksøkt, ikkje ha rettskraftsverknader overfor ein privat part som er tilgodesett gjennom vedtaket. Reint faktisk kan likevel ein slik dom på ugyldigheit ha betydelege konsekvensar for den private parten. Etter forvaltningslova § 35 første ledd bokstav c kan eit ugyldig einskildvedtak gjerast om. Dersom ein domstol finn eit forvaltningsvedtak ugyldig, vil forvaltningsorganet – i alle fall som hovudregel – ha ei plikt til å vurdere om dommen tilseier at vedtaket skal gjerast om, jf. til dømes Rt. 2015 s. 641. Ein konsekvens av at ein domstol kjenner eit statleg vedtak som er til fordel for ein privat part, ugyldig, vil difor i mange tilfelle kunne vere at det statlege organet i ettertid gjer om vedtaket til ugunst for parten.

Verknadene av ei eventuell omgjering vil kunne variere. Til dømes vil det i saker om løpande ytingar i somme tilfelle kunne vere aktuelt å krevje tilbakebetalt allereie utbetalte ytingar, medan omgjering i andre samanhengar berre vil føre til endringar framover i tid.

Departementet vurderte i høyringsnotatet kva omsyn som bør takast overfor den private parten som det omtvista vedtaket gjeld. Departementet gav uttrykk for at dette vil vere avhengig av kva slags vedtak eller kva type sak det er tale om. I dei fleste sakstypar bør omsynet til den private parten vere tilstrekkeleg teke vare på gjennom høvet til å tre inn i saka som part eller partshjelpar (sjå nedanfor i punkt 4.4.6.1). I somme saker etter velferdslovgjevinga bør parten likevel ha eit sterkare vern (sjå nedanfor i punkt 4.4.6.2).

4.4.6.1 Rett til å tre inn i saka som part eller partshjelpar

Om forvaltninga har rett til å gjere om ugyldige vedtak, er i prinsippet uavhengig av om ugyldigheit blir slått fast ved dom eller gjennom ei fornya vurdering av saka frå vedtaksorganet si side. Ein part kan altså ikkje i dag vere heilt sikker på at den tenesta eller det løyvet som er blitt tildelt, ikkje blir endra eller oppheva som følgje av at forvaltninga sjølv gjer om vedtaket.

Ei konstatering av ugyldigheit vil uansett kunne få store konsekvensar for den private parten. Han eller ho vil difor kunne ha ei legitim interesse av å gjere partsrettar gjeldande i saka. Det vil gje parten høve til å sørgje for at domstolen er kjend med dei opplysningane og fråsegnene han eller ho meiner har betydning for gyldigheitsvurderinga. Særleg i saker der tvisten byggjer på ueinigheit mellom staten og kommunen om faktiske forhold som vedkjem den private parten, vil det framstå som problematisk om den private parten ikkje skal kunne utøve partsrettar i saka for domstolen.

Omsynet til den private parten vil som regel kunne takast vare på gjennom retten til å tre inn i saka som part og partshjelpar, jf. tvistelova § 15-3 og § 15-7. Departementet la i høyringsnotatet til grunn at dette vil tilfredsstille kravet om tilgang til domstolshandsaming som følgjer av EMK artikkel 6.

Departementet gav i høyringsnotatet uttrykk for at den private parten sjølv vil måtte vurdere om han eller ho finn det føremålstenleg å tre inn i saka. Parten risikerer å pådra seg ansvar for kostnader i samband med saka. Dette skil seg likevel ikkje ut frå andre tilfelle der ein privat part gjer retten til å tre inn i ei sak gjeldande.

Retten til å tre inn som part er ein prosessuell rett. Parten vil framleis risikere at domstolen kjenner vedtaket ugyldig, og at klageinstansen difor gjer om vedtaket og trekkjer tenesta eller løyvet tilbake.

4.4.6.2 Forbod mot å gjere om einskilde vedtak sjølv om domstolane kjenner vedtaket ugyldig

Departementet la i høyringsnotatet til grunn at det bør gjerast visse unntak frå utgangspunktet om at ugyldige vedtak kan gjerast om av klageinstansen. Departementet peikte på at nokre grunnleggjande velferdstenester som kommunen gjev innbyggjarane sine, ikkje bør bli påverka av ei eventuell rettssak mellom staten og kommunane. Når ein først har fått innvilga ei grunnleggjande velferdsteneste, vil det i dei fleste tilfella vere viktig at denne tenesta er føreseieleg. Departementet meinte difor at ein bør unngå å skape ordningar som rokkar ved at tenesta er føreseieleg. Sjølv om det etter forvaltningslova § 35 i dag ikkje er forbode å gjere om slike vedtak til ugunst for parten, meinte departementet at det vil kunne vere uheldig dersom slike vedtak blir omgjorde på bakgrunn av ein dom der kommunen var saksøkjar. Departementet gav uttrykk for at det er viktig at private som tek imot grunnleggjande velferdstenester, ikkje skal påverkast negativt av at kommunane får søksmålskompetanse. Det blei peikt på at framlegget om søksmålskompetanse byggjer på eit ønske om å styrkje det kommunale sjølvstyret, ikkje på eit ønske om at kommunen skal kunne bruke domstolane som eit verktøy for å gjere om vedtak som gjev private ei grunnleggjande velferdsteneste.

