13 Merknader til lovforslaget

Til § 1

Første ledd fastsetter at Kongen kan gi forskrift med nødvendige bestemmelser til gjennomføring av bindende vedtak av De forente nasjoners sikkerhetsråd etter FN-paktens artikkel 41. Bestemmelsen viderefører forskriftshjemmelen i gjeldende lov om bindende FN-vedtak § 1 første ledd. Det er nytt at bestemmelsen presiserer at Kongens fullmakt er begrenset til bindende vedtak om sanksjoner etter FN-paktens artikkel 41. Dette er imidlertid en kodifisering av gjeldende rett, jf. nærmere under punkt 5.1.1.

Annet ledd viderefører lov om bindende FN-vedtak § 1 annet ledd om at Kongen avgjør hvorvidt et vedtak av FNs sikkerhetsråd er bindende.

Til § 2

Første ledd viderefører forskriftshjemmelen i gjeldende lov om internasjonale, ikke-militære tiltak § 1, men med noen justeringer for å tilpasse bestemmelsen til dagens sanksjonsregimer.

For det første er forskriftshjemmelen utvidet slik at Kongen kan gi nødvendige forskrifter for at Norge skal kunne slutte opp om internasjonale sanksjoner rettet mot fysiske eller juridiske personer som anses ansvarlig for overtredelser av grunnleggende internasjonale normer, uten at disse må ha tilknytning til en bestemt stat eller bevegelse. Dette vil gi Kongen fullmakt til i forskrift å gi de bestemmelser som er nødvendige for å gjennomføre i norsk rett EUs såkalte tematiske sanksjonsregimer, som ikke er rettet mot en bestemt stat eller bevegelse. Dette gjelder EUs restriktive tiltak mot bruk og spredning av kjemiske våpen, EUs restriktive tiltak mot cyber-angrep og EUs restriktive tiltak mot alvorlige menneskerettsovergrep.

For det andre er det inntatt en presisering i bestemmelsen, i tråd med gjeldende rett, om at fullmakten er begrenset til gjennomføring av sanksjoner vedtatt i mellomstatlige organisasjoner eller som for øvrig har bred internasjonal oppslutning. Vilkåret «bred internasjonal oppslutning» skal forstås som bred oppslutning blant andre likesinnede stater. Vilkåret innebærer ikke et krav om tilslutning fra bestemte stater, og inneholder heller ikke generelle krav til antallet stater.

Det vil måtte vurderes konkret i den aktuelle situasjonen om det i tilfeller hvor vilkåret er oppfylt, er hensiktsmessig at sanksjonene gjennomføres med hjemmel i fullmaktsloven, eller om det er hensyn som taler for å fremme et særskilt lovforslag for Stortinget. Hvorvidt det bør fremmes et lovforslag om innføring av et sanksjonsregime som er vedtatt utenfor rammene av en mellomstatlig organisasjon, vil måtte vurderes utfra bl.a. hvor omfattende tiltak det er tale om å innføre, om den nærmere utformingen av tiltakene er utarbeidet i nært samarbeid med andre land slik at det vil være tale om innføring av felles standardarder eller ikke, om tiltakene reiser særlige rettssikkerhetsmessige utfordringer, hvorvidt tiltakene kan være kontroversielle nasjonalt og i hvilken grad en lovprosess vil svekke tiltakenes aktualitet og effektivitet.

Av vilkåret om at tiltakene må ha bred internasjonal oppslutning, følger det, som også lagt til grunn i forarbeidene til gjeldende lov om internasjonale, ikke-militære tiltak, at de materielle bestemmelsene i de norske forskriftene som gjennomfører tiltakene i norsk rett, vil være begrenset til det omfanget som det er bred internasjonal oppslutning om, eventuelt som EU legger til grunn, dersom det er gjennomføring av EU-tiltak. De norske tiltakene kan imidlertid etter en konkret vurdering gjøres mindre omfattende enn det andre stater eller EU har lagt opp til.

