12 Medfinansiering
12.1 Gjeldende rett
Det følger av kringkastingsforskriften § 2-1a at tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester, når det er praktisk mulig, med egnede midler, skal fremme produksjonen av og tilgangen til europeiske verk. Videre pålegges tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester hvert fjerde år å rapportere inn statistikk til Medietilsynet om andelen europeiske verk og redegjøre for hvordan tilbyderen fremmer produksjon og tilgangen til slike verk. Bestemmelsen gjennomfører artikkel 13 (1) og (2) i AMT-direktivet (direktiv 2010/13/EU). Audiovisuelle bestillingstjenester har ikke vært pålagt konkrete forpliktelser til å fremme produksjonen av og tilgangen til europeiske verk, utover denne rapporteringsplikten.
Dersom man ser bort fra forpliktelser for allmennkringkastere (NRK-plakaten og forpliktelser som følger av statens avtale med TV 2 AS), gir gjeldende rett ingen forpliktelser for audiovisuelle bestillingstjenester til å fremme produksjonen av europeiske verk, herunder bidra til finansiering av norsk audiovisuell produksjon. Det er imidlertid langvarig praksis i Norge og ellers i Europa for å forvente og stille krav om at aktører som tilgjengeliggjør audiovisuelt innhold til publikum mot betaling også bidrar til finansiering av audiovisuelle produksjoner og andre tiltak som fremmer filmkultur.
Etter § 3 andre ledd i lov av 15. mai 1987 nr. 21 om film- og videogram, plikter aktører som omsetter videogram i næring å betale en avgift for omsetning av videogram. Avgiftsplikten omfatter også elektronisk omsetning. Tilbydere av transaksjonsbaserte audiovisuelle bestillingstjenester (TVOD) omfattes følgelig av avgiftsplikten.
12.2 AMT-direktivet
Et av hovedformålene med AMT-direktivet er å styrke europeisk audiovisuell industri. Et virkemiddel for å oppnå dette formålet er adgangen direktivet gir medlemsstatene til å pålegge tjenestetilbydere å oppfylle minstekrav til å fremme produksjon av og tilgang til europeisk innhold.
Med grunnlag i det opprinnelige fjernsynsdirektivet fra 1989, senere videreført i AMT-direktivet har tilbydere av fjernsyn vært pålagt å sørge for at minst 50 pst. av sendetiden avsettes til sending av europeiske verk og at minst 10 pst. av denne sendetiden avsettes til sending av europeiske verk produsert av uavhengige produsenter. I AMT-direktivet ble det i 2010 lagt til en forpliktelse for audiovisuelle bestillingstjenester til å fremme europeiske verk. Den uttalte begrunnelsen for også å pålegge audiovisuelle bestillingstjenester slike forpliktelser var at slike tjenester antas å øke i omfang og at de på sikt vil kunne erstatte tradisjonelt fjernsyn. Det ble i første omgang overlatt til medlemsstatene å utforme konkrete tiltak på området. I endringsdirektivet kom det for første gang inn en tallfestet minstekvote for europeisk innhold i audiovisuelle bestillingstjenester, jf. artikkel 13 (1). Bestemmelsen forplikter tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester å sørge for at europeiske verk utgjør minst 30 pst. av deres kataloger og at disse fremheves.
Videre ble det i artikkel 13 (2) eksplisitt åpnet for at medlemsstatene kan kreve at tilbydere av audiovisuelle medietjenester bidrar økonomisk til europeiske audiovisuelle produksjoner, blant annet gjennom direkte investeringer i innhold og bidrag til nasjonale fond. En slik plikt kan rettes mot både nasjonale tilbydere og tilbydere etablert i andre EØS-stater, som retter sendingene mot vedkommende medlemsstat. Dersom en medlemsstat fastsetter slike forpliktelser, skal de være forholdsmessige og ikke-diskriminerende. Av artikkel 13 (3) følger det at bidraget skal baseres bare på inntektene i de medlemsstatene som tjenestene er rettet mot. Dersom medlemsstaten der tilbyderen er etablert, krever et slikt finansielt bidrag, skal den ta hensyn til eventuelle finansielle bidrag pålagt av de medlemsstatene som tjenestene er rettet mot. Endelig kreves det at eventuelle finansielle bidrag skal være i samsvar med unionsretten, særlig med reglene om statsstøtte.
Videre følger det av artikkel 13 (4) et rapporteringskrav til Kommisjonen om gjennomføringen av blant annet artikkel 13 (2). Etter artikkel 13 (5) skal Kommisjonen på grunnlag av opplysninger fra medlemsstatene og en uavhengig undersøkelse, rapportere til Europaparlamentet og Rådet om anvendelsen av blant annet artikkel 13 (2) i lys av utviklingen i markedet og den teknologiske utviklingen, samt målet om kulturelt mangfold.
