4 Gjeldande rammeverk for medverknadsordningar

4.1 Internasjonal rett

4.1.1 Europarådet sitt charter om lokalt sjølvstyre og tilleggsprotokollen om innbyggjardeltaking

Noreg ratifiserte 1. september 1989 det europeiske charteret om lokalt sjølvstyre. Charteret inneheld føresegner om lokalt sjølvstyre og om forholdet mellom nasjonale og lokale styresmakter med sikte på å sikre lokalt sjølvstyre. Noreg reserverte seg ikkje mot nokon av artiklane i charteret og er folkerettsleg forplikta av alle føresegnene. Charteret er ikkje inkorporert som ein del av norsk rett, noko som inneber at norsk rett kjem først dersom det skulle vere motstrid mellom charteret og norsk rett. Charteret kan likevel ha ein påverknad på norsk rett som eit tolkingsmoment der norsk rett er uklar.

Noreg ratifiserte 16. desember 2009 også ein tilleggsprotokoll om innbyggjardeltaking til charteret om lokalt sjølvstyre. Charteret omfattar forholdet mellom staten og lokale styresmakter. Tilleggsprotokollen utvidar verkeområdet for charteret til å omfatte forholdet mellom dei lokale styresmaktene og innbyggjarane. Protokollen inneheld føresegner om ansvaret medlemsstatane har for å leggje til rette for innbyggjardeltaking lokalt – ikkje berre i val, men også mellom val. Medlemsstatane skal gjennom ulike tiltak realisere retten til innbyggjardeltaking. Det kan mellom anna skje gjennom informasjonstiltak, etablering av prosedyrar for involvering av innbyggjarane, ordningar for dokumentinnsyn hos lokale styresmakter og mekanismar for handtering av klagar. Frå norsk side vurderte ein det slik at regelverket vi har i kommunelova, forvaltningslova og offentleglova, til saman oppfyller krava i tilleggsprotokollen.

4.1.2 FN-konvensjonen om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne

FN-konvensjonen om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne frå 2006 skal sikre lik tilgang til menneskerettane for personar med funksjonsnedsetjing. Noreg ratifiserte konvensjonen i 2013. Konvensjonen er ikkje inkorporert i norsk lov. Føremålet med konvensjonen er å sikre at menneske med nedsett funksjonsevne kan nyte menneskerettane fullt ut, utan forskjellsbehandling. Konvensjonen inneheld ei rekkje føresegner som tolkar korleis menneskerettane er å forstå når det gjeld menneske med nedsett funksjonsevne, og byggjer på ei erkjenning av at dei andre FN-konvensjonane ikkje har vore effektive når det gjeld å hindre barrierar som først og fremst rammar personar med nedsett funksjonsevne.

Konvensjonspartane har plikt til å setje i verk alle nødvendige tiltak, også gjennom lova, for å realisere rettane som er nedfelte i konvensjonen, og kjempe mot diskriminering av personar med nedsett funksjonsevne, jf. artikkel 4. Statane skal respektere retten til ikkje å bli diskriminert, verne personar med nedsett funksjonsevne mot diskriminering frå andre og setje i verk tiltak for å fremje likestilling. Konvensjonen omfattar både sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettar.

Konvensjonen pålegg statane å leggje til rette for at menneske med nedsett funksjonsevne kan delta aktivt i prosessar som fører fram til politikk og program. Det gjeld både generell politikk og program og spørsmål som vedkjem personar med funksjonsnedsetjing direkte (jf. fortalen pkt. o). Artikkel 4 nr. 3 presiserer at statane skal trekkje inn og rådføre seg med menneske med nedsett funksjonsevne ved organisasjonane deira, i utforming av lovgjeving og politikk som er knytt til grunnleggjande rettar for menneske med nedsett funksjonsevne. Statane skal leggje til rette for at personar med funksjonsnedsetjing kan delta i interesseorganisasjonar (artikkel 29 bokstav b).

4.1.3 FN-konvensjonen om barnerettane

At barn og unge har rett til å seie kva dei meiner, og til å bli høyrde er heimla i FN-konvensjonen om barnerettane, artikkel 12.