For det tredje inneholder bestemmelsen en formålsbegrensning, som er i tråd med gjeldende praksis, som presiserer at fullmakten gjelder gjennomføring av tiltak som har som formål å opprettholde fred og sikkerhet eller sikre respekt for demokrati og rettsstat, menneskerettigheter eller folkeretten for øvrig. Vurderingen av om et sanksjonsregime er omfattet av formålene skal foretas av Kongen i tilknytning til beslutningen om Norge skal slutte seg til sanksjonene. Om og i hvilken grad sanksjoner har som formål å opprettholde fred og sikkerhet eller sikre respekt for demokrati og rettsstat, menneskerettigheter eller folkeretten forøvrig, er først og fremst et utenrikspolitisk spørsmål. Det vil derfor ikke være naturlig at domstolene overprøver den politiske vurderingen av om vilkåret er oppfylt.

Annet ledd gir en angivelse av hva sanksjoner hjemlet i loven kan gå ut på, og nevner herunder noen av de mest vanlige sanksjonene, jf. opplistingen i bokstav a til d. Eksemplene på aktuelle tiltak er formulert vidt, og suppleres av en sekkebestemmelse i bokstav e som åpner for andre liknende tiltak som er nødvendige for å ivareta formålet med sanksjonene.

Tredje ledd fastsetter at bestemmelser gitt i medhold av sanksjonsloven gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten eller avtale med fremmed stat. Dette er en videreføring av likelydende folkerettsreservasjon i lov om iverksetting av internasjonale, ikke-militære tiltak § 2. Dersom det finnes avtaler som begrenser adgangen til å bruke visse typer tiltak, må det derfor gjøres en nærmere folkerettslig vurdering av eventuelle tiltak og rekkevidden av dem.

Til § 3

Bestemmelsen angir lovens virkeområde. Bestemmelsen er formulert med utgangspunkt i den standardiserte virkeområdebestemmelsen i gjeldende norske sanksjonsforskrifter. Denne er igjen basert på EUs standardiserte jurisdiksjonsbestemmelse i forordninger om gjennomføring av FN-sanksjoner og EUs egne restriktive tiltak. Departementet har imidlertid gjort noen mindre tilpasninger i lovens § 3 sammenlignet med EUs standardbestemmelse. Se nærmere punkt 9.2.

Første ledd bokstav a slår fast at loven gjelder på norsk territorium, inkludert norsk luftrom. Formuleringen omfatter både landterritoriet, sjøterritoriet, i tillegg til norsk luftrom.

Første ledd bokstav b slår fast at loven gjelder på alle fartøy, også luftfartøy, og boreplattformer og lignende flyttbare innretninger under norsk jurisdiksjon. Bestemmelsen baserer seg på formuleringen i EUs standardbestemmelse om virkeområde bokstav b, men slik at også boreplattformer og lignende flyttbare innretninger er tatt uttrykkelig med, jf. formuleringen i straffeloven § 4 bokstav c.

Første ledd bokstav c gir loven anvendelse for alle norske statsborger og personer med bosted i Norge. Dette gjelder uansett hvor de befinner seg, uten at det er ansett nødvendig å presisere dette i loven. Ordlyden skiller seg fra reguleringen i EU ved at også personer med bosted i Norge er inkludert. Dette er ansett å være bedre i samsvar med løsningen valgt i tilsvarende bestemmelser i norsk lovgivning, herunder reguleringen i straffeloven § 5.

Første ledd bokstav d gir loven anvendelse på foretak registrert i Norge. Formuleringen «foretak registrert i Norge» er etter departementets syn tydeligere enn ordlyden i gjeldende sanksjonsforskrifter som er basert på bokstav d i EUs standardbestemmelse om virkeområde (som lyder «overfor alle juridiske personer, enheter og organer som er etablert eller stiftet i henhold til norsk lovgivning»). Den er også mer i samsvar med formuleringer som ellers benyttes i norsk lovgivning, jf. blant annet straffeloven § 5 første ledd bokstav c.

