5 Eldreråd

5.1 Gjeldande rett

Kommunane og fylkeskommunane har plikt til å opprette eldreråd for kvar valperiode, jf. lov 8. november 1991 nr. 76 om kommunale og fylkeskommunale eldreråd §§ 1 og 5. Føremålet med eldreråda er å sikre at dei eldre kan vere med og påverke i saker som gjeld levekåra for eldre. Det at eldrerådet opptrer tverrpolitisk og uavhengig, er med på å sikre at synet deira på saker som gjeld eldre, blir ein del av grunnlaget for avgjerdene som blir tekne i lokalpolitikken.

Eldrerådet er eit rådgjevande utval som har mandat til å kome med fråsegner, oppmodingar og råd til sitt eige kommunestyre/fylkesting, jf. eldrerådslova §§ 3 og 7. Eldreråda har ikkje avgjerdsmyndigheit, men kan ta opp saker på eiga hand og be kommunestyret/fylkestinget om å setje aktuelle saker på dagsordenen. Hovudoppgåva til eldreråda er å uttale seg om «alle saker som gjeld levekåra for eldre», jf. §§ 3 og 7. Dersom det er tvil om saka gjeld eldre, følgjer det av førearbeida at saka bør leggjast fram for eldreråda.

Det er kommunestyret/fylkestinget som nemner opp og avgjer kor mange medlemmer eldrerådet skal ha, jf. §§ 2 og 6. Pensjonistforeiningar har rett til å kome med framlegg til medlemmer. Fleirtalet av rådsmedlemmene skal vere alderspensjonistar i kommunen. Kommunestyret kan vedta å opprette eit felles råd for eldre og personar med nedsett funksjonsevne, jf. § 4 a.

Råda bør ikkje vere for store. I rettleiaren i eldrerådsarbeid frå Statens seniorråd går det fram at erfaring viser at dei fleste eldreråda har frå fem til sju medlemmer. Arbeids- og sosialdepartementet tilrår i rundskrivet om kommunale og fylkeskommunale eldreråd (A-32/2007) at både eldrerådet og pensjonistforeiningane får uttale seg før kommunestyret/fylkestinget fastset kor mange medlemmer eldrerådet skal ha. Det er ein føresetnad i kommunelova § 10 nr. 3 at det også skal veljast varamedlemmer til rådet.

5.2 Framlegget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo departementet å samle reglane om kommunal organisering i ei ny generell føresegn i kommunelova § 10 b om råd for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom. Dagens lovfesta ordning med eldreråd skulle i all hovudsak førast vidare med ei lita endring i forhold til gjeldande rett i definisjonen av «eldre». Departementet føreslo ei nedre aldersgrense for eldre på 60 år.

Målet er å gjere det enklare for kommunane å administrere medverknadsordningane når råda blir flytta over til kommunelova med detaljerte føresegner for kvar enkelt ordning og med eitt departement til å administrere dei, Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Også for medlemmene i eldrerådet vil det bli lettare å få oversikt over kva krav rådet kan stille til kommunen.

Departementet beskreiv i høyringsnotatet utførleg kva for reglar som ville inngå i ei framtidig forskrift om eldreråd: kva som skulle stå i ein føremålsparagraf, korleis rådet skulle opprettast og organiserast, korleis valet og samansetnaden av rådet skulle vere, kva oppgåver rådet skulle ha, og i tillegg ei opning for å ha eit felles råd for eldre og personar med funksjonsnedsetjing.

5.3 Høyringa

Departementet har fått mange høyringssvar til framlegget om ei ny føresegn i kommunelova om råd for eldre. Ein del av høyringssvara er frå ulike organisasjonar som representerer dei eldre, men dei aller fleste kjem frå dei enkelte kommunane og eldreråda. Eit stort fleirtal av høyringsinstansane, mellom dei KS, er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei ny felles føresegn i kommunelova, medan mange av organisasjonane som representerer dei eldre, er imot. Seniorenes fellesorganisasjon, Pensjonistforbundet og Seniorsaken er alle negative til å oppheve særlova. Ser vi på høyringsfråsegnene frå eldreråda, er 40 av dei for lovforslaget og 15 imot.

Øystre Slidre eldreråd uttaler:

Eldrerådet i Øystre Slidre støttar forslaget slik det ligg føre. Eldrerådet beheld den lovpålagte retten til medverknad som dei har i dag.

Sortland eldreråd uttaler:

Sortland eldreråd er fornøyd med at det fortsatt skal være en plikt for kommunene og fylkeskommunen å etablere eldreråd og at denne er tatt inn kommunelova. Vi tror ikke det vil svekke eldrerådsarbeidet at det ikke er forankret i særlov.

