2 Bakgrunn for lovforslaget og høring

2.1 Drosjemarkedet og behovet for endringer

Rammevilkårene for drosjemarkedet har endret seg betydelig siden den gjeldende drosjereguleringen ble innført. Blant annet har teknologiske fremskritt bidratt til enklere tilgang på informasjon, oppdatert informasjon i sanntid og nye måter å formidle tjenester på. Drosjetjenester i dag leveres stort sett på samme måte som tidligere; gjennom samme organisering, for samme markeder, til samme kvalitet og gjennom samme forretningsmodeller. I NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi skriver Produktivitetskommisjonen at entreprenørskap som skaper innovasjon er en av drivkreftene for produktivitetsvekst. Produktivitetskommisjonen peker på at konkurransebegrensende reguleringer bør gjennomgås for å legge til rette for økt produktivitet.

Det har vist seg at konkurransen i drosjemarkedet er svak. Høye etableringsbarrierer gjennom antallsbegrensning av drosjeløyver og en rekke restriksjoner for å få drosjeløyve, kan virke hemmende på konkurranse. Kundene kan dermed oppleve høyere priser og dårligere kvalitet på drosjetjenestene enn ved velfungerende konkurranse. I de senere årene har det blitt lagt mer og mer vekt på betydningen av velfungerende markeder og konkurranse for å sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser. Dette er også i samsvar med tendensen i resten av Europa og utviklingen i EØS-retten.

De siste årene har videre sett en betydelig og rask teknologisk utvikling. Ny teknologi kan legge til rette for nye forretningsmodeller, slik at markedsaktører kan tilby drosjetjenester på nye og mer kostnadseffektive måter. Kundene har også forventninger om at ny teknologi tas i bruk, som kan bidra til et enda bedre drosjetilbud. Disse utviklingstrekkene har skapt behov for å foreta en ny vurdering av om dagens drosjeregelverk er tilpasset det norske samfunnet slik det er i dag. Departementet har på denne bakgrunn foretatt en gjennomgang av drosjereguleringen.

Behovet for å oppdatere drosjereguleringen har også blitt tydeliggjort gjennom den grunngitte uttalelsen fra ESA om det norske drosjereguleringen av 22. februar 2017 og rapporten fra Delingsøkonomiutvalget av 6. februar 2017 (NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer).

Departementet gjennomgår nedenfor de forholdene som utgjør bakgrunnen for forslagene om endring av drosjeregelverket. Departementet gir i kapittel 2.2 en beskrivelse av drosjemarkedet og behovet for endringer, i kapittel 2.3 en gjennomgang av teknologiske endringer og i kapittel 2.4 en beskrivelse av drosjereguleringen og forholdet til EØS-retten.

2.2 Beskrivelse av drosjemarkedet

2.2.1 Overordnede rammevilkår og nøkkeltall om drosjemarkedet

Drosjetransporten er et skreddersydd og fleksibelt persontransporttilbud fra et punkt til et annet. I motsetning til kollektivtransporten, som har begrensede åpningstider, faste ruter, stoppesteder og avgangsmønstre, kan drosjetransporten i større grad tilpasses kundens spesifikke transportbehov. Det er videre en forventning om at drosjetjenester skal oppleves som et trygt og komfortabelt transportalternativ. I tilfeller der gange, sykling, kollektivtransport eller personbil ikke er egnet, kan drosjetjenester være det eneste transportalternativet.

Drosjemarkedet er imidlertid ikke ensartet. Behovet for drosjetjenester vil kunne variere avhengig av formålet med reisen, hvem kunden er og hvor i landet kunden befinner seg. Drosjemarkedet blir ofte delt i to hovedsegmenter med ulike egenskaper og ulike forutsetninger for konkurranse; enkelttursegmentet og kontraktsegmentet.

Enkeltursegmentet omfatter drosjer som praies på gaten (praiemarkedet), drosjer som hyres fra holdeplass (holdeplassmarkedet) og drosjer som bestilles på forhånd (bestillingsmarkedet). I disse delmarkedene betaler kunden reisen direkte til sjåføren og det kan være krevende å på forhånd skaffe sammenliknbare priser fra andre operatører. Hovedparten av reisene under ordningen for tilrettelagt transport for funksjonshemmede (TT-ordningen) omfattes av disse delmarkedene. Betalingen skjer gjennom en refusjon fra fylkeskommunene og eventuelt en egenandel fra brukeren.

