7 Vurdering av forslagene i lys av Grunnlovens § 97

I høringsforslaget mente Arbeids- og sosialdepartementet at forslaget om konvertering av bruttoberegnet ektefellepensjon til nettoberegnet pensjon ved 67 år var innenfor rammen av Grunnloven § 97 om at lover ikke skal gis med tilbakevirkende kraft. Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet ble også bedt om å foreta en vurdering, og nedenfor følger et sammendrag av vurderingen de har gitt.

Som utgangspunkt for gjennomgangen, viser de til sine tidligere uttalelser og relevant rettspraksis. I en uttalelse fra 2009 om grunnlovsvernet for ektefellepensjon fra offentlig tjenestepensjon legges det til grunn at vurderingen må bygge på den såkalte Borthen-normen, det vil si en vurdering av om det foreligger «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning.

Først drøftes stillingen for dem som mottar løpende ektefellepensjon. Hvis forholdene ellers er like, skal det mindre til før det for denne gruppen foreligger «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning enn for personer som ennå ikke mottar ektefellepensjon. Gruppen deles i tre kategorier:

• 1. De som mottar behovsprøvd ektefellepensjon

• 2. De som mottar ikke-behovsprøvd ektefellepensjon, men som ikke mottar egen tjenestepensjon

• 3. De som mottar ikke-behovsprøvd ektefellepensjon, og som mottar egen tjenestepensjon

Det er kategori 3 som reiser de vanskeligste spørsmålene, og i gjennomgangen drøftes følgende forhold:

• Rettsposisjonens karakter og grunnlaget for forventningen om vern mot inngrep

• Inngrepets art og omfang

• Hvor plutselig rammer inngrepet

• De samfunnsmessige behovene for å kunne endre på regelverket.

Til det første forholdet vil det at ektefellepensjonen er tilstått i seg selv skape grunnlag for innrettelse. Pensjonen er imidlertid en avledet rett som har svakere vern enn medlemmets egen rett til pensjon. Ektefellepensjon er som utgangspunkt ment å være et supplement til egen inntekt, inkludert pensjoner basert på egen opptjening. Det er av betydning at det uansett skal skje en ny beregning av pensjonen når den etterlatte blir 67 år som kan føre til økt eller redusert utbetaling. Sentralt i denne sammenheng er at det ikke er noe regelverk for samordning av brutto ektefellepensjoner med alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 20 (ny alderspensjon) for 1954-kullet og yngre kull. En kommer dermed uansett ikke unna at endringer må skje, noe som bidrar til at preget av tilbakevirkning dempes. Det har også betydning at ektefellepensjoner, både i folketrygden og i offentlig tjenestepensjon, i stadig større grad er ansett å være i utakt med samfunnsutviklingen.

I gjennomgangen av inngrepets art og omfang konstaterer Lovavdelingen at den foreslåtte endringen ikke endrer vilkårene for å få ektefellepensjon, men pensjonens størrelse. Inngrepets omfang må i prinsippet skje ved å sammenligne ytelsesnivået etter dagens regler med ytelsesnivået etter de foreslåtte reglene. Det er summen av ytelser fra ulike ordninger som er av interesse når grunnlovmessigheten skal vurderes. Vurderingen kompliseres av at sammenligningsgrunnlaget ikke er gitt siden det ikke er regler for samordning av brutto ektefellepensjon med alderspensjon fra folketrygden etter folketrygdloven kapittel 20.

