6 Råd for menneske med funksjonsnedsetjing

6.1 Gjeldande rett

Alle kommunar og fylkeskommunar skal ha eit råd eller ei anna representasjonsordning for menneske med nedsett funksjonsevne, jf. lov 17. juni 2005 nr. 58 om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne m.m. §§ 1 og 2.

Kommunane og fylkeskommunane skal sørgje for at menneske med nedsett funksjonsevne blir sikra ein open, brei og tilgjengeleg medverknad i arbeidet med saker som er særleg viktige for dei. Det gjeld mellom anna arbeid mot diskriminering på grunn av nedsett funksjonsevne, tilgjengelegheit og likeverdige tenester for menneske med nedsett funksjonsevne. Medverknaden skal i hovudsak skje gjennom rådgjeving og fråsegner.

Føremålet med råda er mellom anna å medverke til at menneske med nedsett funksjonsevne får tilgang til dei kommunale og fylkeskommunale tenestene som er nødvendige for at dei skal kunne fungere best mogleg. Det kan gjelde både lovpålagde og ikkje lovpålagde tenester. Rådet skal medverke til å synleggjere behova ulike grupper med nedsett funksjonsevne har, og kva som er gode løysingar for dei.

Kommunestyret bestemmer kor mange medlemmer rådet skal ha. Etter lova er det ulike alternativ når det gjeld organiseringa:

• eit eige råd for menneske med nedsett funksjonsevne (§ 2)

• interkommunale representasjonsordningar/råd (§ 3)

• eit felles råd for menneske med nedsett funksjonsevne og eldre (§ 4)

• andre representasjonsordningar (§ 2)

Barne- og likestillingsdepartementet har streka under at det er viktig at organisasjonar for personar med nedsett funksjonsevne er med i prosessen med val av ordning, og at det bør leggjast avgjerande vekt på kva dei meiner.

6.2 Framlegget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo departementet å samle reglane om kommunal organisering i ei ny generell føresegn i kommunelova § 10 b om råd for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom. Dagens lovfesta ordning med råd for menneske med nedsett funksjonsevne skulle i all hovudsak førast vidare med to endringar. For det første føreslo departementet å bruke nemninga «funksjonsnedsetjing» i tråd med ordbruken i Diskrimineringslovutvalet. For det andre valde departementet å ikkje føre vidare høvet til å velje ei anna medverknadsordning enn «råd».

Målet er å gjere det enklare for kommunane å administrere medverknadsordningane når råda blir flytta over til kommunelova med detaljerte føresegner for kvar enkelt ordning og administrerte av eitt departement, Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Også for medlemmene i rådet for personar med funksjonsnedsetjing vil det bli lettare å få oversikt over kva krav rådet kan stille til kommunen sin.

Departementet beskreiv i høyringsnotatet utførleg reglane i ei framtidig forskrift om råd for menneske med funksjonsnedsetjing: kva som skulle stå i ein føremålsparagraf, korleis rådet skulle opprettast og organiserast, korleis valet og samansetnaden av rådet skulle vere, kva oppgåver rådet skulle ha, og i tillegg ei opning for å ha eit felles råd for eldre og personar med funksjonsnedsetjing.

6.3 Høyringa

Departementet har fått mange høyringssvar til framlegget om ei ny føresegn i kommunelova om råd for personar med funksjonsnedsetjing. Ein del av høyringssvara er frå ulike organisasjonar som representerer menneske med funksjonsnedsetjing, men dei aller fleste kjem frå dei enkelte kommunane og råda for personar med funksjonsnedsetjing. Eit stort fleirtal av høyringsinstansane, mellom andre KS, er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei ny felles føresegn i kommunelova. Ser vi på høyringsfråsegnene frå råda for personar med funksjonsnedsetjing, er 28 av dei for lovforslaget og sju imot. Dei fleste organisasjonane som representerer denne gruppa, er også positive til lovframlegget.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) uttaler:

FFO ser at det vil være klokt at rådene lovfestes gjennom kommunelova, spesielt når det nå også kommer en lovfesting av ungdomsråd. Den foreslåtte endringen kan tydeliggjøre enda sterkere kommunens ansvar til å følge lov og forskrift.

SAFO, som er ein paraplyorganisasjon for Norges Handikapforbund, Norsk Forbund for Utviklingshemmede og Foreningen Norges Døvblinde, skriv:

SAFO støtter i utgangspunktet forslaget om å hjemle rådene i kommunelova. Vi mener dette er et godt grep å samle kommunens organisering i en lov, og gjennom dette også likestiller råd for funksjonshemmede med andre folkevalgte utvalg.

Nasjonal kompetansetjeneste for sjeldne diagnoser (NKSD) skriv:

NKSD er positiv til at personer med funksjonsnedsettelser fortsatt skal ha en lovpålagt rett til medvirkning og til at hver av ordningene skal reguleres gjennom egne forskrifter.

Funksjonshemmedes råd i Kongsberg presiserer:

Vi støtter at dette kommer inn i kommunelova, men må ha en klar forskrift slik at rådet ikke blir «usynlig» i en stor kommunelov.

Tønsberg kommune skriv:

Ved å innlemme rådene i kommunelova vektlegges rådenes funksjon som folkevalgte organ. Høringsnotatet vektlegger betydningen av at rådene kommer tidlig inn i de politiske prosessene slik at rådene får reell påvirkningsmulighet. Rådene skal være rådgivende organ for bystyrets behandling av saker. Rådene vil bli mer synlig i kommunesystemet. Dette vil gi rådene større mulighet til å bli involvert og hørt ved behandling av aktuelle saker.

Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne i Askim meiner:

Det kan være en fordel å samle alle lovpålagte råd og utvalg i kommunelova, fordi det innebærer at en forholder seg til en lov i stedet for flere, og fordi hjemling i kommunelova i større grad likestiller råd for funksjonshemmede med andre folkevalgte utvalg.

Unge funksjonshemmede skriv:

Unge funksjonshemmede er positive til at lovtekstene for kommunale og fylkeskommunale medvirkningsorganer er foreslått samlet i kommunelova. Dette vil bidra til å synliggjøre kommunenes ansvar. Samtidig er det viktig at forskriftene for de ulike rådene er tydelige på hvilke krav som stilles for å sikre reell medvirkning for de ulike rådene. Mange føringer vil ligge i forskriftene, ikke i lovteksten, og det er derfor kritisk at også forskriftene sendes på høring før disse bestemmes.

Vest-Agder fylkeskommune stiller seg også bak framlegget:

En vurderer opphevingen av de to nevnte lovene som en positiv forenkling som vil gjøre ordningene lettere å administrere.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) skriv:

Bufdir mener at det er positivt at rådsordningene forankres tydelig i kommunelova. Rådene tydeliggjøres slik som del av de øvrige kommunale råd og utvalg (f.eks. planutvalg og utvalg for oppvekst). Ut fra direktoratets erfaring har enkelte råd for personer med nedsatt funksjonsevne i dag problemer med å bli likebehandlet med andre som deltar i lokalpolitikken. Bufdir støtter forslaget om å forankre rådene i kommunelova.

Dei høyringsinstansane som er negative til lovframlegget, hevdar at rettane til personar med funksjonsnedsetjing blir svekte ved at særlover blir erstatta med ein paragraf i ei generell lov med tilhøyrande forskrifter som seinare lett kan endrast i deira disfavør.

Rådet for funksjonshemmede i Bø kommune uttaler:

Rådet for funksjonshemma i Bø er bekymra over at ein vil oppheve særlovane for Eldreråd og Råd for funksjonshemma og legge heimelen for råda til forskrift til kommunelova.

Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne i Kvinesdal kommune er av same meining:

Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne i Kvinesdal kommune mener rådets legitimitet tilgodeses best med nåværende særlovgivning.

Fleire av høyringsinstansane meiner at Noreg ikkje oppfyller pliktane dei har ifølgje FN-konvensjonen om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne (CRPD).

Hørselshemmedes Landsforbund (HLF) skriv:

Vi vil minne om at Norge skal følge FN-konvensjonen CRPD. I høringsnotatet refereres det til gjeldende internasjonal rett, men rettighetene drøftes ikke opp mot forslaget i høringsnotatet.

HLF ber om at Regjeringen intensiverer arbeidet med å sikre hørselshemmede og funksjonshemmede politisk innflytelse i tråd med CRPD, jf. artikkel 4.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) viser til den alternative rapporten frå det sivile samfunnet om korleis Noreg følgjer opp rettane til personar med funksjonsnedsetjingar, og hevdar at det kjem fram kritikk om at det er uklart korleis kommunar og fylkeskommunar følgjer opp prinsippa i konvensjonen, og kva opplæring fagfolk i stat, fylkeskommunar og kommunar får. Organisasjonen viser også til at Noreg ikkje lenger har ei sentral eining for brukarmedverknad, og at det fører til dårleg koordinering av viktige spørsmål for funksjonshemma.

Fleire av høyringsinstansane som støttar lovframlegget, strekar under at det er viktig at råda for personar med funksjonsnedsetjing ikkje skal få svekt medverknad, og dei er opptekne av at endringa skal sikre minst like gode vilkår for eldreråda:

Elverum kommune sitt Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne er positive til at loven tas inn i kommunelova, dersom «rettigheter og plikter» som ligger i særloven ikke svekkes i forskriften. Viktig med involvering før saker behandles i politisk organ og at det gis orientering om saker som er under arbeid.

Fleire høyringsfråsegner er opptekne av departementet sin definisjon av «personar med funksjonsnedsetjing» i merknaden til ny § 10 b i kommunelova.

Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) skriv:

I merknadene til sitt lovforslag skriver KMD at «personar med funksjonsnedsetjing» omfatter personer med tap av eller skade på en kroppsdel eller kroppsfunksjon. Både fysiske, psykiske og kognitive funksjoner er regnet opp. Dette er en litt annen formulering enn den som brukes i CRPD artikkel 1:

Mennesker med nedsatt funksjonsevne er blant andre mennesker med langvarig fysisk, mental, intellektuell eller sensorisk funksjonsnedsettelse som i møte med ulike barrierer kan hindre dem i å delta fullt ut og på en effektiv måte i samfunnet, på lik linje med andre. (Sitert fra BLDs publikasjon Q-1199 B. En skrivefeil er rettet.)

For å unngå unødig forvirring, foreslår vi at myndighetene holder seg til CRPDs variant.

Funksjonshemmedes råd i Eidskog kommune er misnøgd med språkbruken til departementet og skriv:

Vi funksjonshemmede jobber for likestilling i samfunnet, så langt dette er mulig, og da kan vi ikke ha slike benevnelser av funksjonshemmedes råd, som departementene bruker om rådene.

Departementene bruker konsekvent ungdomsråd, eldreråd og innvandrerråd, og hvorfor kan de da ikke bruke funksjonshemmedes råd?

Det med å bruke benevnelsen «mennesker med nedsatt funksjonsevne, og mennesker med funksjonsnedsettelse» er en stigmatisering som ikke er bra for denne gruppen mennesker, og spesielt de som er i yrkesaktiv alder.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) skriv om namn på råd og definisjon av målgruppe:

FFO registrerer at det i forslag til ny lovtekst er foreslått «personer med funksjonsnedsettelse» som navn, noe som også harmonerer med BLD sitt forslag til felles likestillings- og diskrimineringslov. I gjeldende lov er det «personer med nedsatt funksjonsevne» som brukes, mens det i forrige runde var «råd for likestilling av funksjonshemmede». Uansett valg av navn vil det være grupper som ikke identifiserer seg fullt ut med benevnelsen.

