14 Uavhengige tilsyn

14.1 Gjeldende rett

14.1.1 Innledning

Det er flere tilsynsmyndigheter som fører tilsyn med bestemmelsene som gjennomfører AMT-direktivet. AMT-direktivet er primært gjennomført i kringkastingsloven og kringkastingsforskriften. Medietilsynet er tilsynsmyndighet for de fleste av disse bestemmelsene, jf. kringkastingsforskriften § 1-8 andre ledd, jf. kringkastingsloven § 2-1 fjerde ledd. Forbrukertilsynet fører tilsyn med kringkastingsregelverkets forbud mot å sende reklame i barneprogram og reklameinnslag særlig rettet mot barn, jf. kringkastingsforskriften § 1-8 første ledd. Helsedirektoratet er tilsynsmyndighet for AMT-direktivets forbud mot reklame for tobakksvarer i fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester, jf. tobakksskadeloven § 35. Det samme gjelder AMT-direktivets bestemmelser om reklame for alkohol, jf. alkoholloven § 9-3. Direktoratet for medisinske produkter (tidligere Statens legemiddelverk) fører tilsyn med AMT-direktivets forbud mot reklame for reseptbelagte legemidler, jf. legemiddelforskriften §§ 13-14, jf. 13-4 bokstav a. Endelig foreslår departementet at Datatilsynet får ansvaret for å føre tilsyn med to nye bestemmelser i bildeprogramloven om behandling av personopplysninger om mindreårige, jf. punkt 9.5.3.

14.1.2 Medietilsynet

Medietilsynet er statens forvaltnings- og tilsynsorgan på mediefeltet. Tilsynet skal bidra til å fremme de mediepolitiske målene ved å tilrettelegge for mediemangfold og kritisk medieforståelse i befolkningen. I tillegg til å være tilsynsmyndighet for de fleste bestemmelsene i kringkastingsregelverket, er Medietilsynet pålagt en rekke andre oppgaver, inkl. forvaltning av tilskuddsordningene på mediefeltet og behandling av søknader om konsesjon etter kringkastingsloven. Medietilsynet er administrativt underlagt Kultur- og likestillingsdepartementet.

Medietilsynet har både formelt og i praksis en stor grad av uavhengighet i tilsynsarbeidet med kringkastingslovens og kringkastingsforskriftens bestemmelser som gjennomfører AMT-direktivet. I henhold til kringkastingsloven § 2-15 første ledd første punktum kan departementet ikke instruere Medietilsynet i enkeltsaker, eller omgjøre tilsynets vedtak i andre saker enn nevnt i § 2-14 fjerde ledd (dvs. saker vedrørende tilsyn med konsesjonsvilkår for riksdekkende kringkasting eller riksdekkende anlegg for kringkasting eller videresending av kringkasting).

Kringkastingsloven § 2-15 første ledd andre punktum åpner imidlertid for at departementet kan pålegge Medietilsynet å ta en sak opp til behandling. I saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning følger det dessuten av § 2-15 andre ledd at Kongen i statsråd kan omgjøre Medietilsynets vedtak etter reglene i forvaltningsloven § 35 annet, tredje og femte ledd.

Medietilsynet er et forvaltningsorgan, og følgelig kommer forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova til anvendelse på deres virksomhet. I tillegg til de alminnelige reglene om habilitet, saksbehandling, innsyn og arkivføring som kommer til uttrykk i disse lovene, er det gitt særskilte regler om tilsynets saksbehandling i kringkastingsloven og kringkastingsforskriften.

Stortinget fastsetter de årlige budsjettene for Medietilsynet etter forslag fra departementet. Stortingets årlige bevilgning stilles til disposisjon for tilsynet gjennom det årlige tildelingsbrevet.

Medietilsynet ledes av en direktør som ansettes av departementet. Ansettelser og avskjedigelse av direktør i Medietilsynet skal etter gjeldende rett skje i henhold til bestemmelsene i statsansatteloven kapittel 2 (Ansettelse mv.) og kapittel 3 (Opphør av arbeidsforholdet, ordensstraff, plikt til å overta andre arbeidsoppgaver mv.). Nåværende direktør er fast ansatt i Medietilsynet.

Klager på Medietilsynets vedtak behandles av Klagenemnda for mediesaker (Medieklagenemnda), jf. kringkastingsloven § 2-14 første ledd, med unntak av saker om tilsyn med konsesjonsvilkår for riksdekkende kringkasting eller riksdekkende anlegg for kringkasting eller videresending av kringkasting. Disse sakene behandles av departementet, jf. § 2-14 siste ledd. Medieklagenemnda har i likhet med Medietilsynet stor grad av uavhengighet i sitt arbeid. Ifølge kringkastingsloven § 2-15 andre ledd kan imidlertid også Medieklagenemndas vedtak omgjøres av Kongen i statsråd dersom saken er av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning.

14.1.3 Forbrukertilsynet

Forbrukertilsynet fører tilsyn med markedsføring og avtalevilkår, håndhever forbrukervernlovgivning og mekler i konflikter mellom forbrukere og næringsdrivende. Forbrukertilsynet er administrativt underordnet Barne- og familiedepartementet.

Forbrukertilsynet er ifølge markedsføringsloven § 32 andre ledd første punktum et faglig uavhengig forvaltningsorgan. Kongen og departementets instruksjonsmyndighet er avskåret både i enkeltsaker og hva gjelder generell lovtolkning, jf. § 32 andre ledd andre punktum. Videre behandler ikke departementet avgjørelser fattet av Forbrukertilsynet, jf. § 32 andre ledd tredje punktum, bortsett fra klager på avslag på begjæring om innsyn etter offentleglova.

Forbrukertilsynet er et forvaltningsorgan, og følgelig kommer forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova til anvendelse på deres virksomhet. I tillegg til de alminnelige reglene om habilitet, saksbehandling, innsyn og arkivføring som kommer til uttrykk i disse lovene, er det gitt særskilte regler om tilsynets saksbehandling i markedsføringsloven og forskrift om Forbrukertilsynets og Markedsrådets saksbehandling mv.

Stortinget fastsetter de årlige budsjettene for Forbrukertilsynet etter forslag fra departementet. Stortingets årlige bevilgning stilles til disposisjon for tilsynet gjennom det årlige tildelingsbrevet.

Videre følger det av markedsføringsloven § 33 at Forbrukertilsynet ledes av en direktør, som oppnevnes på åremål for en periode på seks år med mulighet for gjenoppnevning én gang.

Markedsrådet behandler klager på Forbrukertilsynets vedtak, jf. markedsføringsloven § 37 første ledd.

14.1.4 Helsedirektoratet

Helsedirektoratet skal styrke hele befolkningens helse gjennom helhetlig og målrettet arbeid på tvers av tjenester, sektorer og forvaltningsnivå, bl.a. gjennom å forvalte lov og regelverk innenfor helsesektoren. Helsedirektoratet er underlagt Helse- og omsorgsdepartementet.

Helsedirektoratet er tilsynsmyndighet for AMT-direktivets forbud mot reklame for tobakksvarer i fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester, jf. tobakksskadeloven § 35. Det samme gjelder AMT-direktivets bestemmelser om reklame for alkohol, jf. alkoholloven § 9-3.

Helsedirektoratet er et ordinært forvaltningsorgan, og forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova kommer til anvendelse på deres virksomhet. I tillegg er det gitt særskilte regler om Helsedirektoratets saksbehandling ved tilsyn med alkohollovens regler om reklameforbud i alkoholloven § 9-3, og med tobakksskadelovens regler om forbud mot reklame og sponsing i tobakksskadeloven § 35. Videre følger det av alkoholloven § 9-4 og tobakksskadeloven § 36 at Helsedirektoratet blant annet har adgang til å pålegge retting og ilegge tvangsmulkt.

Stortinget fastsetter de årlige budsjettene for Helsedirektoratet etter forslag fra departementet. Stortingets årlige bevilgning stilles til disposisjon for direktoratet gjennom det årlige tildelingsbrevet.

Direktøren er ansatt på åremål. Det følger av forskrift til lov om statens ansatte mv. § 6 (2) at åremålsperioden er på seks år.