Departementet streka likevel under at det vil kunne vere behov for å reise sak også på bakgrunn av vedtak om slike tenester. Det kan tenkjast at ein kommune er ueinig i lovforståinga til eit statleg organ og ønskjer ei rettsleg prøving av denne forståinga – utan at kommunen har behov for eller ønskjer at vedtaket blir gjort om. Både høvet til å få eiga lovforståing vurdert og omsynet til framtidig rettsavklaring vil kunne vere viktig for kommunen. Desse forholda vil kunne vere ein viktigare motivasjon for å reise sak enn det å etablere eit grunnlag for å få vedtaket omgjort og gjennom det trekkje tilbake tenesta.

Departementet føreslo difor å innføre eit forbod mot å gjere om til ugunst for den private parten vedtak som er heimla i nærare bestemte lovføresegner, og som knyter seg til tildeling av einskilde grunnleggjande velferdstenester. Omgjeringsforbodet vil knyte seg til vedtak som domstolane kjenner ugyldige. Det betyr at forvaltninga ikkje kan bruke dommen som grunnlag for å gjere om vedtaket.

Departementet peikte i høyringsnotatet på at for at dette omgjeringsforbodet skal bli effektivt, må det gjelde uavhengig av om kommunen berre reiser sak mot staten, eller om han i tillegg reiser sak mot den private parten som er tilgodesett gjennom vedtaket. Sjå nærare punkt 4.2.2 om rettsleg prøving av vedtaket til klageinstansen der det tilgodeser ein privat part.

Framlegget vil ikkje endre omgjeringsretten forvaltninga har i medhald av forvaltningslova § 35 i saker som ikkje har vore gjenstand for domstolshandsaming som følgje av kommunalt søksmål. I desse sakene vil omgjeringsretten til forvaltninga etter § 35 vere den same som i dag.

Departementet uttalte at det vil vere avhengig av ei viss skjønsvurdering kva for grunnleggjande velferdstenester som skal vere omfatta av eit slikt omgjeringsforbod. Departementet føreslo at vedtak etter desse reglane skal omfattast av omgjeringsforbodet:

• Vedtak etter opplæringslova. Kunnskapsdepartementet hadde samstundes eit lovframlegg på høyring om at reglane om spesialpedagogisk hjelp, teiknspråkopplæring m.m. for barn under opplæringspliktig alder skulle overførast frå opplæringslova til barnehagelova. Departementet uttalte at desse tenestene framleis bør vere omfatta av omgjeringsforbodet sjølv om dei blir heimla i barnehagelova i tråd med høyringsframlegget.

• Vedtak etter pasient- og brukarrettslova

• Vedtak etter helse- og omsorgstenestelova

• Vedtak etter sosialtenestelova §§ 18 (stønad til livsopphald), 27 (mellombels butilbod) og 35 (kvalifiseringsstønad)

4.4.7 Erstatning

Departementet gjekk i høyringsnotatet ut frå at dersom kommunen får rett til å reise sak med påstand om at eit statleg vedtak er ugyldig, vil det også i utgangspunktet bli høve til å krevje erstatning. Dette er gjeldande rett i saker der privatpersonar reiser sak mot staten eller ein kommune med påstand om at eit vedtak er ugyldig. Det kan tenkjast at privatpersonar på generelt grunnlag har eit større behov for erstatningsrettsleg vern enn kommunar, men departementet går likevel ut frå at det prinsipielt er mest riktig å la også kommunar få høve til å krevje erstatning.

I høyringsnotatet uttalte departementet at det likevel bør gjerast unntak frå dette utgangspunktet når det gjeld saker som er omfatta av omgjeringsforbodet (jf. punkt 4.4.6.2). Departementet meinte det vil gje manglande samanheng i regelverket dersom også desse sakene skal kunne vere gjenstand for erstatningskrav frå kommunane. Departementet nemnde likevel at spørsmålet om erstatning ikkje er den viktigaste delen av grunngjevinga for å gje kommunane søksmålskompetanse, og bad difor særskilt om synspunkt frå høyringsinstansane på dette.

4.5 Høyringa

4.5.1 Søksmålskompetanse for kommunane overfor staten

Eit stort fleirtal av høyringsinstansane, både blant kommunar, statlege instansar og interesseorganisasjonar, støttar framlegget. Desse høyringsinstansane viser i hovudsak til dei same argumenta som departementet viste til i høyringsnotatet. I tillegg trekkjer mellom andre Advokatforeningen og KS fram at å gje kommunane søksmålsrett i tvistar med staten vil bidra til å sikre at Noreg overheld dei folkerettslege forpliktingane sine, jf. det europeiske charteret om lokalt sjølvstyre artikkel 11.