Om ikke alle er tilfreds med navn på råd er det desto viktigere at det er en definisjon på målgruppen som ikke er ekskluderende. Vi ser at det i høringsnotatet; pkt. 11.1 står:

«Personar med funksjonsnedsetjing» omfattar personar med tap av eller skade på ein kroppsdel eller kroppsfunksjon. Både fysiske, psykiske og kognitive funksjonar er rekna med.

FFO opplever denne som litt gammeldags og snever, men ser samtidig at det ikke er enkelt å finne definisjoner som alle opplever seg inkludert i, og som er lettfattelige. I forarbeidet til Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er denne formuleringen brukt:

«Diskrimineringsgrunnlaget omfatter fysiske, psykiske og kognitive funksjoner, som for eksempel kan være bevegelses-, syns- eller hørselsfunksjon. Det kan omfatte psykiske lidelser som sykdommer og tilstander som ikke direkte har konsekvenser for kognitive funksjoner. Nedsatt funksjonsevne som innebærer redusert evne til mentale prosesser som språk, hukommelse, informasjonsbearbeidelse, problemløsning og ervervelse av kunnskap og erfaringer er også omfattet.

FFO viser også til definisjonen på funksjonshemming i sine eigne vedtekter og strekar under at det uansett val av namn og definisjon er viktig at det er samsvar med det som blir brukt i andre lovtekstar.

Norges Handikapforbund (NHF) er, på same måte som dei av høyringsinstansane som har uttalt seg om framlegget om ikkje å føre vidare høvet til å velje ei anna medverknadsordning enn råd, positive til at dette alternativet fell bort, og skriv:

Lovforslaget som er på høring foreslår at det ikke lenger skal være mulig for kommunene å opprette «anna representasjonsordning» enn kommunale- og fylkeskommunale råd, slik den nåværende loven åpner for. Vi støtter departementets vurdering rundt dette.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) skriv:

Forslag til ny lov omhandler ikke muligheten for «andre representasjonsordninger». Fra våre fylker og kommuner har vi så langt ikke fanget opp gode eksempler for «andre representasjonsordninger» som har vært i bruk. FFO vurderer derfor dette til å være en fornuftig beslutning.

Det er fleire høyringsinstansar som strekar under at det er viktig å ha separate råd for eldre og personar med funksjonsnedsetjing.

FFO Akershus skriv:

Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne arbeider for aldersgruppen fra fødsel til død. Dette rådet skal ivareta hele livsløpet for den gruppen de representerer.

Dette utgjør også et mye større arbeidsfelt enn for eldrerådet. Eldrerådets oppgaver gjelder for aldersgruppen over 60 år som det er foreslått i utredningen.

Nasjonal kompetansetjeneste for sjeldne diagnoser (NKSD) uttaler:

Departementet foreslår at det fortsatt skal være adgang til å opprette felles råd for eldre og personer med funksjonsnedsettelse. På bakgrunn av opplysningene i høringsnotatet om at ¼ av rådene opplever å ha liten påvirkning i de sakene de fremmer/behandler og at dette i særlig grad gjelder de kommuner som har felles råd for de to gruppene, mener NKSD at muligheten til å opprette slike felles råd ikke bør videreføres i den forskriften som skal utarbeides for råd for personer med funksjonsnedsettelse.

Rådet for funksjonshemmede i Lavangen kommune skriv:

Svært få mener at det er en god løsning å slå sammen behovet for funksjonshemmede og eldre (i et felles råd). Det er like greit at disse forblir i egne utvalg. Siden eldre og funksjonshemmede har litt ulike behov og utfordringer. (Her blir databruk trukket fram som eksempel. Svært mange funksjonshemmede har god nytte av databruk, mens eldre ofte sliter med dette.) Kommunen selv bestemmer om de vil slå sammen, eller beholde to ulike utvalg.