Markedsrådet er klageinstans for Helsedirektoratets vedtak etter tobakksskadelovens regler om reklame- og sponsingsforbud, jf. tobakksskadeloven § 37 a første ledd. Markedsrådet er også klageinstans for Helsedirektoratets vedtak ved overtredelse av reklameforbudet i alkoholloven, jf. alkoholloven § 9-5.

14.1.5 Direktoratet for medisinske produkter

Direktoratet for medisinske produkter (DMP, tidligere Statens legemiddelverk) skal sikre god kvalitet ved behandling med legemidler og at legemidler har lavest mulig pris. DMP skal sørge for at befolkningen får likeverdig og rask tilgang til effektive legemidler og være fag- og tilsynsmyndighet for medisinsk utstyr. Direktoratet fører tilsyn med forbudet mot reklame for reseptbelagte legemidler i fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. Når endringsdirektivet gjennomføres, vil tilsynet også omfatte reklame i videodelingsplattformtjenester. Direktoratet for medisinske produkter er underordnet Helse- og omsorgsdepartementet.

Direktoratet for medisinske produkter er et ordinært forvaltningsorgan, dvs. at det kan instrueres av Helse- og omsorgsdepartementet, både generelt og i enkeltsaker. Departementet kan også omgjøre direktoratets vedtak. Forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova kommer til anvendelse på deres virksomhet. I tillegg til disse alminnelige reglene om habilitet, saksbehandling, innsyn og arkivføring, er det gitt særskilte regler om DMPs vedtak og saksbehandling ved tilsyn med forbudet mot reklame for reseptbelagte legemidler i legemiddelforskriften § 13-14.

Stortinget fastsetter de årlige budsjettene for DMP etter forslag fra departementet. Stortingets årlige bevilgning stilles til disposisjon for direktoratet gjennom det årlige tildelingsbrevet.

Direktøren er ansatt på åremål og åremålsperioden er på seks år, jf. forskrift til lov om statens ansatte mv. § 6 (2).

Klager over DMPs vedtak behandles av Helse- og omsorgsdepartementet, jf. de alminnelige reglene i forvaltningsloven § 28.

14.1.6 Datatilsynet

Datatilsynet er et uavhengig forvaltningsorgan administrativt underordnet Kongen og departementet, med både tilsyns- og ombudsoppgaver. Datatilsynet fører tilsyn etter personopplysningsloven og personvernforordningen, pasientjournalloven, helseregisterloven, helseforskningsloven, politiregisterloven og lov om Schengen informasjonssystem.

Forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova kommer til anvendelse på tilsynets virksomhet. Datatilsynet kan ikke instrueres om behandlingen av enkeltsaker eller om den faglige virksomheten for øvrig. Kongen og departementet kan ikke omgjøre Datatilsynets vedtak, jf. personopplysningsloven § 20.

Direktøren er ansatt på åremål og åremålsperioden er på seks år, jf. § 3 i forskrift 15. juni 2018 nr. 876 om behandling av personopplysninger.

Personvernnemnda avgjør klager over Datatilsynets vedtak med mindre noe annet er særskilt fastsatt.

14.2 AMT-direktivet

Det følger av endringsdirektivet artikkel 30 (1) at hver medlemsstat skal utpeke en eller flere nasjonale tilsynsmyndigheter eller ett eller flere tilsynsorgan eller begge deler. Medlemsstatene skal sikre at disse er juridisk atskilt fra regjeringen og funksjonelt uavhengige av sine respektive regjeringer og ethvert annet offentlig eller privat organ. Dette skal ikke berøre medlemsstatenes mulighet til å opprette reguleringsmyndigheter som fører tilsyn med forskjellige sektorer.

Etter artikkel 30 (2) skal medlemsstatene sørge for at de nasjonale tilsynsmyndighetene utøver sin myndighet på en upartisk og åpen måte og i samsvar med målene i AMT-direktivet – særlig med hensyn til mediemangfold, kulturelt og språklig mangfold, forbrukervern, tilgjengelighet, ikke-diskriminering, et velfungerende indre marked og like konkurransevilkår. Tilsynsmyndighetene skal ikke be om eller motta instruks fra noen annen instans under utførelsen av de oppgavene som er pålagt dem etter nasjonal rett som gjennomfører unionsretten. Dette skal ikke være til hinder for tilsyn i samsvar med nasjonal forfatningsrett.

Ifølge endringsdirektivet artikkel 30 (3), skal medlemsstatene sikre at tilsynsorganets kompetanse og myndighet, samt muligheter for å holde tilsynsorganet ansvarlig, er klart definert i lov. Videre skal medlemsstatene sikre at tilsynene med oppgaver på AMT-direktivets virkeområde har tilstrekkelige økonomiske og personelle ressurser, og tilstrekkelig myndighet til å kunne utøve sine funksjoner på en effektiv måte, og til å bidra til ERGAs arbeid, jf. artikkel 30 (4). ERGA (European Regulators Group for Audiovisual Media Services) er en gruppe av europeiske reguleringsmyndigheter for audiovisuelle medietjenester. Medlemsstatene skal sørge for at de nasjonale tilsynsmyndighetene har egne årsbudsjetter, som skal offentliggjøres.

Det følger av artikkel 30 (5) at medlemsstatene i sin nasjonale rett skal fastsette vilkårene og prosedyrene for utnevnelse og avskjedigelse av lederne av nasjonale tilsynsmyndigheter eller medlemmene av det kollegiale organet som fyller denne funksjonen, herunder mandatets varighet. Det fremgår videre at lederen av en nasjonal tilsynsmyndighet og medlemmene av det kollegiale organet kan avsettes dersom vedkommende ikke lenger oppfyller vilkårene som kreves for å kunne utføre de oppgavene som på forhånd er fastlagt nasjonalt. En beslutning om avsettelse skal være behørig begrunnet, meldes på forhånd og offentliggjøres.

Endelig følger av det av artikkel 30 (6) at medlemsstatene skal sørge for at det finnes effektive klageordninger på nasjonalt plan. Klageinstansen, som kan være en domstol, skal være uavhengig av de berørte partene i klagesaken. I påvente av utfallet av klagen skal beslutningen som er truffet av den nasjonale reguleringsmyndigheten eller det nasjonale reguleringsorganet fortsatt gjelde, med mindre det treffes midlertidige tiltak i samsvar med nasjonal rett. I fortalen punkt 55 er det klargjort at klagebehandlingen ikke bør berøre fordelingen av myndighet innenfor de nasjonale rettsordningene. I fortalen punkt 50 er det dessuten presisert at bestemmelsene i AMT-direktivet derfor ikke bør forstås på en måte som kan hindre partene i å utøve sin rett til tilgang til rettssystemet.

14.3 Forslagene i høringsnotatet

14.3.1 Tilsynsorgan på AMT-direktivets område

I høringsnotatet viste departementet til at det etter gjeldende rett allerede er utpekt nasjonale tilsynsmyndigheter, og kom til at direktivet derfor ikke krever særskilt gjennomføring på dette punktet.

14.3.2 Tilsynsorganets uavhengighet

Selv om rekkevidden av artikkel 30 ikke er helt klar, vurderte departementet at Kongens og departementets kompetanse til å instruere tilsynsorganene i enkeltsaker på AMT-direktivets område må avskjæres. Det samme gjelder trolig også adgangen til å pålegge tilsynsorganet å ta en konkret sak opp til behandling. Derimot la departementet til grunn at bestemmelsen åpner for å gi generelle instrukser, så lenge disse ikke hindrer tilsynsmyndighetens kompetanse til å gjøre en individuell og upartisk vurdering av sakene.

I høringsnotatet foreslo departementet noe ulik regulering av tilsynsmyndighetenes uavhengighet ut ifra de individuelle forholdene i den enkelte sektor.

Når det gjelder Medietilsynet foreslo departementet å endre kringkastingsloven § 2-15 første ledd, første punktum slik at også Kongens instruksjonsmyndighet overfor Medietilsynet avskjæres. Videre ble det foreslått å avskjære Kongens adgang til å omgjøre Medietilsynets vedtak, gi generelle instrukser og til å pålegge at tilsynet tar en sak opp til behandling på AMT-direktivets område. Kongens myndighet til å treffe egne vedtak på kringkastingslovens og forskriftens virkeområde ble også foreslått avskjært. Utenfor AMT-direktivets virkeområde foreslo departementet derimot å opprettholde Kongens myndighet til å omgjøre Medietilsynets vedtak i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Det samme gjelder adgangen til å omgjøre tilsynets vedtak i saker som nevnt i kringkastingsloven § 2-14 fjerde ledd, dvs. saker vedrørende tilsyn med konsesjonsvilkår for riksdekkende kringkasting, riksdekkende anlegg for kringkasting eller videresending av kringkasting.