Dagens regler (bruttopensjon) og de foreslåtte reglene (nettopensjon) har en felles kjerne ved at de tar utgangspunkt i avdødes pensjonsgrunnlag og opptjeningsår. Utfordringen når det gjelder grunnlovsspørsmålet er at nettoordningen bygger på et snevrere sett av kriterier for beregning enn det som i dag gjelder for bruttoordningen. Lovavdelingen viser til høringsnotatet hvor det framgår at nettoberegnet ektefellepensjon på individnivå vil kunne bli både høyere og lavere enn brutto ektefellepensjon etter samordning, og at forskjellen i enkelttilfeller kan være relativt stor. Virkningen for årskullene født mellom 1954 og 1963 vil bli begrenset siden dette er årskull som fortsatt vil få deler av ektefellepensjonen fastsatt etter gjeldende regler gjennom innfasingsordningen som er foreslått. Ved avveiningen er det vesentlig at de nye reglene, på det generelle planet, opprettholder en fordelaktig stilling for dem som etter dagens regler er best stilt, ved den særskilte satsen for ikke-behovsprøvde ytelser.

Vurderingen må også ta hensyn til om inngrepet rammer plutselig, eller om den som rammes, må være forberedt på at endringer kan skje og eventuelt gis mulighet til å omstille seg. Med et innslagspunkt fra fylte 67 år, vil pensjonsmottakere født i 1963 fortsatt ha 10 år på å omstille seg før overgangen til en nettoberegnet ektefellepensjon. Personer i årskullene fra og med 1954 til og med 1962 skjermes gjennom innfasingsordningen som er foreslått. Personer som er født senere enn 1963, har tilsvarende lengre tid til omstilling. Dette bidrar både til å svekke preget av tilbakevirkning og til å gi de berørte mulighet til å tilpasse seg.

Samfunnsutviklingen og endringene i pensjonssystemene de siste 20 årene svekker forventningen om å skjermes mot endringer. Etterlatte av begge kjønn har lenge blitt forventet å skaffe seg inntekt og tjene opp pensjon på egen hånd, og lovgivningen om pensjoner har på en rekke punkter allerede tatt konsekvensen av et slikt endret syn. Det er i utgangspunktet et fullt legitimt hensyn å tilpasse lovgivningen til den alminnelige samfunnsutviklingen og de endringene i pensjonssystemet som ellers har skjedd de siste 20 årene. I dette tilfellet er det dessuten nødvendig å gi regler. Det konkrete forslaget er i stor grad båret fram av ønsket om å få til en enkel ordning. Som det framgår av høringsnotatet, er det nær umulig å utforme samordningsregler mot ny alderspensjon fra folketrygden som har de samme egenskapene som dagens samordningsregler.

Forenklingshensynet er relevant, særlig når regelverket fra før er så komplisert som det er. Lovavdelingen konstaterer imidlertid at det går en grense for hvor ulikt en omlegning som skjer av forenklingsgrunner, kan slå ut for ulike deler av den berørte gruppen, uten at det blir grunnlovmessig problematisk.

Det er de mer ytterliggående utslagene av omlegningen som står i et problematisk forhold til Grunnloven § 97. Vurderingen er imidlertid vanskelig, siden Høyesterett ikke har hatt noe klart sammenlignbart tilfelle til vurdering. Lovavdelingen skriver:

«Utfordringen er etter vårt syn størst for noen av de eldre årskullene. For de eldste av årskullene fra og med 1954 til og med 1962 blir de negative virkningene av endringen i stor grad dempet gjennom innfasingsordningen. Personer født i 1963 vil i dag ha 10 år igjen til de fyller 67 år. Det er først og fremst for noen få årskull fra 1963 og utover at de negative virkningene av endringen vil ha full effekt, samtidig som den reelle muligheten for tilpasning til de endrede reglene er noe begrenset. For personer som hører til årskull som er vesentlig yngre enn 1963, tilsier muligheten for å kunne tilpasse seg den situasjonen som inntreffer ved fylte 67 år, at endringene bør kunne aksepteres uten å komme i konflikt med Grunnloven § 97.»

De mener en særlig bør være oppmerksom på eventuelle tilfeller hvor ektefellepensjonen kan ha fungert som den viktigste ytelsen til livsopphold, og dermed som en ytelse med fundamental betydning for sikring av inntekt og levestandard opp mot det tilvante. Samtidig erkjennes det, på bakgrunn av rettspraksis, at det vil være et spørsmål hvor langt det kreves at lovgiver fanger opp enkeltstående urimelige utslag av en lovendring.