Første ledd bokstav e slår fast at loven kommer til anvendelse for alle foretak med hensyn til forretningsvirksomhet de driver helt eller delvis i Norge. Bestemmelsen er basert på EUs standardiserte bestemmelse om virkeområde bokstav e. Som i bokstav d brukes «foretak» i stedet for «juridiske personer, enheter og organer» som brukes i EUs jurisdiksjonsbestemmelser. Dette skal ikke innebære noen realitetsforskjell. Det er uklart for departementet hvorvidt bestemmelsen vil ha noen praktisk betydning ved siden av forslaget til § 3 første ledd bokstav a som slår fast at loven gjelder på norsk territorium. For å sikre at det norske regelverket er fullt ut harmonisert med EUs regelverk i tilfeller hvor Norge gjennomfører i norsk rett tiltak tilsvarende EUs restriktive tiltak, er også dette alternativet tatt med i lovbestemmelsen.

Annet ledd fastsetter at loven gjelder for Svalbard og Jan Mayen. Videre gis Kongen fullmakt til i forskrift å fastsette at loven også skal gjelde for de norske bilandene (Bouvetøya, Dronning Maud Land og Peter I Øy) dersom dette etter en nærmere vurdering anses hensiktsmessig. Se nærmere punkt 9.3.3 og 9.4.3 om dette.

Til § 4

Bestemmelsen fastsetter at den som overtrer bestemmelser gitt i medhold av loven, straffes med bøter eller fengsel inntil tre år eller begge deler. Uaktsom overtredelse straffes med bøter eller fengsel i inntil seks måneder eller begge deler. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende straffebestemmelser, herunder strafferammer, i lov om bindende FN-vedtak og lov om internasjonale, ikke-militære tiltak.

Hvis en listeføring blir erklært ugyldig av domstolene, eller opphevet av departementet etter en klagebehandling med grunnlag i lovforslaget § 6, vil også straffeansvar for brudd på påbud og forbud knyttet til den listeførte, som f.eks. forbud mot å stille penger eller formuesgoder tilgjengelig for listeførte, falle bort i samme utstrekning som listeføringen er ugyldig. Andre enn listeførte selv kan imidlertid ikke, i en straffesak om brudd på forskriften, bestride berettigelsen av selve listeføringen. I f.eks. en straffesak mot en person eller foretak som har stilt økonomiske midler tilgjengelig for en listeført person, skal domstolen legge listeføringen til grunn uten egen rettslig prøving av den.

Til § 5

Bestemmelsen klargjør at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, som ikke passer fullt ut, i utgangspunktet ikke kommer til anvendelse, jf. nærmere punkt 10.6.2.

Til § 6

Første ledd gir listeførte rett til å anmode Utenriksdepartementet om å endre eller oppheve listeføringen.

Retten til å fremme en slik anmodning er gitt til enhver person eller enhet som får, eller står i fare for å få, sine rettigheter reelt sett begrenset pga. norsk gjennomføring av internasjonale sanksjoner, f.eks. i form av frys av sine økonomiske midler i Norge. Videre er listeførte som er norske statsborgere eller fast bosatt i Norge, og foretak som er registrert i Norge, gitt en ubetinget klageadgang, uavhengig av om de norske sanksjonene mot vedkommende medfører reelle inngrep i vedkommendes rettigheter. Bestemmelsen gir også klagerett dersom det skulle være Norge som har tatt initiativ til at vedkommende person eller enhet er blitt gjenstand for internasjonale sanksjoner.

Alle andre personer og enheter som er omfattet av internasjonale sanksjoner som er gjennomført i norsk rett, vil kunne henvises til å søke bistand hos eller klage til den staten de er statsborger av, bosatt i eller som har fått vedkommende listeført, eller eventuelt klage til FNs kontaktpunkt for avlisting eller ombudspersonen for sanksjonsregimet mot ISIL og Al-Qaida, eventuelt Rådet for den europeiske unionen. Dette er stater og instanser som vil ha større mulighet for en reell overprøving av saken, og som vil ha større innflytelse på beslutningen om avlisting i FN eller EU skal finne sted eller ikke.