I høringsnotatet ble det foreslått å fastsette to nye bestemmelser i hhv. alkoholloven § 9-6 og tobakksskadeloven § 40 b som regulerer Helsedirektoratets uavhengighet. Når det gjelder alkoholreklameforbudet, foreslo departementet å presisere i ny § 9-6 at Kongen ikke kan instruere Helsedirektoratet om behandlingen av enkeltsaker som gjelder alkoholreklame, jf. alkoholloven § 9-2 med tilhørende forskrifter, når de gjennomfører direktiv 2010/13/EU. Videre foreslo departementet å innta i bestemmelsen at Kongen i slike tilfeller heller ikke skal kunne omgjøre Helsedirektoratets vedtak. Når det gjelder forbudet mot reklame for tobakksvarer mv., foreslo departementet en ny bestemmelse i tobakksskadeloven § 40 b etter samme lest som beskrevet over, med henvisning til saker som gjelder audiovisuell kommunikasjon for tobakksvarer, e-sigaretter mv, jf. AMT-direktivet art. 9 nr. 1 bokstav d, jf. tobakksskadeloven §§ 22 og 23 og tilhørende forskrifter. Departementet vurderte at det fortsatt må kunne gis generelle instrukser i form av føringer om at Helsedirektoratet skal prioritere særskilte områder i sin tilsynsvirksomhet, f.eks. tilsyn med tobakksreklame i sosiale medier, og foreta bindende fortolkninger av lovverket. Det ble vist til at de norske alkohol- og tobakksreklameforbudene er langt mer vidtrekkende enn AMT-direktivets regulering av reklame og sponsing på disse områdene, og gjelder uavhengig av plattform og avsender.

Når det gjelder Direktoratet for medisinske produkter (DMP) ble det foreslått en ny bestemmelse i legemiddelloven om direktoratets uavhengighet i saker som gjelder forskrift om legemidler § 13-4 bokstav a, jf. lov om legemidler § 19 andre ledd. Forslaget ble basert på tilsvarende bestemmelser om Helsedirektoratet. Forslaget avskjærer instruksjonsmyndigheten i den enkelte sak når Direktoratet for medisinske produkter utøver oppgaver på AMT-direktivets område. Det samme gjelder adgangen til å omgjøre tilsynsorganets vedtak, og adgangen til å pålegge tilsynsorganet å ta en konkret sak opp til behandling.

14.3.3 Krav til upartiskhet og åpenhet

I høringsnotatet gikk departementet gjennom reglene som sikrer åpenhet og upartiskhet i de organene som fører tilsyn med AMT-direktivet. Departementet konkluderte med at gjeldende rett må anses å være i samsvar med endringsdirektivet og at det derfor ikke kreves særskilt gjennomføring på dette punktet.

14.3.4 Tilsynsorganets ressurser og myndighet

I høringsnotatet gikk departementet gjennom bestemmelsene som definerer tilsynsorganenes kompetanse, myndighet og ansvar. I tillegg gikk departementet gjennom systemet for finansiering av tilsynsvirksomheten. Departementet konkluderte med at gjeldende lover og forskrifter sikrer at de ulike tilsynene har tilstrekkelig myndighet til å kunne utøve sine funksjoner på en effektiv måte, slik AMT-direktivet artikkel 30 (3) og (4) krever, og at det derfor ikke kreves særskilt gjennomføring på dette punktet.

Av hensyn til klarhet, ble det likevel foreslått å presisere i kringkastingsforskriften at Medietilsynet representerer Norge i ERGA.

14.3.5 Utnevnelse og avskjedigelse av leder

Med henvisning til bl.a. reglene i statsansatteloven, anså departementet gjeldende rett for å være forenlig med endringsdirektivets krav til utnevnelse av ledere av tilsynsmyndighetene. Departementet la derfor til grunn at det ikke kreves særskilt gjennomføring på dette punktet.

14.3.6 Krav til effektive klagemuligheter

I høringsnotatet viste departementet til at tilsynene er ordinære forvaltningsorganer og at enkeltvedtak derfor kan påklages etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven kapittel VI. Med unntak av Direktoratet for medisinske produkter (DMP), jf. nedenfor, behandles klager av uavhengige klagenemnder, hhv. Medieklagenemnda og Markedsrådet. Med henvisning til at Medieklagenemndas uavhengighet bare følger av forvaltningspraksis, foreslo departementet å uttrykkelig avskjære Kongens instruksjons- og omgjøringskompetanse overfor Medieklagenemnda.

Helse- og omsorgsdepartementet er klageinstans for Direktoratet for medisinske produkters vedtak etter legemiddellovens- og forskriftens regler om markedsføringsforbud. Departementet la til grunn at det er noe uklart om direktivet åpner for at Helse- og omsorgsdepartementet kan være klageinstans for vedtak som fattes av Direktoratet for medisinske produkter i saker som gjelder bestemmelser som gjennomfører AMT-direktivet. Departementet uttalte derfor at det ville komme tilbake i lovproposisjonen med en vurdering av om direktoratets vedtak i slike saker bør flyttes til en uavhengig klagenemnd, f.eks. Markedsrådet.

14.4 Høringen

Det er bare Statens legemiddelverk (fra 1. januar 2024 Direktoratet for medisinske produkter) som kommenterer forslagene i punkt 14 Uavhengige tilsyn.

Direktoratet for medisinske produkter viser til at «Kongens og departementets instruksjonsmyndighet må avskjæres i den enkelte sak når Legemiddelverket utøver oppgaver på AMT-direktivets område. Det samme gjelder adgangen til å omgjøre tilsynsorganets vedtak, og adgangen til å pålegge tilsynsorganet å ta en konkret sak opp til behandling». Direktoratet støtter denne endringen for saker som gjelder på AMT-direktivets område.

Direktoratet for medisinske produkter har ingen innvendinger til forslaget som regulerer virksomhetens uavhengighet eller til at klagene behandles av en uavhengig klagenemnd. Direktoratet viser til at dette fremstår som en god løsning hvor man unngår å belaste rettssystemet, og samtidig ikke må få klagene behandlet av et organ som kan være politisk påvirket.

Direktoratet for medisinske produkter stiller imidlertid spørsmål ved hvordan en slik løsning skal fungere i praksis, dvs. om det er hensiktsmessig og riktig å ha to forskjellige klageinstanser på samme fagfelt. Det stilles videre spørsmål om hvordan en klagesak skal saksbehandles dersom reklamen inneholder elementer av reklame som rammes av ATM direktivet, mens det også inneholder reklame i eksempelvis trykte medier.

Direktoratet stiller også spørsmål ved på hvilken måte den foreslåtte reguleringen er ment å komme til anvendelse på ulovlig reklame for reseptfrie legemidler på TV o.l. Direktoratet viser til at selv om det i utgangspunktet er tillatt å reklamere for reseptfrie legemidler på TV o.l., så kan det skje at slik reklame er ulovlig, eksempelvis fordi det i reklamen for reseptfritt legemiddel loves mer enn det som er dokumentert.

Videre stiller Direktoratet for medisinske produkter spørsmål ved om den foreslåtte ordlyden i legemiddelloven § 30 c bør vurderes endret. I den foreslåtte ordlyden benyttes ordlyden «enkeltsaker som gjelder forbud mot reklame». Direktoratet mener at dette kan forstås som 1) alle saker hvor direktoratet fører tilsyn med reklameforbudet som oppstilles i de aktuelle bestemmelsene i legemiddelloven og legemiddelforskriften, men at det også kan forstås som 2) de sakene hvor Direktoratet for medisinske produkter fastsetter et forbud. Direktoratet mener at det bør vurderes om det skal foretas en ytterligere presisering i ordlyden.

14.5 Departementets vurdering

14.5.1 Tilsynsorgan på AMT-direktivets område

Det følger av endringsdirektivet artikkel 30 (1) at hvert land skal utpeke en eller flere nasjonale tilsynsmyndigheter som er juridisk atskilt fra regjeringen og funksjonelt uavhengige av sine respektive regjeringer og ethvert annet offentlig eller privat organ.

