10 Listeførtes rettigheter – forslag om klageadgang og særregler for domstolsbehandlingen av søksmål om gyldigheten av listeføringer

10.1 Innledning

Som beskrevet ovenfor i kapittel 3, har utformingen av sanksjoner utviklet seg fra å bestå av vide handelsembargoer mot et annet land, til mer målrettede tiltak mot enkeltindivider og juridiske personer i form av økonomiske frystiltak og reiserestriksjoner. Beslutningen om å underlegge enkeltindivider eller juridiske personer slike målrettede tiltak betegnes i alminnelighet som «listeføringer» fordi vedkommende blir ført opp og identifisert nærmere på en liste over de personer og enheter som er omfattet av de aktuelle sanksjonene. Denne type målrettede tiltak vil kunne være svært inngripende overfor den listeførte og vil kunne utgjøre et inngrep i vedkommendes menneskerettigheter.

De gjeldende fullmaktslovene til gjennomføring av internasjonale sanksjoner inneholder ingen særskilt regulering av listeførtes adgang til å påklage den nasjonale gjennomføringen av internasjonale sanksjoner. Det er uklart om forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, herunder forvaltningslovens klageregler, kommer til anvendelse på den nasjonale beslutningen om listeføring, som gjennomføres i forskrift. Det kan også være spørsmål knyttet til hvor langt retten til domstolsprøving av en listeføring etter tvisteloven går og om prosessreglene i tilstrekkelig grad ivaretar den listeførtes rettigheter.

Rettssikkerhetshensyn tilsier at listeførte personer eller foretak som rammes av FN-sanksjoner eller restriktive tiltak som Norge slutter opp om, bør ha en forvaltningsrettslig klageadgang. Den europeiske menneskerettsdomstolen har også i sin rettspraksis avklart at det må være adgang til en viss domstolsprøving av listeføringer også når det gjelder FN-sanksjoner som medlemslandene i utgangspunktet er folkerettslig forpliktet til å gjennomføre.

Samtidig er det visse særtrekk ved internasjonale sanksjoner som det må tas hensyn til ved utformingen av en eventuell klageadgang. Beslutningene om hvem som skal listeføres, skjer av henholdsvis FNs sikkerhetsråd, eller en sanksjonskomité opprettet av Sikkerhetsrådet, eller Rådet for den europeiske unionen. Dette er organer hvor Norge henholdsvis normalt ikke er representert eller ikke er representert overhodet. Siden Norge ikke har anledning til å delta i beslutningsprosessen, vil norske myndigheter som utgangspunkt ha begrenset med innsyn i det faktiske grunnlaget for den enkelte listeføringen. Sanksjoner vedtatt av Sikkerhetsrådet er dessuten folkerettslig bindende og Norge har derfor en plikt til å gjennomføre disse. FN og EU har dessuten systemer som gir listeførte klagemuligheter direkte overfor disse organisasjonene, men som i varierende grad ivaretar den enkeltes rettssikkerhet.

I det følgende beskrives først nasjonal lovgivning av betydning for listeførtes rett til å påklage en listeføring (punkt 10.2). Deretter gis det en redegjørelse for relevante menneskerettslige forpliktelser og rettspraksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) (punkt 10.3). Det redegjøres også for FNs og EUs prosedyrer for listeføringer og klageordninger (punkt 10.4), samt gis en beskrivelse av listeførtes klageadgang etter andre lands nasjonale lovgivning (punkt 10.5). Avslutningsvis blir det vurdert om det er behov for egne klageregler i den nye sanksjonsloven tilpasset særtrekkene i de ulike sanksjonssystemene og om det behov for særlige regler for domstolenes prøving av disse sakene. Det blir også vurdert, etter spørsmål fra Den norske Helsingforskomité under høringen, om det er behov for særregler om erstatning for uberettiget listeføring (punkt 10.6).

10.2 Gjeldende rett

De to gjeldende fullmaktslovene til gjennomføring av FN-sanksjoner og andre internasjonale tiltak som Norge slutter opp om, inneholder ikke regler om klageadgang eller domstolsprøving.

Det kan reises spørsmål om i hvilken grad forvaltningslovens regler om enkeltvedtak kommer til anvendelse på vedtak om gjennomføring av sanksjoner rettet mot enkeltindivider eller foretak. Siden det tidligere var mindre vanlig med sanksjoner rettet mot enkeltpersoner eller foretak, ble forholdet til forvaltningsloven ikke vurdert ved vedtakelsen av fullmaktslovene av 1968 og 2001.

Et enkeltvedtak er en avgjørelse som er truffet under utøving av offentlig myndighet, og som er bestemmende for rettighetene eller pliktene til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Forvaltningsloven inneholder særlige regler om saksforberedelse ved enkeltvedtak, herunder om informasjonsplikt, innsynsrett, rett til begrunnelse for vedtaket og klageadgang. Oppføringen av enkeltpersoner på lister som innebærer at de ilegges økonomiske sanksjoner eller reiserestriksjoner mv., må kunne sies å være «bestemmende for [deres] rettigheter og plikter», jf. forvaltningsloven § 2. Gjennomføringen av sanksjoner gjennom forskrift vil derfor trolig materielt sett måtte anses som et enkeltvedtak overfor personene som listeføres. Samtidig er det på det rene at de særlige forholdene som gjør seg gjeldende for gjennomføringen av sanksjoner, særlig i de tilfellene der Norge har en folkerettslig plikt til å gjennomføre dem, innebærer at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak i mange tilfeller ikke passer, og at det derfor vil være behov for unntak eller tilpasninger. Departementet ser derfor et behov for at forholdet til forvaltningsloven avklares. Dette er det nærmere redegjort for under punkt 10.6.2 nedenfor.

Spørsmålet om gyldigheten av vedtak om listeføring vil kunne bringes inn for domstolene etter de alminnelige reglene i tvisteloven § 1-3. Tvisteloven inneholder egne regler om behandlingen av saker hvor det kan inngå opplysninger som er av betydning for rikets sikkerhet mv.

Partenes innsynsrett i sakens dokumenter reguleres av tvisteloven § 14-1, som slår fast at parten i utgangspunktet har rett til innsyn i alle sakens dokumenter. Det følger imidlertid av tvisteloven § 22-1 første ledd at det ikke kan føres bevis om noe som holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat. I medhold av bestemmelsens andre ledd kan Kongen samtykke i at slike bevis likevel føres.

Tvisteloven § 22-12 inneholder fellesregler om føring av bevis som omfattes av bevisbegrensningsreglene i kapittel 22. Det følger av § 22-12 første ledd at når et bevis omhandlet i kapittel 22 føres med vedkommendes samtykke, i dette tilfellet Kongens samtykke, skal retten pålegge tilstedeværende personer taushetsplikt, hvis ikke annet følger av samtykket. Dersom retten har pålagt taushetsplikt, skal muntlige forhandlinger skje ved lukkede dører. Det følger av forarbeidene til tvisteloven at regelen om taushetsplikt også gjelder for bevis som føres ved skriftlig behandling.

Tvisteloven har imidlertid ingen bestemmelser som tillater at det føres bevis som ikke gjøres kjent for partene i saken. Staten kan derfor ikke fremlegge bevis for retten dersom man mener at opplysningene må holdes hemmelig for den private parten, i dette tilfellet den listeførte. Det kan derfor være behov for å innføre særlige regler for å sikre at retten får tilgang til nødvendig informasjon samtidig som mulighetene for kontradiksjon ivaretas, se nærmere under punkt 10.6.3 nedenfor.

10.3 Retten til en nasjonal prøving av listeføringer etter den europeiske menneskerettskonvensjonen

10.3.1 Generelt

For å få avgjort sine borgerlige rettigheter og plikter, har etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 6 enhver rett til en rettferdig og offentlig rettergang innen rimelig tid ved en uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov. Det følger videre av EMK artikkel 13 at enhver som har fått sine konvensjonsrettigheter krenket, har rett til en effektiv prøvning ved en nasjonal myndighet. EMD har lagt til grunn at EMK artikkel 13 omfatter enhver som har en prosedabel grunn («an arguable claim») til å hevde at vedkommende er blitt utsatt for en konvensjonskrenkelse.