Etter artikkel 13 (6) skal forpliktelser som er pålagt tilbydere av medietjenester som retter seg mot publikum i andre medlemsstater ikke gjelde for tilbydere av medietjenester med lav omsetning eller begrenset publikum. Medlemsstatene kan også fravike slike plikter eller krav når disse på grunn av de audiovisuelle medietjenestenes art eller tema ikke er praktisk gjennomførbare eller uberettigede. Kommisjonen har i medhold av artikkel 13 (7) publisert retningslinjer som avgrenser og definerer hva som skal gjelde som lav omsetning og publikum, jf. artikkel 13 (6).
12.3 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet påpekte departementet at strømming øker kraftig på bekostning av lineære og fysiske medier, at norske og nordiske tilbydere av audiovisuelt innhold utfordres av globale aktører med betydelige stordriftsfordeler. Det ble videre påpekt at dette har ført til endringer i konsumet og påfølgende endringer i pengestrømmene i markedet. Reduserte inntekter fra fysiske formater og andre visningskanaler har ført til at etablerte forretningsmodeller ikke lenger er like bærekraftige og investeringer i ny produksjon faller bort. Når private investeringer reduseres, oppstår det et udekket finansieringsbehov. Dersom Norge ønsker å opprettholde en audiovisuell produksjon på om lag samme nivå som i dag, kan dette behovet dekkes inn enten via andre private finansieringskilder eller økte offentlige midler.
I høringsnotatet foreslo departementet å etablere en medfinansieringsplikt for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester med to alternative modeller. Alternativ 1 er en dynamisk investerings- og bidragsplikt som innebærer at tilbydere må betale et bidrag til Filmfondet på inntil 5 pst. av årlig omsetning, men slik at gradvis høyere investeringer i norskspråklige audiovisuelle produksjoner reduserer bidragsplikten. For hvert intervall på 20 mill. kroner i investeringer reduseres bidragsplikten med ett prosentpoeng og ved investeringer over 100 mill. kroner per år faller bidragsplikten bort. Alternativ 2 er en plikt til å investere et beløp som tilsvarer minst 5 pst. av årlig omsetning i Norge direkte i norskspråklige audiovisuelle produksjoner.
Etter forslaget skal medfinansieringsplikten fastsettes i ny § 2-21 i kringkastingsloven, mens nærmere regler om innretningen av medfinansieringsplikten fastsettes i kringkastingsforskriften.
Departementet foreslo at medfinansieringsplikten skal pålegges tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester etablert i Norge eller i andre EØS-land, dersom de tilbyr audiovisuelle bestillingstjenester rettet mot et norsk publikum. Vurderingen av om en tjeneste er rettet mot Norge vil måtte baseres på kriteriene i punkt 38 i fortalen til endringsdirektivet, dvs. om reklame o.l. er spesielt rettet mot norske kunder, tjenestens hovedspråk og om innhold eller kommersiell kommunikasjon er spesielt rettet mot et norsk publikum.
Departementet foreslo at følgende tjenester unntas fra medfinansieringsplikten:
Audiovisuelle bestillingstjenester med lav omsetning eller begrenset publikum:
Audiovisuelle bestillingstjenester som tilbys av NRK
Audiovisuelle bestillingstjenester som ikke tilbyr spillefilm, dokumentarfilm, dramaserier og dokumentarserier
Unntak der tjenestens art eller innhold tilsier at medfinansieringsplikt vil være upraktisk eller urimelig
Departementet foreslo at Medietilsynet skal føre tilsyn med medfinansieringsforpliktelsen.
Departementet foreslo i høringsnotatet at kvotekravet på minst 30 pst. europeiske verk i audiovisuelle bestillingstjenester vil bli fastsatt i kringkastingsforskriften. Siden kvotekravet vil bli fastsatt i forskrift blir det ikke videre omtalt her.
Endelig foreslo departementet i høringsnotatet at avgiften på omsetning av videogram i næring, fastsatt i lov 15. mai 1987 nr. 21 om film og videogram og forskrift 20. desember 1999 nr. 1515 om film og videogram, oppheves samtidig som medfinansieringsplikten etableres.
12.4 Høringen
I høringen deler høringsinstansene seg i hovedsak i to hovedgrupper, bestående av organisasjoner og virksomheter fra norsk audiovisuell sektor på den ene siden og internasjonale tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester på den andre siden. Norsk audiovisuell bransje er i hovedsak enige i departementets forslag. Flertallet av utenlandske tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester mener derimot at forslaget om en medfinansieringsplikt ikke er godt nok begrunnet, at deler av den foreslåtte innretningen er uforholdsmessig og diskriminerende og at de foreslåtte satsene er for høye. I tillegg kom det uttalelser fra en rekke kommunale organ og statlige organer, virksomheter som representerer særinteresser, samt kunstnerorganisasjoner utenfor filmsektoren. Disse støttet i hovedsak departementets forslag om å etablere en medfinansieringsplikt for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester.