Nokre av høyringsinstansane går mot framlegget. Fylkesmannen i Vestfold viser til at «det er prinsipielt uheldig at det offentlige skal bruke domstolene og offentlige midler på å løse konflikter mellom to myndighetsnivåer». Naturviterne og LO fremjar tilsvarande synspunkt.

Fleire høyringsinstansar peiker på at det er behov for å tydeleggjere forholdet mellom den alminnelege søksmålsretten etter tvistelova § 1-3 og framlegget til ny § 1-4 a om søksmålsrett for kommunane i eigenskap av offentleg myndigheit. Utmarkskommunenes Sammenslutning peiker på at det bør gjerast klart at framlegget til ny § 1-4 a er meint å utvide søksmålsretten for kommunane etter gjeldande rett. Det bør difor gå fram av føresegna at opplistinga i § 1-4 a ikkje er ei uttømmande liste over situasjonar der ein kommune vil kunne reise søksmål om avgjerder gjorde av statlege organ. Også Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar meiner det er behov for å gjere klart at framlegget kjem i tillegg til den retten kommunane allereie i dag har til å saksøkje staten. Advokatforeningen peiker på si side på at det er behov for å avklare forholdet til dei alminnelege krava til rettsleg interesse i tvistelova § 1-3.

4.5.2 Domstolane bør få rolla som tvisteløysingsorgan

Av høyringsinstansane som uttaler seg om dette framlegget, sluttar alle bortsett frå éin seg til framlegget i høyringsnotatet.

Justisdepartementet viser til at domstolane allereie i dag prøver gyldigheita av einskildvedtak m.m. etter søksmål frå private partar.

Oslo kommune skriv:

Kommunen er enig i forslaget om at det er de ordinære domstolene som skal behandle søksmål fra kommuner mot staten. Domstolene er uavhengige, har faglig kompetanse, og det er mer hensiktsmessig å benytte eksisterende ordning fremfor å etablere en ny, ukjent, alternativ tvisteløsningsmekanisme.

Domstoladministrasjonen uttaler:

Det vil etter Domstoladministrasjonen oppfatning være unaturlig at tvister mellom det offentlige og private om forvaltningsspørsmål skal behandles av domstolene, mens tvister mellom offentlige organer som gjelder samme rettsområde skulle bli behandlet av andre, nyetablerte organer. Dersom rettslige tvister mellom stat og kommune skulle behandles av andre enn domstolene vil man få en unødvendig komplisert organisering som kan øke risikoen for feil, samtidig som det vil være mer ressurskrevende.

4.5.3 Kva sakstypar bør kunne prøvast?

Nesten alle høyringsinstansane som uttaler seg om framlegget, støttar framlegget om kva sakstypar kommunane bør kunne bringe inn for domstolane.

Fylkesmannen i Vestfold uttaler:

I forhold til saksomkostningsavgjørelser i medhold av forvaltningsloven § 36 mener vi at det heller bør vurderes om kommunene bør gis klageadgang på avgjørelser etter forvaltningsloven § 36, der vedtaket går ut på at kommunen helt eller delvis skal dekke partens sakskostnader. Dette vil redusere behovet for søksmålsadgang i disse sakene.

Relativt få høyringsinstansar uttaler seg om framlegget om at søksmålsretten likevel ikkje skal gjelde for avgjerder som er gjorde i medhald av barnevernlova. Ingen statlege instansar har kommentert framlegget. Av dei som uttaler seg, støttar 1/3 av høyringsinstansane framlegget, medan 2/3 går imot framlegget.

KS uttaler at «kommunen bør ha adgang til domstolsprøving i de tilfeller hvor kommunen mener at fylkesmannens vedtak om tildeling av hjelpetiltak ikke er til barnets beste, jf. barnevernloven § 4-1». Fleire kommunar har slutta seg til dette.

4.5.4 Kva for sider av avgjerda til det statlege organet bør kunne prøvast?

Alle høyringsinstansane som uttaler seg om framlegget, sluttar seg til den alminnelege regelen om at domstolane skal kunne prøve alle ugyldigheitsgrunnar, dvs. både sakshandsaming, faktum og rettsbruk, også i denne typen saker.

Høyringsfråsegna frå Domstoladministrasjonen er representativ for synet til høyringsinstansane:

Etter Domstoladministrasjonens oppfatning er det naturlig at domstolenes prøving av forvaltningsvedtak er de[n] samme i saker reist av kommuner som i søksmål reist av private parter. Det vil si at domstolene bør kunne prøve alle anførte ugyldighetsgrunner, både saksbehandling, faktum og rettsanvendelse.

4.5.5 Kven bør kunne reise sak?

Ingen av høyringsinstansane uttaler seg direkte om framlegget om kven som skal kunne reise sak. Fleire høyringsinstansar gjev likevel generell tilslutning til framlegga i høyringsnotatet.