Departementet opprettholder vurderingen i høringsnotatet. Som gjennomgått i punkt 14.1, er det i all hovedsak Medietilsynet som fører tilsyn med regelverket som gjennomfører AMT-direktivet. I tillegg fører Forbrukertilsynet, Helsedirektoratet og Statens legemiddelverk tilsyn på AMT-direktivets område når de fører tilsyn med hhv. reklame i barneprogrammer og rettet mot barn, reklame for alkohol og tobakk, og reklame for reseptbelagte legemidler i audiovisuelle bestillingstjenester, fjernsyn og, når gjennomføringen av endringsdirektivet trer i kraft, videodelingsplattformtjenester. Endelig vil Datatilsynet føre tilsyn med behandling av personopplysninger om mindreårige i henhold til bildeprogramloven §§ 9 og 10, jf. punkt 9.5.3. Det er derfor allerede utpekt nasjonale tilsynsmyndigheter i tråd med kravene i direktivet. Spørsmålet om uavhengighet vurderes under punkt 14.5.2.

14.5.2 Tilsynsorganets uavhengighet

14.5.2.1 Innledning

Som nevnt følger det av artikkel 30 (1) at de nasjonale tilsynsmyndighetene skal være juridisk adskilt fra regjeringen og funksjonelt og effektivt uavhengig av regjeringen og ethvert annet offentlig og privat organ. Dette anses som nødvendig for å sikre upartiskhet i beslutninger som treffes av nasjonale reguleringsmyndigheter eller -organer. I tillegg følger det av artikkel 30 (2) at nasjonale tilsynsmyndigheter verken skal be om eller motta instrukser fra noe annet organ med hensyn til utøvelsen av de oppgaver myndigheten har fått i henhold til nasjonal rett som gjennomfører unionsretten.

Departementet forstår artikkel 30 (1) og (2) slik at både departementets og Kongens instruksjonsmyndighet må avskjæres i den enkelte sak. Det samme gjelder adgangen til å omgjøre tilsynsorganets vedtak, og trolig adgangen til å pålegge tilsynsorganet å ta en konkret sak opp til behandling. Derimot anser departementet ikke at artikkel 30 er til hinder for generelle instrukser, f.eks. i tildelingsbrev eller i publiserte retningslinjer, så lenge instruksene ikke hindrer tilsynsmyndighetens kompetanse til å gjøre en individuell og upartisk vurdering av sakene de behandler etter reglene i AMT-direktivet. Kravene til uavhengighet gjelder bare når tilsynsorganet fører tilsyn med nasjonale bestemmelser som gjennomfører AMT-direktivets krav. Departementet opprettholder forslaget i høringen om å regulere tilsynsmyndighetenes uavhengighet noe ulikt med bakgrunn i de individuelle forholdene i den enkelte sektor. Minstekravene etter direktivet vil uansett være oppfylt for alle tilsynene.

14.5.2.2 Medietilsynet

Departementet anser kravet om at tilsynsmyndigheten skal være juridisk adskilt fra regjeringen som oppfylt, ettersom Medietilsynet er et separat forvaltningsorgan med eget budsjett, egen ledelse og egne ansatte.

Når det gjelder Kongen og departementets instruksjonsmyndighet, følger det allerede av kringkastingsloven § 2-15 første ledd at departementet ikke kan instruere Medietilsynet i enkeltsaker. Bruken av «departementet» innebærer at Kongen i statsråd har instruksjonsmyndigheten i behold. Endringsdirektivet krever uavhengighet fra det enkelte lands regjering. Departementet mener derfor at loven må endres, slik at også Kongens instruksjonsmyndighet avskjæres.

Som nevnt er avskjæring av instruksjonsmyndighet kun nødvendig for tilsyn med bestemmelser som gjennomfører AMT-direktivet i norsk rett. Det er imidlertid gode grunner til å avskjære Kongens instruksjonsmyndighet overfor Medietilsynet i enkeltsaker etter kringkastingsloven og -forskriften generelt. Avskjæring av departementets instruksjonsmyndighet over Medietilsynet i enkeltsaker ble grundig drøftet i Prop. 7 L (2010–2011) Endringar i kringkastingsloven og medieeierskapsloven, se særlig punkt 3 og 4. Her ble det bl.a. vist til at medienes demokratiske funksjon forutsetter redaksjonell uavhengighet fra politiske myndigheter, og at økt uavhengighet for Medietilsynet kan «avskjere eventuelle mistankar og påstandar om at dei politiske myndigheitene misbrukar kringkastingsregelverket til å påverke media sine redaksjonelle prioriteringar». Disse hensynene gjør seg i like stor grad gjeldende for instrukser fra regjeringen. Departementet opprettholder derfor forslaget om å avskjære Kongens myndighet til å instruere Medietilsynet i enkeltsaker, også utenfor AMT-direktivets virkeområde.

Selv om direktivet åpner for generelle instrukser, foreslo departementet i høringsnotatet å avskjære muligheten for å gi slike instrukser til Medietilsynet. Det ble vist til et ønske om å markere og unngå tvil om tilsynets uavhengighet. Det er ingen som har kommentert spørsmålet i høringen. Etter en nærmere vurdering foreslår departementet likevel ikke noen lovendring på dette punktet. Med mindre det er særlige grunner til noe annet, bør de samme reglene gjelde for alle de virksomhetene som fører tilsyn på AMT-direktivets område. Departementet viser også til at adgangen til å gi generelle instrukser er i behold på andre av Medietilsynets ansvarsområder hvor uavhengighet er et like tungtveiende hensyn.

Videre krever direktivet at anledningen til å pålegge Medietilsynet å ta en sak opp til behandling avskjæres på AMT-direktivets område, og departementet foreslår at § 2-15 endres i tråd med dette.

Adgangen til å omgjøre tilsynets vedtak på AMT-direktivets virkeområde er avskåret for departementets del i § 2-15, første ledd. Det følger imidlertid av § 2-15 andre ledd at Kongen i statsråd kan omgjøre Medietilsynets vedtak i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning, dvs. også innenfor AMT- og endringsdirektivets virkeområde. Som gjennomgått ovenfor krever direktivet at medlemsstatens regjering ikke skal kunne omgjøre tilsynsmyndighetens vedtak, og det er ikke holdepunkter i endringsdirektivet for å gjøre unntak for særlig viktige saker. Departementet foreslår derfor at Kongens omgjøringskompetanse avskjæres i sin helhet for Medietilsynets vedtak på AMT-direktivets område. Utenfor direktivets virkeområde foreslår departementet derimot å opprettholde Kongens adgang til å omgjøre vedtak i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Departementet mener at det her fortsatt bør finnes en sikkerhetsventil som sikrer muligheten for politisk styring. Departementet forutsetter likevel at denne adgangen brukes med forsiktighet og med respekt for medienes samfunnsrolle og prinsippet om redaksjonell uavhengighet.

14.5.2.3 Forbrukertilsynet

Forbrukertilsynet fører tilsyn med kringkastingsregelverkets forbud mot å sende reklame i barneprogram og reklameinnslag særlig rettet mot barn, samt forbud mot å reklamere for våpen, modeller av våpen eller leketøysutgaver av våpen, jf. kringkastingsforskriften § 1-8 første ledd. Reklameforbudene fremgår av kringkastingsloven § 3-1 første ledd og kringkastingsforskriften §§ 3-4 andre ledd og 3-6. Bestemmelsene gjennomfører (og går lenger enn) kravene til reklame rettet mot barn i endringsdirektivet artikkel 9 (1).

Forbrukertilsynet er ifølge markedsføringsloven § 32 andre ledd første punktum et faglig uavhengig forvaltningsorgan, som er administrativt underordnet Barne- og familiedepartementet. Det følger av § 32 andre ledd andre punktum at Kongen og departementets instruksjonsmyndighet er avskåret både i enkeltsaker og hva gjelder generell lovtolkning. I lovens forarbeider understrekes det at Forbrukertilsynet ikke kan instrueres i faglige spørsmål.

Departementet behandler dessuten ikke avgjørelser fattet av Forbrukertilsynet, jf. § 32 andre ledd tredje punktum, bortsett fra klager på avslag på begjæring om innsyn etter offentleglova. Sett bort fra innsynssaker, er det Markedsrådet som behandler klager på Forbrukertilsynets vedtak, jf. § 37 første ledd.