Økonomiske sanksjoner som innebærer at personer får frosset sine midler, er uten tvil et inngrep i vedkommendes eiendomsrett etter EMKs tilleggsprotokoll 1 artikkel 1. EMD har i Al-Dulimi og Montana Management Inc. mot Sveits av 21. juni 2016 (heretter bare kalt Al-Dulimi), lagt til grunn at slike økonomiske sanksjoner utgjør et inngrep i borgerlige rettigheter og plikter etter EMK artikkel 6. Andre tiltak som gjennomføres direkte mot enkeltpersoner eller juridiske personer, kan også, etter omstendighetene, utgjøre et inngrep i rettigheter etter EMK.

I Nada mot Sveits av 12. september 2012, som gjaldt reiserestriksjoner, tok EMD utgangspunkt i at stater, etter veletablert folkerett, i utgangspunktet er berettiget til å kontrollere utlendingers innreise til sitt territorium. EMD la imidlertid vekt på at Sveits’ gjennomføring av reiserestriksjonene medførte en vesentlig begrensning i klagers frihet på grunn av den svært spesielle situasjonen klager pga. reiserestriksjonene befant seg i. Han ble isolert i en liten italiensk enklave omringet av sveitsisk territorium gjennom flere år. Dette var bakgrunnen for at EMD i den konkrete saken fant at det forelå et inngrep i retten til respekt for privatliv og familieliv etter EMK artikkel 8, og at klager også hadde rett til en effektiv nasjonal prøving etter EMK artikkel 13.

10.3.2 Særlig om retten til en nasjonal prøving ved gjennomføring av FN-sanksjoner

10.3.2.1 Innledning

Siden FNs medlemsstater har en folkerettslig forpliktelse til å gjennomføre sanksjoner mot personer listeført med grunnlag i FN-pakten kapittel VII, reiser det seg et spørsmål om, og i hvilken grad, gjennomføring av slike listeføringer kan prøves nasjonalt etter EMK artikkel 6 og EMK artikkel 13, sammenholdt med FN-paktens artikkel 25 (plikten til å gjennomføre vedtak fattet av Sikkerhetsrådet), jf. artikkel 103 (FN-paktens forrang fremfor alle andre folkerettslige forpliktelser). EMD har tatt stilling til dette spørsmålet i de to ovennevnte sakene Nada og Al-Dulimi.

EMD har i disse avgjørelsene lagt til grunn at den europeiske menneskerettskonvensjonen ikke kan tolkes og anvendes i et vakuum, men at konvensjonen må tolkes i lys av andre relevante folkerettslige normer og prinsipper. EMD har i denne forbindelse understreket at FN-paktens artikkel 103, jf. artikkel 25, utgjør et grunnleggende element av det gjeldende folkerettslige systemet. Samtidig har EMD lagt til grunn at hvor flere tilsynelatende motstridende folkerettslige instrumenter gjelder samtidig, må motstridende forpliktelser søkes harmonisert så langt som mulig, for å unngå konflikt mellom dem. (Se Al-Dulimi avsnitt 134–135 og 138.)

Ved hjelp av en slik harmoniserende fortolkning har EMD så langt ikke funnet det nødvendig å ta uttrykkelig stilling til spørsmålet om hierarkiet mellom statenes forpliktelser etter EMK og sanksjonsforpliktelsene som har grunnlag i FN-pakten.

En slik harmoniserende fortolkning innebærer samtidig en utfordring for statene når de står overfor en klar folkerettslig forpliktelse til å gjennomføre sanksjoner på den ene siden og en forpliktelse til nasjonal prøving av denne forpliktelsen etter EMK på den annen. I avgjørelsene har imidlertid EMD gitt nærmere uttrykk for rammene for prøvingen som vil være relevante for vurderingen av hvordan en nasjonal prøvingsordning kan utformes.

10.3.2.2 Al-Dulimi mot Sveits

Saken Al-Dulimi mot Sveits (klagesak nr. 5809/08) av 21. juni 2016 gjaldt Sveits’ gjennomføring av vedtak av FNs sikkerhetsråd som påla statene uten opphold å fryse økonomiske midler til nærmere bestemte personer med tilknytning til den tidligere irakiske regjeringen som var listeført av FNs sanksjonskomité. De frosne midlene skulle videre overføres til Utviklingsfondet for Irak.

Basert på en slik harmoniserende fortolkning som beskrevet under punkt 10.3.2.1 ovenfor, kom EMD til at de aktuelle sikkerhetsrådsresolusjonene ikke kunne forstås slik at de utelukket de nasjonale domstolene fra enhver rettslig prøving etter EMK artikkel 6 av tiltakene truffet til gjennomføring av sikkerhetsrådsresolusjonene. EMD la i den forbindelse vekt på de alvorlige konsekvensene listeføring av personer og enheter kan ha for de berørte. Samtidig tok EMD hensyn til karakteren og formålet med sanksjonene vedtatt av FNs sikkerhetsråd ved å begrense prøvingen etter EMK artikkel 6 til en vurdering av om Sikkerhetsrådets listeføring var å anse som vilkårlig (Al-Dulimi avsnitt 146):

«By limiting that scrutiny to arbitrariness, the Court takes account of the nature and purpose of the measures provided for by the Resolution in question, in order to strike a fair balance between the necessity of ensuring respect for human rights and the imperatives of the protection of international peace and security…»

Det kan være uklart hva en slik vilkårlighetsvurdering skal bestå i. I den konkrete vurderingen viste EMD til at sveitsiske domstoler hadde begrenset seg til å verifisere at Al-Dulimis navn sto på FNs sanksjonskomités liste og at eiendelene tilhørte ham, og uttalte at dette var utilstrekkelig for å sikre at klager ikke hadde blitt vilkårlig listeført (Al-Dulimi avsnitt 150).

Videre la EMD til grunn at vilkårlighetsvurderingen måtte innebære at den listeførte hadde en reell mulighet til å fremlegge bevis for domstolen for å underbygge at listeføringen av vedkommende var vilkårlig (Al-Dulimi avsnitt 151).

EMD uttalte at i tilfelle uenighet om en listeføring, måtte også de nasjonale domstolene være i stand til å få tilgang til tilstrekkelig presis informasjon for å gjennomføre prøvingen av påstand om at listeføringen er vilkårlig, eventuelt gjennom en fortrolig prosedyre. EMD la til grunn at manglende tilgang til slik informasjon ville kunne utgjøre en sterk indikasjon på at det aktuelle tiltaket var vilkårlig. I forlengelsen av dette uttrykte EMD at enhver stat som gir rettslig virkning til en sanksjonslisteføring uten først å forsikre seg om, eller uten å være i stand til å forsikre seg om, at listeføringen ikke er vilkårlig, vil kunne pådra seg ansvar under EMK artikkel 6. (Se Al-Dulimi avsnitt 147.)

EMD viste i sin vurdering til at FNs sanksjonssystem har vært sterkt kritisert, og da særlig prosedyrene for listeføring og måten anmodninger om avlisting har vært håndtert, jf. nærmere Al-Dulimi avsnitt 153. Dette gjør at det er uklart om EMDs vurderinger og konklusjon ville blitt en annen dersom FN-systemets prosedyrer for listeføring og avlisting i større grad ivaretok viktige rettsikkerhetsgarantier.

EMD tok i dommen ikke stilling til hvordan en stat skal forholde seg dersom nasjonale domstoler skulle komme til at en FN-listeføring, basert på tilgjengelige opplysninger, er vilkårlig. Staten står da i realiteten overfor to motstridende folkerettslige forpliktelser. Departementet legger til grunn at i så fall er eneste mulighet, dersom staten ikke skal bryte sine folkerettslige forpliktelser etter FN-pakten, å innlede en dialog med FNs sikkerhetsråd med sikte på å få til en avlisting av personen, eventuelt å anskaffe informasjon som kan støtte opp om at avlistingen likevel ikke er vilkårlig. Se nærmere vurderingen under punkt 10.6.2 nedenfor.