4.5.6 Omsynet til den private parten som tvisten mellom staten og kommunen får konsekvensar for

Advokatforeningen er oppteken av at den private parten ikkje skal bli skadelidande når kommunen og staten løyser rettslege tvistar seg imellom, og seier:

Advokatforeningen ber KMD vurdere om kommunens adgang til å trekke inn den private parten mot dennes vilje bør avskjæres i saker som er reist i medhold av den foreslåtte bestemmelsen i tvl. § 1-4A bokstav a til f, eventuelt i saker der KMD har foreslått omgjøringsforbud. Under enhver omstendighet burde det forhold at den private parten medsaksøkes få betydning for utmåling av sakskostnadsansvaret for den private parten [..].

Jussformidlingen uttaler:

Jussformidlingen ber […] om at departementet vurderer om det bør gjøres et unntak i adgangen til subjektiv kumulasjon etter tvl. § 15-2 i saker der kommunen saksøker staten over gyldigheten av et vedtak som er begunstigende for tredjepart.

Dersom det ikke gjøres et unntak, mener Jussformidlingen at departementet enten må innføre fri rettshjelp i slike saker, eller at saksøker må bli pålagt ansvar for saksomkostningene til den begunstigede tredjepart.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane peiker på at å innføre ein tvisteløysingsmekanisme vil kunne slå hardt ut for private partar dersom kommunen får medhald i ein tvist. Fylkesmannen meiner denne belastninga bør gjerast så lita som mogleg, og at det difor bør vedtakast ein frist for å kunne bringe ei slik sak inn for domstolane. Av omsyn til den private parten bør denne fristen vere kort. Fylkesmannen føreslår at fristen ikkje bør vere lengre enn tre månader frå det endelege vedtaket ligg føre.

4.5.6.1 Rett til å tre inn i saka som part eller partshjelpar og varsel om søksmål

Advokatforeningen meiner det er viktig at den private parten faktisk skal kunne vareta sine interesser som part, og seier:

Selv om en dom mellom staten og kommunen ikke vil få noen direkte virkning for den private parten, er det etter Advokatforeningens syn viktig at den private part varsles om kommunens søksmål slik at vedkommende kan velge å tre inn i saken for å ivareta sine interesser som part, jf. tvl. § 15-3, eller som partshjelper, jf. tvl. § 15-7. Forslaget fra KMD inneholder ingen plikt til å varsle den private parten. Advokatforeningen foreslår følgelig at en varslingsplikt etter modell av tvl. § 1-5 annet punktum inntas i den nye bestemmelsen.

Også Samferdselsdepartementet peiker på at for at den private parten skal kunne ta vare på sine interesser i saka, er det viktig at vedkomande får kunnskap om søksmålet.

4.5.6.2 Forbod mot å gjere om einskilde vedtak sjølv om domstolane kjenner vedtaket ugyldig

Eit fleirtal av høyringsinstansane støttar ikkje det føreslåtte forbodet mot å gjere om visse vedtak sjølv om domstolane har kjent vedtaket ugyldig.

Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar seier:

LVK finner det rimelig at det er visse begrensninger i kommunens omgjøringsadgang når vedtak går ut på å gi grunnleggende velferdstjenester selv om vedtaket i en påfølgende rettsprosess mellom stat og kommune skulle bli opphevet. Prinsipielt er det imidlertid betenkelig om kommunen skulle være avskåret fra omgjøring av ugyldige vedtak til ugunst med virkning fremover i tid. Opprettholdes et kostbart ugyldig vedtak på ubegrenset tid, vil det gå på bekostning av tjenestetilbudet i kommunen for øvrig.

Advokatforeningen meiner:

Etter Advokatforeningens syn gir de foreslåtte unntakene fra den alminnelige omgjøringsgangen i fvl. § 35 en dårlig logisk sammenheng i regelverket. For det første vil omgjøringsadgangen i medhold av fvl. § 35 første ledd bokstav c for ugyldige vedtak være i behold dersom kommunen ikke har gått til sak, men avskåret dersom kommunen har dom for at vedtaket er ugyldig. Dette fremstår umiddelbart som ulogisk. For det andre kan omgjøringsforbudet medføre at vedtak domstolen har kjent ugyldig, for eksempel på grunn av uriktige opplysninger fra den private parten, måtte opprettholdes på ubestemt tid. Begge disse konsekvensene av forslaget er etter Advokatforeningens syn uheldige. Under enhver omstendighet bør departementet ta stilling til spørsmålene.

Bergen kommune uttaler:

Bergen bystyre slutter seg delvis til departementets forslag om omgjøringsforbud knyttet til tildeling av velferdstjenester. Dette innebærer at Bergen bystyre slutter seg til de endringer som foreslås i barnevernsloven, opplæringsloven, pasient og brukerrettighetsloven, helse og omsorgsloven og i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, men avgrenset til forbud mot omgjøring av tjenester som allerede har kommet til utførelse, og mot å kreve tilbakebetaling av stønader som allerede er ubetalt med forankring i et statlig vedtak.