Ettersom det allerede følger av loven at Forbrukertilsynet er et faglig uavhengig forvaltningsorgan og at verken Kongen eller departementet kan instruere tilsynet, og heller ikke behandle vedtak fattet av tilsynet, er dagens regelverk etter departementets vurdering forenlig med kravene til tilsynsorganenes uavhengighet i endringsdirektivet artikkel 30. Det kreves derfor ikke særskilt gjennomføring på dette punktet.

14.5.2.4 Helsedirektoratet

Helsedirektoratet fører tilsyn med forbudet mot reklame og sponsing for tobakksvarer i fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester, jf. tobakksskadeloven § 35 og med alkoholreklameforbudet, jf. alkoholloven § 9-3. Forbudene fremgår av tobakksskadeloven §§ 22 flg. og alkoholloven § 9-2. Bestemmelsene gjennomfører, og går lenger enn, kravene i endringsdirektivet artikkel 9 (1) og (2).

Helsedirektoratet er et ordinært forvaltningsorgan underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. Verken Kongens eller departementets kompetanse er begrenset etter gjeldende rett. For å oppfylle direktivets krav om uavhengige tilsynsmyndigheter, må instruksjonsmyndigheten derfor avskjæres i den enkelte sak når Helsedirektoratet utøver oppgaver på AMT-direktivets område.

Direktivets krav til Helsedirektoratets uavhengighet gjelder i utgangspunktet kun for saker som gjennomfører endringsdirektivets minimumskrav til alkohol- og tobakksreklame. Disse reglene er nedfelt i endringsdirektivet artikkel 9 (1) bokstav d og e, samt artikkel 9 (2). Det følger av disse bestemmelsene at medlemsstatene skal sørge for at audiovisuell kommersiell kommunikasjon som leveres av tilbydere av medietjenester under deres jurisdiksjon, oppfyller følgende krav: Alle former for audiovisuell kommersiell kommunikasjon om sigaretter og andre tobakksvarer, samt elektroniske sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere, skal være forbudt. Audiovisuell kommersiell kommunikasjon om alkoholholdige drikker skal ikke rettes særskilt mot mindreårige, og skal ikke oppfordre til overdrevent inntak av slike drikker. Audiovisuell kommersiell kommunikasjon om alkoholholdige drikker i fjernsyn eller audiovisuelle medietjenester på bestilling, med unntak av sponsing og produktplassering, skal være i samsvar med følgende kriterier:

• den skal ikke være spesielt rettet mot mindreårige og særskilt ikke framvise mindreårige som nyter slike drikkevarer,

• den skal ikke forbinde alkoholinntak med økte fysiske prestasjoner eller bilkjøring,

• den skal ikke skape inntrykk av at inntak av alkohol bidrar til sosial og seksuell framgang,

• den skal ikke antyde at alkoholholdige drikker har helbredende virkning, eller at de virker stimulerende eller beroligende eller er et middel til å løse personlige problemer,

• den skal ikke oppfordre til overdrevet inntak av alkohol eller framstille avhold eller måtehold i et negativt lys,

• den skal ikke framheve høyt alkoholinnhold som en positiv egenskap ved drikkene.

Det er altså i utgangspunktet bare i saker hvor Helsedirektoratet fatter vedtak som omfattes av de ovennevnte reglene, at endringsdirektivets krav om uavhengighet gjelder. Dette kan gi opphav til krevende avgrensninger, fordi det norske reklameforbudet er strengere enn direktivets minimumskrav, både på alkohol- og tobakksområdet.

På alkoholområdet forbyr direktivet utelukkende nærmere bestemte former for alkoholreklame etter de ovennevnte reglene. Norsk rett, derimot, forbyr all reklame for alkohol. Det innebærer at i saker hvor Helsedirektoratet for eksempel fatter et vedtak med pålegg overfor en norsk medietjenestetilbyder om å fjerne alkoholreklame som retter seg mot mindreårige, så er Kongen avskåret fra å kunne instruere direktoratet i denne enkelte saken. I saker hvor Helsedirektoratet derimot fatter vedtak med pålegg om å fjerne reklame for alkohol uten at reklamen retter seg mot mindreårige eller er i strid med noen av de øvrige bestemmelsene om dette i AMT-direktivet, så gjelder direktivets krav til uavhengighet derimot ikke. Det betyr at Kongen i prinsippet kunne ha instruert direktoratet i en slik sak.

Departementet vurderer imidlertid at et uavhengighetskrav i tråd med avgrensningen nevnt over vil være lite hensiktsmessig, både fordi det er en lite brukervennlig løsning rent lovteknisk, og fordi det gir opphav til tungvinte vurderinger i den enkelte sak. Fordi den norske alkoholloven som hovedregel forbyr all alkoholreklame, vil det i utgangspunktet ikke være nødvendig at Helsedirektoratet i saker etter alkoholloven §§ 9-2 og 9-3 vurderer hvorvidt alkoholreklamen strider med de særskilte kravene i AMT-direktivet, som for eksempel om reklamen skaper inntrykk av at alkohol bidrar til sosial fremgang. For Helsedirektoratet vil det simpelthen være tilstrekkelig å vise til at det reklameres for alkohol, noe som i seg selv er forbudt etter norsk lov. Dersom det i slike saker også skulle fastsettes hvorvidt vedtaket i den aktuelle saken gjennomfører AMT-direktivets minimumskrav eller ikke, og hvorvidt Kongen dermed er avskåret fra å instruere direktoratet i den enkelte saken, vil dette få som konsekvens at Helsedirektoratet må foreta en dobbel vurdering: Én etter norsk rett, og én etter AMT-direktivet. Departementet kan ikke se at det foreligger et behov for Kongen om å kunne instruere Helsedirektoratet i enkeltsaker etter alkoholloven § 9-2 som gjelder tilbydere av fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester eller videodelingsplattformer som ligger under norsk jurisdiksjon, og som går lenger enn AMT-direktivets minimumskrav på området. Det vises til at dette gjelder et smalt saksområde hvor det hittil ikke har vært aktuelt for Kongen eller departementet å benytte instruksjonsmyndigheten. Departementet vurderer det videre ikke som sannsynlig at det vil oppstå et behov for å kunne instruere direktoratet i slike saker i fremtiden. Det foreslås på denne bakgrunn at endringsdirektivets krav til uavhengighet gjøres gjeldende for alle saker etter alkoholloven § 9-2 som gjelder tilbydere av fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester eller videodelingsplattformer under norsk jurisdiksjon.

Når det gjelder tobakksområdet, fastsetter både AMT-endringsdirektivet og den norske tobakksskadeloven et forbud mot alle former for reklame for tobakksvarer og elektroniske sigaretter, uavhengig av om reklamen for eksempel retter seg mot mindreårige. Det er likevel en vesentlig forskjell mellom tobakkskadeloven og endringsdirektivet når det gjelder hvilke produkter som omfattes av de to ulike regelverkene. Mens AMT-endringsdirektivet utelukkende forbyr reklame for tobakksvarer, elektroniske sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere, har den norske tobakksskadeloven et videre anvendelsesområde fordi den i tillegg forbyr reklame for tobakkssurrogater, tobakksimitasjoner og tobakksutstyr, jf. tobakkskadeloven § 22 femte ledd. Det oppstår dermed et spørsmål om instruksjonsmyndigheten som Kongen og departementet har overfor Helsedirektoratet i dag, også bør avskjæres i de sakene som gjelder reklame for denne typen produkter.

Departementet viser til at det de siste årene har kommet stadig nye former for tobakks- og nikotinprodukter på markedet og at det ikke er usannsynlig at det norske reklameforbudet i fremtiden særlig kan utfordres av nyere produkter som tobakkssurrogater- og imitasjoner. Departementet kan derfor ikke utelukke at det i fremtiden vil bli aktuelt for Kongen eller departementet å instruere Helsedirektoratet i enkeltsaker som gjelder vedtak med pålegg overfor tilbydere av fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester eller videodelingsplattformer om å fjerne reklame for tobakkssurrogater, tobakksimitasjoner og tobakksutstyr. Departementet vurderer på denne bakgrunn at det på tobakksområdet ikke er ønskelig å gå lenger enn det som er nødvendig for å oppfylle endringsdirektivets krav. Departementet fastholder derfor forslaget om å avgrense uavhengighetskravet til utelukkende å gjelde for saker på tobakksområdet som gjennomfører bestemmelsene i AMT-direktivet. Det foreslås likevel å foreta enkelte språklige endringer i bestemmelsen som ble sendt på høring, jf. forslag til ny § 40 b. De språklige endringene er foreslått av rent pedagogiske og lovtekniske hensyn, og er ikke ment å innebære materielle endringer fra forslaget i høringsnotatet.