10.3.2.3 Nada mot Sveits

Saken Nada mot Sveits (klagesak nr. 10593/08) av 12. september 2012 gjaldt Sveits’ gjennomføring av FN-vedtatte reiserestriksjoner. EMD kom etter en konkret vurdering til at innreise- og transittforbudet innført av Sveits mot klager for å gjennomføre sanksjonene, og som isolerte ham i en liten italiensk enklave omringet av sveitsisk territorium i seks år, utgjorde et brudd på klagers rett til respekt for privat- og familieliv etter EMK artikkel 8. Domstolen la i vurderingen vekt på klagers spesielle situasjon, herunder den unike geografiske beliggenheten til den italienske enklaven, sanksjonenes lengde og klagers alder og helse. EMD uttalte at Sveits ikke bare kunne nøye seg med å vise til sikkerhetsrådsresolusjonenes bindende karakter, men måtte overbevise domstolen om at de hadde benyttet, eller i det minste prøvde å benytte, alle tilgjengelig tiltak for å tilpasse sanksjonsregimet til klagers individuelle situasjon. Etter EMDs tolkning av de relevante sikkerhetsrådsresolusjonene ga de Sveits et handlingsrom i så måte.

EMD kom også til at retten til et effektivt rettsmiddel i EMK artikkel 13 var brutt siden det ikke forelå noen mulighet til å klage til en nasjonal myndighet med sikte på avlisting.

10.4 FNs og EUs prosedyrer for listeføring og overprøving

10.4.1 Innledning

Som nevnt innledningsvis vedtas sanksjoner, herunder beslutninger om listeføring, i multilaterale fora hvor norske myndigheter enten normalt ikke deltar (FNs sikkerhetsråd) eller ikke deltar overhodet (Rådet for den europeiske union). Både i FN og EU finnes det ulike prosessuelle regler som, i varierende grad, ivaretar den listeførtes rettssikkerhet. Et sentralt hensyn ved gjennomføring av sanksjoner generelt er å sikre en samstemt og effektiv gjennomføring i samtlige land. Det vil derfor være relevant å se hen til hvordan beslutninger om listeføring og rettssikkerhetshensyn ivaretas gjennom eksisterende ordninger i henholdsvis FN og EU, og at et nasjonalt system tilpasses de multilaterale ordningene.

10.4.2 FNs prosedyrer for listeføring og overprøving

Som nærmere redegjort for under punkt 3.2 ovenfor, administreres FNs sanksjonsregimer av ulike sanksjonskomiteer. Det er som regel disse komiteene som beslutter hvem som skal listeføres, og hvem som skal avlistes. I de fleste sikkerhetsrådsresolusjonene om innføring av FN-sanksjoner, er det angitt hvilke kriterier som eventuelt kan føre til at noen blir listeført. Forslag til nye listeføringer kan fremsettes både av Sikkerhetsrådets medlemsland og de øvrige FN-medlemslandene samt av ekspertpanelene under de ulike regimene.

Når sanksjonskomiteen har besluttet å listeføre noen, publiserer FN et sammendrag av bakgrunnen for listeføringen på sine hjemmesider. Dette sammendraget er i utgangspunktet den eneste begrunnelsen som gjøres tilgjengelig for både den listeførte og medlemslandene som må gjennomføre sanksjonene. De underliggende bevisene som ligger til grunn for beslutningen, og en mer grundig begrunnelse offentliggjøres ikke. FNs medlemsland er forpliktet til å gjennomføre beslutningen om å ilegge noen sanksjoner umiddelbart etter at listeføringen er kunngjort.

Utover disse hovedtrekkene er det få formaliserte regler for Sikkerhetsrådets eller sanksjonskomiteenes beslutninger om å listeføre noen. Det finnes bl.a. ingen klare krav til begrunnelse eller bevisvurdering. Sanksjonskomiteen står derfor i utgangspunktet svært fritt til å treffe beslutninger om listeføring. Det varierer dessuten om og i hvilken utstrekning sanksjonskomiteene varsler aktørene som blir listeført.

Det var lenge heller ikke klare prosedyrer for hvordan avlistinger skulle skje. I 2006 vedtok Sikkerhetsrådet, ved resolusjon 1730 (2006), å opprette et kontaktpunkt for avlisting («focal point for de-listing») i FN-sekretariatet, som mottar anmodninger om avlisting for de ulike sanksjonskomiteene.

Resolusjon 1730 (2006) fastsetter prosedyren som kontaktpunktet skal følge når listeførte anmoder om å bli avlistet. Kontaktpunktet skal videreformidle, for informasjon og eventuelle kommentarer, den listeførtes anmodning til staten som foreslo listeføringen, til staten som den listeførte er borger av og eventuelt til staten hvor den listeførte har fast opphold. Hvis noen av de nevnte statene anbefaler avlisting eller motsetter seg dette, vil dette bli kommunisert til sanksjonskomiteens medlemmer. En eventuell anbefaling fra en av de berørte statene om avlisting vil bli behandlet av sanksjonskomiteen. Hvis ingen av de berørte statene har kommentert saken innen tre måneder, vil kontaktpunktet opplyse sanksjonskomiteens medlemmer om dette, som igjen vil kunne anbefale en avlisting. I så fall vil saken bli behandlet av sanksjonskomiteen. Hvis derimot ingen av komiteens medlemmer anbefaler avlisting innen én måned, vil anmodningen om avlisting anses som avvist.

Kontaktpunktets mandat er begrenset til å formidle informasjon mellom klager, de berørte statene og sanksjonskomiteen. Formålet med ordningen er å gi den enkelte en mulighet til å søke om å bli tatt av listen samt sikre sakens opplysning gjennom å innhente innspill fra de berørte landene. Kontaktpunktet foretar imidlertid ikke noen egen vurdering av anmodningen. Beslutningen om å ta noen av listen tilkommer de ulike sanksjonskomiteene. Dersom sanksjonskomiteen avviser en anmodning om å bli tatt av listen, vil kontaktpunktet gi søkeren beskjed om dette, men kontaktpunktet gir ingen nærmere begrunnelse for sanksjonskomiteens avslag.

I tillegg etablerte Sikkerhetsrådet, ved resolusjon 1904 (2009), en uavhengig ombudspersonsordning for listeførte individer og enheter under ISIL (Da’esh)- og Al-Qaida-sanksjonsregimet («Office of the Ombudsperson to the ISIL (Da’esh) and Al-Qaida Sanctions Committee»). Ombudspersonens mandat er senere blitt forlenget gjennom resolusjonene 1989 (2011), 2083 (2012), 2161 (2014), 2253 (2015) og 2368 (2017). Ombudspersonen utnevnes av FNs generalsekretær og er i utgangspunktet uavhengig av Sikkerhetsrådet. Ombudspersonen har til oppgave å vurdere anmodninger om avlisting i samsvar med prosedyrene beskrevet i vedlegg II til sistnevnte resolusjon.

Etter ovennevnte prosedyrer er ombudspersonen pålagt å innhente informasjon og samhandle med den som anmoder om avlisting, og med berørte stater og organisasjoner med hensyn til anmodningen. Innenfor fastsatte tidsrammer skal ombudspersonen presentere en rapport til sanksjonskomitéen for ISIL (Da'esh) og Al-Qaida med en analyse av all tilgjengelig informasjon og ombudspersonens vurdering og anbefaling i saken. Komiteen kan ved enstemmighet sette til side ombudspersonens anbefaling, men det har så langt aldri skjedd. Ved fravær av konsensus, kan også et medlem av sanksjonskomiteen fremme spørsmålet om avlisting for Sikkerhetsrådet for beslutning. Komiteens avgjørelse vil bli formidlet til ombudspersonen, som igjen varsler den som har søkt om å bli fjernet fra listen. Ombudspersonen vil samtidig gi den som har anmodet om å bli tatt av listen, et sammendrag av sin rapport. Sammendraget skal inneholde hovedgrunnene til ombudspersonens anbefaling. Dersom listeføringen blir opprettholdt, skal sammendraget omfatte alle anførslene som den listeførte har fremsatt i anmodningen, og som ombudspersonen har tatt stilling til. For det tilfelle at sanksjonskomiteen ikke har fulgt ombudspersonens anbefaling, skal sanksjonskomiteen formidle til ombudspersonen en begrunnelse for dette som kan bringes videre til den som har anmodet om å bli tatt av listen.

