7 Økonomiske og administrative konsekvenser

7.1 Sammendrag

Dagens regulering av drosjemarkedet innebærer etableringshindringer som virker hemmende på konkurranse. Manglende konkurranse bidrar til høyere pris og lavere kvalitet på tilbudet og gir et effektivitetstap for samfunnet. Ved å oppheve behovsprøvingen, oppheves også den viktigste barrieren for å kunne etablere seg i drosjemarkedet. I tillegg foreslår departementet oppheving av kravet om hovederverv, lempede krav til løyvehaver, og oppheving av sentraltilknytningsplikten. Oppheving av behovsprøvingen vil også føre til friere adgang til valg av organisasjonsform. Disse endringene vil ytterligere redusere etableringsbarrierene i drosjemarkedet og være til fordel for de som søker løyve. Friere etablering i markedet muliggjør en mer effektiv markedstilpasning, som kan være fordelaktig både for næringen og kundene.

Hvilken effekt dereguleringen vil ha på pris i ulike områder, er usikkert. Samtidig som etableringshindringene reduseres, legger ny teknologi til rette for at kundene enklere kan innhente prisinformasjon. Det er derfor grunn til å forvente at næringen i større grad vil konkurrere på pris. Dette kan bidra til bedre sammenheng mellom prisen på tjenesten og kostnaden ved å tilby den. På generell basis skal dette være gunstig for forbrukerne, men i områder eller på tider med lav etterspørsel kan kostnaden ved å tilby drosjetjenestene bli høyere enn det kundene er villige til å betale, og som en konsekvens gi et svekket drosjetilbud.

For å sikre drosjetilbud der markedet ellers ikke ville ha levert nødvendige drosjetjenester, kan fylkeskommunene tildele eneretter til løyvehavere i bestemte områder, med eller uten kompensasjon. En enerett kan bidra til å opprettholde fylkeskommunenes utgifter til drosjeberedskap på samme nivå som i dag, men det kan ikke utelukkes behov for å også yte økonomisk kompensasjon til løyvehavere i enkelte områder. I disse områdene sikres også prisene gjennom å videreføre maksimalprisregulering. Fylkeskommunene må også påregne visse administrasjonskostnader til å oppfylle kravet om begrunnelse av behovet for å tildele eneretter og gjennomføre kjøp/kontraktstildelinger.

De samfunnsøkonomiske virkningene er krevende å kvantifisere. Samlet sett vurderer departementet at de samlede gevinstene ved endringsforslagene vil veie opp for eventuelle negative konsekvenser. I de neste kapitlene redegjør departementet nærmere for konkrete vurderinger knyttet til de ulike endringsforslagene.

7.2 Oppheving av behovsprøvingen og driveplikten mv.

En overgang til friere etablering i markedet muliggjør en mer effektiv markedstilpasning som kan være fordelaktig både for drosjesjåfører, løyvehavere og kunder. Det er en rekke samfunnsøkonomiske kostnader ved dagens behovsprøving av drosjeløyver. Høyere pris og lavere kvalitet på tilbudet som følge av manglende konkurranse gir et effektivitetstap for samfunnet. Gjennom oppheving av behovsprøvingen vil den største barrieren for etablering bli fjernet og legge til rette for mer effektiv konkurranse.

Departementet forventer at drosjetilbudet vil kunne øke i folkerike og tettbebygde områder, rundt knutepunkter og på passasjertunge tider. Dette kan gi effektivitetsgevinster som følge av mer effektiv markedstilpasning der tilbudet møter den faktiske etterspørselen etter drosjetjenester. Gevinstene kan hentes ut i form av bedre tilbud for kundene med redusert ventetid og et mer differensiert tjenestetilbud. Dersom konkurransen er velfungerende kan dette også føre til lavere priser gjennom økt selvregulering av drosjemarkedet.

Bortfall av behovsprøvingen vil også medføre redusert ressursbruk til administrasjon av ordningen. Dette vil kunne frigjøre ressurser i fylkeskommunene. En oppheving av behovsprøvingen vil også være til fordel for de som søker løyve fordi de kan etablere seg når de måtte ønske, uten å måtte vente til løyver blir utlyst og til de når frem i køen av søkere.