Dei høyringsinstansane som er positive til at regelverket om eldreråd blir flytta over til kommunelova, framhevar at det er ein fordel at eldreråda sorterer under det departementet som administrerer kommunelova:

Flora eldreråd ser det som positivt at regjeringa er oppteken av å halde fast på den lovfesta retten for eldre og funksjonshemma sine råd i kommunar og fylkeskommunar. Å gjere denne retten til ein del av kommunelova har Flora eldreråd ingen merknad til.

Nordre Land kommune støtter Kommunal- og moderniseringsdepartementet sitt forslag om å endre kommunelova ved å tilføye ny § 10 b i kommunelova, jf. høringsnotatet fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet datert den 15.02.2016. Nordre Land kommune mener lovendringen vil styrke eldrerådenes rettigheter og plikter i den offentlige forvaltningen i Norge.

Dei høyringsinstansane som er negative til lovframlegget, hevdar at rettane til eldre og personar med funksjonsnedsetjing blir svekte ved at særlover blir erstatta med ein paragraf i ei generell lov med tilhøyrande forskrifter som seinare kan endrast i deira disfavør. Seniorenes fellesorganisasjon meiner at påverknaden frå eldreråda i kommunane må styrkjast, og at det difor er viktig at mest mogleg av funksjonen deira blir regulert i lov og ikkje i forskrift.

Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonane (LO-Stats Pensjonistutvalg, Telepensjonistenes Forbund, Fagforbundets sentrale pensjonistutvalg, Postens Pensjonistforbund, Politiets Pensjonistforbund, Jernbanepensjonistenes Forbund og Statens Vegvesens Forbund) skriv i ei felles høyringsfråsegn:

Vi er mot regjeringens forslag om å oppheve eldrerådsloven og erstatte denne med en ny paragraf i kommunelova. Eldres rettigheter svekkes ved at en særlov erstattes med en paragraf i en generell lov og mesteparten av en demokratisk vedtatt lovtekst erstattes med forskrifter som ennå ikke er utarbeidet. Til tross for at høringsnotatet angir regler for hvordan forskriftene skal utformes, er departementets handlingsrom stort nok til at forskriftene kan utformes, og senere endres, i eldres disfavør. I avveiningen mellom fylkeskommunal og kommunal selvråderett og like rettigheter for eldre over hele landet, har regjeringen lagt for stor vekt på førstnevnte. Vi ønsker å beholde eldrerådsloven og forbedre den.

Bø eldreråd uttaler:

Bø Eldreråd er bekymra over at ein vil oppheve særlovane for Eldreråd og Råd for funksjonshemma og legge heimelen for råda til forskrift til kommunelova.

Fleire av høyringsinstansane understrekar at det er viktig at eldreråda ikkje skal få svekt påverknad, og dei er opptekne av at endringa sikrar minst like gode vilkår for eldreråda.

Oppland fylkeskommunes eldreråd skriv:

Oppland fylkes eldreråd forutsetter at forskriften ivaretar nåværende lovs bestemmelser. Forskriften må ivareta dagens intensjon og eldrerådenes arbeidsområder må ikke ytterligere innskrenkes.

Kongsvinger eldreråd uttaler:

Kongsvinger Eldreråd støtter høringsnotatets forslag i å oppheve eldrerådslova og lova om råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne og erstatte de med en ny generell «føresegn» i kommunelova om råd i kommune og fylkeskommune for ungdom, eldre og personer med nedsatt funksjonsevne, i tillegg til forskrifter med utfyllende regler for disse to ordningene.

Eldrerådet anser at det er viktig at ordningen med eldreråd og råd for personer med nedsatt funksjonsevne som er godt innarbeidet videreføres. Ingen personer som tilhører disse gruppene skal komme dårligere ut.

Seniorsaken skriv:

Rent lovteknisk ville vel eldreloven være en naturlig del av kommunelova? Seniorsaken har i alle år oppfordret seniorer til å delta aktivt i det politiske liv og la seg nominere ved valg. Men det viser seg at selv om eldre blir oppført som kandidater ender de fleste seniorer langt nede på listene, og får liten eller ingen mulighet til å påvirke den politiske utvikling i samfunnet, heller ikke den politikken som har direkte virkning for den eldre befolkning. Seniorsaken mener at de eldre, som har direkte erfaring som eldre, vil kunne gi de beste innspill for en god eldrepolitikk. Seniorsaken er derfor av den mening at eldreloven bør bestå som egen lov og derved sikre at saker som har betydning for den eldre befolkning blir behandlet i eldrerådene med hjemmel i egen lov.