Det følgjer av artikkel 12 at barn skal ha rett til å gje uttrykk for synspunkta sine i saker som vedkjem dei, og at synspunkta skal tilleggjast vekt i samsvar med alderen og utviklinga deira. Denne retten gjeld òg i rettssaker og forvaltningssaker. Føresegna gjev uttrykk for eit generelt prinsipp, og det er opp til statane å presisere og konkretisere føresegna på dei ulike saksområda. Dette er rettar på individnivå.

Utviklinga av retten til å involvere barn på gruppenivå og gjennom representative ordningar i kommunane har fått større merksemd opp gjennom åra. FNs barnekomité rår i september 20061 landa til å gå frå usystematiske tilnærmingar av retten til medverknad til systematisk inkludering i politiske saker for å sikre at barn kan uttrykkje synspunkta sine og systematisk delta i alle saker som vedkjem dei. Komiteen oppmodar partane til å følgje opp plikta til å sørgje for at barnet blir teke omsyn til i ressursallokering, og at mekanismar for å leggje til rette for barns deltaking blir institusjonaliserte.

For å følgje opp barns rett til å bli høyrde har Noreg levert ein eigen barnerapport i samband med rapporteringa til FN i 2008 og 2016. Føremålet er å la barn og unges synspunkt bli høyrde direkte. Barnekonvensjonen har vore gjeldande som norsk lov sidan 2003. FNs barnekomité har rådd norske styresmakter til å gjere det enklare for barn og unge å delta og i tillegg sikre at det blir lagt vekt på synspunkta deira.

4.2 Kommunelova

Sakshandsamingsreglane i kapittel 6 i kommunelova har føresegner om mellom anna handsaming av saker i møte, openheit, avrøystingar og val av medlemmer til folkevalde organ. Det står i § 29 at desse reglane gjeld for «folkevalgte organer». Folkevalde organ er her ikkje berre dei direkte valde kommunale sjølvstyreorgana, som kommunestyret og fylkestinget – omgrepet omfattar i utgangspunktet også alle kollegiale organ som er sette ned i medhald av kommunelova, sjølv om desse organa er indirekte valde. Råd for eldre, for personar med nedsett funksjonsevne og for ungdom, der medlemmene blir valde av eit kommunestyre eller eit fylkesting, er difor å rekne som folkevalde organ. Nedanfor er ei kort oversikt over sentrale sakshandsamingsreglar for folkevalde organ.

Retten til å krevje seg friteken frå val til andre folkevalde organ enn kommunestyret er regulert i kommunelova § 14 nr. 1 bokstav c. Etter denne føresegna kan for det første den som har vore medlem av vedkomande organ dei siste fire åra, krevje seg friteken frå valet. I tillegg kan medlemmer av politiske parti krevje fritak frå å stå på listeframlegg som ikkje er sette fram av dette partiet.

Kommunelova §§ 36, 37 og 38 a har reglar om at begge kjønn skal vere representerte når det skal veljast medlemmer til folkevalde organ.

Etter kommunelova § 40 nr. 1 har den som er vald som medlem av eit kommunalt eller fylkeskommunalt organ, plikt til å delta i møta i organet, med mindre han eller ho har gyldig forfall, til dømes på grunn av sjukdom eller vektige velferdsgrunnar. I tillegg til gyldig forfall fører inhabilitet til at ein medlem må fråtre under handsaminga av ei sak, jf. § 40 nr. 3.

Oppnemninga av medlemmer skal gjelde for valperioden. Ein medlem av rådet kan søkje om fritak frå vervet før funksjonstida er ute, når vedkomande ikkje «uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet», jf. kommunelova § 15 nr. 2. Fritaksgrunnar kan vere helseproblem, arbeidsforhold og andre velferdsgrunnar som gjer det ekstra vanskeleg å stå i vervet.

Møta i eldreråda, råda for menneske med funksjonsnedsetjing og felles råd for desse gruppene er i tillegg til ungdomsråda opne for alle, med mindre ein særskild heimel eller eit spesielt vedtak gjev grunn til å lukke møtet, jf. kommunelova § 31 om møteoffentlegheit.

Møta må kunngjerast slik at alle som kan ha interesse av å vere til stades på eit møte, får kjennskap til tid, stad og dagsorden i samsvar med kommunelova § 32 nr. 3.

Det skal etter kommunelova § 30 nr. 3 førast møtebok over saker som er handsama av råda. Kvart kommunestyre/fylkesting bestemmer sjølv korleis møtebøkene skal førast.