Det er noe større usikkerhet om markedet vil levere et tilfredsstillende drosjetilbud på steder og tider med tynt kundegrunnlag. Fordi det vil være mest attraktivt å etablere seg i områder med høyt kundegrunnlag, kan det oppstå en sterkere vridning av tilbudet mot disse områdene. Det vil dermed kunne oppstå en omfordeling mellom innbyggere, der kunder som i dag sikres et kunstig høyt tilbud i distriktene kan oppleve å få et dårligere tilbud. Disse områdene har tidligere fått tilbudet kryssubsidiert av inntjening i mer attraktive områder og tider på døgnet.

Samtidig er det forhold som trekker i retning av økt konkurranse også i områder som i utgangspunktet ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme å betjene. Uten plikten til å betjene ulønnsomme områder og tider, vil kostnadene knyttet til drift av drosjevirksomhet reduseres. Med generelt lavere etableringsbarrierer kan flere etablere seg i markedet, også på deltid. Sammen med nye forretningsmodeller og ny teknologi kan det derfor være attraktivt å etablere deltidstjenester, også i mer tynt befolkede områder. Flere områder og perioder enn tidligere kan dermed bli lønnsomme å betjene.

Selv om den totale effekten av en oppheving av behovsprøvingen er vanskelig å kvantifisere, er det departementets vurdering at de samlede gevinstene vil veie opp for eventuelle negative konsekvenser. Etter departementets mening er det uansett mer hensiktsmessig å benytte mer målrettede tiltak rettet mot spesifikke problemstillinger, fremfor en generell konkurransebegrensende regulering av markedet. Departementet understreker at prisvirkninger vil være en del av evalueringen som det er vist til i kapittel 6.

7.3 Fylkeskommunenes adgang til å gi lokale eneretter

I områder og perioder med lavt etterspørselsgrunnlag er det mer usikkerhet om markedet vil tilby et tilstrekkelig drosjetilbud. For å sikre tilstrekkelig drosjetilbud kan fylkeskommunene kjøpe drosjetjenester, slik som det også er adgang til i dag. Pasientreiser, skoleskyss mv. er eksempler på viktige funksjoner der myndighetene sikrer transporttjenestene gjennom kjøp eller egen drift. I tillegg skal fylkeskommunene etter forslaget kunne tildele eneretter til løyvehavere og skjerme enerettshaveren for konkurranse. På den måten skjermes også inntektsgrunnlaget til enerettshaveren og det kan likevel være lønnsomt å opprettholde driften på steder og tider med lavere kundegrunnlag. Dette kan også bidra til å til dels motvirke fordelingsvirkninger fra innbyggere i distriktene til innbyggere i byene.

Erfaringene fra dagens løyveordning viser at heller ikke behovsprøvingen i alle tilfeller har vært et tilstrekkelig virkemiddel for å sikre ønsket drosjetilbud i enkelte områder eller på tider av døgnet. Eksempelvis er det i enkelte distriktskommuner krevende å tiltrekke søkere til ledige løyver. Andre steder er det kun tilgjengelighet på dagtid når det er muligheter for kontraktskjøring, mens tilgjengeligheten i praksis er fraværende på nattestid. For å påta seg de samme forpliktelsene som i dag, kan det likevel hende at en konkurranseskjerming ikke er tilstrekkelig for å sikre nødvendig inntjening for enerettshaverne. Enerettshavere kan derfor ville kreve en økonomisk kompensasjon i tillegg til eneretten.

Videre vil eneretter som ikke også inneholder rettigheter til kontraktskjøring ha betraktelig lavere verdi i mange distrikter sammenliknet med behovsprøvingen som er i dag. I områder der kontraktskjøring utgjør en stor del av drosjemarkedet kan bortfallet av driveplikten medføre et så lavt etterspørselsgrunnlag i det gjenværende markedet, at det ikke er attraktivt å etablere seg i enkeltturmarkedet. I mange løyvedistrikt utgjør kontraktsmarkedet hovedparten av all drosjekjøring. Departementet mener derfor at ansvarlige myndigheter bør vurdere å samordne kjøp i kontraktsmarkedet og tildeling av eneretter innenfor gjeldende rettslige rammer.