Ingen merknader til selve høringsnotatet. Men rådet for funksjonshemmede vil ovenfor egen kommune, oppfordre at kommunen beholder sin rett til selv å bestemme om de ønsker to eller ett utvalg. Rådet for funksjonshemmedes ønske er at disse beholdes som to separate utvalg.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) vil ha ei anna beskriving av ansvarsområdet til rådet:

Det står i høringsnotatet at «Intensjonen med råda er mellom anna å medverke til at menneske med nedsett funksjonsevne får tilgang til dei kommunale og fylkeskommunale tenestene som er nødvendige for at dei skal kunne fungere best mogleg.» Vi synes beskrivelsen er noe mangelfull. Rådene har også to andre hovedarbeidsområder – Arbeid med tilgjengelighet/universell utforming og arbeid mot diskriminering – jfr. § 1 i Lov om råd for menneske med nedsett funksjonsevne.

Fleire høyringsfråsegner ønskjer at råda for personar med funksjonsnedsetjing skal få større medverknad enn dei har etter dagens lov om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne.

6.4 Departementet sine vurderingar og framlegg

Lovframlegget inneber at det framleis skal vere lovpålagt for kommunar og fylkeskommunar å opprette råd for personar med funksjonsnedsetjing. Føresegnene i lov om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne blir i all hovudsak førte vidare ved at det blir fastsett ei eiga forskrift for denne medverknadsordninga.

Det er riktig som nokre av høyringsinstansane peiker på, at det vil vere lettare for departementet å endre forskriftene for rådet for personar med funksjonsnedsetjing enn å gjere justeringar i ei særlov. Departementet meiner likevel at det er fleire fordelar ved å samle reglar om kommunal organisering i kommunelova i staden for å ha ulike medverknadsordningar som er regulerte i særlover og administrerte av ulike departement. Det vil vere enklare for kommunane at regelverket sorterer under éi lov og eitt departement. Departementet har som mål at råda for personar med funksjonsnedsetjing skal følgjast betre opp enn i dag. Kommunane må streve etter å gje god bistand og sørgje for å involvere råda tidleg i alle saker som gjeld levekåra for personar med funksjonsnedsetjing. Ved å setje inn ei ny føresegn om obligatoriske råd for personar med funksjonsnedsetjing i kommunelova meiner departementet at ordninga med råd vil bli betre integrert i kommunen enn i dag. Dette synspunktet blir framheva av mange høyringsinstansar.

Departementet ser at omtalen av FN-konvensjonen om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne (CRPD) i høyringsnotatet er noko knapp. CRPD har eigne føresegner om plikta statane har til å sikre medverknad frå brukarane og organisasjonane i fortalen bokstav o) artikkel 4 nr. 3 og artikkel 29 bokstav b). Departementet har difor i kapittel 4.1.2 gitt ein fyldigare omtale av denne konvensjonen og dei viktigaste forpliktingane som Noreg er bunde av.

Departementet viser til at føresegnene i konvensjonen er nokså overordna og generelle, og meiner at når medverknadsordninga for personar med funksjonsnedsetjing blir ført vidare i kommunelova med forskrifter, vil Noreg framleis ha eit regelverk som bidreg til å oppfylle dei internasjonale forpliktingane dei har etter CRPD.

Når det gjeld innspelet frå Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) om ei sentral eining for brukarmedverknad, vil departementet vise til at konvensjonen ikkje stiller krav til organisering på detaljnivå. Statane vel sjølve korleis dei gjennomfører rettane. Departementet oppfattar at Noreg oppfyller CRPDs artikkel 4 nr. 3 om plikta til aktivt å trekkje inn og rådføre seg inngåande med menneske med nedsett funksjonsevne gjennom dei organisasjonane som representerer dei, i arbeidet med å utvikle og gjennomføre lovgjeving og politikk, og artikkel 29 om retten til å delta i det politiske og offentlege liv.