I samme grad som Kongens og departementets instruksjonsmyndighet avskjæres i den enkelte sak, så avskjæres også Kongens og departementets adgang til å omgjøre tilsynsorganets vedtak, og adgangen til å pålegge tilsynsorganet å ta en sak opp til behandling.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å fastsette to nye bestemmelser i hhv. alkoholloven § 9-6 og tobakksskadeloven § 40 b som regulerer Helsedirektoratets uavhengighet i nærmere bestemte saker på alkohol- og tobakksområdet.

Det foreslås for det første å presisere i ny § 9-6 i alkoholloven at Kongen ikke kan instruere Helsedirektoratet om behandlingen av enkeltsaker som gjelder alkoholreklame, jf. alkoholloven § 9-2, når det gjelder tilbydere av fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester eller videodelingsplattformer. Videre foreslås det å innta i bestemmelsen at Kongen i slike tilfeller heller ikke skal kunne omgjøre Helsedirektoratets vedtak. Bestemmelsen refererer til «Kongen». Når Kongens kompetanse avskjæres, avskjæres også departementets myndighet.

Når det gjelder tobakksreklameforbudet, foreslår departementet en ny bestemmelse i tobakksskadeloven § 40 b som fastsetter at Kongen ikke kan instruere Helsedirektoratet om behandlingen av enkeltsaker etter §§ 22 og 23 eller tilhørende forskrifter som gjelder tobakksvarer, elektroniske sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere, og som gjelder tilbydere av fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester og videodelingsplattformer, jf. AMT-direktivet art. 9 nr. 1 bokstav d. På samme måte som i alkoholloven, henviser bestemmelsen til «Kongen». Når Kongens kompetanse avskjæres, avskjæres også departementets myndighet.

Felles for de foreslåtte bestemmelsene i alkoholloven og tobakksskadeloven, er at kravet til uavhengighet bare gjelder når Helsedirektoratet utøver oppgaver som gjelder tilsyn med tilbydere av fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester eller videodelingsplattformer, jf. definisjonene i kringkastingsloven § 1-1. Dette innebærer at når direktoratet fatter vedtak knyttet til reklame som omfattes av bestemmelsene og som formidles i fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester eller videodelingsplattformer, så er departementet eller Kongen avskåret fra å kunne instruere direktoratet i disse enkeltsakene. For eksempel vil departementet være avskåret fra å instruere Helsedirektoratet i en sak hvor direktoratet gir et pålegg om fjerning av reklame for alkohol eller sigaretter fra en norsketablert audiovisuell bestillingstjeneste. Gjelder vedtaket derimot fjerning av samme type reklame fra en fysisk reklameplakat, en nettavis eller et annet nettsted som for eksempel «www.tobakk.no», gjelder ikke det samme uavhengighetskravet. Endringsdirektivets bestemmelser er altså ikke til hinder for at Kongen eller departementet kan instruere Helsedirektoratet i slike enkeltsaker knyttet til andre plattformer enn de som er omfattet av AMT-direktivets virkeområde.

Når det gjelder generelle instrukser, fastholder departementet at det fortsatt må kunne gis føringer om at Helsedirektoratet skal prioritere særskilte områder i sin tilsynsvirksomhet, f.eks. tilsyn med tobakksreklame i sosiale medier, og foreta bindende fortolkninger av lovverket. Det vises til at de norske alkohol- og tobakksreklameforbudene er langt mer vidtrekkende enn AMT-direktivets regulering av reklame og sponsing på disse områdene, og gjelder uavhengig av plattform og avsender.

14.5.2.5 Direktoratet for medisinske produkter

Direktoratet for medisinske produkter (DMP, tidligere Statens legemiddelverk) er et forvaltningsorgan underordnet Helse- og omsorgsdepartementet. Departementet kan instruere Direktoratet for medisinske produkter, både generelt og i enkeltsaker, og kan også omgjøre Direktoratet for medisinske produkters vedtak. For å sikre direktoratets uavhengighet i saker om legemiddelreklame som omfattes av AMT-direktivet, foreslår departementet en lovbestemmelse om dette i legemiddelloven. Hvorvidt det er hensiktsmessig at det samme skal gjelde for alle saker som gjelder legemiddelreklame, slik DMP foreslår, ikke bare for de sakene som gjelder legemiddelreklame som omfattes av AMT-direktivet, må eventuelt utredes og tas i en egen prosess.

Departementet foreslår at reguleringen av Direktoratet for medisinske produkters uavhengighet i disse sakene gjøres i en ny § 21 b. i legemiddelloven – og ikke i en ny § 30 c. som tidligere foreslått i høringsnotatet. Årsaken til det er at legemiddelloven kapittel VII – som inneholder §§ 19 – 21 a. – omhandler reklame for legemidler. Det er naturlig at en ny bestemmelse om forvaltningsorganenes myndighet når det gjelder reklame for legemidler plasseres sammen med de andre lovbestemmelsene om reklame for legemidler.

Videre mener departementet at det i samme lovbestemmelse bør reguleres at klageinstansen skal være et uavhengig klageorgan, og at dette skal være Markedsrådet. På grunn av de særlige forholdene på AMT-direktivets område om avskjæring av Kongens kompetanse og departementets myndighet, mener departementet at det er viktig at det fremgår av lovteksten hvilket organ som er klageorgan. Markedsrådet er også klageorgan etter alkoholloven, jf. §§ 9-4, 9-5 og ny § 9-6.

Departementet gjør oppmerksom på at vi i forslaget til ordlyd har endret navnet på Legemiddelverket til Direktoratet for medisinske produkter, som er korrekt navn på myndigheten fra 1. januar 2024.

Direktoratet for medisinske produkter har etter høringen gjort departementet oppmerksom på at legemiddelloven §§ 20 og 21 inneholder ordlyd om «departement» og «Kongen» som de antar må endres som følge av gjennomføring av AMT-direktivet. Departementet foreslår ingen endringer til dette i § 20 da myndigheten ligger hos DMP etter delegasjon i dag. Det foreslås et nytt tredje ledd i § 21, se lovutkastet.

14.5.2.6 Datatilsynet

Datatilsynet vil føre tilsyn med bestemmelsene om behandling av personopplysninger om mindreårige etter bildeprogramloven §§ 9 og 10.

Datatilsynet er ifølge personopplysningsloven § 20 første ledd et uavhengig forvaltningsorgan, administrativt underordnet Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD). Det følger av bestemmelsen at tilsynet ikke kan instrueres om «behandlingen av enkeltsaker eller om den faglige virksomheten for øvrig». Videre framgår det at verken Kongen eller departementet kan omgjøre Datatilsynets vedtak.

Departementet legger derfor til grunn at dagens regelverk er forenlig med kravene til tilsynsorganenes uavhengighet i endringsdirektivet artikkel 30. Det kreves derfor ikke særskilt gjennomføring på dette punktet.

14.5.3 Krav til upartiskhet og åpenhet

Etter endringsdirektivet artikkel 30 (2) første ledd skal medlemsstatene sørge for at de nasjonale tilsynsmyndighetene utøver sin myndighet på en upartisk og åpen måte og i samsvar med målene i AMT-direktivet – særlig med hensyn til mediemangfold, kulturelt og språklig mangfold, forbrukervern, tilgjengelighet, ikke-diskriminering, et velfungerende indre marked og like konkurransevilkår.

Tilsynsorganene på AMT-direktivets område er forvaltningsorgan, og skal dermed utøve sin myndighet i henhold til legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113. Kravet om at forvaltningen ikke kan gripe inn i borgernes rettssfære uten hjemmel i lov, legger grunnlaget for upartisk myndighetsutøvelse og sikrer mot vilkårlig saksbehandling. Videre kommer blant annet forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova til anvendelse på deres virksomhet. Det innebærer blant annet at regler om habilitet, saksbehandling og adgang til innsyn i dokumenter setter rammer for myndighetsutøvelsen.

