8 Departementets vurdering og forslag

8.1 Overgang til nettoberegnet ektefellepensjon

Reglene for samordning av brutto ektefellepensjon fra offentlig tjenestepensjon er noe av det mest kompliserte regelverket i pensjonssystemet. Regelverket vil kompliseres ytterligere dersom samordningsreglene også skal tilpasses innfasingen av ny alderspensjon fra folketrygden fra og med 1954-kullet. Det vil være tilnærmet umulig å utforme samordningsregler mot ny alderspensjon fra folketrygden som har de samme egenskapene som dagens samordningsregler. Det er derfor ikke til å unngå at personer som har rett på brutto ektefellepensjon og som delvis tjener opp alderspensjon i folketrygden etter nye opptjeningsregler, vil få andre pensjonsnivåer enn eldre årskull.

Departementet argumenterte i høringsnotatet for at det vil være uheldig å ytterligere komplisere regelverket for å beregne ektefellepensjoner med et nytt sett med kompliserte samordningsregler. Departementet argumenterte derfor for at det vil være bedre å beregne ektefellepensjonen uavhengig av ytelsen fra folketrygden. Når det uansett nødvendigvis vil måtte bli forskjellige beløp etter samordning med ny folketrygd, kom departementet til at det er mer hensiktsmessig at ektefelleytelsen beregnes direkte, uten å gå veien om samordning med ny folketrygd.

De fleste høringsinstansene har gitt uttrykk for at de støtter departementets vurdering i å erstatte bruttoytelsen med en nettoberegnet ytelse fra 67 år.

Pensjonistforbundet har utrykt at de kun støtter forslaget om nettoberegnet ektefellepensjon forutsatt at det suppleres med en sikringsordning som sikrer at pensjonsnivået ikke blir lavere enn beregningen av ektefellepensjon etter gamle regler, dvs. samordnet med gammel folketrygd.

Departementet mener at sikringsordningen som Pensjonistforbundet skisserer, har flere uheldige sider. For det første vil det innebære et mer komplisert regelverk, og for det andre vil det innebære økte utgifter sammenlignet med dagens regelverk. Det viktigste argumentet mot en slik sikringsordning er imidlertid at ny og gammel opptjeningsmodell i folketrygden har helt forskjellige egenskaper. Personer som ville fått relativt mye ektefellepensjon med gamle samordningsregler, ville ikke nødvendigvis fått like høy ektefellepensjon i en eventuell samordning mot ny folketrygd. Det blir derfor, slik departementet ser det, uheldig å beregne ektefellepensjonen som om folketrygden ikke var lagt om. Også de som mottar alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon, vil oppleve at tjenestepensjonen etter samordning blir forskjellig avhengig av om den samordnes med gammel eller ny folketrygd. Det har aldri vært aktuelt å beregne alderspensjonen fra offentlig tjenestepensjon som om folketrygden ikke var lagt om. Departementet mener at dette også må gjelde for ektefellepensjoner.

Landsforbundet for offentlige pensjonister (LOP) har utrykt at høringsnotatet gir minimalt med informasjon om hvordan virkningen av forslagene påvirker de ulike mottakergruppene. LOP mener at endringsforslagene er for dårlig utredet og uten beregninger som beskriver effektene av forslagene. De ber om at slike analyser igangsettes og at forslagene sendes på ny høring når resultatene foreligger.

Departementet viser til at det ikke finnes samordningsregler for bruttoberegnet ektefellepensjon mot ny folketrygd og at det derfor ikke lar seg gjøre å beregne effektene av forslaget, sammenlignet med om det ikke gjøres endringer. Det synes som om LOP mener at det først burde etableres et helt nytt sett med samordningsregler, for deretter å sammenligne hvordan netto ektefellepensjon slår ut sammenlignet med et sett med samordningsregler som ikke er vedtatt. Slik departementet ser det vil dette være lite hensiktsmessig. Departementets hovedbegrunnelse for å innfase netto ektefellepensjon er at ny opptjeningsmodell for alderspensjon fra folketrygden har en helt annen oppbygging enn den gamle opptjeningsmodellen, og består av helt nye elementer. Den nye alderspensjonen fra folketrygden er utformet som en beholdning som omregnes til en ytelse ved hjelp av folketrygdens delingstall og er i liten grad egnet til å inngå som fradrag i en ikke levealdersjustert bruttoytelse. Departementet kan ikke se at det er hensiktsmessig først å etablere nye samordningsregler for en ytelse som en i utgangspunktet vurderer å være dårlig egnet til å inngå som fradrag i en ikke levealdersjustert bruttoytelse, for deretter å sammenligne disse samordningsreglene med nettoberegnede ytelser.

