3 Forslaget om endringar av vilkåra for å vera omfatta av kravet til funksjonelt skilje

3.1 Høyringsforslaget

Departementet sende 14. september 2022 på høyring eit forslag om å avgrense verkeområdet for krava om funksjonelt skilje etter energilova § 4-7 til nettføretak som har 100 000 eller fleire nettkundar. Etter forslaget vil det ikkje vere avgrensingar på høvet til at dei same personane sit i leiinga i nettføretaket og i andre føretak i det integrerte føretaket, dersom nettselskapet har færre enn 100 000 nettkundar. Det vil heller ikkje vere krav om uavhengigheit mellom nettføretaket og morselskap eller kontrollerande eigar.

I medhald av energilova er det gitt nærare føresegner om innhaldet i krava til selskapsmessig og funksjonelt skilje, jf. forskrift 30. juni 2020 nr. 1454 om endring i forskrift om nettregulering og energimarkedet. Det var ikkje behov for endringar i forskrifta, sidan forslaget som blei sendt på høyring, berre gjeld kven kravet om funksjonelt skilje gjeld for, ikkje innhaldet i kravet.

Med nettkundar er meint både fysiske og juridiske personar, det vil seie unike personnummer og organisasjonsnummer registrerte som kundar i eit nettselskap. Ein kunde kan ha fleire målepunkt i same nettselskap. Ein privatperson kan for eksempel ha hus og hytte i same nett, og ein næringskunde kan ha ei organisering der eitt selskap er straumkunde på vegner av fleire filialar.

Departementet viste til at forslaget ville vere i tråd med føresetnadene som låg til grunn for stortingsbehandlinga av lovendringane for gjennomføring av EUs tredje energimarknadspakke, jf. Innst. 175 L (2017–2018). Det går fram at departementet set fast dei energipolitiske føringane gjennom lov og forskrift, mens RME tek dei konkrete avgjerdene basert på gjeldande regelverk i dei enkelte tilfella.

Omsynet til nettverksemda og behovet for klarheit i lovverket tilseier at generelle krav til organisering av verksemda i størst mogleg grad følgjer direkte av lov og forskrift. Departementet viste til at alle nettselskapa framleis vil vere underlagde krav om selskapsmessig skilje etter energilova § 4-6, uavhengig av kor mange nettkundar dei har. Det ligg ikkje føre andre forslag om endringar i regelverket som skal sikre nøytraliteten til selskapa.

3.2 Synet til høyringsinstansane

Eit fleirtal av høyringsinstansane støttar forslaget om å heve grensa for kravet til 100 000 nettkundar og er generelt kritiske til reglane om det funksjonelle skiljet. Det blir fremja fleire ulike argument for dette synet.

Landssamanslutninga av vasskraftkommunar (LVK), Alta Kraftlag SA, Gudbrandsdal Energi Holding AS og Distriktsenergi meiner at det funksjonelle skiljet er fordyrande eller byråkratiserande for mindre og mellomstore nettselskap.

EL og IT Forbundet, EL og IT Forbundet Distrikt Rogaland og Alta Kraftlag SA har gitt likelydande høyringssvar der dei viser til at krava i dag er til hinder for effektiv ressursbruk i mindre og mellomstore energikonsern. Samfunnsbedriftene meiner at ei heving av grensa for krav om funksjonelt skilje vil gi større fleksibilitet og vil kunne styrkje kompetansesituasjonen i mindre føretak i distrikta.

Tekna, NITO, Samfunnsbedriftene og EL og IT Forbundet Distrikt Rogaland, meiner at kravet om funksjonelt skilje fører til fragmentering av fagmiljø, og fleire av dei nemnde aktørane argumenterer for at dette kan vere uheldig for den lokale kraftberedskapen.

Distriktsenergi meiner at det funksjonelle skiljet bidrar til å fremje fusjonar mellom nettselskap, noko som tvingar små nettselskap inn i folden i større selskap som er lokaliserte i byane. Også NITO trekkjer fram at ei heving av krava i dag fører til eit aukande konsolideringspress på lokale kraftselskap.