De generelle reglene for forvaltningen utfylles av regler i de ulike sektorlovene. For eksempel inneholder kringkastingsforskriften kapittel 10 detaljerte regler for Medietilsynets fastsetting av overtredelsesgebyr. For Forbrukertilsynet er det gitt særskilte regler om tilsynets saksbehandling i markedsføringsloven kapittel 7 og forskrift om Forbrukertilsynets og Markedsrådets saksbehandling kapittel 1. For Helsedirektoratets saksbehandling er det gitt særskilte regler i alkoholloven § 9-3 og tobakksskadeloven § 35. For Direktoratet for medisinske produkter er det gitt særskilte saksbehandlingsregler i legemiddelforskriften § 13-14.

Departementet anser på denne bakgrunn gjeldende rett for å være i samsvar med endringsdirektivet. Det kreves derfor ikke særskilt gjennomføring på dette punktet.

14.5.4 Tilsynsorganets ressurser og myndighet

Ifølge endringsdirektivet artikkel 30 (3), skal medlemsstatene sikre at tilsynsorganets kompetanse og myndighet, samt muligheter for å holde tilsynsorganet ansvarlig, er klart definert i lov. Videre skal medlemsstatene sikre at tilsynene med oppgaver på AMT-direktivets virkeområde har tilstrekkelige økonomiske og personelle ressurser, og tilstrekkelig myndighet til å kunne utøve sine funksjoner på en effektiv måte, samt til å bidra til ERGAs arbeid, jf. artikkel 30 (4). I fortalen avsnitt 53 presiseres det at tilsynene må ha tilstrekkelig fagkunnskap, så vel som økonomiske og personelle ressurser. Tilsynene skal ha et eget årlig budsjett, og budsjettet skal være offentlig.

For alle de tilsynene som har oppgaver på AMT-direktivets område gjelder at budsjettet fastsettes årlig i Stortingets budsjettvedtak. Stortingets bevilgning stilles deretter til tilsynets disposisjon gjennom det årlige tildelingsbrevet fra overordnet departement, jf. reglement for økonomistyring i staten § 7 første ledd. Både Stortingets budsjettvedtak og tildelingsbrevet er offentlig. Tilsynene foretar selv den nærmere disponeringen av bevilgningen, på grunnlag av budsjettvedtak og tildelingsbrev. Departementet legger til grunn at systemet ivaretar direktivets krav til økonomiske og personelle ressurser.

Når det gjelder lovregler om tilsynsmyndighetenes kompetanse og myndighet, følger det av kringkastingsloven § 2-1 fjerde ledd at Medietilsynet er forvaltningsorgan for kringkasting og lokalkringkasting. Kringkastingsforskriften § 1-8 avgrenser Medietilsynets tilsynsmyndighet negativt. Første ledd viser til den myndigheten Forbrukertilsynet og «de forvaltningsorgan som fører tilsyn med reklameforbud i henhold til andre bestemmelser i norsk lov» har etter loven og forskriften, mens andre ledd slår fast at Medietilsynet fører tilsyn med regelverkets øvrige bestemmelser. Videre følger det av kringkastingsloven § 2-11 første ledd at enhver plikter å gi Medietilsynet de opplysninger som tilsynet krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven, mens lovens kapittel 10 inneholder en rekke virkemidler som Medietilsynet kan anvende for å sikre etterlevelse av lov og forskrift – inkludert advarsel, overtredelsesgebyr og tvangsmulkt. Som det er redegjort nærmere for i punkt 14.5.2, er dessuten Medietilsynets uavhengighet fastsatt i lov, jf. kringkastingsloven §§ 2-14 og 2-15.

Forbrukertilsynets kompetanse og myndighet på AMT-direktivets område er bl.a. definert i kringkastingsforskriften. Det følger av forskriften § 1-8 første ledd at Forbrukertilsynet fører tilsyn med reklame i henhold til regler gitt i kringkastingsloven § 3-1 første ledd og forskriften § 3-4 andre ledd og § 3-6 (reklameinnslag i tilknytning til barneprogram og reklameinnslag særlig rettet mot barn). Forbrukertilsynets myndighet er nærmere definert i markedsføringsloven kapittel 7, som blant annet slår fast at enhver plikter å gi Forbrukertilsynet de opplysningene som kreves for å kunne utføre sine gjøremål etter loven, jf. § 34 første ledd. Forbrukertilsynet har dessuten, på nærmere vilkår, rett til å gjennomføre stedlig kontroll og ta beslag i dokumenter mv., jf. § 34 andre og tredje ledd. Tilsynet kan også, på nærmere vilkår, fatte enkeltvedtak om forbud eller påbud, tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr, jf. markedsføringsloven § 40. Som det er redegjort nærmere for i punkt 14.5.2 er dessuten Forbrukertilsynets uavhengighet fastsatt i lov, jf. markedsføringsloven § 32.

Helsedirektoratets myndighet på AMT-direktivets område er regulert i alkoholloven kapittel 9 og tobakksskadeloven kapittel 8. Når Helsedirektoratet fører tilsyn med alkoholreklameforbudet, kan direktoratet blant annet foreta slik gransking og besiktigelse, herunder kreve utlevert og beslaglegge dokumenter mv., som det finner nødvendig for å føre tilsyn, jf. alkoholloven § 9-3 første ledd andre punktum. Videre følger det av alkoholloven § 9-3 andre ledd at enhver plikter å gi Helsedirektoratet de opplysninger som er nødvendige for gjennomføringen av direktoratets oppgaver etter loven kapittel 9. Helsedirektoratet kan dessuten, på nærmere vilkår, pålegge retting og fastsette tvangsmulkt dersom direktoratet finner at reklameforbudet er overtrådt, jf. § 9-4. Tilsvarende bestemmelser finnes i tobakksskadeloven §§ 35, 36 og 38.

Direktoratet for medisinske produkters myndighet på AMT-direktivets område reguleres nærmere i legemiddelforskriften § 13-14, hvor det fremgår at direktoratet er tilsynsmyndighet for reklame for legemidler, jf. første ledd. Det følger videre av bestemmelsen at direktoratet kan kreve reklame stoppet eller inndratt, og fatte vedtak med midlertidig virkning dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger brudd på reklameforbudet. I tillegg følger det av legemiddelloven §§ 28 at departementet blant annet kan kreve å få utlevert informasjon som er nødvendig for å ivareta tilsynet og foreta de nødvendige kontroller av markedsføringsaktiviteter m.v. så lenge og i det omfanget det er nødvendig, gi pålegg om retting og fastsette tvangsmulkt dersom pålegget ikke oppfylles innen en viss frist. Videre følger det av legemiddelloven § 28 a andre ledd, jf. § 19 andre ledd, at departementet kan ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av reklameforbudet. Ettersom det er Direktoratet for medisinske produkter som fører tilsyn og kontroll med reklameforbudet, er kompetansen som følger av loven §§ 28 og 28 a delegert til dem i henhold til legemiddelforskriften §§ 13-14.

Datatilsynets myndighet på området følger av personopplysningsloven § 20, hvor det framgår at Datatilsynet er tilsynsmyndighet etter personvernforordningen artikkel 51. I tillegg foreslår departementet å presisere i bildeprogramloven at Medietilsynets tilsynsansvar ikke omfatter bestemmelsene om behandling av personopplysninger i §§ 9 og 10. Datatilsynets kompetanse er nærmere regulert i personopplysningsloven.

Departementet legger etter dette til grunn at tilsynenes økonomiske og personelle ressurser er tilstrekkelig sikret gjennom det ordinære budsjettsystemet. Videre er tilsynsorganenes kompetanse og myndighet lovfestet på en måte som sikrer at tilsynene kan utøve sine funksjoner på en effektiv måte, slik AMT-direktivet artikkel 30 (3) og (4) forutsetter. Det kreves derfor ikke særskilt gjennomføring på dette punktet.