Departementet viser til at de fleste høringsinstansene støtter forslaget om å innfase nettoberegnet ektefellepensjon fra 67 år og mener at det ikke har fremkommet tungtveiende momenter i høringen som tilsier en annen løsning. Departementet opprettholder derfor forslaget om at brutto ektefellepensjon skal erstattes av nettoberegnet ektefellepensjon fra 67 år for årskull født fra og med 1954.

Departementet har vurdert om regler om overgang til nettoberegnet ektefellepensjon skulle suppleres med en garantibestemmelse som sikrer at samlet pensjon (ektefellepensjon og alderspensjon fra folketrygden) minst skal utgjøre bruttonivået på ektefellepensjonen. En eventuell garantibestemmelse vil måtte ta hensyn til både levealdersjustering og fleksibelt uttak av alderspensjon fra folketrygden. Departementet viser her til at etter gjeldende regelverk kompenserer ikke ektefellepensjonen for hverken levealdersjustering eller tidlig uttak av alderspensjon fra folketrygden. Det betyr at det også etter gjeldende regelverk vil kunne være tilfeller hvor samlet pensjon er lavere enn bruttonivået, for eksempel ved tidliguttak av alderspensjon fra folketrygden.

Nettoberegnet ektefellepensjon vil typisk være klart lavere enn bruttoberegnet ektefellepensjon etter samordning når gjenlevende har høy egenopptjent alderspensjon fra folketrygden, spesielt i kombinasjon med egen alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon. En garantibestemmelse som sikrer nivået på samlet pensjon, ville typisk ikke slått inn i disse tilfellene. Her vil egen alderspensjon fra folketrygden alene være høyere enn bruttonivået på ektefellepensjonen.

For de behovsprøvde ektefellepensjonene er det en begrensning på summen av egen alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon og ektefellepensjonen. Med netto etterlattepensjoner er det ikke behov for å videreføre en slik regel. Med en eventuell garantibestemmelse som sikrer nivået på samlet pensjon, måtte en slik begrensningsregel videreføres, for å unngå at ektefellepensjonen blir klart gunstigere enn med dagens regler. Begrensningsregelen ville da også måtte tilpasses at årskull født fra og med 1963 fra 2020 får en ny tjenestepensjon (påslagspensjon), som blir beregnet uavhengig av folketrygden. En garantibestemmelse ville altså komplisere regelverket betraktelig.

Departementet viser til at Lovavdelingens skriver at de forenklingsgrunnene som har båret frem hovedinnretningen av lovforslaget, og de innvendingene som taler mot alternative løsninger, taler for at en holder fast ved den modellen for tilpasning av offentlige tjenestepensjoner til ny alderspensjon etter folketrygden som er valgt i høringsnotatet.

Departementet viser også til at SPK uttaler at en eventuell garantibestemmelse vil motvirke forenklingene som en nettoordning er ment å oppnå. Departementet har derfor kommet til at det ikke foreslås en garantibestemmelse.

8.2 Dimensjonering

Når det gjelder nivået på satsene, støtter høringsinstansene i all hovedsak at satsen skal differensieres mellom de behovsprøvde og ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene.

Akademikerne har argumentert for at satsene generelt skal være høyere, mens Organisasjonene har argumentert for at satsen for de ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene skal være høyere.

Departementet viser igjen til at det ikke finnes samordningsregler for bruttoberegnet ektefellepensjon mot ny alderspensjon fra folketrygden og at det derfor ikke lar seg gjøre å beregne effektene av lovforslaget sammenlignet med å ikke vedta lovforslaget. Det vi kan sammenligne lovforslaget med, er brutto ektefellepensjon etter samordning mot gammel folketrygd, dvs. som om folketrygden ikke var lagt om. En slik sammenligning viser at det er store nivåforskjeller mellom de ikke-behovsprøvde og de behovsprøvde ektefellepensjonene og at nivåene i stor grad påvirkes av hvorvidt den gjenlevende har egen alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon.