Fleire av høyringsinstansane har kome med innspel til definisjonen av «personar med funksjonsnedsetjing». Departementet er einig med dei høyringsinstansane, mellom andre Akershus FFO og SAFO, som synest dette er ein for snever definisjon, og viser til omtalen av dette omgrepet i særmerknaden til diskriminerings- og tilgjengelova § 5 i Prop. 88 L (2012–2013):

«Med «nedsatt funksjonsevne menes tap av eller skade på en kroppsdel eller i en av kroppens funksjoner. Dette kan for eksempel dreie seg om nedsatt bevegelses-, syns- eller hørselsfunksjon, nedsatt kognitiv funksjon, eller ulike funksjonsnedsettelser på grunn av allergi, hjerte- eller lungesykdommer. Begrepet omfatter også psykiske lidelser som for eksempel depresjon eller bipolare lidelser.»

Departementet har endra definisjonen av «personar med funksjonsnedsetjing» i tråd med dette. Det kjem også fram i merknaden til lovframlegget i kapittel 9.

Fleire høyringsinstansar ønskjer å gje råda for personar med funksjonsnedsetjing større medverknad enn dei har i dag. Den representative styringsmodellen er kjernen i det formelle lokalpolitiske styringssystemet. Innbyggjarane gjev ved val kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer myndigheit til å ta avgjerder på deira vegner. Dei vel politiske representantar som skal sørgje for det felles beste for innbyggjarane og sjå på dei ulike interessene under eitt når det skal takast avgjerder.

Medlemmene i kommunale og fylkeskommunale organ har i kraft av vervet tale- og framleggsrett i saker som organet handsamar. Retten til å kome med framlegg følgjer ikkje direkte av lov, men av møte- og stemmeretten til dei folkevalde, jf. kommunelova § 30. Det er medlemmene i organet som har ordinær tale-, framleggs- og stemmerett i formelle møte i eit kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Det å gje andre enn dei valde representantane til eit organ dei same rettane reiser nokre grunnleggjande demokratiske spørsmål. Medlemmer i ulike medverknadsordningar får då dei same rettane som ordinære kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer, og dei vil kunne tvinge fram avrøystingar som dei som framleggsstillarar ikkje kan delta i eller bere ansvaret for overfor veljarane. Departementet ønskjer at råda framleis skal vere rådgjevande organ for interessene til ei særleg gruppe overfor kommunen. Ei anna sak er at eit kommunestyre, for å sikre ein open, brei og tilgjengeleg medverknad, kan gje representantar for desse medverknadsorgana taletid under handsaminga av ei sak.

Departementet beskreiv i høyringsnotatet kva for reglar som seinare vil bli fastsette for kvar enkelt medverknadsordning. Mange av høyringsinstansane har reagert negativt på framlegget om å føre vidare ei ordning som gjeldande rett opnar for – at kommunane kan ha felles råd for eldre og personar med nedsett funksjonsevne. Departementet er einig i at dette er grupper med ulike behov og utfordringar, og strekar under at dette skal vere eit alternativ for kommunane i dei tilfella det er vanskeleg å få på plass separate råd for desse gruppene. Hovudregelen er at kommunen skal opprette to separate råd – eitt for kvar av dei to gruppene.

Mange høyringsinstansar har gjeve ytterlegare utførlege kommentarar og framlegg til forbetringar om kva som skal stå i forskriftene om råd for personar med funksjonsnedsetjing. Dette er viktige innspel som departementet tek med seg i det vidare forskriftsarbeidet.

Høyringa viser at eit stort fleirtal av høyringsinstansane er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei felles føresegn i ein ny § 10 b i kommunelova. Departementet held fast ved framlegget i høyringsnotatet.