Personer som er underlagt reiserestriksjoner som gjennomføres etter utlendingsregelverket, kan også anmode om avlisting etter bestemmelsen. Dersom en utlending bestrider oppføringen på reiserestriksjonslisten som sådan, vil det måtte gjøres overfor Utenriksdepartementet etter den nye sanksjonsloven. Dersom utlendingen er uenig i et vedtak om å nekte innreise, visum eller oppholdstillatelse som begrunnes i at vedkommende er underlagt reiserestriksjoner, må vedkommende derimot klage over utlendingsmyndighetenes vedtak etter utlendingslovens og forvaltningslovens regler.

Departementet må vurdere om listeføringen er velbegrunnet i lys av den listeførtes merknader/innvendinger og eventuelle bevis fremlagt av vedkommende. Hvis departementet kommer til at listeføringen ikke synes velbegrunnet eller velfundert, vil løsningen være ulik avhengig av om det er tale om FN-sanksjoner eller EU-tiltak. Norge er ikke folkerettslig forpliktet til å gjennomføre EU-tiltak, men slutter eventuelt opp om disse basert på en politisk beslutning. Norge står derfor fritt til å avliste personer dersom grunnene for EUs listeføring ikke finnes solide nok, i tråd med Norges menneskerettslige forpliktelser, og må gjøre dette.

Annet ledd inneholder en særregulering mht. klageadgangen etter første ledd for så vidt gjelder FN-sanksjoner. I den grad den listeførte er gjenstand for folkerettslig bindende FN-sanksjoner, kan anmodningen etter annet ledd bare gå ut på at Utenriksdepartementet etter beste evne skal søke å få vedkommende fjernet fra listen. Når det gjelder FN-sanksjoner, har Norge en folkerettslig forpliktelse til å gjennomføre disse, og norske myndigheter har derfor et mer begrenset handlingsrom enn i saker vedrørende gjennomføring av EUs restriktive tiltak eller andre internasjonale sanksjoner som Norge velger å slutte opp om. Gjelder det FN-sanksjoner, må Norge ta saken opp med FNs sanksjonskomité med sikte på å søke å få vedkommende avlistet, eventuelt for å få en mer solid begrunnelse for listeføringen.

Tredje ledd fastsetter at en anmodning etter første ledd om oppheving av både FN-sanksjoner og andre internasjonale sanksjoner må fremsettes skriftlig og være begrunnet. Tredje ledd annet punktum presiserer at både anmodninger om oppheving av FN-sanksjoner og andre internasjonale sanksjoner skal behandles som et enkeltvedtak, slik at forvaltningsloven kapittel IV om saksforberedelse og kapittel V om selve vedtaket kommer til anvendelse. Det presises også i annet punktum at klagen skal behandles etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI om klage og omgjøring.

Fjerde ledd gir en rett til å klage til Kongen i statsråd etter reglene i forvaltningslovens kapittel VI dersom departementet ikke tar en anmodning etter første ledd til følge. Bestemmelsen gir derimot ikke klagerett dersom departementet tar anmodningen om endring eller oppheving av en listeføring til følge.

Bestemmelsen inneholder ikke noen særregulering vedrørende partsinnsyn. Det vil derfor være de alminnelige reglene om partsinnsyn som vil gjelde. Behandlingen av anmodninger om avlisting reiser enkelte særlige spørsmål når det gjelder retten til partsinnsyn. En beslutning av FNs sikkerhetsråd eller EU om å listeføre enkeltpersoner eller foretak vil i større eller mindre grad kunne være basert på gradert informasjon. Informasjonen norske myndigheter har eller får tilgang til, vil kunne stamme fra norsk eller utenlandsk sikkerhets- eller etterretningstjeneste og være underlagt strenge taushetsbegrensninger i norsk rett eller etter avtale med utenlandske samarbeidende tjenester. Særlig EU etterstreber imidlertid at listeføringer skal begrunnes i åpne kilder.