Kontraktsegmentet omfatter drosjetjenester for private og offentlige oppdragsgivere der vilkårene for transporten er fastsatt i avtale mellom oppdragsgiver og tilbyder (kontraktsmarkedet). For å kunne tilby kontraktskjøring i dag, må leverandøren ha et løyve, som også innebærer en driveplikt i enkelttursegmentet. Løyvehaver konkurrerer om kontrakter, som normalt inngås som rammeavtaler for et uspesifisert antall turer. Kontraktene regulerer kjøreforpliktelsene og priser. Som det fremgår av Figur 1 omfatter det offentlige kontraktsegmentet flere typer reiser. Kjøp av pasientreiser og skoleskyss utgjør de største kontraktsområdene. For eksempel ble det i 2017 gjennomført om lag 8,5 mill. pasientreiser med eller uten rekvisisjon, der en vesentlig del av reisene ble foretatt med drosje. De statlige helseforetakene kjøpte samme år pasientreiser for om lag 2,25 mrd. kroner til sammen.1 Kontraktsmarkedet utgjør dermed en vesentlig del av det totale drosjemarkedet.2

Kjernen i dagens regulering av drosjemarkedet er behovsprøvingen (antallsreguleringen) av løyver. Et drosjeløyve gir en «eksklusiv» rett til å tilby drosjetjenester i løyvedistriktet, og samtidig en plikt til å tilby drosjetjenester under bestemte vilkår. Dette omtales som driveplikt. Driveplikten kan for eksempel innebære krav om å tilslutte seg en sentral, plassering på bestemte stasjoneringssteder og åpningstider som sikrer et tilbud gjennom hele døgnet.

Med driveplikten har løyvehavere plikt til å betjene områder og tider av døgnet som ellers sannsynligvis ikke ville ha blitt levert i et uregulert marked. Gjennom en eksklusiv rett til å drive drosjevirksomhet får løyvehaver beskyttelse mot andre konkurrenter, som ellers kunne ha forringet inntektsgrunnlaget. Løyvehaver kan dermed benytte inntektene fra lønnsomme områder og perioder til å tilby drosjetjenester i ulønnsomme områder og perioder.

Løyvehaverne organiserer seg i all hovedsak gjennom tilslutning til drosjesentraler. Drosjesentralenes primære oppgave er å organisere, administrere og formidle transportoppdrag på vegne av løyvehaverne og markedsføre sentralens drosjetjenester.

Fleksibiliteten drosjetransporten gir kunden, ved at det er kundene som bestemmer tid og sted for transporten, innebærer videre at det i utgangspunktet er dyrere å produsere og bruke drosjetransport enn mange andre persontransportformer. I kontraktsmarkedet er det avtalefrihet mellom tilbyder og kjøper til å fastsette priser. Maksimalpriser for enkelttursegmentet fastsettes av Konkurransetilsynet og gjelder i store deler av landet. I de fleste større byer har drosjesentralene fått unntak fra maksimalpriser og kan selv bestemme prisene.

I en brukerundersøkelse utført av Norstat for Forbrukerrådet i 2015, svarte 9 av 10 personer at de benytter seg av drosjetilbudet, men i varierende grad. Drosjetransporten utgjør således en sentral del av det samlede persontransporttilbudet i Norge.3

Per juni 2018 er det registrert 8 167 drosjeløyver, 266 selskapsvognløyver4 og 321 løyver for transport for funksjonshemmede i løyveregisteret.5 I 2017 omsatte drosjenæringen for totalt 7 911 mill. kroner. Figur 2 viser at det er en reduksjon i antall drosjeløyver og omsetning i drosjemarkedet i 2017 sammenliknet med tidligere. Drosjene kjørte i alt 502 mill. kilometer i 2017, hvorav 266 mill. kilometer ble kjørt med passasjer i drosjen. Av den samlede kjørelengden i 2017 ble 53 pst. utført med passasjer i bilen. Det har vært en jevn nedgang i antallet kjørte kilometer både med og uten passasjer siden 2014. Til sammenlikning har antallet passasjerkilometer i kollektivtransporten økt i samme periode, og i 2017 utgjorde antallet passasjerkilometer i kollektivtransporten om lag 8 438 mill. kilometer.6