Bydel Frogners seniorråd vil også behalde eldrelova og skriv i høyringsfråsegna:

Eldreloven av 1991 bidrar til å synliggjøre de eldre / seniorene som en stadig mer betydningsfull gruppe, og den medvirker til å sette fokus på de behovene eldre har, og på deres rolle i samfunnet. Eldreloven gir økt legitimitet til de eldre og er et uomtvistelig redskap for eldres påvirkningskraft og gjennomslagskraft. At de eldre har en egen og separat lov for sine eldreråd/seniorråd synliggjør betydningen av denne gruppen i befolkningen, og den er en spore til at eldre engasjerer seg i politikken på ulike nivå.

Fleire høyringsfråsegner er opptekne av departementet sin definisjon av «eldre» i merknaden til ny § 10 b i kommunelova.

Hamar eldreråd uttaler:

Eldrerådet stiller seg positive til forslaget med forenklingen som følger av å knytte vilkåret for valgbarheten til eldrerådet til alder og ikke økonomisk ytelse.

Helse- og sosialutvalget i Gaular kommune er av den motsette oppfatninga:

Kravet om at fleirtalet i eldreråd skal vere alderspensjonistar må oppretthaldast, og ikkje erstattast med krav om ei viss aldersgrense.

Seniorsaken skriv:

I departementets lovutkast er det foreslått at medlemmene i eldrerådene skal ha fylt 60 år. Seniorsaken er enig i at en slik aldersgrense kan være fornuftig, og vil samtidig peke på at eldrerådene hovedsakelig bør bestå av personer som er foreslått av seniororganisasjonene. Det er viktig at de eldres egne organer får en forholdsvis stor innflytelse på sammensetningen av eldrerådene.

Statens seniorråd er einig i at det i denne samanhengen er føremålstenleg å definere eldre som personar som har fylt 60 år, og dermed gå bort frå kravet om at fleirtalet i eldrerådet skal vere alderspensjonistar. Rådet er oppteke av at alderssamansetnaden i eldreråda må vere vid.

Eldrerådet i Verdal kommune uttaler:

Eldrerådet slutter seg til forslaget og ser positivt på at lov om eldreråd opphører som særlov og kommer inn i kommunelova som en egen paragraf. Spesielt vil man kommentere at endringen ang. alderssammensetningen er positiv.

Helse- og sosialutvalget i Gaular kommune er av motsett oppfatning:

Kravet om at fleirtalet i eldreråd skal vere alderspensjonistar må oppretthaldast, og ikkje erstattast med krav om ei viss aldersgrense.

Pensjonistforbundet Oslo er også ueinig i framlegget om aldersgrense for medlemmene i rådet:

Med eldre mener departementet de over 60, jf. definisjonen og presiseringen departementet foretar i forarbeidene. Men Pensjonistforbundet Oslo er ikke enig i at retten skal begrenses til gruppen alderspensjonister over 60 år. I så fall vil dette bety at flere av dagens eldre faller utenfor ordningen, som alderspensjonister med lov- eller tariffbestemte særaldersgrenser under 60 år. I henhold til Pensjonistforbundets vedtekter kan enkeltpersoner, uansett alder, opptas som medlem i forbundet. Pensjonistforbundet har i dag vel 210 000 medlemmer. PO har ca. 20 000 medlemmer. Uansett alder må samtlige medlemmer kunne representere alderspensjonistene i eldrerådet. Forslaget vil for våre medlemmer innebære en forringelse av ordningen og må under enhver omstendighet betraktes som dårligere enn dagens lovpålagte ordning.

Fleire høyringsfråsegner ønskjer at eldreråda skal få meir å seie enn dei har etter dagens eldrelov. Sør-Varanger eldreråd uttaler:

Sør-Varanger Eldreråd krever at det i loven kommer inn et punkt hvor leder i eldreråd el. en representant har møte- og talerett i kommunestyret og utvalgene når relevante saker behandles.

Statens seniorråd uttaler:

Statens seniorråd […]forutsetter at lovendringen som foreslås sikrer like gode, eller bedre vilkår, for eldrerådene.

Mange er også bekymra for at departementet framleis opnar for felles råd for eldre og personar med funksjonsnedsetjing:

Snåsa eldreråd mener det er uheldig for både eldre og funksjonshemmede å ha ett felles råd da dette er to ulike grupper med ulike behov.

5.4 Departementet sine vurderingar og framlegg

Lovframlegget inneber at det framleis skal vere lovpålagt for kommunar og fylkeskommunar å opprette eldreråd. Føresegnene i eldrerådslova blir i all hovudsak førte vidare ved at det seinare blir fastsett forskrifter for denne medverknadsordninga.