Tabell 8.1 viser månedlig utbetalt ektefellepensjon fra SPK ved utgangen av 2018 etter hvilken kategori ektefellepensjonen er (nettoberegnet, brutto behovsprøvd uten egenpensjon, brutto ikke-behovsprøvd uten egenpensjon, brutto behovsprøvd med egenpensjon og brutto ikke-behovsprøvd med egenpensjon). Statistikken inneholder kun ektefellepensjon som utbetales fra 67 år.

I gjennomsnitt er de behovsprøvde ektefellepensjonene lavere enn de nettoberegnede ektefellepensjonene. I gjennomsnitt utgjør de behovsprøvd ektefellepensjonene om lag 60 prosent av netto ektefellepensjon. I gjennomsnitt er de ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene om lag tre ganger så høye som de nettoberegnede ektefellepensjonene.

Tabell 8.2 gir informasjon om spredningen i utbetalt beløp innenfor de ulike typene ektefellepensjoner.

Beregningene som KLP fremlegger i sitt høringssvar, bekrefter bildet fra statistikken fra SPK. De behovsprøvde ektefellepensjonene, etter samordning med gammel folketrygd, gir i gjennomsnitt lavere utbetalinger enn lovforslaget, mens de ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene, etter samordning med gammel folketrygd, gir i gjennomsnitt høyere utbetalinger enn lovforslaget. Med en sats på 18 prosent indikerer beregningene fra KLP at utbetalingene med netto ektefellepensjon er om lag 32 prosent lavere enn ikke-behovsprøvd brutto ektefellepensjon etter samordning med gammel folketrygd. Om lag 25 prosent ville fått økt utbetaling med en nettosats på 18 prosent og om lag 75 prosent ville fått redusert utbetaling. Departementet understreker at tallene både fra SPK og KLP sammenligner utbetalinger fra bruttoordningen med dagens samordningsregler, dvs. mot gammel folketrygd.

Tallene fra SPK og KLP indikerer altså at overgang til nettoberegnet ektefellepensjon med ordinær sats på 9 prosent vil innebære høyere ytelser i gjennomsnitt enn med dagens regler for de med rett til behovsprøvd ektefellepensjon. Departementet mener likevel at satsen på ytelsen som skal erstatte bruttoberegnede ektefellepensjoner ikke skal settes lavere enn den satsen som gjelder for de som i dag har nettoberegnet ektefellepensjon (9 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full opptjeningstid i tjenestepensjonsordningen).

Departementet viser til at Lovavdelingen antar eventuelle negative utslag for pensjonsmottakere i denne gruppen normalt vil være så små at spørsmålet om ulovlig tilbakevirkning etter Grunnloven § 97 ikke vil komme på spissen.

Departementet opprettholder forslaget om at nettosatsen skal være 9 prosent for de som i dag har rett til behovsprøvd brutto ektefellepensjon.

Departementet viser til at det høye nivået på utbetalt beløp etter samordning for de ikke-behovsprøvde ytelsene har sammenheng med hvem som opprinnelig var målgruppen for ytelsen: hjemmearbeidende kvinner som ikke hadde egen arbeidsinntekt eller alderspensjon. Fra 67 år har alle en ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden. Også gjenlevende med lav egenopptjening er sikret en anstendig alderspensjonen fra folketrygden. Minste pensjonsnivå for enslige har økt både i 2016, i 2017 og i 2019. Det gis også pensjonsopptjening for omsorgsarbeid.1 Dette trekker i retning av høyere alderspensjon fra folketrygden for dem som har hatt lav eller ingen arbeidsinntekt.

Departementet viser til at Lovavdelingen tar noen forbehold når det gjelder den grunnlovsmessige vurderingen for dem som mottar ikke-behovsprøvd ektefellepensjon, særlig blant de som i tillegg mottar egen tjenestepensjon og som fullt ut skal omfattes av de foreslåtte reglene. Lovavdelingen antyder at tvil om grunnlovmessigheten kan møtes ved en økning av satsen som høringsnotatet la til grunn. Lovavdelingen skriver videre at hva som her er en tilfredsstillende sats nødvendigvis må bero på et skjønn.

Departementet ønsker ikke å foreslå endringer hvor det er tvil om forslagene er innenfor Grunnlovens rammer. For å være sikker på at lovforslagene er innenfor Grunnlovens rammer, har departementet kommet til at nettosatsen for de ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene skal være høyere enn forslaget i høringsnotatet. Departementet viser til at de ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene i gjennomsnitt er om lag tre ganger så høye som de nettoberegnede ektefellepensjonene. Departementet foreslår at nettosatsen skal være 27 prosent for de som i dag har ikke-behovsprøvd brutto ektefellepensjon.