Kilde: Drosjetransport SSB (2017)

Pris per kilometer med passasjer var på 29,70 kroner i 2017. Både utnyttelsesgraden og prisen per kilometer med passasjer i bilen har vært relativt stabil over flere år, men her er det store variasjoner mellom regionene.7

Drosjemarkedet kjennetegnes av store svingninger i etterspørselen av drosjetjenester over tid, både gjennom døgnet, uken og mellom sesonger. Dette er særlig fremtredende i enkelttursegmentet, men også til en viss grad i kontraktsegmentet. I en rapport som Oslo Economics har utarbeidet på oppdrag av Samferdselsdepartementet illustreres variasjonen i etterspørselen over døgnet og uken ved hjelp av data over antall turer fra Hedmark taxi og Oslo taxi.

Kilde: Oslo Economics (2017) Behov for antallsregulering av drosjeløyver for Norges Taxiforbund

Figur 3 viser at det er betydelige variasjoner i antall turer på ulike tider av døgnet og på de ulike ukedagene. Etterspørselen er høyest på morgenen og om ettermiddagen i ukedagene, og natt til lørdag og søndag. Videre er det svært få turer nattestid på hverdager. Flere taxisentraler opplyser at de praktiserer pliktvakter på tider med lav etterspørsel for å dekke en viss grunnberedskap som driveplikten forplikter.

Det er også store regionale forskjeller i drosjemarkedet. I byer og områder med mange innbyggere og høy befolkningstetthet er det større kundegrunnlag for drosjetjenester enn i distriktsområder med få innbyggere og lav befolkningstetthet.

Kilde: Drosjetransport SSB (2017)

Figur 4 viser at drosjekjøringen i Oslo alene utgjorde mer enn 22 pst. av totalt kjørte kilometer i hele landet. Sogn og Fjordane i motsatt ende hadde mindre enn 1 pst. av all drosjekjøring i landet. Det er også store forskjeller i utnyttelsesgraden av drosjene. I 2017 hadde Hedmark og Finnmark størst andel kjøring med passasjer på 70 pst., mens Rogaland kun hadde en andel på 45 pst.

Bak Figur 4 skjuler det seg også store regionale forskjeller i utviklingen i drosjekjøringen og utnyttelsen av drosjene. Den største reduksjonen i kjørte kilometer siden 2014 var i Rogaland og Oslo med en nedgang på henholdsvis 16 og 14 pst. Buskerud og Troms hadde i samme perioden sterkest økning i kjørte kilometer med henholdsvis 11 og 9 pst.

Variasjonene i etterspørselen på ulike tider som illustrert i Figur 3, tyder på at det kan være bedriftsøkonomisk lønnsomt å drive drosjevirksomhet i periodene med høye topper. Variasjonene mellom ulike geografiske områder kan tyde på at det vil være attraktivt å drive drosjevirksomhet på steder med mange innbyggere og høy befolkningstetthet. I områder og på tider med lavt kundegrunnlag, er det ikke nødvendigvis like lønnsomt å tilby drosjetjenester. Disse variasjonene i etterspørselen etter drosjetjenester har derfor vært en sentral del av bakgrunnen for dagens regulering med behovsprøving.

2.2.2 Gjennomgang av hvordan drosjemarkedet fungerer

De ulike segmentene i drosjemarkedet har ulike forutsetninger for konkurranse. I kontraktsegmentet har oppdragsgiver mulighet til å fastsette kontraktsvilkår som regulerer de forhold som oppdragsgiver ønsker å regulere, herunder priser, åpningstider, sanksjoner og rapportering. Kundene består gjerne av en mer homogen gruppe og etterspørselsmønsteret kan være lettere gjenkjennelig. Tjenestene i kontraktsegmentet kan derfor være enklere å kartlegge enn i enkelttursegmentet. Departementet konsentrerer seg derfor primært om hvordan enkelttursegmentet fungerer i dag, men gir også en kort beskrivelse av kontraktsmarkedet avslutningsvis i dette kapitlet.