Dersom en dom kjenner statens vedtak ugyldig, må det være mulig å omgjøre vedtaket for den som er tilgodesett, med virkning fremover i tid. En slik løsning harmonerer med det som ellers gjelder i forvaltningsretten.

Også fleire andre høyringsinstansar meiner at eit omgjeringsforbod ikkje bør gjelde for ytingar og tenester framover i tid.

Buskerud fylkeskommune uttaler at dei «er enig i at innbyggerne i minst mulig grad skal involveres i rettslige tvister mellom stat og fylkeskommune». Trondheim kommune er «enig i at det er behov for å beskytte innbyggerne ved mottakelse av visse velferdstjenester fra å bli inndratt i rettslige tvister mellom stat og kommune».

Arbeids- og velferdsdirektoratet seier:

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og sosialforvaltningen (sosialtjenesteloven) er samfunnets siste sikkerhetsnett for dem som trenger det. Loven representerer i så måte de aller mest grunnleggende velferdstjenestene for alle som oppholder seg i riket.

[…] Direktoratet mener derfor at hele sosialtjenesteloven bør være omfattet av omgjøringsforbudet på lik linje med høringsnotatets forslag om unntak for opplæringsloven, pasient- og brukerrettighetsloven og helse- og omsorgstjenesteloven.

KS og fleire andre høyringsinstansar meiner lovverket bør endrast slik at det blir kommunen og ikkje det statlege klageorganet som gjorde klagevedtaket, som får kompetanse til å gjere omgjeringsvedtak ved ei eventuell domstolsavgjerd i favør av kommunen.

4.5.7 Erstatning

Så å seie alle høyringsinstansane som uttaler seg om framlegget, meiner at kommunane bør kunne fremje erstatningskrav i alle tilfelle der domstolane kjenner det statlege vedtaket ugyldig. Dette skal også gjelde i saker som er omfatta av omgjeringsforbodet, jf. punkt 4.4.6.2.

KS uttaler:

Begrunnelsen for omgjøringsforbudet er hensynet til innbyggernes forutsigbarhet, og ikke hensynet til statens økonomiske interesser. Dersom staten uriktig har pålagt kommunen å gi en tjeneste i strid med lovverket, må den alminnelige regel være at staten er erstatningsansvarlig for de kostnader kommunen i den forbindelse er påført ved ulovlige fattede vedtak. Hensynet til at feil rettsanvendelse også bør ha en konsekvens for statsforvaltningen tilsier også at kommunen i slike tilfelle kan kreve erstatning for sine økonomiske utlegg av staten.

Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar seier:

LVK kan ikke se at det foreligger noen rimelig grunn til at kommunene skal være avskåret fra å kreve erstatning fra staten i de tilfellene KMD foreslår omgjøringsforbud. Hensynet bak forslaget om omgjøringsforbud er at den private part skal kunne innrette seg, ikke statens økonomi. LVK ser ikke hvordan det «vil gi manglende sammenheng i regelverket» hvis slike saker følger de alminnelige erstatningsrettslige reglene. Særlig dersom ugyldige vedtak ikke kan omgjøres risikerer kommunene å bli påført et tap som går på bekostning av velferdstilbudet i kommunen for øvrig.

Fleire andre høyringsinstansar, mellom andre Fylkesmannen i Hedmark og Bremanger kommune gjev uttrykk for tilsvarande synspunkt.

4.6 Framlegget frå departementet

4.6.1 Søksmålskompetanse for kommunane overfor staten

Departementet føreslår å føre vidare framlegget i høyringsnotatet om at kommunane skal kunne saksøkje staten der den statlege avgjerda får følgjer for kommunane i eigenskap av å vere offentleg myndigheit. Dette vil bidra til rettsriktige avgjerder, gje eit betre vern av det kommunale sjølvstyret og sikre at Noreg overheld dei folkerettslege forpliktingane sine.

Departementet er einig i at det er viktig at samanhengen mellom søksmålsretten etter tvistelova § 1-3, som regulerer den alminnelege søksmålskompetansen til kommunen, og søksmålsretten til kommunen i eigenskap av offentleg myndigheit etter framlegget til ny § 1-4 a, er tydeleg. Departementet meiner likevel at det er unødvendig å presisere desse forholda i sjølve lova. Slik departementet vurderer det, er det forhold som eignar seg betre for å bli utdjupa i merknadene til føresegna.

4.6.2 Domstolane bør få rolla som tvisteløysingsorgan

Departementet meiner det er domstolane som bør handsame søksmål frå kommunane mot staten, og er einig med dei høyringsinstansane som peiker på at domstolane er eit fagleg kompetent og uavhengig organ som allereie handsamar tilsvarande saker mellom private og det offentlege. Det vil verken vere føremålstenleg eller kostnadseffektivt å byggje opp eit nytt organ for å handsame denne typen saker.