Ombudspersonsordningen ivaretar således i større grad enn FNs kontaktpunkt listeførtes rettssikkerhet, ved å gi den enkelte en mulighet for en uavhengig og begrunnet prøving av årsakene til listeføringen.

Per 7. februar 2020 hadde ombudspersonen behandlet 83 saker, som resulterte i avlisting av 54 enkeltindivider og 28 enheter. 20 anmodninger om avlisting var blitt avslått (se Report of the Office of the Ombudsperson submitted pursuant to Security Council resolution 2368 (2017), datert 7. februar 2020).

10.4.3 EUs prosedyrer for listeføring og overprøving

Som redegjort for under punkt 3.3. ovenfor, er det Rådet for den europeiske union som treffer beslutninger om listeføringer og avlistinger under EUs sanksjonsregimer. I EUs beslutninger om restriktive tiltak og forordninger om gjennomføring av dem er det egne bestemmelser om hvilke kriterier som må være oppfylt for at noen kan listeføres. Selve listen som angir hvem som er underlagt de restriktive tiltakene, følger som et vedlegg til EUs beslutning og forordning. I vedlegget gis det en nærmere begrunnelse for listeføringene. Konkrete forslag om hvem som bør listeføres, og informasjonen som danner grunnlaget for listeføringene, blir vanligvis fremmet av de ulike medlemslandene.

EUs rettsakter om restriktive tiltak har som regel en bestemmelse som angir de nærmere prosedyrene for listeføringer. Det fremkommer av denne standardbestemmelsen at Rådet må underrette vedkommende det gjelder om beslutningen om listeføring, enten direkte, hvis adressen er kjent, eller gjennom en offentlig kunngjøring, for å gi vedkommende anledning til å komme med innvendinger eller merknader. Videre følger det av standardbestemmelsen at Rådet må gjøre en fornyet vurdering på bakgrunn av opplysningene som eventuelt blir fremsatt, og informere den det gjelder om Rådets nye beslutning. Det følger også av bestemmelsen at Rådet jevnlig, og minst hver tolvte måned, må vurdere om grunnlaget for å opprettholde listeføringene fortsatt er til stede. I tråd med denne bestemmelsen vil Rådet måtte vurdere eventuelle anmodninger om å bli tatt av listen etter hvert som de kommer inn.

I tillegg kan listeførte bringe saken inn for EU-domstolen. EU-domstolen har i flere avgjørelser uttalt seg om i hvilken grad domstolen kan overprøve restriktive tiltak mot listeførte etter EU-retten.

I domstolens avgjørelser i sakene Kadi I (de to forente sakene C-402/05 P og C-415/05 P Yassin Abdullah Kadi og Al Barakaat International Foundation mot Rådet og Kommisjonen) og Kadi II (de tre forente sakene C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P Kommisjonen m.fl. mot Yassin Abdullah Kadi), av henholdsvis 3. september 2008 og 18. juli 2013, uttalte domstolen at den måtte sikre overprøving – i prinsippet full overprøving – av lovligheten av all EU-lovgivning i lys av EUs grunnleggende rettigheter. Dette gjaldt også lovgivning som gjennomfører sikkerhetsrådsresolusjoner under FN-paktens kapittel VII vedrørende folkerettslig bindende sanksjoner. I Kadi I viste domstolen til at en slik full overprøving var uttrykk for en konstitusjonell garanti som fulgte av EF-traktaten, som et autonomt rettslig system som ikke kunne settes til side av en internasjonal avtale, jf. Kadi I avsnitt 316 og 326. (EMD har ikke kommet med noen tilsvarende uttalelse om at det europeiske menneskerettskonvensjonssystemet utgjør et autonomt rettslig system, sml. punkt 10.3.)

I sin avgjørelse i Kadi II kom EU-domstolen bl.a. frem til at listeføringer av konkrete personer måtte begrunnes under henvisning til traktaten om Den europeiske unions virkemåte artikkel 296 om at rettsakter skal begrunnes. Begrunnelsen måtte identifisere de individuelle, spesifikke og konkrete grunnene for at vedkommende oppfylte vilkårene for å bli underlagt restriktive tiltak (Kadi II avsnitt 116).

Videre kom domstolen til, under henvisning til EUs pakt om grunnleggende rettigheter artikkel 47, at den måtte prøve om beslutningen om å listeføre var tatt på et «tilstrekkelig solid faktisk grunnlag». Dette innebar en verifisering av de faktiske påstandene i begrunnelsen for listeføringen, herunder om disse var underbygget (Kadi II avsnitt 119).

Både i Kadi I og KadiII fant EU-domstolen at listeføringen ikke var i samsvar med EU-retten og måtte oppheves. I Kadi II kom EU-domstolen til at det var tilstrekkelig detaljerte og spesifikke grunner til å foreta en rettslig prøving av lovligheten av tiltakene. Samtidig kom domstolen til at det ikke var opplysninger eller bevis for å underbygge påstandene, som var tilbakevist av Kadi, om at han var involvert i aktiviteter knyttet til internasjonal terrorisme.

Kadi ble først avlistet etter at FNs sikkerhetsråds sanksjonskomite opphevet listeføringen i oktober 2012.

Norge er ikke bundet av EU-domstolens avgjørelser, som er basert på EU-lovgivning, og som går utover Norges menneskerettslige forpliktelser. Det anses likevel relevant å vise til de rettssikkerhetsgarantiene som EU-domstolen har lagt til grunn i denne type saker, og som vil legges til grunn av EU både ved gjennomføring av EUs egne restriktive tiltak og folkerettslig bindende FN-sanksjoner.

10.5 Andre staters rett

10.5.1 Storbritannia

Etter Storbritannias sanksjons- og anti-hvitvaskingslov av 2018 kan enhver listeført påklage en listeføring til ansvarlig statsråd.

Når det gjelder FN-listeførte, er klageadgangen begrenset til å kunne be den ansvarlige statsråden om «etter beste evne å sikre at personen fjernes fra den relevant FN-listen» av FNs sikkerhetsråd eller et av Sikkerhetsrådets underordnede organer, jf. lovens § 25. Ved en slik anmodning må statsråden ta stilling til om anmodningen skal følges opp.

Når det gjelder alle andre listeførte, inkludert EU-listeførte, kan en listeført be statsråden om å endre eller oppheve listeføringen, jf. lovens § 23. Listeføringen skal oppheves dersom statsråden finner at vilkårene for listeføringen ikke er til stede, jf. lovens § 22 (3).

Den britiske sanksjons- og anti-hvitvaskingsloven regulerer i kapittel 4 adgangen til å klage listeføringer inn for domstolene. Den gir en rett til domstolsprøving dersom en anmodning om å fjerne den listeførte fra den relevante listen ikke tas til følge, jf. lovens § 38.

Ansvarlig statsråd kan ved forskrift gi bestemmelser om prosedyrene som skal følges i forbindelse med klager på listeføringer, jf. nærmere lovens § 33, jf. §§ 23 og 25, samt §§ 27 og 29. Forskriften må kreve at en beslutning i saken må treffes så snart som «praktisk rimelig» etter mottak av den informasjonen som er nødvendig for å treffe en beslutning. Forskriften må også kreve at personen som har klaget på listeføringen, må informeres om beslutningen og begrunnelsen for den så snart som «praktisk rimelig» etter at beslutningen ble truffet.

10.5.2 Island

Etter Islands lov om gjennomføring av internasjonale sanksjoner av 2008 § 9 kan islandske statsborgere, personer som bor i Island, og juridiske personer som er registrert og omfattet av islandsk lov, og som mener seg uriktig gjort til gjenstand for sanksjoner, fremsette en skriftlig begrunnet klage til statsråden om å bli fjernet fra listen. Statsråden skal opplyse parten om hvilke rettsmidler som er tilgjengelig for vedkommende. Statsråden kan anmode de kompetente myndighetene om å fjerne parten fra listen. Når statsråden treffer denne type beslutninger, skal bestemmelsene i den islandske forvaltningsloven anvendes.

