2 Bakgrunn

2.1 Bakgrunn

Det er eit overordna mål å leggje til rette for best mogleg kollektivtransport, og at det skal vere enkelt å reise kollektivt. Det er òg eit mål å leggje til rette for at aktørane i næringa har fridom til å kunne etablere kommersielle ruter. Å leggje til rette for friare etableringsrett kan styrke kollektivtransporten samla sett.

Bakgrunnen for framlegget er iverksetjing av regionreforma, som vart vedteken av Stortinget 8. juni 2018. Etter gjeldande rett er kryssing av fylkesgrenser eit avgjerande kriterium for om det vert gitt løyve til kommersielle ruter. Samanslåing av to eller fleire fylke medfører at dei samanslegne fylka vil omfatte større geografiske område enn i dag. Regionreforma har m.a. som følgje at berre fire fylke etter 1.1. 2020 vil bestå med den same geografiske avgrensinga (fylkesgrenser) som i dag. Nord- og Sør-Trøndelag fylker vart slegne saman til eitt Trøndelag fylke frå 1. januar 2018.

Stortinget vedtok følgjande endringar i fylkesstrukturen:

• 1) Troms og Finnmark vert nytt fylke. Tilsvarande vert følgjande fylke slegne saman:

• 2) Sogn og Fjordane og Hordaland

• 3) Vest- og Aust-Agder

• 4) Telemark og Vestfold

• 5) Oppland og Hedmark

• 6) Buskerud, Akershus og Østfold

For Nordland,- Møre og Romsdal,- Rogaland fylkeskommunar og Oslo kommune sin del vert det ikkje gjort endringar, slik at regiongrensene etter iverksetjing av regionreforma fell saman med dei gjeldande fylkesgrensene. Med eitt unntak (Buskerud, Akershus og Østfold), vil dei nye fylka bestå av to nabofylke som vert slegne saman til eitt nytt fylke.

Dei nye administrative einingane skal vere etablert 1. januar 2020, med unnatak av Sør- og Nord- Trøndelag, som vart slegne saman til eitt Trøndelag fylke med verknad frå 1. januar 2018.

Endringa medfører at det vert oppretta 7 nye fylkeskommunar, i tillegg vil 3 fylkeskommunar og Oslo kommune halde fram etter tilsvarande geografiske/administrative grenser som i dag.

Framlegget er vidare ei oppfølging av regjeringa si politiske plattform datert 17.1.2019 der det går fram at regjeringa vil «Liberalisere ekspressbusspolitikken fullt ut for usubsidierte ruter», som svarar til tidlegare regjeringsplattform av 14.1.2018.

Omgrepet «ekspressbuss» kan ha ulikt innhald. I dette framlegget er ekspressbuss avgrensa til å gjelde kommersielle langruter, som i utgangspunktet ikkje får godtgjersle eller einerett til å utføre offentleg teneste.

2.2 Høyring

Samferdselsdepartementet sitt framlegg til lovendring vart sendt til høyring 15. oktober 2018 med 11 vekers høyringsfrist. Høyringsbrevet med utkast til lovendring vart sendt til følgjande høyringsinstansar:

• Statsministerens kontor

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Barne- og likestillingsdepartementet

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Utenriksdepartementet

• Datatilsynet

• Forbrukerombudet

• Jernbanedirektoratet

• Konkurransetilsynet

• Miljødirektoratet

• Politidirektoratet

• Regelrådet

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Vegdirektoratet

• Akershus fylkeskommune

• Aust-Agder fylkeskommune

• Buskerud fylkeskommune

• Finnmark fylkeskommune

• Hedmark fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Nord-Trøndelag fylkeskommune

• Oppland fylkeskommune

• Oslo kommune – Byrådet

• Rogaland fylkeskommune

• Sogn og Fjordane fylkeskommune

• Sør-Trøndelag fylkeskommune

• Telemark fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Vest-Agder fylkeskommune

• Vestfold fylkeskommune

• Østfold fylkeskommune

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Avinor

• Fagforbundet

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Hovedorganisasjonen Virke

• Kollektivtrafikkforeningen

• KS

• Landsorganisasjonen i Norge – LO

• Norges Taxiforbund

• Norges bussbransjeforbund

• Norges Handikapforbund

• Norsk Transportarbeiderforbund

• NHO Transport

• NHO Luftfart

• NSB AS

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Yrkestrafikkforbundet

Viken fellessnemnd har avgitt uttale på vegne av Buskerud-, Akershus- og Østfold fylkeskommunar.

Merknadene frå høyringsinstansane vert omtalt under punkt 4.1.2 og 4.2.2.

Høyringsuttaler som fell utanfor lovframlegget vert ikkje omtalt i det følgjande.

2.3 Løyvestyresmakt og tildeling av løyve

Fylkeskommunen er løyvestyresmakt for ruter innanfor fylket, medan Samferdselsdepartementet er løyvestyresmakt for ruter som kryssar fylkesgrenser.

Den gjeldande delinga av ansvaret som løyvestyresmakt mellom fylkeskommunane og departementet markerer eit naturleg skilje mellom lokal rutetransport som fylkeskommunen har det administrative/økonomiske ansvaret for, og kommersielle langruter som i utgangspunktet ikkje er ein integrert del av det lokale transporttilbodet, med mindre fylkeskommunen seinare kjøper lokaltrafikk frå kommersielle langruter.