4.6.3 Kva sakstypar bør kunne prøvast?

Departementet viser til at høyringsinstansane sluttar seg til framlegget om kva sakstypar kommunane bør kunne bringe inn for domstolane. Departementet fremjar på denne bakgrunnen framlegg om å føre vidare framlegget i høyringsnotatet på dette området. Departementet føreslår likevel ei lita presisering når det gjeld framlegget om at ein kommune skal kunne reise søksmål om gyldigheita av avgjerda i eit statleg organ som pålegg kommunen plikter etter tilsyn. Slik dette framlegget var omtalt i høyringsnotatet, er det naturleg å forstå det slik at det berre skal omfatte pålegg i samband med statleg tilsyn, jf. kommunelova § 60 d. Departementet meiner det ikkje vil vere i tråd med omsyna bak framlegget å avgrense prøvingsretten til kommunane på denne måten. Kommunane bør kunne få prøvd statlege pålegg i alle situasjonar der pålegget blir gjeve som ei følgje av at staten fører tilsyn, kontroll og liknande med at kommunane oppfyller dei lovpålagde kommunepliktene sine. Eit døme på slike pålegg kan vere vedtak etter § 9 A-6 om fylkesmannen si handheving av aktivitetsplikta i enkeltsaker og § 9 A-12 om tvangsmulkt i framlegg til kapittel 9 A i opplæringslova, jf. Prop. 57 L (2016–2017) Endringer i opplæringslova og friskolelova (skolemiljø).

Departementet føreslår å føre vidare framlegget om at kommunar ikkje skal kunne reise søksmål om gyldigheita av avgjerder eit statleg organ gjer i medhald av barnevernlova med heimel i ny § 1-4 a. Avgjerder som er gjorde av fylkesnemnda, vil i tråd med gjeldande rett framleis kunne bringast inn for domstolane med heimel i barnevernlova § 7-24. Vedtak av fylkesmannen i klagesaker vil derimot kommunen ikkje kunne bringe inn for domstolane. Dette vil først og fremst dreie seg om vedtak om frivillige hjelpetiltak etter barnevernlova § 4-4. Departementet meiner det vil vere uheldig å opne for at kommunar skal kunne reise sak mot staten for å få kjent vedtak om hjelpetiltak som barnet og familien til barnet sjølve ønskjer, ugyldige. Det vil kunne føre til store belastningar for barnet og familien i ein pressa situasjon.

Fylkesmannen i Vestfold peiker på at det heller bør vurderast å gje kommunane klagerett på avgjerder etter forvaltningslova § 36. Departementet tek ikkje stilling til om det bør innførast ein slik klagerett, fordi det, slik departementet ser det, er meir naturleg at forvaltningslovutvalet vurderer dette i samanheng med utgreiinga si. Dette framlegget løyser uansett ikkje det prinsipielt uheldige ved dagens ordning, nemleg at kommunane ikkje kan få ei uavhengig prøving av gyldigheita av avgjerder gjorde av statlege organ.

4.6.4 Kva sider av avgjerda i det statlege organet bør kunne prøvast?

Departementet meiner at domstolane bør ha den same prøvingskompetansen i denne typen saker som i andre saker for domstolane. Høyringsinstansane deler denne vurderinga. Departementet føreslår difor at den alminnelege regelen for prøvingskompetansen til domstolane skal gjelde også på dette området, dvs. at domstolane kan prøve både sakshandsaming, faktum og rettsbruk.

4.6.5 Kven bør kunne reise sak?

Ingen av høyringsinstansane har uttalt seg direkte om dette spørsmålet. Departementet føreslår på denne bakgrunnen å lovfeste hovudtrekka i framlegget i høyringsnotatet. Det inneber at det i utgangspunktet berre skal vere den kommunen som den statlege avgjerda direkte rettar seg mot, som skal kunne bringe avgjerda inn for domstolen. I eit vertskommunesamarbeid etter kommunelova kapittel 5 A bør likevel ein samarbeidskommune kunne bringe saka inn for domstolen i saker som berre gjeld samarbeidskommunen eller innbyggjarane i denne kommunen.

I høyringsnotatet føreslo departementet at også ein samkommune skulle kunne bringe ei statleg avgjerd som direkte rettar seg mot samkommunen, inn for domstolen. Etter ei nærare vurdering har departementet kome til at det ikkje bør opnast for det. Stortinget har ved lov 22. april 2016 nr. 4 vedteke å oppheve reglane om samkommunen i kommunelova. Det er i dag berre to samkommunar. Desse to må oppløysast innan 1. januar 2020, og det er ikkje tillate å opprette nye samkommunar. Dersom det blir innført ein søksmålsrett for samkommunar, må lovføresegna opphevast i løpet av kort tid. Departementet meiner det difor er lite føremålstenleg å opne for at samkommunar kan saksøkje staten i det tidsrommet som står att før samkommunane må oppløysast.