Tekna meiner at dei eksisterande reglane bør vere tilstrekkelege for å skilje monopolverksemd og marknadsutsett verksemd, og Sognekraft AS viser til at vernet mot kryssubsidiering og diskriminerande åtferd er godt sikra gjennom regelverk og strukturendringar elles. LVK trekkjer fram at det framleis vil gjelde krav om nøytral framferd, og meiner at dei konkurransemessige ulempene av ei heving ikkje er store nok til at krava i dag bør vidareførast.

Sognekraft AS meiner at krava i dag gir auka driftskostnader for nettføretaka, og at det fører til at nettkundane får høgare nettleige.

Distriktsenergi, Samfunnsbedriftene og NITO stiller spørsmål ved at kravet om funksjonelt skilje i dag er strengare i Noreg enn i EU.

KS og Jæren Everk AS støttar begge hovudinnhaldet i høyringssvaret frå Samfunnsbedriftene.

EL og IT Forbundet Distrikt Rogaland meiner at kravet om funksjonelt skilje bør fjernast fullstendig. EL og IT Forbundet meiner at kravet på 100 000 nettkundar er uheldig også for energikonsern med meir enn 100 000 nettkundar, særleg når det gjeld moglegheitene for god og effektiv opplæring av lærlingar, og ber om at departementet går i dialog med større energikonsern for å finne løysingar på dette innanfor regelverket.

Det er også fleire høyringsinstansar som meiner at ei heving av grensa for kravet om funksjonelt skilje til 100 000 nettkundar er uheldig. Det blir fremja fleire argument for dette synet.

Konkurransetilsynet meiner at det å auke grensa for krav om funksjonelt skilje kan gi eit høgare kostnadsnivå i nettbransjen og dermed dyrare nettleige for nettkundane. Det er fordi ei heving av grensa kan svekkje insentiva til å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsame samanslåingar av nettføretak, og fordi ein ved å organisere nettføretak i mindre einingar ikkje får utnytta stordriftsfordelane ved nettverksemd.

Konkurransetilsynet viser vidare til at ei heving av kravet om funksjonelt skilje vil gi auka integrasjon mellom nettverksemd og anna verksemd. Ifølgje tilsynet aukar dette igjen risikoen for at nettføretak ikkje opptrer nøytralt, og auka risiko for konkurranseskade i alle marknader der verksemder i konsernet er aktive. Konkurransetilsynet meiner vidare at ei heving av kravet om funksjonelt skilje kan gi auka tilsynsutgifter, fordi det blir vanskelegare å påvise ikkje-nøytral åtferd.

NHO meiner at kravet om funksjonelt skilje er ein føresetnad for likebehandling og nøytralitet. NHO viser til åtvaringa frå Konkurransetilsynet om at endringa vil gi mindre kostnadseffektiv drift, høgare tilsynsutgifter og dyrare nettleige, og at ho kan påverke konkurransen i andre marknader der verksemder i konsernet er aktive.

Reguleringsmyndigheita for energi (RME) og Konkurransetilsynet kan ikkje sjå at dei eventuelle ulempene ved ei heving av kravet om funksjonelt skilje veg tyngre enn fordelane ved å halde på krava i dag. Konkurransetilsynet meiner at innsparingane til dei enkelte nettføretaka ikkje vil kunne vege opp for dei samfunnsøkonomiske konsekvensane av at grensa for kravet om funksjonelt skilje blir heva.

Statkraft meiner at kravet om funksjonelt skilje i utgangspunktet bør omfatte så mange nettselskap som mogleg, for å sikre at nettselskapa ikkje tar kommersielle omsyn ved utvikling og drift av nettet. Statkraft meiner at viss ein skal heve grensa, bør ho setjast lågare enn 100 000 kundar.

RME og Konkurransetilsynet meiner at grensa i dag på 10 000 nettkundar bør bestå. Konkurransetilsynet meiner at dersom det skal vurderast å endre regelverket, bør grensa for fritak frå kravet om funksjonelt skilje bli tatt bort, ikkje aukast. Nelfo ønskjer ei utgreiing av moglegheita for å innføre krav om eigarrelatert skilje mellom all monopolverksemd og anna nærliggjande konkurranseutsett verksemd. Dei føreslår å oppheve dei gjeldande føresegnene om unntak frå krav om funksjonelt skilje i mellomtida.