Kjøpene som eventuelt ønskes samordnet kan kategoriseres i tre typer: 1) Helseforetakenes kjøp av pasientreiser, 2) fylkeskommunenes kjøp av skoleskyss og 3) fylkeskommunens kjøp av transportberedskap i enkeltturmarkedet. Etter departementets vurdering gir anskaffelsesregelverket muligheter for å samordne innkjøp mellom oppdragsgivere. Departementet mener at det må være opp til fylkeskommunene og helseforetakene å vurdere om det er hensiktsmessig å samordne kjøp i det enkelte tilfellet innenfor rammene av gjeldende regelverk.

Det er uvisst om fylkeskommunene faktisk vil måtte yte en økonomisk kompensasjon til enerettshaverne. Dette vil blant annet avhenge av graden av nyetablering, hvor virksom konkurransen om enerettene blir og i hvilken grad tildeling av eneretter samordnes med kjøp av kontraktskjøring. Fylkeskommunene kan i rollen som innkjøper også tilpasse transportstandarden og forpliktelsene i kontraktene slik at drosjetilbydere kan levere tjenestene uten økonomisk kompensasjon. Med reduserte etableringshindringer og kostnader ved å drive drosjevirksomhet kan flere delmarkeder være mer attraktive enn tidligere. Med mer deregulering kan markedet også i større grad tilpasse tilbudet i tråd med etterspørselen. På den måten kan løyvehaverne spare kostnader ved å opprettholde ulønnsom drift, og det er dermed ikke gitt at det vil være behov for å kompensere enerettshaverne selv om verdien av enerettene er lavere enn behovsprøvde løyver.

Effekten på utgiftene til fylkeskommunene er derfor usikker. Endringen i reguleringen kan medføre økte utgifter til kjøp og/eller redusert drosjetilbud/transportstandard i enkelte områder. Samtidig utelukkes det ikke at markedet kan tilpasse seg på en mer effektiv måte også i distriktsområdene, og at adgangen til å benytte eneretter kan sikre et tilfredsstillende drosjetilbud uten ekstra utgifter.

I tillegg kan fylkeskommunene påregne noe økte administrative kostnader til å sette seg inn i det nye regelverket. Reguleringsendringene innebærer at fylkeskommunene må begrunne behovet for bruk av eneretter i områder der eneretter kan benyttes. Dette kan oppfattes som noe mer krevende enn dagens vurderinger knyttet til behovsprøvingen. Videre må fylkeskommunene sikre anskaffelseskompetanse og innføre rutiner for kjøp av drosjetjenester, der dette ikke allerede er etablert.

I områder som er unntatt fra muligheten til bruk av eneretter, kan bortfallet av behovsprøvingen medføre en enklere ordning å administrere, og dermed redusert ressursbruk for fylkeskommunene sammenliknet med i dag.

Uten statlige overføringer til fylkeskommunene blir fylkeskommunene nødt til å foreta en konkret vurdering av transportbehovet, behovet for å gripe inn i markedet og ut i fra disponible ressurser foreta samfunnsøkonomiske prioriteringer. Etter en samlet vurdering mener departementet at fylkeskommunene ikke skal motta statlige overføringer som følge av endringene i drosjereguleringen.

7.4 Krav om drosjeløyve og objektive krav

Departementet foreslår å lempe på de objektive løyvekravene. Det vil da ikke lenger være krav til fagkompetanse. Lemping av kravene vil redusere kostnadene ved etablering og dermed redusere inngangsbarrieren for å etablere seg i markedet. Dette kan igjen bidra til at flere aktører velger å tilby drosjetjenester og bidra til økt konkurranse i markedet. Videre vil fjerning av disse kravene forenkle saksbehandlingen hos løyvemyndigheten i forbindelse med søknad om løyve.

Samtidig har formålet bak kravene vært å sikre en seriøs næring. Uten disse kravene åpnes det for at også flere useriøse aktører etablerer seg i markedet. Departementet mener imidlertid at det stilles generelle krav til næringsdrivende og arbeidsgivere som tilstrekkelig ivaretar hensynet til forsvarlig drift og arbeidstakeres rettigheter. For kundene er det først og fremst sjåførene som har betydning for kundeopplevelsen. Departementet viser i denne sammenheng til nærmere omtale om kjøreseddel i kapittel 7.9.

7.5 Oppheving av særskilte løyvekategorier

Med oppheving av særskilte løyvekategorier vil det kun være én løyvekategori for all persontransport for kjøretøy med ni seter eller mindre. Dette vil være en betydelig forenkling sammenliknet med dagens system og vil gi reduserte administrative kostnader for løyvemyndighetene. Dette som følge av enklere vurderinger av om vilkårene for det enkelte løyvet er oppfylt – uten å måtte skille på ulike krav for ulikt materiell, slik det har vært så langt.