Departementet viser til at Lovavdelingen kun tar forbehold når det gjelder noen få årskull fra 1963 og utover. Lovavdelinger skriver at for personer som hører til årskull som er vesentlig yngre enn 1963, tilsier muligheten for å kunne tilpasse seg den situasjonen som inntreffer ved fylte 67 år, at endringene bør kunne aksepteres uten å komme i konflikt med Grunnloven § 97. Dette betyr, etter departementets vurdering, at nettosatsen på 27 prosent kan reserveres for årskull født før 1968 og at det er tilstrekkelig med en nettosats på 18 prosent for yngre årskull uten å komme i konflikt med Grunnloven.

Når departementet likevel ikke foreslår å reservere nettosatsen på 27 prosent til kull født før 1968, skyldes dette administrative hensyn. Det vil kun være snakk om noen titalls personer med rett til ikke-behovsprøvd brutto ektefellepensjon som er født fra og med 1968.

Med en nettosats på 27 prosent for denne gruppen, vil de ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene være tre ganger så gunstige som andre ektefellepensjoner for årskull født fra og med 1963. For årskull født før 1963 vil deler av ektefellepensjonen fortsatt bli beregnet etter gjeldende regler.

Enkelte av høringsinstansene har etterlyst eksempelberegninger som viser hvordan forslagene vil slå ut for den enkelte. Det vises til avsnitt 9.2.

8.3 Innfasing

Det har ikke framkommet innvendinger mot forslagene i høringsnotatet om hvordan nettoberegnet ektefellepensjon skal fases inn. Departementet opprettholder derfor forslaget om at innfasingen skal skje i takt med innfasingen av ny opptjeningsmodell i folketrygden. Andelen som blir beregnet som en nettoytelse, skal tilsvare andelen av alderspensjonen fra folketrygden som er beregnet med ny opptjeningsmodell. Dvs. at fra fylte 67 år får 1954-kullet får 1/10 av ektefellepensjonen beregnet som en nettoytelse og 9/10 beregnet som en bruttoytelse som samordnes etter gjeldende regler, 1955-kullet får 2/10 beregnet som en nettoytelse og 8/10 beregnet som en bruttoytelse osv. Med en slik innfasing vil en unngå ytterligere sett med kompliserte samordningsregler, og en vil også unngå at det blir store forskjeller mellom påfølgende årskull. For overgangskullene 1954–1962 vil dette bety at det gjøres to beregninger: En bruttoberegning som samordnes som om all opptjening hadde skjedd etter gamle opptjeningsregler i folketrygden, og en nettoberegning. De to delene veies sammen med de samme vektene som benyttes for alderspensjon fra folketrygden.

Se lovforslagene i lov om Statens pensjonskasse § 34 fjerde ledd, lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. § 17 fjerde ledd, lov om pensjonsordning for sykepleiere § 19 b fjerde ledd og samordningsloven § 3.

8.4 Ektefellepensjon og egen alderspensjon for årskull født fra og med 1963

Behovsprøvd brutto ektefellepensjon reduseres etter gjeldende regler dersom gjenlevende har egen alderspensjon eller uførepensjon fra en offentlig tjenestepensjonsordning. I høringsnotatet argumenterte departementet for at fleksibelt uttak tilsier at ektefellepensjonen ikke skal reduseres ved uttak av fleksibel alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon før 67 år, dvs. pensjon etter kapittel 5 a i lov om Statens pensjonskasse.

Medlemmer som fratrer en stilling med særaldersgrense kan motta en usamordnet bruttoberegnet alderspensjon fram til 67 år. I høringsnotatet argumenterte departementet for at ektefellepensjonen skal reduseres ved mottak av særalderspensjon. Dette innebærer at for årskull født fra og med 1963 skal ektefellepensjonen reduseres ved mottak av egen alderspensjon som gis etter lov om Statens pensjonskasse kapittel 5.