14.5.5 Utnevnelse og avskjedigelse av leder

Endringsdirektivet stiller krav til lovregulering av vilkårene og prosedyren for utnevnelse og avskjedigelse av lederen av det nasjonale tilsynet, jf. artikkel 30 (5). Det følger av bestemmelsen at mandatets lengde skal fremkomme av loven, og at utnevnelses- og avskjedigelsesprosesser skal være transparente, ikke-diskriminerende og sikre den nødvendige grad av uavhengighet. Videre skal kravene til lederen av et tilsyn være fastsatt på forhånd. Lederen eller medlemmene kan avskjediges dersom de ikke lenger oppfyller de forhåndsfastsatte kravene. En avgjørelse om avskjedigelse må være behørig begrunnet, være gjenstand for forutgående meddelelse og offentliggjøres.

Alle tilsynene ledes av direktører som er embedsmenn i henhold til statsansatteloven § 1 andre ledd. Arbeidsforholdet reguleres derfor i statsansatteloven. Det følger blant annet av statsansatteloven § 3 at kvalifikasjonsprinsippet gjelder for utnevnelser til embete, og av § 4 at ledig embete skal utlyses offentlig med mindre annet er fastsatt i lov, forskrift eller tariffavtale. Videre reguleres fratreden av embetet i § 18, hvor det fremkommer at embetsmann som er utnevnt på åremål plikter å fratre når åremålet er utløpt, og at dersom åremålsstillingen har vart i mer enn ett år, skal vedkommende ha minst én måneds varsel. Det gis nærmere regler for oppsigelse av embetsmann i § 21, mens avskjed reguleres i §§ 27 og 28, og suspensjon reguleres i § 29. I tillegg inneholder loven i kapittel 4 regler om vedtaksmyndighet og saksbehandling, mens kapittel 5 inneholder regler om klage og søksmål.

Som nevnt over presiserer endringsdirektivet at lengden på lederens mandat skal fastsettes i lov. Direktørene av Forbrukertilsynet, Helsetilsynet og Direktoratet for medisinske produkter og Datatilsynet er tilsatt på åremål. Det følger av forskrift til lov om statens ansatte mv. § 6 andre ledd at åremålsperiode for embetsmann skal være seks år med mulighet for gjenoppnevning én gang. For Forbrukertilsynet følger det i tillegg uttrykkelig av markedsføringsloven § 33 første ledd andre punktum at direktøren åremålsbeskikkes for seks år, med mulighet for gjenoppnevning én gang. Tilsvarende gjelder Datatilsynet, jf. § 3 i forskrift 15. juni 2018 nr. 876 om behandling av personopplysninger.

I motsetning til de øvrige, er direktøren for Medietilsynet ansatt på ubestemt tid. Departementet forstår ikke direktivet slik at det stiller krav om utnevnelse på åremål. Formålet med reglene i artikkel 30 (5) er å sikre de nasjonale myndighetene uavhengighet på AMT-direktivets virkeområde. En tidsubegrenset ansettelse med det stillingsvernet som følger av bl.a. statsansatteloven, sikrer etter departementets syn en like stor grad av uavhengighet som utnevnelse på åremål.

Departementet anser at dagens regulering i statsansatteloven mv. ivaretar endringsdirektivets krav til vilkår og prosedyre for utnevnelse og avskjedigelse av lederen av nasjonale tilsynsmyndigheter. Det kreves derfor ikke særskilt gjennomføring på dette punktet.

14.5.6 Krav til effektive klagemuligheter

Det følger som nevnt av artikkel 30 (6) at medlemsstatene skal sørge for at det finnes effektive klageordninger på nasjonalt plan, og at klageinstansen skal være uavhengig av de berørte partene i klagesaken. Videre følger det av bestemmelsen at beslutninger truffet av den nasjonale reguleringsmyndigheten skal gjelde i påvente av utfallet av en klage, med mindre det treffes midlertidige tiltak i samsvar med nasjonal rett.

Tilsynene som har oppgaver på AMT-direktivets område er ordinære forvaltningsorgan og enkeltvedtak kan påklages etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven kapittel VI. Vedtak vil gjelde i påvente av utfallet av en klage, med mindre noe annet er besluttet av underinstans, klageinstans eller annet overordnet organ, jf. forvaltningsloven § 42.

Med unntak av Direktoratet for medisinske produkter (DMP), jf. nedenfor, behandles klager av uavhengige klagenemnder.

Klager på Medietilsynets vedtak behandles av Medieklagenemnda, jf. kringkastingsloven § 2-14 første ledd, med unntak av tilsynets vedtak i saker om tilsyn med konsesjonsvilkår for riksdekkende kringkasting eller riksdekkende anlegg for kringkasting eller videresending av kringkasting, jf. § 2-14 fjerde ledd. Dette er imidlertid saker som faller utenfor AMT- og endringsdirektivets virkeområde. Medieklagenemnda er i henhold til fast praksis uavhengig av departementet og regjeringen ved avgjørelsen av enkeltsaker, men uavhengigheten er ikke direkte lovfestet. (Klagenemndas uavhengige stilling følger likevel implisitt av at Kongens omgjøringsadgang er avgrenset til «saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning», jf. kringkastingsloven § 2-15 andre ledd.) Departementet mener at Medieklagenemndas uavhengighet bør komme tydeligere fram av loven, og foreslår at kringkastingsloven § 2-15 endres slik at instruksjons- og omgjøringskompetansen avskjæres uttrykkelig.

Klager på Forbrukertilsynets vedtak, øvrige avgjørelser som kan påklages etter forvaltningsloven, avgjørelser om at vilkår eller handelspraksis er lovlig og avgjørelser om at en sak ikke skal prioriteres, behandles av Markedsrådet, jf. § 37 første og andre ledd. Det samme gjelder klager på Helsedirektoratets vedtak etter tobakksskadelovens regler om reklame og sponsing, jf. tobakkskadeloven § 37 a første ledd, og Helsedirektoratets vedtak etter § 9-4 ved overtredelse av reklameforbudet i alkoholloven, jf. alkoholloven § 9-5. Markedsrådet er et faglig uavhengig forvaltningsorgan administrativt underordnet Barne- og familiedepartementet, og kan ikke styres av Kongen eller departementet ved utøving av myndighet i enkeltsaker eller ved generell lovtolkning, jf. markedsføringsloven § 32 andre ledd. Det kreves derfor ikke særskilt gjennomføring på dette punktet.

Klager på Direktoratet for medisinske produkters vedtak etter legemiddellovens og -forskriftens regler om markedsføringsforbud behandles i dag av Helse- og omsorgsdepartementet. Departementet mener at klagene på AMT-direktivets område bør behandles av en uavhengig klagenemnd, eksempelvis Markedsrådet. En slik fremgangsmåte vil bidra til å sikre at klagesakene får en ny vurdering uavhengig av mulig politisk påvirkning fra departementet og regjeringen. Videre vil bruk av en uavhengig klagenemd gjøre det både enklere å fremme en klage og sikre en raskere avgjørelse i saken, enn om klagesakene skal behandles av ordinær domstol, som også har vært diskutert i forbindelse med gjennomføringen av AMT-direktivet. Departementet vil også bemerke at aktuelle klagesaker er omfattet av klageordningen etter forvaltningsloven, som bl.a. innebærer at klagen skal avgjøres av et annet forvaltningsorgan enn det som traff det opprinnelige vedtaket. Det er ikke hensiktsmessig, og heller ikke i tråd med forvaltningsloven, å belaste ordinær domstol med aktuelle klagesaker før klageordningen etter forvaltningsloven er benyttet.

Departementet er videre av den oppfatning at det kan vurderes om det uavhengige klageorganet bør være klageinstans for alle saker som gjelder legemiddelreklame, og ikke bare for de sakene som gjelder legemiddelreklame som omfattes av AMT-direktivet. At samme organ er klageinstans i alle saker som gjelder legemiddelreklame, mener departementet vil bidra til å sikre en tydelig prosess, tilstrekkelig kompetanse og kompetanseutvikling hos underinstansen og klageinstansen, og likebehandling og effektivitet i disse sakene. Departementet foreslår at det inntas en lovhjemmel for å kunne forskriftsfeste dette, men at en eventuell forskriftsfesting tas i en egen ordinær prosess.

Klager over Datatilsynets vedtak avgjøres av Personvernnemnda med mindre noe annet er særskilt fastsatt, jf. personopplysningsloven § 22 andre ledd. Personvernnemnda er et uavhengig forvaltningsorgan som ikke kan instrueres om behandlingen av enkeltsaker eller om den faglige virksomheten for øvrig. Verken Kongen eller departementet kan omgjøre nemndas vedtak.