Erfaringer fra dagens drosjemarked viser at det er flere sider ved dagens regulering som fungerer godt i enkelttursegmentet. Det er generelt god tilgjengelighet til drosjer. Gjennom driveplikten kan fylkeskommunene styre drosjetilbudet for å dekke kundenes transportbehov. For kundene er tilgjengelighet en viktig premiss ved valg av drosje.8 Det er departementets inntrykk at kvaliteten på materiellet/drosjene også er god. Gjennom organiseringen i enkeltpersonforetak er løyvehaver også eier av bilen, noe som kan gi insentiv til å ta godt vare på drosjene. I tillegg bidrar reduserte engangsavgifter til lavere kostnader og kan dermed bidra til raskere fornying av drosjeparken. Videre tyder det på at organiseringen av løyvehavere i sentraler bidrar til større grad av ryddighet og effektivitet.

Samtidig er det flere sider ved drosjereguleringen som ikke fungerer like godt. Det er forhold som helt klart tyder på at konkurransen i markedet ikke er særlig effektiv og det er varierende grad av kvalitet på tjenestene. Prisstrukturen er komplisert og gjør det derfor vanskelig for kundene å sammenlikne priser. Rapporter fra blant annet Konkurransetilsynet9 og Forbrukerrådet10 viser at konkurransen i drosjemarkedet fungerer dårlig, og fremhever særlig svak prisinformasjon og høye etableringsbarrierer som viktige forklaringsfaktorer.

I dagens system med behovsprøving fastsetter fylkeskommunene antallet løyver. Dette kan fremkalle et lavere drosjetilbud på steder og tider med høy etterspørsel og et høyere tilbud på steder og tider med lav etterspørsel, enn det som er optimalt. Som vist i Figur 3 og Figur 4 kjennetegnes drosjemarkedet av store svingninger i etterspørselen i ulike perioder og store variasjoner mellom regionene. Med et fast antall løyver kan ikke markedsaktørene fritt tilpasse drosjetilbudet etter etterspørselen i markedet. En ordning med behovsprøving og antallsregulering gir dermed et dårlig grunnlag for velfungerende konkurranse i markedet og lite fleksibilitet for markedsaktørene.

I tillegg til variasjonen i etterspørselen kan markedssvikter bidra til at ressursallokeringen blir ineffektiv i drosjemarkedet. Drosjemarkedet kjennetegnes blant annet av asymmetrisk informasjon. Informasjon om pris og kvalitet er ofte lite tilgjengelig for kundene. Prisstrukturen er komplisert og det er vanskelig å lete etter det billigste tilbudet. I en brukerundersøkelse utført av Norstat for Forbrukerrådet i 2015 svarte 2 av 3 spurte at det er vanskelig å finne ut på forhånd hva drosjeturen kommer til å koste. I praiemarkedet vil det videre være særlig stor usikkerhet om når neste drosje vil være tilgjengelig, og denne usikkerheten om ventetid kan utgjøre en ekstra kostnad. Disse forholdene innebærer at kundene er mindre prissensitive enn i et marked der forholdene ligger til rette for virksom konkurranse.

Videre er det stordriftsfordeler i markedet der drosjesentralene kan spre kostnadene ut over mange løyvehavere. Store sentraler kan også tiltrekke seg flere kunder gjennom høy tilstedeværelse og stordriftsfordeler ved markedsføring av tjenestene. Dette trekker i retning av få og store sentraler i markedet. Dette bekreftes av en utredning fra Forbrukerrådet11 som viser til at store sentraler dominerer markedet i de fleste byene og at det har vært lite innovasjon i drosjemarkedet. Innbetalinger fra løyvehavere utgjør hovedparten av inntektene til drosjesentralene og drosjesentralene konkurrerer derfor først og fremst om å tiltrekke seg løyvehavere. Drosjesentralene har begrensede muligheter til å styre og sanksjonere de som utøver drosjetjenestene. I praksis har derfor drosjesentralene lite insentiver til å sette ekstraordinære krav til kvalitet, miljøløsninger, lavere priser eller annen differensiering og innovasjon som innebærer en kostnad for løyvehaverne.