For løyvehaverne som har hatt selskapsvognløyve vil opphevingen av særskilte løyvekategorier innebære økte krav. F.eks. vil disse bli underlagt krav om taksameter og merking av kjøretøyet, som også innebærer en økt kostnad for disse løyvehaverne. Imidlertid vil endringsforslaget bety at alle som kvalifiserer til løyve kan drive virksomhet innenfor alle markedssegmenter. Dette kan medføre mer fleksibilitet for løyvehavere som tidligere har hatt eksklusivt materiell, som dermed også kan drive virksomhet innenfor det ordinære drosjemarkedet. Dette kan bidra til økt konkurranse.

Når det gjelder løyver for transport for funksjonshemmede har markedsinteressen vært begrenset. Departementet vurderer at denne typen tjenester hovedsakelig vil fortsette å leveres gjennom en kombinasjon av kjøp av tjenester i kontraktsmarkedet og som en integrert del av det ordinære drosjemarkedet. Kjøretøy med over 9 seter som i dag er underlagt krav om taksameter, vil i et fremtidig regelverk måtte ha turvognløyve, og vil dermed slippe kravet om taksameter.

Med en overgangsperiode på ett år fra ikrafttredelse til løyvehaverne må oppfylle kravene, mener departementet at aktørene vil ha tilstrekkelig tid til å tilpasse seg endringer i lov og forskrift.

7.6 Sentraltilknytning og loggføring

Ved en deregulering av markedet vil tilknytningsplikten til sentral oppheves og løyvehaverne vil stå fritt til å organisere seg på andre måter. Løyvehavere kan velge å kjøre for seg selv, være tilknyttet en sentral eller annen formidlingsløsning, eller organisere seg i selskaper. Etablerte sentraler kan også velge å organisere seg som selskaper og søke egne løyver og ansette sjåfører. Det vil dermed sannsynligvis bli en større variasjon i tilbudet og økt differensiering av markedssegmenter. Eksempelvis kan effektive applikasjonsbaserte formidlingsløsninger bli utbredt og på kort tid kapre store markedsandeler for visse brukergrupper og store landsdekkende sentraler eller drosjeselskaper kan spesialisere seg i kontraktsegmentet i ulike deler av landet. Dette vil endre på insentivstrukturene i markedet og således kunne bidra til en bedret priskonkurranse mellom løyvehavere.

En oppheving av plikten til sentraltilknytning vil videre kunne redusere løyvemyndighetenes administrative ressursbruk. Dette fordi en frivillig sentraltilknyting vil måtte bygge på privatrettslige avtaler atskilt fra den offentlige løyvereguleringen. Håndhevingen av de private avtalene vil partene selv ha ansvaret for.

Som beskrevet i kapittel 2.2 bidrar skalafordeler og nettverkseffekter til mer kostnadseffektivitet og større inntjeningspotensial ved å organisere seg i store sentraler. Disse forholdene har trukket i retning av større og færre sentraler. Dette innebærer imidlertid en uønsket risiko for store sentraler som utøver markedsmakt og utnytter dominerende posisjoner. Konkurranseskjermingen har forsterket denne effekten ved at sentralene først og fremst har insentiver til å tiltrekke seg løyvehavere gjennom høyest mulig priser for tjenestene – og ikke redusere priser som en normal konkurransesituasjon skulle tilsi. Uten en plikt til å knytte seg til en sentral, sammen med muligheten for å etablere selskaper med flere løyver, kan markedsmakten utjevnes mellom de ulike aktørene i markedet.

Sentralene har også hatt en viktig funksjon med å innrapportere opplysninger om driften til skattemyndighetene, slik at det er mulig å kontrollere skattegrunnlaget i løyvehavernes næringsoppgaver. Inntil det er tatt stilling til arbeidsgruppens forslag i prosjektet om mobile applikasjoner brukt som alternativer til taksametre, har departementet foreslått å videreføre dagens taksameterkrav.