Bransjerådet for film (Virke Produsentforeningen, Film & Kino, Norske filmdistributørers forbund, Norsk filmforbund, Norske Filmregissører, Dramatikerforbundet og Norsk Skuespillerforbund) samlet og foreningene hver for seg, slutter seg i hovedsak til departementets forslag. Ytterligere noen høringsinstanser, blant annet TV 2 AS, Filmparken AS, en rekke organisasjoner og virksomheter på kinofeltet, FilmReg og enkelte regionale filmvirksomheter, Nasjonal filmkommisjon, Mediebedriftene, Norsk Journalistlag, Bergen kommune og Oslo kommune, Medietilsynet, Norsk filminstitutt, Språkrådet, Noregs mållag og flere kunstnerorganisasjoner utenfor filmsektoren støtter også i hovedsak departementets forslag.
Et flertall av høringsinstansene som i hovedsak slutter seg til departementets forslag støtter en dynamisk investerings- og bidragsplikt (dvs. alternativ 1 i høringsnotatet). Noen av disse høringsinstansene fremmer videre en rekke forslag til reguleringer som går lenger enn det departementet la opp til i høringsnotatet. Det dreier seg om forslag som dels har som formål å sikre norske produsenter og rettighetshavere som avtalepart, og dels reguleringer av medfinansieringsplikten som i større grad skal stimulere til (investering i produksjoner for) primærvisning på kino.
Flere strømmetjenester og organisasjonene som representerer disse, Apple Distribution International, Motion Picture Association (MPA), Netflix, Prime video, Viaplay Group, The Walt Disney Company og Warner Bros. Discovery, er kritiske til forslaget om å etablere en medfinansieringsplikt. Disse viser til at medfinansiering vil innebære en økonomisk byrde og påpeker at mange strømmetjenester allerede investerer i norsk innhold. Disse høringsinstansene reiser spørsmålet om det er behov for regulering av medfinansiering. To av de tre strømmeaktørene som uttaler seg om alternativene, mener at en direkte investeringsplikt (dvs. alternativ 2 i høringsnotatet) er en enklere og mer fleksibel løsning og derfor å foretrekke, dersom Norge innfører en medfinansieringsplikt. Disse høringsinstansene foreslår i tillegg en rekke justeringer og endringer av forslaget som ble hørt, som i hovedsak vil redusere de økonomiske virkningene av medfinansieringsplikten, dersom de blir gjennomført.
12.5 Departementets vurdering
Norge er et av medlemslandene i OECD/G20s Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting (IF) som 8. oktober 2021 kom frem til en politisk enighet om rammene for en løsning for å møte utfordringene knyttet til digitaliseringen av økonomien.
Pilar 2 er ment å sikre at store, flernasjonale konsern skattlegges med en effektiv skattesats på 15 prosent i alle land. Implementering av reglene i Norge er i gang og første del av reglene har virkning fra 1. januar 2024.
Pilar 1 («beløp A») skal omfordele en andel av overskuddet til store flernasjonale konsern til markedsstater. Løsningen må gjennomføres ved en multilateral konvensjon. Løsningen skal stabilisere det internasjonale skatterammeverket og motvirke fremveksten av ensidige og ukoordinerte tiltak i form av såkalte «Digital Service Taxes» (digitale tjenesteskatter).
En foreløpig konvensjonstekst for beløp A ble offentliggjort i oktober 2023. I en uttalelse fra IF 18. desember 2023 fremgår at det tas sikte på å ferdigstille konvensjonen innen utgangen av mars 2024 og at konvensjonen åpnes for signering innen utgangen av juni 2024. Konvensjonen kan tidligst tre i kraft i 2025 med virkning fra 2026.
En sentral del av enigheten er at land ikke skal innføre særskilte skatter på digitale tjenester (Digital Service Taxes) og lignende tiltak, samt å fjerne slike eksisterende skatter. Slik forpliktelsen er utformet i konvensjonsteksten, hindrer den ingen land fra å ha eller innføre digitale tjenesteskatter. Konsekvensen av å ha slike skatter vil imidlertid være at landet ikke får tildelt noe beløp A fra konsern som omfattes av regelverket. Det legges altså ikke opp til noen forholdsmessig avkortning, dvs. slik at inntektene fra det aktuelle tiltaket ikke reduserer den aktuelle markedsstatens tildelte beløp A krone for krone. I tillegg vil landet fortsatt ha en plikt til å avhjelpe ev. dobbeltbeskatning for andre markedsstaters utøvelse av deres beskatningsrett (beløp A). Om et aktuelt tiltak er å anse som en digital tjenesteskatt eller lignende tiltak, vil bli vurdert av konvensjonslandene dersom det påklages inn til konvensjonens «Conference of the Parties» (generalforsamling) av et annet konvensjonsland. Et land som vurderer å iverksette et tiltak, kan også selv be om godkjenning av tiltaket. Som nevnt i høringsnotatet, må medfinansieringsplikten være i samsvar med konvensjonen om beløp A.
Regjeringen er fremdeles åpen for å innføre en medfinansieringsplikt, men en eventuell fremtidig innføring av medfinansieringsplikten må avvente prosessen i OECD/G20s Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting.