2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Bakgrunnen for og hovedhensynene bak lovforslaget
Sanksjoner brukes i det følgende som generell betegnelse på ikke-militære tiltak vedtatt av stater eller organisasjoner i form av økonomiske, diplomatiske eller andre typer restriksjoner rettet mot en stat, gruppe og/eller fysiske eller juridiske personer med det formål å fremme sikkerhetspolitiske eller utenrikspolitiske interesser. De sanksjonene Norge gjennomfører i norsk rett har som formål å opprettholde fred og sikkerhet eller sikre respekt for demokrati og rettsstat, menneskerettigheter eller folkeretten for øvrig. Hva sanksjoner nærmere går ut på, er forklart i kapittel 3. I tråd med EUs begrepsbruk brukes i denne proposisjonen betegnelsen restriktive tiltak når det henvises særskilt til EUs sanksjoner.
Norge er folkerettslig forpliktet til å gjennomføre sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd. I tillegg har Norge lang tradisjon for å slutte opp om EUs restriktive tiltak basert på en politisk vurdering i hvert enkelt tilfelle. Norge har sluttet opp om EUs restriktive tiltak med noen få unntak, jf. nærmere under punkt 3.3.
Bruken av sanksjoner som internasjonalt virkemiddel for å fremtvinge en bestemt type atferd eller forebygge uønsket atferd har vært i sterk utvikling siden de to gjeldende generelle fullmaktslovene ble gitt. Det har vært en kraftig økning i antall sanksjonsregimer og en endring i hva sanksjonene nærmere går ut på, herunder hvem sanksjonene rettes mot, og dermed hvilke tiltak som forutsettes gjennomført i nasjonal rett. Utviklingen internasjonalt har ført til nye problemstillinger som ikke ble drøftet ved utarbeidelsen av de gjeldende fullmaktslovene.
På den ene siden har det vært en utvikling i retning av økt bruk av sanksjoner rettet mot enkeltindivider, bl.a. for å forebygge alvorlige brudd på internasjonale menneskerettigheter eller internasjonal humanitærrett eller overtredelser av andre grunnleggende internasjonale normer. Lovforslaget vil f.eks. gi regjeringen den nødvendige lovhjemmelen til å gjennomføre i norsk rett tiltak tilsvarende dem som er omfattet av EUs restriktive tiltak mot bruk og spredning av kjemiske våpen, EUs restriktive tiltak mot cyber-angrep og EUs restriktive tiltak mot alvorlige menneskerettsovergrep.
På den andre siden er det et økt fokus internasjonalt på respekt for menneskerettighetene til personer og andre aktører som er gjenstand for sanksjoner og restriktive tiltak. Lovforslaget inneholder derfor særbestemmelser om klageadgang for fysiske og juridiske personer som blir gjenstand for norsk gjennomføring av internasjonale sanksjoner, og om domstolsbehandling av søksmål om gyldigheten av listeføringer.
Forslaget til ny sanksjonslov er således motivert på den ene siden av å sikre at regjeringen har et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag, i lys av utviklingen, til raskt og effektivt å kunne gjennomføre sanksjoner og restriktive tiltak i norsk rett, og på den annen siden av å sikre at gjennomføringen er i overensstemmelse med Norges folkerettslige forpliktelser og ivaretar alminnelige rettssikkerhetshensyn.
2.2 Høringen
Lovforslaget har vært gjenstand for en åpen, alminnelig høring. Utenriksdepartementet sendte høringsbrevet 24. juni 2020 til følgende instanser med frist 24. september 2020 for høringsuttalelse:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Domstoladministrasjonen
Finanstilsynet
Generaladvokaten
Konkurransetilsynet
KRIPOS
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Norges Bank
Politidirektoratet
Politidistriktene
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Politiets utlendingsenhet
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Statsadvokatembetene
Sysselmannen på Svalbard
Tilsynsrådet for advokatvirksomhet
Tolldirektoratet
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda
ØKOKRIM
Norges Handelshøyskole
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)
Norsk Polarinstitutt
Norsk senter for menneskerettigheter
Politihøgskolen
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Sametinget
Norges institusjon for menneskerettigheter
Sivilombudsmannen
Amnesty International
Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling
Den Norske Advokatforening
Den norske dommerforeningen
Den norske Helsingforskomité
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Finans Norge
Flyktninghjelpen
LO
NHO
Norges Juristforbund
Norges Politilederlag
Norges Røde Kors
Norsk Folkehjelp
Norwegian Energy Partners (Norwep)
Norsk olje og gass (Norog)
Politiets fellesforbund
Politijuristene
Redd Barna
Rederiforbundet
Statsadvokatenes forening
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes forbund
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Følgende instanser (i alfabetisk rekkefølge) avga realitetsuttalelser:
Den norske Helsingforskomité
Domstoladministrasjonen
Finans Norge
Forsvarsdepartementet, herunder de to underliggende etatene Forsvarsmateriell og Forsvarets forskningsinstitutt
Norges Rederiforbund
PST
Riksadvokaten
UDI
Følgende instanser (i alfabetisk rekkefølge) uttalte at de ikke hadde merknader:
Borgarting lagmannsrett
Brønnøysundregistrene
Helse- og omsorgsdepartementet
Høyesterett
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Politihøgskolen
Høringsuttalelsene omtales nærmere nedenfor i forbindelse med behandlingen av de spørsmålene de gjelder.