10.5.3 Sveits

Den sveitsiske føderale loven om gjennomføring av internasjonale sanksjoner er svært kortfattet når det gjelder adgangen til å påklage gjennomføring av sanksjoner, og viser bare til alminnelige regler. Lovens artikkel 8 fastslår at adgangen til å klage på avgjørelser truffet etter loven reguleres av de generelle reglene på føderalt nivå. (Den engelske oversettelsen av lovens artikkel 8 som er tilgjengelig på den sveitsiske regjeringens nettsider, lyder: «The appeal procedure in respect of rulings made under this Act is governed by the general provisions on the administration of justice at federal level».)

EMD har avsagt to dommer mot Sveits vedrørende gjennomføring av FN-sanksjoner i sveitsisk rett, se ovenfor under punkt 10.3.2.2 og 10.3.2.3 om EMD-sakene Al-Dulimi og Nada mot Sveits.

Sveitsisk høyesterett opphevet 31. mai 2018, etter anmodning fra klagerne, sine opprinnelige avgjørelser i saken Al-Dulimi mot Sveits og henviste dem til førsteinstansretten for ny behandling. Saken er fortsatt ikke avsluttet i det sveitsiske rettssystemet. Sveitsiske myndigheter legger til grunn at deres domstoler, som vanlig, vil gi full virkning til EMDs dom, og at ingen ytterligere tiltak er påkrevd fra Sveits’ side for å etterleve dommen. Den sveitsiske regjeringen (le Conseil fédéral) besluttet likevel i mars 2016 at det skulle foretas en vurdering av om det er mulig å styrke de prosessuelle garantiene som gjelder i forbindelse med nasjonal gjennomføring av sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd. Sveits har imidlertid fortsatt ikke konkludert i spørsmålet, jf. Sveits’ rapport til Europarådets ministerkomité om etterlevelse av dommen, sist oppdatert 10. september 2020.

10.6 Forslag til styrking av listeførtes rettssikkerhet

10.6.1 Innledning

Departementet foreslo i høringsnotatet å styrke rettssikkerheten til personer som rammes av norsk gjennomføring av sanksjoner og restriktive tiltak, ved at det inntas særbestemmelser i den nye sanksjonsloven om forvaltningsrettslig klageadgang for personer som blir gjenstand for norsk gjennomføring av internasjonale sanksjoner (se punkt 10.6.2) og om adgang til oppnevning av særskilt advokat i saker der domstolene skal prøve gyldigheten av listeføringer (punkt 10.6.3).

I tillegg til de forslagene departementet fremmet i høringsnotatet, har Den norske Helsingforskomité under høringen stilt spørsmål ved om det bør innføres særregler om erstatning for personer som blir uberettiget gjort til gjenstand for sanksjoner. Dette er vurdert under punkt 10.6.4.

10.6.2 Forvaltningsrettslig klageadgang for listeførte

10.6.2.1 Departementets forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at det inntas en bestemmelse i den nye sanksjonsloven som klargjør at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak i utgangspunktet ikke kommer til anvendelse på vedtak om gjennomføring av internasjonale sanksjoner rettet mot bestemte enkeltpersoner eller andre private rettssubjekt i norsk rett, jf. lovforslagets § 5.

Departementet begrunnet dette med at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak ikke passer fullt ut. Det ble vist til som et eksempel at forvaltningslovens § 16 om forhåndsvarsling og § 17 om forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt ikke kan gis anvendelse på vedtak om listeføringer i nasjonal rett. Dette ville være til hinder for en effektiv gjennomføring av sanksjonene eller tiltakene og, for så vidt gjelder gjennomføring av FN-sanksjoner, kunne innebære et brudd på Norges folkerettslige forpliktelser etter FN-pakten. Ved økonomiske frystiltak vil FNs sikkerhetsråd normalt beslutte at alle medlemsstatene umiddelbart («without delay» e.l.) skal fryse økonomiske midler tilhørende de listeførte. Et krav om forhåndsvarsling før gjennomføring i nasjonal rett av sanksjonene ville kunne gi den listeførte tid til å unndra midlene, og på den måten forhindre en effektiv gjennomføring av sanksjonene.

Departementet foreslo samtidig i høringsnotatet at det inntas en særregulering i den nye sanksjonsloven om klageadgang for personer som blir gjenstand for norsk gjennomføring av internasjonale sanksjoner, jf. lovforslagets § 6. Departementet uttalte følgende om forslagets begrunnelse og dets nærmere utforming i høringsnotatet:

«Det følger av EMDs rettspraksis at staten har et ansvar for å sikre at en listeføring ikke er vilkårlig også for så vidt gjelder folkerettslig bindende FN-sanksjoner, jf. EMDs dom i Al-Dulimi. Dette, og generelle rettssikkerhetsmessige hensyn, tilsier at det bør være en forvaltningsrettslig klageadgang som gir listeførte en mulighet til å få prøvet listeføringen uten å måtte gå til domstolene.

Departementet foreslår at det lovfestes en rett for listeførte til å anmode Utenriksdepartementet om å endre eller oppheve listeføringen. Dersom departementet ikke tar anmodningen til følge, kan departementets avslag påklages til Kongen i statsråd.

Departementet foreslår at retten til å fremme en slik anmodning gis til enhver person eller enhet som får, eller står i fare for å få, sine rettigheter begrenset pga. norsk gjennomføring av internasjonale sanksjoner, f.eks. i form av frys av sine økonomiske midler i Norge. Departementet foreslår videre at listeførte som er norske statsborgere eller fast bosatt i Norge, og foretak som er registrert i Norge, gis en ubetinget klageadgang, uavhengig av om de norske sanksjonene mot vedkommende medfører reelle inngrep i vedkommendes rettigheter. Det bør også være klageadgang dersom det skulle være Norge som har tatt initiativ til at vedkommende person eller enhet er blitt gjenstand for internasjonale sanksjoner. Alle andre personer og enheter som er omfattet av internasjonale sanksjoner som er gjennomført i norsk rett, bør kunne henvises til å søke bistand hos eller klage til den staten de er statsborger av, bosatt i eller som har fått vedkommende listeført, eller eventuelt klage til FNs kontaktpunkt for avlisting eller ombudspersonen for sanksjonsregimet mot ISIL og Al-Qaida, eventuelt Rådet for den europeiske unionen. Dette er stater og instanser som vil ha en større mulighet for en reell overprøving av saken, og som vil ha større innflytelse på beslutningen om avlisting i FN eller EU skal finne sted eller ikke.

Retten til å fremme en anmodning om avlisting vil etter forslaget gjelde fysiske eller juridiske personer som er gjenstand for sanksjoner eller restriktive tiltak som Norge er folkerettslig forpliktet til å gjennomføre eller har sluttet opp om. Dette innebærer at personer som er underlagt reiserestriksjoner som gjennomføres etter utlendingsregelverket, også kan anmode om avlisting etter forslaget.

Departementet må vurdere om listeføringen er velbegrunnet i lys av den listeførtes merknader/innvendinger og eventuelle bevis fremlagt av vedkommende.

Hvis ansvarlig norsk myndighet kommer til at listeføringen ikke synes velbegrunnet eller velfundert, vil løsningen være ulik avhengig av om det er tale om FN-sanksjoner eller EU-tiltak.

Når det gjelder FN-sanksjoner, har Norge en folkerettslig forpliktelse til å gjennomføre disse, og norske myndigheter har derfor et mer begrenset handlingsrom enn i saker vedrørende gjennomføring av EUs restriktive tiltak eller andre internasjonale sanksjoner som Norge velger å slutte opp om.

Gjelder det FN-sanksjoner, må Norge ta saken opp med FNs sanksjonskomite med sikte på å søke å få vedkommende avlistet, eventuelt for å få en mer solid begrunnelse for listeføringen. Departementet foreslår derfor at det presiseres i lovteksten at i den grad den listeførte er gjenstand for folkerettslig bindende FN-sanksjoner, kan anmodningen bare gå ut på at Utenriksdepartementet etter beste evne skal søke å få vedkommende fjernet fra listen.