Fri etablering av fylkeskryssande ruter og behovsprøving av fylkesinterne ruter er knytt til fylkeskommunane sitt ansvar for rutetilbodet innafor fylka, jf. yrkestransportlova §§ 6, 8 og 22. Den gjeldande kompetansedelinga mellom fylkeskommunane og departementet har gjort det mogeleg å føre ein overordna nasjonal politikk for kommersielle langruter/ekspressbussruter etter føreseielege og likearta kriterier ved tildeling av løyve for ekspressbussruter.

Etter iverksetjinga av regionreforma vil fylkeskommunen framleis vere løyvestyresmakt for lokale ruter innafor fylket. Samanslåing av to eller fleire fylke inneber at dei tidlegare fylkesgrensene mellom fylka vert oppheva og ikkje lenger vil ha nokon formell funksjon. Dei nye fylka vil, med dei fire unnataka som er nemnt ovanfor, utgjere eit betydeleg større geografisk område enn det fylka gjer i dag.

Ein del ekspressbussruter som tidlegare har kryssa fylkesgrenser, vil etter omlegginga verte «fylkesinterne» ruter som det utvida fylket overtek løyveansvaret for. Dette kan føre til at ruter som inntil no har kunne vorte etablert fritt fordi dei kryssar ei fylkesgrense, vil komme under fylkeskommunane sitt skjøn med omsyn til behovsprøving. Behovsprøvinga vil omfatte heile ruta, òg i høve til å kunne ta lokaltrafikk undervegs.

Kompetansedelinga mellom departementet og fylkeskommunane som løyvestyresmakt har gjort det mogeleg å føre ein overordna nasjonal ekspressbusspolitikk. Departementet har delegert myndigheit til fylkeskommunane til å kunne treffe avgjerd som førsteinstans på søknader om kommersielle ruteløyve over to eller fleire fylkesgrenser. Ettersom løyvemyndigheiten er delegert frå departementet, er det klagerett til departementet over fylkeskommunane sine vedtak. Klageretten gjer det mogeleg å kunne sikre nokolunde einsarta nasjonal praksis ved avgjerda av søknader om ekspressbussløyve.

Praksis for tildeling av ruteløyve til fylkeskryssande ruter er i dag liberal, sjå meir under punkt 3.3.

2.4 Utgreiingar

I 2001 gjennomførte Samferdselsdepartementet ei høyring av SNF-rapport 6/01 som var utarbeidd av Samfunns- og Næringslivforskning (SNF) på oppdrag for departementet. Rapporten tilrådde full liberalisering av ekspressbussmarknaden både i høve til tog og lokale bussruter. Høyringa av rapporten viste at fleire fylkeskommunar gjekk mot den tilrådde liberaliseringa, som ville ha omfatta alle kommersielle ekspressbussruter uavhengig av lengda på ruta.

Dei nemnde fylkeskommunane viste til at ei full deregulering utan behovsprøving i høve til lokale ruter kunne få betydelege konsekvensar for fylkeskommunane sin økonomi, og dermed for det lokale trafikktilbodet, jf. St.meld. nr. 26 (2001–2002) Bedre kollektivtransport, side 39–40. Ved handsaminga av meldinga slutta Stortinget seg til framlegget om å liberalisere ekspressbusspolitikken i høve til jernbanen, medan det framleis skal leggjast vekt på tilrådingane frå fylkeskommunane når det gjeld spørsmål om lokal trafikk innan eit fylke for ekspressbussane. Den gjeldande ekspressbusspolitikken er basert på dette.

2.5 Utviklingstrekk i åra etter 2003

Mellom anna som følgje av den gradvise liberaliseringa av ekspressbusspolitikken fram mot 2003, hadde næringa vekst i etablering av nye ruter fram til 2007 og sterk passasjervekst. I følgje rapport 1200/ 2012 frå TØI har ekspressbussnæringa etter 2007 opplevd stagnasjon og nedgang. Viktige årsaker til dette er auka konkurranse med fly på dei lengre strekningane, overgang til bruk av anbod i fylkeskommunane, auka bilhald og at fleire no bur i byar og tettstader enn før.

Ekspressbussnæringa har sjølv peika på at nedgangen i passasjertalet og nedleggjing av ruter har vore sterk frå 2012. I tillegg til det som går fram av TØI- rapporten frå 2012, har næringa i ein eigen rapport frå 2016 vist til at staten har auka sitt kjøp av tenester frå jernbanen. Gjennom dei sosiale rabattane som er etablert i det statlege kjøpet og auka rutetilbod med tog, taper ekspressbussnæringa passasjerar til toget.

2.6 Forslag til endringar i EØS-retten

EU-kommisjonen har lagt fram forslag til endringar i forordning 1073/2009 av 21. oktober 2009. Forordninga er tatt inn i norsk rett i yrkestransportforskriften § 55. Forslaga går mellom anna ut på at kommersiell busstransport av passasjerar over ein distanse på meir enn 100 kilometer i luftline som hovudregel ikkje lenger skal behovsprøvast. Kommersiell rutetransport av passasjerar på ei kortare strekning enn 100 kilometer (i luftline) vil framleis kunne verte behovsprøvd i høve til ruter som har godtgjersle eller har fått einerett til å utføre offentleg teneste. Forslaget vart lagt ut på departementet sine heimesider 10.11.2017, med oppmoding om innspel. Forslaget er no til handsaming i Rådet og Parlamentet. Det er uklart når forslaget vert vedteke, og kva som vert det endelege innhaldet i forslaget.

Regelendringar knytt til regionreforma bør vere på plass innan 1.1.2020. Departementet vil komme tilbake med nødvendige forslag til lov- og forskriftsendringar dersom forslaget til EU-kommisjonen vert vedteke, og evt. teke inn i EØS-avtalen.