4.6.6 Omsynet til den private parten som tvisten mellom staten og kommunen får følgjer for

4.6.6.1 Varsel om søksmål og rettskraftsverknad

Dersom ein kommune reiser sak mot staten og får kjent eit vedtak ugyldig, kan det få konsekvensar for den som er part i forvaltningsvedtaket. Denne parten vil kunne bli skadelidande til dømes dersom forvaltninga gjer om vedtaket som følgje av at vedtaket er kjent ugyldig av domstolane.

Departementet ser at det kan vere behov for å fastsetje ein frist for kommunane til å bringe ei sak inn for domstolane, slik Fylkesmannen i Sogn og Fjordane peiker på i høyringsfråsegna si. På den eine sida må fristen vere lang nok til at kommunen, normalt sett kommunestyret, rekk å ta stilling til om saka skal bringast inn for domstolane. På den andre sida bør fristen ikkje vere for lang, slik at den private parten må leve i uvisse ein lengre periode. Departementet føreslår at om kommunen ønskjer å reise søksmål om gyldigheita av ei statleg avgjerd med heimel i framlegget til ny § 1-4 a, må det gjerast innan seks månader etter at avgjerda blei teken.

Den private parten vil kunne ta vare på sine interesser ved å tre inn i saka som part og partshjelpar etter tvl. § 15-3 og § 15-7. I utgangspunktet vil domstolsavgjerda berre vere bindande, i form av rettskraftsverknad, for partane i saka, jf. tvl. § 19-15 første ledd. Departementet meiner det vil vere lite hensiktsmessig om ein privatperson som har valt ikkje å tre inn i saka, skal kunne krevje rettsleg prøving av eit omgjeringsvedtak etter at kommunen har fått dom overfor staten på at eit vedtak er ugyldig. Samtidig er departementet einig med Advokatforeningen og Jussformidlingen i at det ikkje er hensiktsmessig dersom ein kommune må trekkje ein privatperson inn i søksmålet mot staten for at avgjerda skal ha rettskraftsverknad også for den private parten. Departementet føreslår difor at ei rettskraftig avgjerd også skal vere bindande for ein tredjeperson som oppfyller krava i tvl. § 15-3. Føresetnaden må vere at vedkomande er varsla av kommunen om at kommunen saksøkjer staten om gyldigheita av avgjerda til eit statleg organ.

Ei slik føresegn vil innebere at i saker der eit omgjeringsforbod vil gjelde, vil kommunen ikkje ha rettsleg interesse av å saksøkje den private parten etter tvl. § 1-3, fordi saka då, utover eit eventuelt erstatningsansvar for staten, berre vil vere av prinsipiell betydning for kommunen. Saka vil verken ha praktisk eller faktisk betydning for den private parten, jf. Rt. 2015 s. 641 avsnitt 39. Det same vil gjelde i saker der det ikkje gjeld noko omgjeringsforbod. Kommunen vil ikkje ha rettsleg interesse av å saksøkje den private parten i tillegg til staten fordi avgjerda etter framlegget til § 1-4 a femte ledd vil vere bindande for denne tredjepersonen, dvs. at personen er omfatta av rettskraftsverknadene etter tvl. § 19-15.

Departementet er einig med Advokatforeningen og Samferdselsdepartementet, som peiker på at den private parten må få kjennskap til søksmålet for å kunne ta vare på sine interesser i saka. Kommunane vil etter framlegget ha eit sterkt insentiv til å varsle ein tredjeperson om søksmålet for å unngå eit etterfølgjande søksmål frå vedkomande om det same vedtaket eller om eit omgjeringsvedtak. Dersom kommunen ikkje varslar ein person som kan tre inn i saka etter tvistelova § 15-3, vil dommen ikkje få rettskraftsverknad for vedkomande. Departementet meiner difor at framlegget dekkjer det behovet ein privat part har for å bli varsla om at kommunen saksøkjer staten.

4.6.6.2 Forbod mot å omgjere vedtak sjølv om domstolane kjenner vedtaket ugyldig

Departementet har merka seg at fleirtalet av høyringsinstansane ikkje støttar framlegget om å innføre eit forbod mot å omgjere vedtak om å innvilge visse grunnleggjande velferdstenester. Det har kome ei rekkje ulike argument mot framlegget.

Det blir peikt på at det å oppretthalde eit kostbart, ugyldig vedtak, vil kunne gå ut over tenestetilbodet generelt i kommunen. Departementet viser her til at departementet føreslår at dei alminnelege reglane om høve til å fremje erstatningskrav for ugyldige vedtak skal gjelde, sjå punkt 4.6.7, dvs. at kommunane også skal kunne fremje krav om erstatning for eit ugyldig forvaltningsvedtak i tilfelle der vedtaket ikkje kan gjerast om. Dette vil i stor grad kunne avhjelpe eventuelle ulemper kommunane vil ha ved at vedtaket ikkje kan gjerast om.