Avslutningsvis, for gruppen etterlatte som i dag mottar ikke-behovsprøvd ektefellepensjon, og som mottar egen tjenestepensjon (kategori 3), uttales følgende:

«De forenklingsgrunnene som har båret frem hovedinnretningen av lovforslaget nå, og de innvendingene som taler mot alternative løsninger som ASD har drøftet, taler med styrke for at en holder fast ved den modellen for tilpasning av offentlige tjenestepensjoner til ny alderspensjon etter folketrygden som er valgt i høringsnotatet. Gitt at en holder fast ved den modellen som er skissert i høringsnotatet, bør tvil om grunnlovmessigheten av de mest problematiske tilfellene kunne skje ved en økning av 18 %-satsen som høringsnotatet la til grunn. Hva som her er en tilfredsstillende sats, må nødvendigvis bero på et skjønn.»

Lovavdelingen drøfter så om overgangen fra behovsprøvd brutto ektefellepensjoner til nettopensjoner (kategori 1), kan innebære klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning. På bakgrunn av høringsnotatet konstateres det at den foreslåtte overgangen til nettoberegning i hovedtrekk vil gi positive utslag for pensjonsmottakere som i dag mottar behovsprøvde pensjoner etter bruttoordningen, jf. uttalelsen om at de behovsprøvde ektefellepensjonene i gjennomsnitt utgjør om lag 60 prosent av netto ektefellepensjon. Ut fra styrken i grunnlovsvernet og de øvrige momentene som inngår i grunnlovsvurderingen, antar Lovavdelingen at eventuelle negative utslag for pensjonsmottakere i disse gruppene normalt vil være så små at spørsmålet om ulovlig tilbakevirkning etter Grunnloven § 97 ikke vil komme på spissen.

For pensjonister som mottar ikke-behovsprøvd brutto ektefellepensjon uten å motta egen tjenestepensjon (kategori 2), vil tapet være mindre enn for gruppen som har egen tjenestepensjon. Dersom det skulle vise seg at det innen denne kategorien finnes personer som opplever inngrep som ut fra omfang og øvrige omstendigheter er sammenlignbare med tilfeller i kategori 3 (ikke-behovsprøvd ektefellepensjon med egen tjenestepensjon) og som kan regnes som grunnlovmessig problematiske, vil de grunnlovmessige betenkelighetene også gjøre seg gjeldende for dem.

Uttalelsen tar til slutt opp gruppen som ennå ikke mottar ektefellepensjon. Det konstateres at disse ikke rammes av forslaget på en slik måte at det kommer i konflikt med Grunnloven § 97. I praksis omfatter spørsmålet bare 1954-kullet. Dette kullet får på grunn av den foreslåtte innfasingsordningen fra 67 år 1/10 av ektefellepensjonen beregnet som en nettoytelse og 9/10 beregnet som en bruttoytelse som samordnes etter gjeldende regler.

Arbeids- og sosialdepartementet viser til gjennomgangen av regelverket for ektefellepensjon som viser store forskjeller mellom ulike grupper. Forskjellene relaterer seg til alderen til gjenlevende, når dødsfallet skjedde, når ekteskapet ble inngått og når avdøde ble medlem. I dag kan flere av forskjellene bli oppfattet som lite velbegrunnet. Dette gjelder særlig reglene om ikke-behovsprøvd bruttoberegnet ektefellepensjon. Reglene her er utformet for en annen tid hvor kvinner som oftest ikke hadde egen arbeidsinntekt, men var forsørget av mannen. Etter hvert har kvinners deltakelse i arbeidslivet blitt en selvfølge, og i en slik situasjon passer ikke lenger reglene om ikke-behovsprøvd ektefellepensjon. Dette er etter departementets syn et viktig element i grunnlovsvurderingen.