Norge er ikke folkerettslig forpliktet til å gjennomføre selvstendige EU-tiltak, men slutter eventuelt opp om disse basert på en politisk beslutning. Norge står derfor også fritt til å avliste personer dersom grunnene for listeføringen ikke finnes solide nok, i tråd med Norges menneskerettslige forpliktelser. Det legges til grunn at EU-systemet i større grad enn FN-systemet ivaretar grunnleggende rettssikkerhetshensyn i forbindelse med listeføringer, som bl.a. belyst gjennom beskrivelsen av EU-domstolens avgjørelser i Kadi-sakene. Likevel vil norske myndigheter og domstoler ha et selvstendig ansvar etter EMK til å sikre grunnleggende rettssikkerhetshensyn og menneskerettighetene ved gjennomføring i norsk rett av EUs restriktive tiltak.

Et vedtak om å fjerne – eventuelt ikke å fjerne – en person fra en slik liste, vil i utgangspunktet være et enkeltvedtak etter definisjonen i forvaltningsloven § 2. Når det gjelder departementets avgjørelse i saker som gjelder bindende FN-sanksjoner, kan det derimot diskuteres om en avgjørelse om å søke å få vedkommende fjernet fra de aktuelle listene kan sies å være «bestemmende for rettigheter og plikter» og således om den faller inn under forvaltningslovens definisjon av enkeltvedtak. Departementet foreslår derfor at det presiseres i loven at både anmodninger om oppheving av FN-sanksjoner og andre internasjonale sanksjoner skal behandles som et enkeltvedtak, slik at forvaltningsloven kapittel IV om saksforberedelse og kapittel V om selve vedtaket kommer til anvendelse. Det foreslås også å presisere at klagen skal behandles etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI om klage og omgjøring. Departementet foreslår at det presiseres at retten til å klage skal gjelde i de tilfellene der departementet ikke tar en anmodning til følge. Det foreslås dermed ikke klagerett over departementets avgjørelser om å ta til følge en anmodning om endring eller oppheving av en listeføring.

Behandlingen av anmodninger om avlisting reiser enkelte særlige spørsmål når det gjelder retten til partsinnsyn. En beslutning av FNs sikkerhetsråd eller EU om å listeføre enkeltpersoner eller foretak vil i større eller mindre grad kunne være basert på gradert informasjon. Informasjonen norske myndigheter har eller får tilgang til, vil kunne stamme fra norsk eller utenlandsk sikkerhets- eller etterretningstjeneste og være underlagt strenge taushetsbegrensninger i norsk rett eller etter avtale med utenlandske samarbeidende tjenester. Særlig EU etterstreber imidlertid at listeføringer skal begrunnes i åpne kilder.

Det følger av sikkerhetsloven § 5-4 at alle som får tilgang til sikkerhetsgradert informasjon som ledd i arbeidet eller tjenesten for en virksomhet som omfattes av loven, har taushetsplikt om innholdet. Sikkerhetsloven inneholder ikke egne bestemmelser om partsinnsyn, men loven tolkes slik at informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven, ikke er omfattet av forvaltningslovens regler om rett til partsinnsyn. Informasjon gradert etter beskyttelsesinstruken kan unntas fra partsinnsyn i den grad det er hjemmel for dette i forvaltningsloven §§ 18 til 20. Forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav a åpner for at det gjøres unntak fra retten til partsinnsyn i opplysninger som er av betydning for Norges utenrikspolitiske interesser eller nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser. Bestemmelsen lyder som følger:

«En part har ikke krav på å få gjøre seg kjent med de opplysninger i et dokument

a. som er av betydning for Norges utenrikspolitiske interesser eller nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser, når slike opplysninger kan unntas etter offentleglova §§ 20 og 21».

Departementet foreslår ingen særregulering i lovforslaget § 6 vedrørende partsinnsyn.»

10.6.2.2 Høringsinstansenes syn

De høringsinstansene som har uttalt seg, har generelt gitt sin støtte til departementets forslag om styrking av rettssikkerheten til listeførte. Dette gjelder Den norske Helsingforskomité, Finans Norge, Riksadvokaten og Utlendingsdirektoratet (UDI).

Den norske Helsingforskomité støtter uttrykkelig lovforslaget § 6 om en rett til å klage på visse vilkår til Utenriksdepartementet og uttaler videre:

«Uriktig listeføring – uansett om den er basert på beslutninger i FNs sikkerhetsråd, EU eller av et knippe av likesinnede stater – vil kunne føre til menneskerettighetsbrudd (for eksempel i forhold til eiendomsretten ved frysvedtak) og svekke respekten for og effekten av sanksjonene. Det er derfor viktig å ha tilgjengelige ordninger for å korrigere feil (eller arbeide for å korrigere feil som Norge bør gjøre hvis en uskyldig blir offer for sanksjon vedtatt av Sikkerhetsrådet).

Det er sannsynlig at Norge i de fleste sakene ikke vil ha vært initiativtaker til eller involvert i beslutningen om å innføre sanksjonene (for eksempel i FNs sikkerhetsråd eller i EU). Grundig etterprøving av grunnlaget for listeføringen i tilgjengelige klageordninger er et viktig bidrag for å sikre at uriktige beslutninger ikke blir stående.»

UDI støtter også uttrykkelig lovforslagets § 6 og bemerker samtidig at den nye loven om gjennomføring av internasjonale sanksjoner antas å ville få liten betydning for UDIs saksbehandling. UDI viser til at som nevnt i høringsnotatet gjennomføres reiserestriksjoner med hjemmel i utlendingsloven § 126, jf. instruks GI-01/2018 (og punkt 4.2. i GI-08/2018). UDI legger til grunn at dersom en utlending bestrider oppføringen på reiserestriksjonslisten som sådan, vil det måtte gjøres overfor Utenriksdepartementet etter den nye sanksjonsloven. Dersom utlendingen er uenig i et vedtak om å nekte innreise, visum eller oppholdstillatelse som begrunnes i at vedkommende er underlagt reiserestriksjoner, legger UDI til grunn at han eller hun må klage over utlendingsmyndighetenes vedtak etter utlendingslovens og forvaltningslovens regler, som i dag.

Forsvarsdepartementet gjør følgende påpekning i sitt høringssvar:

«I beskrivelsen av sikkerhetsloven § 5-4 og forholdet til partsinnsyn (…) i høringsnotatet, vises det til at «[sikkerhets]lovens tolkes slik at informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven, ikke er omfattet av forvaltningslovens regler om rett til partsinnsyn.» Forsvarsdepartementet er enig i at taushetspliktbestemmelsen i sikkerhetsloven som hovedregel går foran forvaltningslovens regler om partsinnsyn. Vi minner likevel om at forskrift 20. desember 2018 nr. 2053 om virksomheters arbeid med forebyggende sikkerhet (virksomhetsikkerhetsforskriften) § 33 tredje ledd representerer et unntak fra dette utgangspunktet ved at bestemmelsen åpner for at autorisasjonsansvarlig i en virksomhet kan autorisere en part for innsyn i informasjon som er gradert BEGRENSET.»

10.6.2.3 Departementets vurdering

I lys av høringen opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet til ny sanksjonslov § 6 om en rett for listeførte til å anmode om at listeføringen blir endret eller opphevet, jf. nærmere under punkt 10.6.2.1 om dette forslaget.

Departementet slutter seg til UDIs merknad om at dersom en utlending bestrider selve listeføringen, vil det måtte gjøres overfor Utenriksdepartementet etter den nye sanksjonsloven, men at dersom utlendingen er uenig i et vedtak om å nekte innreise, visum eller oppholdstillatelse som begrunnes i at vedkommende er underlagt reiserestriksjoner, må han eller hun klage over utlendingsmyndighetenes vedtak etter utlendingslovens og forvaltningslovens regler, som i dag.

Departementet har merket seg Forsvarsdepartementets kommentar om at virksomhetsforskriften § 33 tredje ledd åpner for at autorisasjonsansvarlig i en virksomhet kan autorisere en part for innsyn i informasjon som er gradert BEGRENSET. Departementet legger til grunn at denne merknaden ikke har betydning for selve utformingen av lovforslaget.