Det følgjer av kommunelova § 39 nr. 1 at kvart kommunestyre og fylkesting skal lage eit reglement for råda der det blir presisert nærare korleis desse gruppene kan arbeide for å påverke dei kommunale og fylkeskommunale avgjerdsprosessane, og kva sakstypar dei skal gje råd i.

Kommunar og fylkeskommunar har eit særleg ansvar for å lage eit reglement for ungdomsmedverknad som er tilpassa denne gruppa, slik at det er lett å forstå kva som krevst ifølgje lov og forskrifter. Ei god sekretariatsordning er viktig for å nå dette målet.

4.3 Forvaltningslova

Eldreråd, ungdomsråd, råd for personar med funksjonsnedsetjing og felles råd for desse gruppene er forvaltningsorgan etter forvaltningslova § 1 andre punktum. Reglane i forvaltningslova kjem dermed til bruk.

Råda skal ikkje handsame saker som kan munne ut i einskildvedtak etter definisjonen i forvaltningslova § 2 a, jf. b. Forvaltningslova kapittel IV til VI vil dermed ikkje gjelde for sakshandsaminga i råda, derimot gjeld reglane i kapittel II og III i forvaltningslova. Det er særleg føresegnene i kapittel II om inhabilitet, saman med særreglane som følgjer av § 40 nr. 3 i kommunelova, som vil vere aktuelle for rådsmedlemmene ved behandling av saker.

4.4 Offentleglova

Eldreråd, ungdomsråd, råd for personar med funksjonsnedsetjing og felles råd for desse gruppene må rette seg etter offentleglova, der retten til innsyn i saksdokument, journalar og liknande register er regulert, jf. §§ 1 og 2.

Eit innsynskrav etter offentleglova gjeld etter § 3 journalane og saksdokumenta til eit organ, altså dei dokumenta som gjeld ansvarsområdet eller arbeidsområdet til organet. Det følgjer av offentleglova § 29 første ledd andre punktum at eit innsynskrav skal handsamast «utan ugrunna opphald». Etter praksis frå mellom andre Sivilombodsmannen og lovavdelinga i Justisdepartementet er det så fort som mogleg og seinast innan tre arbeidsdagar når det handlar om vanlege innsynskrav, altså krav som gjeld vanlege brev, notat osv.

4.5 Plan- og bygningslova (pbl.)

Føremålsføresegna i plan- og bygningslova framhevar openheit og medverknad generelt som eit verkemiddel for å fremje berekraftig utvikling til beste for den einskilde, samfunnet og framtidige generasjonar. Prinsippet om universell utforming skal leggjast til grunn i all plan- og byggjeverksemd, og omsynet til interesser og oppvekstvilkår for barn og unge skal få særleg merksemd, jf. pbl. § 5-1, andre avsnitt. Det skal også sikrast at grupper som ikkje er i stand til å delta direkte, får høve til å medverke på annan måte.

Medverknad og open deltaking i planprosessen gjeld uavhengig av om planframleggsstillaren er offentleg eller privat, men planmyndigheita har ansvar for å sikre at medverknad i planlegginga er utført, jf. pbl. § 5-1 første ledd andre setning. Planmyndigheita skal i framstillinga av planforslaget formidle korleis innspela frå dei ulike interessene er tekne vare på.

Etter pbl. § 3-2 har alle offentlege organ rett og plikt til å delta i planlegginga når planlegginga verkar inn på saksfeltet eller planane og vedtaka deira, og gje planmyndigheitene informasjon som har betyding for planlegginga.

4.6 Diskriminerings- og tilgjengelighetslova

Føremålet med diskriminerings- og tilgjengelova – lov av 21. juni 2013 nr. 61 om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne – er å fremje likestilling uavhengig av funksjonsevne. Lova forbyr diskriminering og stiller krav om universell utforming, individuell tilrettelegging og aktivt arbeid for likestilling. Lova inneheld også reglar om korleis lova skal handhevast, og kva rettslege reaksjonar som finst dersom lova blir broten.

Diskriminerings- og tilgjengelova av 2013 erstattar den tidlegare lova av 20. juni 2008 med same namn og er ei gjennomføring på nasjonalt nivå av den grunnleggjande menneskeretten det er å ikkje bli diskriminert på grunn av nedsett funksjonsevne.