Store sentraler kan igjen medføre nettverkseffekter i drosjemarkedet. Med mange løyvehavere vil kundene ha en forventning om høy grad av tilgjengelighet og kortere ventetider. Mange kunder hos en sentral kan tiltrekke flere løyvehavere, som vil ha en forventning om høy passasjertilgang og inntjeningspotensial. Dette forsterker i praksis stordriftsfordelene i markedet.

Behovsprøvingen av løyver innebærer den største hindringen for at nye aktører kan etablere seg fritt i markedet. I tillegg kan gjeldende krav, som skal bidra til høyere sikkerhet og seriøsitet i næringen, oppleves som ytterligere barrierer for å tre inn i markedet. Blant annet er det oppstilt krav knyttet til løyvehavere, kjøreseddel for sjåfører, valg av selskapsform, sentraltilknytningsplikt og stasjoneringsplikt innenfor avgrensede løyvedistrikter. Betydelige etableringshindringer kan også gi stor markedsmakt til etablerte løyvehavere.

Ifølge tall fra SSB har prisen per kjørte kilometer for drosjene i perioden mellom 2004 og 2015 økt med 65 pst., jf. Pilskog (2016). Til sammenlikning økte konsumprisindeksen med rundt 25 pst. i samme periode, og lønnsnivået med 55 pst. Tallene gjelder for hele landet, og skiller dermed ikke mellom områder med og uten maksimalprisregulering. Pilskog viser imidlertid til at områder som har maksimalprisregulering, har hatt en lavere prisvekst enn områder som ikke har maksimalprisregulering. Forbrukerrådet trekker også frem at konkurransen på pris ikke fungerer. Dette på bakgrunn av testing av prisene i drosjemarkedet, som viser at prisene i områder uten maksimalprisregulering har høyere priser enn maksimalprisene.

Kombinasjonen av begrenset konkurranse og ulike markedssvikter kan dermed medføre at priskonkurransen mellom aktørene forringes. Drosjesentralene kan sette høye priser uten å generere nyetablering av, eller miste betydelig salg til, konkurrenter i markedet. Sentralene i områder som er unntatt maksimalpriser har dermed insentiv til å øke prisene, som igjen øker inntjeningspotensialet til sine løyvehavere, for å tiltrekke flere løyvehavere. Dermed kan begrenset konkurranse sammen med egenskapene i drosjemarkedet medføre høyere priser for kundene enn det teorien skulle tilsi.

Videre svarte over halvparten av de spurte i brukerundersøkelsen fra 2015 utført av Norstat for Forbrukerrådet, at de har hatt negative opplevelser med en drosjesjåfør.12 Dette er blant flere forhold som signaliserer at drosjemarkedet ikke fungerer godt for kundene.

Utviklingen i markedet viser at det har vært en nedgang i antallet løyver og antall kilometer kjørt både med og uten passasjer. Det har også vært en negativ utvikling i omsetningen til løyvehaverne. I enkelte regioner er mer enn halvparten av all kjøring tomkjøring. I de store byene er det lange søkerlister for å bli tildelt løyve, mens i mange distriktsområder har fylkeskommunene problemer med å få besatt ledige løyver. I enkelte distriktskommuner har løyvehavere også søkt dispensasjon fra driveplikten på visse tider, slik at tilgjengeligheten i praksis er fraværende på nattestid. Dette kan tyde på at ressursallokeringen med dagens regulering er lite effektiv også for løyvehaverne.

Dagens løyveordning gir løyvehavere konkurranseskjerming både i enkeltturmarkedet og i kontraktsmarkedet. For å delta i konkurranser om kontrakter er det et krav at tilbyder har løyver i det aktuelle løyvedistriktet, og med det også forpliktelser om å betjene enkeltturmarkedet i et bestemt kjøreområde. Videre vil det gjerne være kostnadseffektivt å tilby både kontraktskjøring og enkeltturkjøring innenfor samme område ettersom dette vil gi bedre utnyttelse av bilene. De lokale løyvehaverne står dermed i en svært god posisjon ved konkurranser om kontrakter i markedet i dag. Flere fylkeskommuner har påpekt at kontraktsmarkedet utgjør den vesentligste delen av all drosjetransport i mange distriktsområder. Flere fylkeskommuner viser også til utfordringer med å skape virksom konkurranse i anbudskonkurranser om kontraktskjøring.