Statkraft trekkjer fram at nettselskapa treng stabile rammevilkår, og at det derfor er uheldig med hyppige lovendringar. Statkraft meiner at myndigheitene så langt som mogleg bør forsøke å unngå å reversere nyleg implementert regelverk, under dette å heve grensa for kravet om funksjonelt skilje.

Vidare meiner Statkraft og RME at det ikkje bør givast unntak frå forbodet mot instruksar i energilova § 4-7 andre ledd. Det er fordi det ikkje inneber kostnader for selskapa å overhalde § 4-7 andre ledd, samtidig som kravet bidrar til å støtte opp under nøytraliteten til nettselskapa. RME meiner vidare at alle nettselskap innanfor eit integrert føretak bør sjåast under eitt, slik at ein tel talet på nettkundar samla i føretaket. Dei føreslår derfor å endre «nettforetak» i § 4-7 tredje ledd til «integrert foretak».

3.3 Vurderinga til departementet

Departementet merkar seg at fleire av høyringsinstansane er positive til forslaget om å heve grensa for når kravet om funksjonelt skilje skal gjelde. I høyringssvara frå blant andre LVK, EL og IT Forbundet og Distriktsenergi går det fram at det funksjonelle skiljet blir rekna som fordyrande eller til hinder for effektiv ressursbruk i mindre og mellomstore selskap.

Departementet merkar seg samtidig at andre høyringsinstansar meiner det motsette og tar til orde for at grensa for unntak ikkje bør hevast. I innspelet frå Konkurransetilsynet vert det peikt på at innsparingane til nettføretaka ikkje vil vege opp for dei samfunnsøkonomiske konsekvensane av at grensa for kravet om funksjonelt skilje blir heva.

Hovudargumenta mot å heve grensa for kven som er omfatta av det funksjonelle skiljet, er at kravet er viktig for å sikre effektiv drift og nøytral åtferd hos nettselskapa, og at det reduserer risikoen for konkurranseskadelege verknader i tilstøytande marknader. Det er også tatt til orde for, blant annet frå Konkurransetilsynet, at grensa bør fjernast slik at alle nettselskap blir omfatta av kravet til funksjonelt skilje.

Departementet viser til at alle nettføretaka, uavhengig av storleik, framleis vil vere underlagde krav om selskapsmessig skilje og krava til nøytral og ikkje-diskriminerande åtferd. Etter synet til departementet reduserer slike reglar risikoen for at eit utvida unntak frå kravet om funksjonelt skilje, som føreslått, vil verke negativt inn på nøytraliteten til nettselskapa. Etter ei samla vurdering er departementet kome til at ulempene som ei heving av terskelen for krav om funksjonelt skilje medfører, ikkje er tilstrekkeleg store til at kravet må vidareførast slik det er i dag.

Det er i prinsippet ein risiko for at ei heva storleiksgrense kan gi insentiv til strategiske tilpassingar, men departementet vurderer likevel denne risikoen som lågare ved grensa som no blir føreslått, samanlikna med grensa på 10 000 nettkundar. Ein viss risiko for tilpassingar er det truleg uavhengig av kor grensa blir plassert.

I Noreg er det mange små nettselskap. Departementet har lagt vekt på at ein høgare terskel for funksjonelt skilje vil innebere at færre nettselskap fell innunder terskelen og dermed vil stilast ovanfor same rammevilkår.

Departementet har vurdert om nettføretak med færre enn 100 000 nettkundar skal vere fritatt frå heile kravet til funksjonelt skilje, eller berre delar av dette, i tråd med høyringsinnspel frå RME og Statkraft. Departementet har komme fram til at grensa bør gjelde for krava etter både første og andre ledd i energilova § 4-7. Første og andre ledd heng tett saman, og det vil vere krevjande å kontrollere om det blir gitt instruksar i strid med andre ledd, dersom personane i leiinga i føretaka er dei same.

Departementet viser også her til at nettselskapa gjennom andre føresegner pliktar å opptre nøytralt og ikkje-diskriminerande.