Det følger av sikkerhetsloven § 5-4 at alle som får tilgang til sikkerhetsgradert informasjon som ledd i arbeidet eller tjenesten for en virksomhet som omfattes av loven, har taushetsplikt om innholdet. Sikkerhetsloven inneholder ikke egne bestemmelser om partsinnsyn, men loven tolkes slik at informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven, ikke er omfattet av forvaltningslovens regler om rett til partsinnsyn. Forskrift 20. desember 2018 nr. 2053 om virksomheters arbeid med forebyggende sikkerhet (virksomhetsforskriften) § 33 tredje ledd åpner imidlertid for at autorisasjonsansvarlig i en virksomhet kan autorisere en part for innsyn i informasjon som er gradert BEGRENSET. Informasjon gradert etter beskyttelsesinstruken kan unntas fra partsinnsyn i den grad det er hjemmel for dette i forvaltningsloven §§ 18 til 20. Forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav a åpner for at det kan gjøres unntak fra retten til partsinnsyn i opplysninger som er av betydning for Norges utenrikspolitiske interesser eller nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser, når slike opplysninger kan unntas etter offentleglova §§ 20 og 21.

Femte ledd gir Kongen fullmakt til å gi utfyllende forskrifter om saksbehandlingen av anmodninger om å endre eller oppheve listeføringer etter bestemmelsen.

Til § 7

Første ledd slår fast at for søksmål om gyldigheten av listeføringer i medhold av sanksjonsloven §§ 1 og 2 gjelder tvisteloven når ikke annet følger av regler gitt i eller i medhold av sanksjonsloven.

Annet ledd svarer til statsborgerloven § 31 c, og slår fast at som vilkår for at det føres bevis om forhold som ellers kan holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, jf. tvisteloven § 22-1, kan Kongen bestemme at opplysningen bare skal gjøres kjent for en særskilt advokat som oppnevnes for den saken gjelder. Den særskilte advokaten skal oppnevnes av retten så snart som mulig etter at beslutningen er truffet, og skal ha godtgjørelse av staten.

Tredje ledd gir statsborgerloven § 31 c tredje og fjerde ledd og §§ 31 d til 31 h, med unntak av § 31 g første ledd, tilsvarende anvendelse.

Etter statsborgerloven § 31 c tredje ledd skal det oppnevnes samme særskilte advokat på alle trinn av saken, med mindre særlige grunner tilsier noe annet. Den særskilte advokaten skal oppnevnes blant dem som fyller kravene i forskrift gitt etter statsborgerloven § 31 c fjerde ledd.

Den særskilte advokatens rolle er nærmere regulert i statsborgerloven § 31 d. Den særskilte advokaten skal gjøres kjent med de opplysninger og bevis som føres etter samtykke fra Kongen i henhold til tvisteloven § 22-1 annet ledd, og skal ivareta interessene til den saken gjelder i forbindelse med rettens behandling av disse opplysningene og bevisene. Den særskilte advokaten har taushetsplikt om innholdet i opplysningene, om det som kommer fram under behandlingen av opplysningene og om den delen av dommen der opplysningene refereres. Taushetsplikten gjelder også overfor den saken gjelder og dennes ordinære prosessfullmektig.

Den saken gjelder og dennes ordinære prosessfullmektig skal ikke delta i den delen av saken der det behandles opplysninger som nevnt i tvisteloven § 22-1, jf. statsborgerloven § 31 e annet ledd. Statsborgerloven § 31 e første ledd inneholder et forbud mot at det med grunnlag i opplysninger som nevnt i tvisteloven § 22-1, føres andre vitner enn det Kongen samtykker til. Etter § 31 e tredje ledd kan retten, dersom den finner at vilkårene etter tvisteloven § 22-1 ikke er tilstede, beslutte å gi den saken gjelder innsyn i opplysningene. I så fall kan Kongen bestemme at opplysningene ikke skal brukes som bevis i saken, og ingen som har hatt tilgang til de aktuelle opplysningene kan delta videre som dommer i saken.

Statsborgerloven § 31 f regulerer kommunikasjon mellom den særskilte advokaten, den saken gjelder og dennes ordinære prosessfullmektig. Den særskilte advokaten kan ikke drøfte saken muntlig eller skriftlig med den saken gjelder eller prosessfullmektigen, eller uttale seg i rettsmøter der disse er tilstede. Den særskilte advokaten kan likevel motta skriftlige henvendelser.

Statsborgerloven § 31 g annet ledd fastsetter at retten ikke kan settes med dommerfullmektig eller meddommere.

Statsborgerloven § 31 h inneholder bestemmelser om rettens avgjørelse. Bestemmelsen fastslår i første ledd at retten avsier dom etter at parten og den særskilte advokaten har hatt mulighet til å uttale seg. Andre ledd inneholder en regel om at rettens avgjørelse etter statsborgerloven 31 e om å gi parten innsyn i de taushetsbelagte opplysningene, treffes ved kjennelse og kan ankes av staten eller den særskilte advokaten innen to uker. Av § 31 h tredje ledd fremgår det at den saken gjelder og dennes prosessfullmektig ikke har rett til innsyn i den delen av sakens avgjørelse som inneholder opplysninger som nevnt i statsborgerloven § 31 c første ledd, dvs. opplysninger som kan holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat.

Fjerde ledd fastsetter at Kongen kan gi forskrifter om oppnevning av særskilt advokat etter bestemmelsens annet ledd.

Til § 8

Første ledd slår fast at sanksjonsloven gjelder fra den tiden Kongen bestemmer.

Andre ledd opphever følgende lover med virkning fra den tiden sanksjonsloven trer i kraft:

• lov 7. juni 1968 nr. 4 til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd

• lov 27. april 2001 nr. 14 om iverksetjing av internasjonale, ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomisk eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler

• lov 27. juni 2003 nr. 58 om særlige tiltak mot Republikken Zimbabwe

• lov 6. juni 1980 nr. 18 om gjennomføring av sanksjoner mot Iran

• lov 25. juni 1999 nr. 43 om særlige tiltak mot Den føderale republikken Jugoslavia (FRJ), og

• lov 16. april 1937 om fullmakt for Kongen, eller den han gjev fullmakt, til å forby at norske skip blir nytta til å føra folk som eslar seg i krig, våpen, loty, fly eller partar derav til framandland.

Tredje ledd fastsetter at forskrifter gitt i medhold av de to gjeldende generelle fullmaktslovene, samt i medhold av loven om særlige tiltak mot Zimbabwe, fortsatt vil gjelde etter at disse lovene er opphevet og den nye sanksjonsloven er trådt i kraft. Dette innebærer også at det er den nye sanksjonslovens bestemmelser som vil gjelde for sanksjonsforskrifter gitt med hjemmel i tidligere lover, herunder den foreslåtte bestemmelsen om forvaltningsrettslig klageadgang for listeførte og særbestemmelsen om domstolsbehandling av søksmål om gyldigheten av listeføringer.

Til § 9

Nummer 1 og 2 gjør nødvendige endringer i lover som viser til lover som vil bli opphevet dersom forslaget til ny sanksjonslov vedtas. Dette omfatter politiloven § 17 b første ledd nr. 4 og valutaregisterloven § 1 annet ledd.

Nummer 3 inntar en presisering i straffeloven § 5 første ledd om at kravet til dobbelt straffbarhet ikke vil gjelde for handlinger i strid med sanksjonsloven som er begått i utlandet.

Nummer 4 endrer angivelsen av anvendelsesområdet for eksportkontrolloven § 1 slik at loven også vil gjelde for Svalbard og Jan Mayen. Kongen gis også fullmakt til i forskrift å gi loven anvendelse for de norske bilandene. Se nærmere punkt 9.4.

Når det gjelder endringen i eksportkontrollovens anvendelsesområde, må tilsvarende endring gjøres i forskriften til eksportkontrolloven. Endringen i eksportkontrolloven kan etter lovforslaget settes i kraft på et senere tidspunkt enn den nye sanksjonsloven, jf. lovforslaget § 8 første ledd annet punktum.