10.6.3 Særregler om domstolsbehandling av søksmål om gyldigheten av listeføringer

10.6.3.1 Departementets forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at det i den nye sanksjonsloven inntas en særbestemmelse om domstolsbehandling av søksmål om gyldigheten av listeføringer, jf. lovforslaget § 7. Den foreslåtte bestemmelsen åpner for oppnevning av særskilt advokat i slike saker, etter eksempel fra utlendingsloven og statsborgerloven. Formålet med ordningen er å kunne ivareta både mulighetene for kontradiksjon og samtidig behovet for hemmelighold av informasjon av betydning for rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat. Departementet uttalte følgende om forslagets begrunnelse og utforming i høringsnotatet:

«Som nevnt under punkt 10.2 foran, vil listeførte ha adgang til domstolsprøving i tråd med de alminnelige kravene i tvisteloven § 1-3.

Beslutninger om listeføring vil som også nevnt foran kunne være helt eller delvis basert på gradert informasjon. Informasjonen norske myndigheter har eller får tilgang til, vil kunne stamme fra norsk eller utenlandsk sikkerhets- eller etterretningstjeneste og være underlagt strenge taushetsbegrensninger i norsk rett eller etter avtale med utenlandske samarbeidende tjenester. Når det er nødvendig å holde opplysninger hemmelig, vil det kunne være en utfordring å ivareta listeførtes rett til å kunne argumentere mot vedtaket og få dette prøvet.

EMK artikkel 13 gir enhver som mener at hans eller hennes rettigheter etter konvensjon er krenket, rett til en effektiv prøving ved en nasjonal myndighet. Etter EMK artikkel 6 har videre enhver rett til domstolsprøving for å få avgjort sine borgerlige rettigheter og plikter. Som det fremgår av redegjørelsen for EMDs avgjørelse i Al-Dulimi-saken foran, har EMD lagt til grunn at domstolsprøvingen for å sikre den listeførtes rettigheter etter EMK artikkel 6 må være innrettet slik at den listeførte har en reell mulighet til å fremlegge bevis for domstolen for å underbygge at listeføringen av vedkommende var vilkårlig. Videre må de nasjonale domstolene være i stand til å få tilgang til tilstrekkelig presis informasjon for å gjennomføre prøvingen av påstand om at listeføringen er vilkårlig, eventuelt gjennom en fortrolig prosedyre. I saken Al-Nashif mot Bulgaria av 20. juni 2002, som gjaldt spørsmål om retten til en effektiv prøving etter EMK artikkel 13 i en sak om utvisning av en utlending, la også EMD til grunn at i saker som berører nasjonal sikkerhet, må tiltak som påvirker grunnleggende menneskerettigheter være gjenstand for en form for kontradiktorisk prosedyre for et uavhengig organ som har myndiget til å prøve begrunnelsen for beslutningen og relevante bevis, om nødvendig ved bruk av en særskilt sikkerhetsklarert advokat.

For å ivareta retten til kontradiksjon i utlendingssaker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske saker, ble det i 2013 innført egne regler i utlendingsloven om behandlingen av disse sakene. Formålet med reglene er å gi muligheter for kontradiksjon i saker der opplysninger som er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen må hemmeligholdes, og samtidig legge til rette for en effektiv saksbehandling, tilpasset sakenes særegne karakter og viktighet. I utlendingsloven §§ 133 til 138 er det etablert en ordning med at det kan oppnevnes en særskilt sikkerhetsklarert advokat som kan opptre i tillegg til utlendingens ordinære prosessfullmektig under domstolsbehandlingen. Kongen kan da samtykke i at opplysninger som ellers må holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmede stater, kan gjøres kjent for retten og den særskilte advokaten. Det blir da den særskilte advokatens oppgave å ivareta utlendingens interesser i forbindelse med rettens behandling av den graderte informasjonen. Den særskilte advokaten kan som utgangspunkt ikke kommunisere med klienten etter å ha blitt gjort kjent med de graderte opplysningene. Vedkommende kan imidlertid motta skriftlige henvendelser fra utlendingen og dennes ordinære advokat.

I 2018 ble det vedtatt tilsvarende regler i statsborgerloven for domstolenes behandling av saker som gjelder gyldigheten av avslag på søknad om statsborgerskap etter statsborgerloven § 7 annet ledd.

Etter departementets syn vil tilsvarende behov kunne gjøre seg gjeldende for saker som gjelder listeføringer gjennomført i medhold av sanksjonsloven. Dersom listeføringen i all hovedsak skulle være begrunnet i opplysninger som må holdes hemmelig for den listeførte, vil ikke tvistelovens alminnelige regler sikre at man i tilstrekkelig grad kan ivareta både muligheten for kontradiksjon og behovet for konfidensialitet. Resultatet kan bli at domstolene vil sette vedtak om listeføring til side fordi det ikke er mulig å foreta en reell prøving av grunnlaget.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det innføres regler om oppnevning av særskilt advokat tilsvarende reglene i utlendingsloven og statsborgerloven også i saker om gyldigheten av listeføringer gjennomført i norsk rett i medhold av sanksjonsloven, se § 7 i lovforslaget. Lovteknisk foreslår departementet at hovedregelen om oppnevning av særskilt advokat, tas inn i bestemmelsen. Når det gjelder de øvrige bestemmelsene om den særskilte advokatens rolle, behandling av opplysninger som nevnt i tvisteloven § 22-1, kommunikasjon mellom den særskilte advokaten, den saken gjelder og dennes ordinære prosessfullmektig, øvrige regler om rettens behandling av saken og rettens avgjørelser, foreslås det at det i sanksjonsloven § 7 slås fast at de aktuelle reglene i statsborgerloven gjelder tilsvarende.

Statsborgerloven § 31 b og utlendingsloven § 132 annet ledd har regler om søksmålsfrister, som fastslår at vedtaket må bringes inn for tingretten innen én måned fra det tidspunktet underretningen om vedtaket er kommet frem til parten. Etter departementets syn er det ikke naturlig med tilsvarende søksmålsfrister når det gjelder gyldigheten av listeføringer. Listeføringen fastslås i forskrift, og innebærer typisk en begrensning i rådigheten over økonomiske midler e.l. inntil forskriften eller den enkelte listeføringen oppheves. Dersom omstendighetene endres, vil det være naturlig at vedkommende får prøvet gyldigheten av vedtaket også på et senere tidspunkt. På grunn av de begrensninger i Utenriksdepartementet og Kongen i statsråds kompetanse som følger av at beslutninger av FNs sikkerhetsråd er folkerettslig bindende, er det etter departementets syn heller ikke naturlig å gi regler tilsvarende utlendingsloven § 132 første ledd, som bestemmer at det er vilkår for å gå til søksmål at adgangen til å klage til overordnet forvaltningsorgan er benyttet.

Forslaget til § 7 annet ledd svarer til statsborgerloven § 31 c, og fastslår at som vilkår for at det føres bevis om forhold som ellers kan holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, jf. tvisteloven § 22-1, kan Kongen bestemme at opplysningen bare skal gjøres kjent for en særskilt advokat som oppnevnes for den saken gjelder. Den særskilte advokaten skal oppnevnes av retten så snart som mulig etter at beslutningen er truffet, og skal ha godtgjørelse av staten.

Etter statsborgerloven § 31 c tredje ledd skal det oppnevnes samme særskilte advokat på alle trinn av saken, med mindre særlige grunner tilsier noe annet. Den særskilte advokaten skal oppnevnes blant dem som fyller kravene i forskrift gitt etter statsborgerloven § 31 c fjerde ledd.

Den særskilte advokatens rolle er nærmere regulert i statsborgerloven § 31 d. Den særskilte advokaten skal gjøres kjent med de opplysninger og bevis som føres etter samtykke i henhold til tvisteloven § 22-1 annet ledd, og skal ivareta interessene til den saken gjelder i forbindelse med rettens behandling av disse opplysningene og bevisene. Den særskilte advokaten har taushetsplikt om innholdet i opplysningene, om det som kommer fram under behandlingen av opplysningene og om den delen av dommen der opplysningene refereres. Taushetsplikten gjelder også overfor den saken gjelder og dennes ordinære prosessfullmektig.