Det er gjennomført flere regionale forsøksprosjekter, og det finnes flere rapporter om hvordan forvaltningen av offentlig betalt persontransport kan organiseres og samordnes for å bli mer effektiv.13 Disse viser at det er avgjørende å forberede og gjennomføre gode, helhetlige anbudsprosesser for å sikre ønsket transportstandard. Videre kan det være et potensial for å redusere offentlige utgifter til kontraktskjøring gjennom økt samordning av anskaffelser mellom fylkeskommunene og de statlige helseforetakene.

2.2.3 Synspunkter fra Delingsøkonomiutvalget

I NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer har Delingsøkonomiutvalget vurdert hvordan delingsøkonomien kan bidra til mer effektiv ressursbruk. Utvalget ser på drosjemarkedet som ett av markedene der de mener delingsøkonomien er særlig fremtredende.

Flertallet i Delingsøkonomiutvalget viser til flere forhold ved det behovsprøvde drosjemarkedet som ikke fungerer tilfredsstillende. For det første vises det til at det kan være store svingninger i etterspørselen etter drosje over døgnet og gjennom uka, og at drosjemarkedet er konjunktursensitivt. Ved en behovsprøving av drosjeløyvene vil løyvetallet ligge fast over lengre perioder, og det vil i liten grad skje tilpasninger i antall løyver for å ta hensyn til svingninger i etterspørselen. En konsekvens av manglende samsvar mellom kapasitet og etterspørsel er at det er fare for tilbudsoverskudd i nedgangstider og etterspørselsoverskudd i oppgangstider. Flertallet viser for det andre til at drosjemarkedet kjennetegnes av dårlig fungerende markedsmekanismer, hvor særlig informasjonsproblemer og høye søkekostnader med hensyn til pris og kvalitet antas å være en del av årsaken. Flertallet mener for det tredje at behovsprøvingen innebærer tidkrevende saksbehandlingsprosesser for løyvemyndigheten, og at en oppheving av behovsprøvingen vil gi redusert ressursbruk til administrasjon.

Et flertall i Delingsøkonomiutvalget foreslår en rekke endringer i drosjereguleringen. Flertallet mener etableringsbarrierene i drosjemarkedet bør reduseres slik at nye aktører kan etablere seg og konkurransevilkårene blir like for nye og tradisjonelle aktører. Flertallet foreslår blant annet å oppheve plikten til å ha drosjeløyve, herunder behovsprøvingen av løyvene, mens de mener krav til kjøreseddel for sjåfører bør opprettholdes. Imidlertid mener flertallet at adgangen til å stille krav om kjentmannsprøve for utstedelse av kjøreseddel bør oppheves. Bakgrunnen er at de mener kjentmannsprøven er overflødig på grunn av dagens GPS-teknologi. Flertallet foreslår også å oppheve maksimalprisreguleringen, og at det i stedet bør være plikt til å gi forbrukerne forhåndspris i bestillingsmarkedet. Videre foreslår utvalget å oppheve plikten til å være tilsluttet en drosjesentral, og å erstatte den med krav om lagring av informasjon om turer og priser. Når det gjelder krav om tilslutning til drosjesentral viser utvalget til at ESA har stilt spørsmål ved om en slik plikt er i strid med EØS-avtalen. Utvalget mener det er viktig å sikre forbrukerne prisinformasjon, sikre behov for innrapportering av skatt og ivareta sikkerheten til passasjerene, men at slike krav må være teknologinøytrale.

Et mindretall mener utfordringene i persontransportmarkedet strekker seg lengre enn manglende informasjon og konkurranse. Deregulering av drosjemarkedet har i flere land ført til høyere priser. En avveining av riktig antall drosjer i hvert område kan ikke umiddelbart løses av markedet, med mindre man skal akseptere et arbeidsliv der folk baserer sin inntekt på å få fritiden avbrutt av kjøreoppdrag på kort varsel. I et land med spredt bosettingsmønster er man avhengig av å ha drosjer i beredskap. Å fjerne behovsprøving og driveplikt, særlig i utkantområder vil kunne gi et vesentlig svekket tilbud, og kan i verste fall gå ut over liv og helse. Næringen bør i hovedsak være bemannet av mennesker som har persontransport som sin hovedbeskjeftigelse, som har anstendige og forutsigbare lønns- og arbeidsvilkår, og som har tilfredsstillende og kontrollerbar kompetanse.