Det antas at det vil påløpe noen kostnader for løyvehaver ved å måtte loggføre alle drosjeturer. Løyvehaver må anskaffe et GNSS-system som sørger for sikker lagring, samt sletting av opplysninger etter at perioden for lagring er over. Det at loggføringen foreslås utvidet fra 10 til 60 dager antas ikke å medføre økte kostnader for aktører i markedet, da kostnaden i hovedsak vil knytte seg til anskaffelse av GNSS-system og tilhørende lagring, uavhengig av hvor lang tid dataene lagres.

7.7 Tidsbegrensede løyver

Departementet foreslår at drosjeløyver utstedes med en varighet på ti år.

Hittil har den eneste tidsbegrensningen av løyver vært at løyvet gjelder til løyvehaveren fyller 75 år. En tiårig fornyelse kan medføre mer administrasjon for løyvemyndigheten sammenliknet med tilfellet der løyvene gjelder uten begrensning i tid. Dette vil også medføre kostnader for løyvehaver i form av behandlingsgebyr. Gebyret er for tiden 3 400 kroner, og anses ikke å være en stor sum i løpet av en 10 års periode. Samtidig vil en tiårig løyveperiode bidra til hyppigere oppdatering av løyveregisteret og gi bedre oversikt over aktive løyvehavere. Ettersom løyvekravene foreslås redusert, mener departementet at det er begrenset administrasjon knyttet til utstedelse og innhenting av vandelsattest, skatteattest og bekreftelse fra konkursregisteret hvert 10 år.

7.8 Kjøreseddel – krav til sjåfør

I tillegg til krav til helse, vandel og 20 års aldersgrense for utstedelse av kjøreseddel, foreslår departementet å innføre et kunnskapskrav for førere av drosje og at den som ønsker kjøreseddel for drosje må ha hatt førerkort klasse B i minst to år før utstedelse av kjøreseddel.

Statens vegvesen arrangerer i dag eksamen for drosjeløyvehavere og for godstransport- og turvognløyvene og har i hovedsak allerede nødvendig kompetanse for å gjennomføre oppgaven. Med bortfall av eksamen for drosjeløyvehavere vil det sannsynligvis ikke være særlig økt behov for bemanning, selv om det kan tenkes at det vil være noen flere som tar sjåføreksamen enn løyveeksamen. Videre skal drosjesjåførene betale et gebyr som dekker kostnadene ved å utføre oppgaven. Departementet anser derfor at forslaget ikke bør ha nevneverdige konsekvenser for Statens vegvesen.

Et fagkompetansekrav vil innebære en ekstra barriere for de som ønsker å utøve yrket som drosjesjåfør. Samtidig foreslår departementet å fjerne fagkompetansekravet for løyvehaver. På denne måte omfordeles kostnader til å sikre fagkompetansen fra løyvehaverne til drosjesjåførene. Det er sjåførene som først og fremst er i kontakt med passasjerene, og dermed sjåføren som har ansvaret for å sikre nødvendig trygghet og servicekvalitet for kunden.

En sjåføreksamen for å få utstedt kjøreseddel vil innebære et visst kunnskapsnivå om fastsetting av pris, førstehjelp, yrkesetikk, service og kundebehandling, håndtering av taksameter mv. I dag tas det 1 600 kroner for en løyveeksamen på totalt fire timer. Departementet anser at sjåføreksamen vil være noe kortere, anslagsvis to timer, slik at et gebyr er forventet på om lag 800 kroner. Gebyret for utstedelse av kompetansebevis foreslås til 290 kroner, lik dagens kostnad ved produksjon av kompetansebevis etter yrkestransportforskriften § 12.

På samme tid foreslår departementet å oppheve hjemmelen til å kreve avlagt lokal kjentmannsprøve for å få utstedt kjøreseddel. I de større byene er det normalt den lokale taxinæringen som fastsetter innholdet i slike kurs, samt sørger for gjennomføring- og godkjenning. Prisen for et kurs varierer mellom om lag 3 500 – 8 500 kroner.

Departementet vurderer derfor at et krav om avlagt sjåføreksamen ikke utgjør en vesentlig byrde for drosjesjåførene.

Krav om førerkort klasse B i minst to år før utstedelse av kjøreseddel for drosje vil føre til at man får sjåfører med erfaring og på den måten bidrar til økt trafikksikkerhet. På den andre siden vil et slikt krav kunne medføre at de som ønsker å være fører av drosje kan komme noe senere ut i arbeid fordi det må gå to år fra vedkommende fikk førerkortet til han kan få utstedt kjøreseddel.