Den saken gjelder og dennes ordinære prosessfullmektig skal ikke delta i den delen av saken der det behandles opplysninger som nevnt i tvisteloven § 22-1, jf. statsborgerloven § 31 e annet ledd. § 31 e første ledd inneholder et forbud mot at det med grunnlag i opplysninger som nevnt i tvisteloven § 22-1, føres andre vitner enn det Kongen samtykker til. Etter § 31 e tredje ledd kan retten, dersom den finner at vilkårene etter tvisteloven § 22-1 ikke er tilstede, beslutte å gi den saken gjelder innsyn i opplysningene. I så fall kan Kongen bestemme at opplysningene ikke skal brukes som bevis i saken, og ingen som har hatt tilgang til de aktuelle opplysningene kan delta videre som dommer i saken.

Statsborgerloven § 31 f regulerer kommunikasjon mellom den særskilte advokaten, den saken gjelder og dennes ordinære prosessfullmektig. Den særskilte advokaten kan ikke drøfte saken muntlig eller skriftlig med den saken gjelder eller prosessfullmektigen, eller uttale seg i rettsmøter der disse er tilstede. Den særskilte advokaten kan likevel motta skriftlige henvendelser.

Etter statsborgerloven § 31 g første ledd, og tilsvarende i utlendingsloven § 137 første ledd, skal saksbehandlingen prioriteres og påskyndes så mye som mulig. Departementet foreslår ikke å gi disse reglene tilsvarende anvendelse i saker som gjelder gyldigheten av listeføringer etter sanksjonsloven. Når enkelte sakstyper prioriteres i domstolene ved lov, legger dette føringer for domstolenes egne prioriteringer av saker og får betydning for saksavviklingen på andre saksområder. Det vil være varierende hvor inngripende en listeføring er for den det gjelder, blant annet avhengig av hva slags type tiltak listeføringen innebærer. Departementet foreslår derfor ikke en generell regel om at denne type saker alltid skal prioriteres.

Regelen i statsborgerloven § 31 g annet ledd om at retten ikke kan settes med dommerfullmektig eller meddommere, foreslås derimot å gis anvendelse for saker etter sanksjonsloven § 7.

Statsborgerloven § 31 h inneholder bestemmelser om rettens avgjørelse som det også foreslås at gis tilsvarende anvendelse for saker etter sanksjonsloven § 7. Bestemmelsen fastslår i første ledd at retten avsier dom etter at parten og den særskilte advokaten har hatt mulighet til å uttale seg. Andre ledd inneholder en regel om at rettens avgjørelse etter statsborgerloven 31 e om å gi parten innsyn i de taushetsbelagte opplysningene, treffes ved kjennelse og kan ankes av staten eller den særskilte advokaten innen to uker. Av § 31 h tredje ledd fremgår at den saken gjelder og dennes prosessfullmektig ikke har rett til innsyn i den delen av sakens avgjørelse som inneholder opplysninger som nevnt i § 31 c første ledd.»

10.6.3.2 Høringsinstansens syn

Den norske Helsingforskomité, Finans Norge, Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Utlendingsdirektoratet (UDI) støtter uttrykkelig departementets forslag i lovforslaget § 7 til regler om oppnevning av særskilt advokat i saker for domstolene om gyldigheten av listeføringer etter sanksjonsloven.

PST uttaler at forslaget vil ivareta den listeførtes rettigheter på en god måte samtidig som opplysninger som må skjermes av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser ikke blir kjent for uvedkommende. Tilsvarende uttaler Finans Norge.

Riksadvokaten støtter generelt de foreslåtte rettssikkerhetstiltakene, og uttaler videre:

«Samtidig finner vi grunn til å fremheve at det i en norsk straffesak, hvor NN er tiltalt for brudd på et internasjonalt sanksjonsregime, fort vil komme krav om at domstolene ikke bare vurdere selve overtredelsen av sanksjonene, men også etterprøver grunnlaget for listeføringen av NN. Dette vil fort kunne by på både praktiske og juridiske utfordringer. Riksadvokaten antar også at det ikke vil være uproblematisk å få tilgang på vurderingene knyttet til beslutninger om listeføringer fra fora hvor Norge ikke deltar.

For påtalemyndigheten vil det være en vesensforskjell på en straffesak som er avgrenset til den materielle overtredelsen («bruddet»), og en straffesak hvor påtalemyndigheten også må før bevis for at grunnlaget for listeføringen var adekvat, og i tråd med våre forpliktelser etter EMK.

Forholdet mellom den sivile domstolskontrollen forslaget legger opp til, og rammene for den etterfølgende straffesaken, kunne etter vårt syn med fordel være utdypet og tydeliggjort.»

10.6.3.3 Departementets vurdering

I lys av høringen opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet til bestemmelse om oppnevning av særskilt advokat ved domstolsbehandling av søksmål om gyldigheten av listeføringer. Høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter det.

Riksadvokaten har midlertid kommentert at «[f]orholdet mellom den sivile domstolskontrollen forslaget legger opp til, og rammene for den etterfølgende straffesaken, kunne etter vårt syn med fordel være utdypet og tydeliggjort».

Departementet viser til punkt 7.4. Departementet bemerker at hvis en listeføring blir erklært ugyldig av domstolene, eller opphevet av departementet etter en klagebehandling med grunnlag i lovforslaget § 6, vil også straffeansvar for brudd på påbud og forbud knyttet til den listeførte, som f.eks. forbud mot å stille penger eller formuesgoder tilgjengelig for listeførte, falle bort i samme utstrekning som listeføringen er ugyldig. Departementet anser imidlertid ikke at andre enn listeførte selv, i en straffesak om brudd på forskriften, skal kunne bestride berettigelsen av selve listeføringen. I en straffesak mot en person eller foretak som har stilt økonomiske midler tilgjengelig for en listeført person, skal domstolen legge listeføringen til grunn uten egen rettslig prøving av den.

10.6.4 Spørsmål om erstatning ved uberettiget listeføring

Den norske Helsingforskomité har under høringen reist spørsmål om hvorvidt en person som på grunn av Norges gjennomføring av internasjonale sanksjoner opplever reelle inngrep i sine rettigheter, for eksempel ved at vedkommendes eiendeler er blitt frosset, og som vinner frem med sin klage, vil ha rett på erstatning etter norsk rett, og om den nye sanksjonsloven bør regulere dette nærmere. Helsingforskomiteen viser i denne forbindelse til Europarådets parlamentarikerforsamlings resolusjon 2252 (2019), Sergey Magnitsky and beyond – fighting impunity by targeted sanctions. I resolusjonen bes statene bl.a. sikre at beslutninger om å gjennomføre sanksjoner mot noen kan påklages for en domstol eller et annet uavhengig klageorgan med myndighet til å oppheve sanksjonene og til å tildele vedkommende en passende erstatning i tilfelle av uriktige sanksjoner.

Det offentliges ansvar for ulovhjemlet myndighetsutøvelse må etter gjeldende rett som utgangspunkt vurderes på grunnlag av arbeidsgiveransvaret etter skadeserstatningsloven § 2-1. Etter denne bestemmelsen har det offentlige ansvar for skade som voldes forsettlig eller uaktsomt under arbeidstakers utføring av arbeid eller verv for arbeidsgiveren, idet hensyn tas til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt. For uhjemlet myndighetsutøvelse som er særlig inngripende, eller der det ellers gjør seg gjeldende særlige hensyn, kan det foreligge et objektivt ansvar etter ulovfestet rett. Departementet viser til Høyesteretts avgjørelse HR-2019-2369-A for en oppsummering av gjeldende rett på dette punkt.

Hvor nasjonale erstatningshjemler ikke strekker til, og det foreligger et menneskerettsbrudd, kan den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 13, avhengig av de nærmere omstendighetene, også være et rettsgrunnlag for erstatning for ikke-økonomiske skade. Departementet har imidlertid ikke vurdert hvor aktuelt erstatningsansvar etter denne bestemmelsen vil kunne være, og finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dette her.

Departementet anser det ikke aktuelt å innføre særregler om erstatning for uberettiget listeføring, men mener at spørsmålet bør avgjøres basert på alminnelige erstatningsrettslige regler, herunder EMK artikkel 13 i den grad denne bestemmelsen er relevant.