Et mindretall peker videre på at norsk persontransportnæring er i endring og må ta i bruk ny teknologi og nye muligheter for å tilby mer effektive tjenester med høyere kvalitet. Dette bør i størst mulig grad skje innenfor dagens yrkestransportlov med tilhørende forskrifter.

2.3 Teknologiske endringer

De siste årene har det vært en stor teknologisk utvikling i persontransportmarkedet. Teknologiske nyvinninger har gjort det mulig med nye forretningskonsepter, blant annet med applikasjonsbaserte løsninger for bestilling og betaling av drosjetransport. Denne teknologiske utviklingen har i stor grad endret forbrukernes forventninger til hvordan drosjetransporten kan og bør være.

Den teknologiske utviklingen i markedet har bidratt til at drosjenæringen de siste årene har fått konkurranse fra nye transporttjenester som har vokst frem ved siden av den etablerte næringen. Noen av disse transporttjenestene har karakter av samkjøring, der sjåføren og passasjeren deler et transportmiddel ut fra et sammenfallende transportbehov, og deler på kostnadene for transporten. Andre tjenester ligner mer på ordinær drosjetransport, der kunden eller forbrukeren definerer start- og stoppestedet og hvor operatøren får vederlag for tjenesten utover kostnadsdeling. De nye transporttjenestene har i stor grad utfordret den etablerte næringen, og viser at markedet er i endring. Dette utfordrer også gjeldende regulering.

Driveplikten gir et lite fleksibelt system som blant annet stiller krav til stasjoneringssted og gitte åpningstider. Videre må løyvehaver ha drosjevirksomheten som sitt hovederverv, noe som hindrer forretningsmodeller basert på deltidskjøring. Løyvehaver må dessuten være knyttet til en drosjesentral, men under dagens system har ikke drosjesentralene insentiver til å stille krav til drosjetjenester som innebærer en kostnad for løyvehaverne.

Stortinget har vedtatt en endring av vegtrafikkloven, jf. Prop. 31 L (2017–2018), Innst. 170 L (2017–2018) og Lovvedtak 43 (2017–2018). Lovendringen vil gi Samferdselsdepartementet hjemmel ved forskrift å pålegge den som driver transport mot vederlag på vei å sørge for at kjøretøyet har installert alkolås. Pr. i dag gjelder dette kun for buss, men lovhjemmelen åpner for at påbudet om alkolås kan gjelde for alle typer transport som utføres mot vederlag. Departementet vil på et senere tidspunkt vurdere om påbudet om alkolås skal gjelde for drosje.

2.4 Drosjeregulering og forholdet til EØS-retten

ESA avga den 22. februar 2017 en grunngitt uttalelse om den norske drosjereguleringen. ESA mener behovsprøvingen, tildeling av drosjeløyver etter ansiennitet og fylkeskommunenes eget skjønn, samt kravet om sentraltilknytning, er i strid med retten til fri etablering etter EØS-avtalen artikkel 31. ESA krever i den grunngitte uttalelsen at Norge gjennomfører nødvendige tiltak for å rette seg etter uttalelsen. Norge svarte den 11. desember 2017 på uttalelsen og viste til at departementet ville foreslå å oppheve behovsprøvingen, herunder tildelingskriteriene for løyve og plikten til å være tilsluttet en drosjesentral. Departementet fremhevet i tilbakemeldingen til ESA at det er svært viktig å sørge for et tilstrekkelig drosjetilbud i hele landet. Departementet varslet derfor at lokale myndigheter vil ha muligheter til å sikre et tilfredsstillende tilbud der markedet ikke selv leverer dette.