Høyringsinstansane trekkjer også fram at dei føreslåtte unntaka frå den alminnelege omgjeringsretten i forvaltningslova § 35 gjev dårleg logisk samanheng i regelverket. Det er fordi omgjeringsretten vil vere i behald for overinstansen der kommunen ikkje har gått til sak, men vere avskoren der kommunen har dom på at vedtaket er ugyldig. Departementet meiner at det her er ein viss forskjell mellom situasjonane. I den første situasjonen er det forvaltningsorganet sjølv som tek initiativ til å gjere om vedtaket. Det er grunn til å tru at omgjeringa i slike tilfelle vil skje relativt kort tid etter det opphavlege vedtaket. I den andre situasjonen vil det vere kommunen som tek initiativ til å få prøvd gyldigheita av vedtaket i klageinstansen. Ei eventuell omgjering vil i ein slik situasjon som hovudregel først skje etter at domstolen har handsama saka, sjølv om det ikkje vil gjelde noko omgjeringsforbod før etter ein rettskraftig dom. Det kan då gå lang tid før vedtaket blir gjort om.

Departementet meiner at dei forholda som er påpeikte, ikkje er så tungtvegande at det er grunn til å endre hovudtrekka i framlegget i høyringsnotatet. Visse velferdstenester er så sentrale for brukarane at det, slik departementet ser det, er viktig at det ikkje oppstår uvisse om dei framleis vil kunne motta tenestene, særleg der dei har motteke tenestene over ein lengre periode, noko som ofte vil vere tilfellet der domstolane har kjent vedtaket ugyldig. Det bør difor i utgangspunktet gjelde eit omgjeringsforbod i desse sakene. Departementet har på bakgrunn av høyringa kome til at omgjeringsforbodet bør gjelde for alle vedtak om tenester etter sosialtenestelova, ikkje berre nokre av tenestene. Departementet føreslår såleis at forbodet skal gjelde for alle vedtak etter opplæringslova, pasient- og brukarrettslova, helse- og omsorgstenestelova og sosialtenestelova, i tillegg til einskilde vedtak etter barnehagelova.

Departementet meiner likevel at det bør gjerast eitt unntak frå omgjeringsforbodet. Det gjeld situasjonar der domstolane har kjent vedtaket ugyldig på grunn av uriktige opplysningar frå den private parten. I tilfelle der den private parten har fått ei yting (teneste eller økonomisk stønad) fordi den private parten sjølv eller ein som handla på vegner av han eller henne, forsettleg eller grovt aktlaust har gjeve uriktige opplysningar eller halde tilbake opplysningar, bør vedtaket likevel kunne gjerast om.

Fleire høyringsinstansar har bedt om at lovverket blir endra slik at det er kommunane sjølve og ikkje staten som får kompetanse til å gjere om eit vedtak der domstolane har erklært vedtaket ugyldig. Departementet går ikkje nærare inn på dette spørsmålet i denne proposisjonen – både fordi det ikkje har vore på høyring, og fordi det naturleg høyrer heime under arbeidet til forvaltningslovutvalet.

4.6.7 Erstatning

I høyringsnotatet la departementet til grunn at kommunane skal kunne fremje krav om erstatning frå staten dersom domstolane har kjent eit statleg vedtak ugyldig og kommunen har lidd eit økonomisk tap som følgje av det statlege vedtaket. Dette skulle likevel ikkje gjelde i saker som er omfatta av omgjeringsforbodet.

Departementet meiner det har kome fram gode argument i høyringa for at kommunane skal kunne fremje erstatningskrav i alle tilfelle der ein domstol har kjent ei statleg avgjerd ugyldig. Departementet legg særleg vekt på at det nettopp er i saker med omgjeringsforbod kommunane har behov for å kunne fremje eit erstatningskrav. Det er fordi det er i slike saker potensialet for økonomisk tap for kommunane er størst. Det er også eit moment at grunngjevinga for omgjeringsforbodet er omsynet til at situasjonen skal vere føreseieleg for innbyggjarane, ikkje omsynet til staten sine økonomiske interesser.

Departementet meiner på denne bakgrunnen at kommunane bør kunne fremje krav om erstatning i tilknyting til alle saker som blir reiste med heimel i framlegget til ny § 1-4 a i tvistelova. Erstatning bør berre kunne tilkjennast der den statlege avgjerda blir kjend ugyldig. Der kommunane set fram krav om erstatning, vil domstolane, som ved andre rettstvistar, måtte ta stilling til om vilkåra for erstatning ligg føre. Det omfattar også å ta stilling til kva ansvarsgrunnlag som gjeld. Departementet føreslår at retten for kommunane til å reise sak om erstatning mot staten i slike tilfelle blir særskilt regulert i § 1-4 a, sjølv om det kanskje elles også vil følgje av ei tolking av § 1-3.