Det er riktig – som fleire høyringsinstansar peiker på – at det vil vere enklare for departementet å endre forskriftene for eldrerådet enn å gjere justeringar i ei særlov. Men dette argumentet kan ikkje vere avgjerande. Departementet meiner at det er fleire fordelar ved å samle reglar om kommunal organisering i kommunelova i staden for å ha ulike medverknadsordningar som er regulerte i særlover og administrerte av ulike departement. Slik departementet ser det, vil det særleg for kommunane vere ei forenkling når ordningane sorterer under éi lov og eit departement. Departementet har som mål at eldreråda skal følgjast betre opp enn i dag. Kommunane må streve etter å gi god bistand og sørgje for å involvere råda tidleg i alle saker som gjeld levekåra for eldre. Ved å setje inn ei ny føresegn om obligatoriske eldreråd i kommunelova meiner departementet at ordninga med eldreråd vil bli betre integrert enn i dag.

Departementet fekk innspel i høyringa knytt til definisjonen av «eldre». I forslaget er «eldre» som gruppe definert etter alder og ikkje etter til dømes pensjonsstatus. Departementet meiner difor at det ikkje er riktig å definere kategorien «eldre» etter om dei har pensjon eller ikkje. Mange av dei vil dessutan vere i arbeid. Eit anna moment her er at menneske mellom 50 og 60 år er godt representerte i kommunestyra, medan dei som er over 67 år, er underrepresenterte. Det er difor, slik departementet ser det, problematisk å gje ein god grunn for å utvide kategorien «eldre» til menneske under 60 år som har oppnådd pensjonsalder.

Fleire høyringsinstansar ønskjer at eldrerådet i større grad enn i dag skal få høve til å møte og tale direkte til medlemmene i kommunestyret. Den representative styringsmodellen er kjernen i det formelle lokalpolitiske styringssystemet. Innbyggjarane gjev ved val kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer myndigheit til å ta avgjerder på deira vegner. Dei vel politiske representantar som skal sørgje for det felles beste for innbyggjarane og sjå på dei ulike interessene under eitt når det skal takast avgjerder.

Medlemmene i kommunale og fylkeskommunale organ har i kraft av vervet talerett og rett til å kome med framlegg i saker som organet handsamar. Denne retten følgjer ikkje direkte av lov, men av møte- og stemmeretten til dei folkevalde, jf. kommunelova § 30. Det er medlemmene i organet som har ordinær tale-, framleggs- og stemmerett i formelle møte i eit kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Det å gje andre enn dei valde representantane i eit organ dei same rettane reiser nokre grunnleggjande demokratiske spørsmål. Medlemmer i ulike medverknadsordningar får då dei same rettane som ordinære kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer, og dei vil kunne tvinge fram avrøystingar som dei som framleggsstillarar ikkje kan delta i eller bere ansvaret for overfor innbyggjarane.

Departementet ønskjer at råda framleis skal vere rådgjevande organ overfor kommunen for interessene til ei særleg gruppe. Ei anna sak er at eit kommunestyre, for å sikre ein open, brei og tilgjengeleg medverknad, kan gje representantar for desse medverknadsorgana taletid under handsaminga av ei sak. Det kan i mange tilfelle vere ein god måte å kaste lys over ei sak på.

Departementet beskreiv i høyringsnotatet kva reglar som seinare vil bli fastsette for kvar einskild medverknadsordning. Det er særleg to av framlegga som har vekt reaksjonar i høyringa, og som departementet difor kort vil gå nærare inn på.

For det første har fleire av høyringsinstansane uttrykt uro over at departementet i høyringsnotatet skreiv at eldreråda skulle handsame «saker som er av særlig betydning for de eldres levevilkår». Dette er blitt oppfatta som ei innsnevring av gjeldande rett, og mange meiner det er uklart kva som ligg i omgrepet. Det er difor viktig for departementet å streke under at det ikkje har vore meininga å unnta fleire saker enn dei eldreråda skal handsame etter dagens lov. Ved fastsetjinga av forskrifta for eldrerådet vil departementet bruke nemninga «alle saker som gjelder eldres levevilkår».

For det andre er det mange høyringsinstansar som er negative til at departementet opnar for å føre vidare dagens ordning med felles råd for eldre og personar med nedsett funksjonsevne. Departementet er einig i at desse to gruppene har ulike behov og utfordringar. Det er difor viktig for departementet å streke under at dette skal vere eit alternativ for kommunane i dei tilfella det er vanskeleg å få på plass separate råd for desse gruppene. Hovudregelen er at kommunen skal opprette to separate råd – eitt for kvar av dei to gruppene.

Når det gjeld dei andre føresegnene om kva som skal stå i forskriftene om eldreråd, har mange høyringsinstansar gjeve utførlege kommentarar og framlegg til forbetringar. Dette er viktige innspel som departementet tek med seg i arbeidet med å ferdigstille forskrifta.

Høyringa viser at det er eit stort fleirtal som er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei felles føresegn i ei ny § 10 b i kommunelova. Departementet held på denne bakgrunnen fast ved framlegget i høyringsnotatet.