EU har ikke etablert sekundærrett for transport av passasjerer med kjøretøy for åtte passasjerer i tillegg til fører, men de alminnelige prinsippene i EU-retten gjelder. Gjennom EØS-avtalen har Norge forpliktet seg til å følge de alminnelige prinsippene om fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital, med noen unntak. Retten til etablering inngår som en del av de fire friheter i EØS-retten, nærmere bestemt er etableringsretten en del av retten til fri bevegelse av personer over landegrensene.

Dette innebærer at det ikke er tillatt med regler som strider mot de overordnede prinsippene. Det er imidlertid unntak fra prinsippene, der et tiltak som utgjør diskriminering eller en restriksjon kan være tillatt i særskilte tilfeller. Blant annet kan en restriksjon i den nasjonale reguleringen fortsatt være lovlig dersom den kan begrunnes i allmenne hensyn. I læren om allmenne hensyn finnes det både lovfestede og ikke-lovfestede hensyn. De lovfestede allmenne hensynene fremgår av EØS-avtalen artikkel 33 og er hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen. De ulovfestede allmenne hensynene som er tillatt å tillegge vekt er typisk miljø- og forvaltningsmessige hensyn, kontrollhensyn og lignende. Disse hensynene har blitt til gjennom rettspraksis i EU-domstolen.

ESA viser i den grunngitte uttalelsen til at det er et allment hensyn å sikre et tilstrekkelig transporttilbud for publikum.

De lovfestede allmenne hensynene er begrenset, mens de ulovfestede rekker mye videre og dekker mange flere tiltak. Et tiltak/en bestemmelse eller lignende kan kun begrunnes i de ulovfestede allmenne hensyn dersom tiltaket/bestemmelsen er ikke-diskriminerende. Dette innebærer at den aktuelle bestemmelsen både direkte og indirekte må gjelde likt for både EØS-borgere og statens egne borgere. Dersom et tiltak kan begrunnes i et allment hensyn må det videre vurderes om tiltaket er nødvendig eller om det samme kunne vært oppnådd på en mindre inngripende måte. I utarbeidelsen av nye drosjeregler er det viktig at et nytt regelverk er balansert og at de krav som stilles er proporsjonale og i overensstemmelse med EØS-retten.

2.5 Høring

Forslagene til lovendringer ble sendt på høring den 1. oktober 2018. Frist for å komme med merknader var 1. januar 2019. I tillegg ble høringsnotatet lagt ut på Samferdselsdepartementet sine hjemmesider på internett, samt ble sendt til følgende instanser:

• Statsministerens kontor

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Barne- og likestillingsdepartementet

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Utenriksdepartementet

• Datatilsynet

• Direktoratet for forvaltning og IKT

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Konkurransetilsynet

• Miljødirektoratet

• NAV – Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Politidirektoratet

• Regjeringsadvokaten

• Regelrådet

• Skattedirektoratet

• Standard Norge

• Statistisk Sentralbyrå

• Vegdirektoratet

• Akershus fylkeskommune

• Aust-Agder fylkeskommune

• Buskerud fylkeskommune

• Finnmark fylkeskommune

• Hedmark fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Oppland fylkeskommune

• Oslo kommune – Byrådet

• Rogaland fylkeskommune

• Sogn og Fjordane fylkeskommune

• Telemark fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Vest-Agder fylkeskommune

• Vestfold fylkeskommune

• Østfold fylkeskommune

• Abelia

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Fagforbundet

• Finans Norge

• Hovedorganisasjonen Virke

• IKT Norge

• ITS Norge

• Kollektivtrafikkforeningen

• Kompetanseteam Vest

• KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

• KS Bedrift

• Landsorganisasjonen i Norge – LO

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• NHO Transport

• NOKUT

• Norges Blindeforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges Ingeniør- og Teknologiorganisasjon – NITO

• Norges Lastebileierforbund

• Norges Taxiforbund

• Norges Turbileierforbund

• Norsk Kunnskaps-institutt

• Norsk Transportarbeiderforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon – NHO

• Pasientreiser HF

• Pensjonistforbundet

• Utdanningsforbundet

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Yrkestrafikkforbundet

Departementet har mottatt 80 høringsuttalelser.

Flere høringsinstanser uttaler seg om spørsmål som faller utenfor forslagene i høringsnotatet. Uttalelser som faller utenfor lovforslagene vil ikke bli omtalt i det følgende.