De høringsinstansene som har uttalt seg, har støttet forslagene med unntak av LOP. Uttalelsene fra LOP kan tyde på at de har misforstått forslaget i høringsnotatet. LOP synes å tro at forslaget innebærer at ektefellepensjonen fra 67 år skal beregnes forskjellig avhengig av hvorvidt egen alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon tas ut før eller etter 67 år. LOP skriver:

«For uttak ved alder 67 og senere skal en fortsatt bruke dagens sats på 9 prosent. Det fører til at de med ikke behovs prøvd etterlattepensjon vil komme merkbart svakere ut dersom de tar ut pensjonen ved alder 67 eller senere.»

Forslagene om forholdet mellom egen alderspensjon og ektefellepensjon gjelder kun beregning av ektefellepensjon før 67 år, forslagene påvirker ikke beregningen av ektefellepensjon fra 67 år. Det betyr at ektefellepensjonen fra 67 år skal beregnes likt uavhengig av når den enkelte tar ut egen alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon. Dvs. at de ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene skal beregnes med en forhøyet sats fra 67 år, uavhengig av uttakstidspunkt for egen alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon.

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om at ektefellepensjonen ikke skal reduseres ved uttak av fleksibel alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon før 67 år, dvs. pensjon etter kapittel 5 a i Lov om Statens pensjonskasse.

Departementet opprettholder også forslaget fra høringsnotatet om at ektefellepensjonen skal reduseres ved uttak av særalderspensjon fra offentlig tjenestepensjon før 67 år, dvs. pensjon etter kapittel 5 i Lov om Statens pensjonskasse.

Det er ikke nødvendig å gjøre lovendringer. Dagens bestemmelser i lov om Statens pensjonskasse § 35 første ledd og lov om pensjonsordning for sykepleiere § 20 første ledd bokstav a første ledd, forteller at bruttoberegnet behovsprøvd ektefellepensjon skal reduseres ved uttak av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon etter kapittel 5 i lov om Statens pensjonskasse og kapittel 4 i lov om pensjonsordning for sykepleiere. Det inkluderer særalderspensjon før fylte 67 år. I lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. er dette en uaktuell problemstilling siden det ikke er lovfestet nye regler for alderspensjon slik det er i lov om Statens pensjonskasse og lov om pensjonsordning for sykepleiere.

Det er imidlertid behov for å rette opp to feil som ble gjort i lov om pensjonsordning for sykepleiere da nye regler for alderspensjon ble lovfestet i lov 21. juni 2019 nr. 26. Den ene feilen skjedde da det ble presisert i § 20 første ledd bokstav a første ledd at bruttoberegnet behovsprøvd ektefellepensjon skal reduseres ved uttak av alderspensjon etter kapittel 4. Da ble andre og tredje ledd samtidig opphevet. Dette var ikke meningen, og andre og tredje ledd tilbakeføres slik de lød før de ble opphevet. Den andre feilen skjedde da § 19 a første ledd tredje punktum ble endret. Endringen skulle vært i fjerde punktum. Tredje punktum får derfor tilbake sin tidligere ordlyd («Se likevel overgangsregler i § 19 b.») og fjerde punktum blir rettet opp slik meningen var med lov 21. juni 2019 nr. 26.

Se lovforslaget i lov om pensjonsordning for sykepleiere § 19 a første ledd tredje og fjerde punktum og § 20 første ledd bokstav a andre og tredje ledd.

Det er også behov for å rette opp en lovhenvisning i samordningsloven § 10. Bestemmelsen gjelder samordning av uføre- og alderspensjon. Rett henvisning vedrørende uførepensjon skal være § 3 tredje ledd første og tredje punktum i samordningsloven; ikke § 3 andre ledd første og tredje punktum.

8.5 Tydeliggjøring av hvem som omfattes av reglene for bruttoberegnet ektefellepensjon

Som vist ovenfor ble nettoberegnet etterlattepensjon innført fra 2001, men som en overgangsordning gjelder den gamle beregningsmåten som krever samordning med folketrygdens pensjoner. Det framgår ikke på en helhetlig måte hvem som omfattes av reglene for slik bruttoberegnet ektefellepensjon. Hvem som omfattes framgår av endringslover. For å tydeliggjøre hvem som omfattes, foreslår departementet endring av lov om Statens pensjonskasse § 34 første og tredje ledd, lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. § 17 første og tredje ledd og lov om pensjonsordning for sykepleiere § 19 b første ledd og § 20 første ledd. Det vises til lovforslagene og gjennomgangen av gjeldende rett i avsnitt 3.2. Endringen medfører ingen realitetsendring. Forslaget har ikke vært på høring da det er ansett for å være unødvendig.