3 Personval

3.1 Gjeldande rett

3.1.1 Personval ved stortingsval

I vallova § 7-2 (1) heiter det at veljarane kan endre rekkjefølgja på kandidatane ved å setje eit nummer ved kandidatnamnet. Dette blir kalla renummerering. I tillegg kan veljarane stryke kandidatnamn ved å setje eit kryss i ruta til høgre for namnet på kandidaten. Utgangspunktet for ordninga er listene til partia, der kandidatane er rangerte. Høvet til å påverke kandidatvalet er likevel sterkt avgrensa: Skal personstemmene få effekt, må éin og same kandidaten få minimum halvparten av stemmetalet til partiet som personlege stemmer. Det har aldri skjedd.

3.1.2 Personval ved fylkestingsval

Av vallova § 7-2 (2) går det fram at veljarane ved fylkestingsval kan gje kandidatar på stemmesetelen éi personstemme. Veljarane kan gje slik personstemme til eit uavgrensa tal kandidatar på lista.

Ein kandidat må ha fått personstemmer frå minst åtte prosent av veljarane til partiet for at personstemmene skal telje med. Denne sperregrensa må altså passerast for at valoppgjeret skal ta omsyn til personstemmene. Dersom ingen passerer sperregrensa, blir det sett bort frå personstemmene, og den opphavlege rekkjefølgja på vallista avgjer kandidatutveljinga.

3.1.3 Personval ved kommunestyreval

Vallova § 7-2 (3) regulerer høvet veljarane har til å endre stemmesetlane ved kommunestyreval. Veljarane kan gje personstemme til eit uavgrensa tal kandidatar på lista dei gjev stemma si til. Kvar kandidat kan berre få éi personstemme.

Veljarane kan også gje personstemme til kandidatar på andre vallister, også kjend som slengar. Slik personstemme kan veljarane gje til maksimalt det talet på kandidatar som svarer til ein firedel av det talet medlemmer som skal veljast til kommunestyret i vedkommande kommune. Veljarane kan likevel gje slengarar til minimum fem kandidatar frå andre lister uavhengig av kor stort kommunestyret er.

Høvet partia har til å prioritere kandidatar, avgrensar likevel innverknaden til veljarane. Dette skjer ved at partia kan gje eit visst tal av dei øvste kandidatane eit stemmetillegg. Vallova avgrensar likevel kor mange kandidatar som kan få stemmetillegg, avhengig av talet på kommunestyrerepresentantar som skal veljast. Når ei liste får éi stemme, får kandidatar med stemmetillegg ei personstemme som tel 0,25 ekstra i kandidatkåringa.

3.2 Høyringsnotatet

3.2.1 Om personval

I høyringsnotatet gjorde departementet greie for dei prinsipielle omsyna i diskusjonen om personval. Departementet understreka målet om at valordninga skal sikre ein god balanse som tek hand om den innverknaden både veljarane og partia har på val av representantar til Stortinget.

Dagens personvalordning ved stortingsval gjev veljarane høve til å stryke kandidatar og endre rekkjefølgja på kandidatane. Ordninga er derimot forma ut slik at dersom endringane veljarane gjer skal få verknad, må over halvparten gjere den same endringa for dei same kandidatane. Slike listerettingar har derfor aldri hatt effekt på samansetjinga av Stortinget. Det er dei førehandsrangerte listene til partia som har avgjort kva kandidatar som blir valde inn. Med dagens personvalordning er det ikkje mogleg for veljarar å uttrykkje støtte til førstekandidaten på lista til eit parti. Veljarane kan berre renummerere nedover på lista eller stryke desse kandidatane.

Departementet trekte fram fleire faktorar som måtte avvegast i ei vurdering av personvalreglane: 1) sosial og geografisk representasjon, 2) effekten av personvalet på dei politiske styrkeforholda, 3) spørsmål om felles reglar for ulike typar val og 4) veljarinnverknad opp imot kontrollen til partia.

Personvalordningane ved kommuneval har brei og stabil oppslutning blant veljarane. Ved dei siste vala har over 40 prosent av veljarane retta på stemmesetelen ved kommunestyreval, og fleire kandidatar har kome inn på bakgrunn av personstemmene. Ved fylkestingsval er derimot personvalordning vesentleg mindre brukt. Når veljarane har uttrykt personpreferanse, har stemmene som oftast gått til kandidatar som partia allereie hadde plassert øvst på listene.

3.2.2 Historikk

Reglane for personval ved stortingsval har vore uendra sidan 1921. Endringar av reglane er blitt føreslått ved tidlegare høve, og var ein sentral del av gjennomgangen og revisjonen som Vallovutvalet gjorde av vallova i 2001. Vallovutvalet konkluderte med at personvalreglane for alle dei tre vala burde endrast. Departementet viste i høyringsnotatet til tilrådinga om personval frå Vallovutvalet i NOU 2001: 3 Velgere, valgordning, valgte1. Utvalet trekte fram at rammene for personval burde vere mest mogleg like i dei ulike typane val, at veljarpåverknaden burde aukast betydeleg, og at dei positive preferansane til veljarane skulle vere sentrale gjennom personvalet.

Som følgje av dette arbeidet blei det fremja framlegg om å endre personvalreglane for alle dei tre typane val for å gje veljarane meir innverknad. Endringane for kommunestyreval og fylkestingsval blei vedtekne, medan tilsvarande endringar for stortingsval ikkje blei vedtekne. Eit sentralt element i debattane i Stortinget har vore ønsket om meir kunnskap og erfaring om korleis endringar i ordninga kan slå ut.

Organisasjonen for tryggleik og samarbeid i Europa (OSSE) sitt kontor for demokrati og menneskerettar (ODHIR) kritiserte i valobservasjonsrapportane sine i etterkant av stortingsvala i 2009 og 2013 at den norske valordninga gav veljarane eit inntrykk av at dei kunne påverke, mens dei i realiteten ikkje kunne det. OSSE rådde til at Noreg endra reglane, anten ved å gje veljarane eit reelt høve til å påverke valet av ein bestemt kandidat ved stortingsval, eller ved å fjerne høvet til å rette på vallistene heilt.

Departementet har følgt opp rapportane frå OSSE og seier seg einig i at det kan oppfattast som eit demokratisk problem at det finst ei personvalordning ved stortingsval som er utan reell verdi.

3.2.3 Utgreiing om personval

Som følgje av eit oppmodingsvedtak frå Stortinget 14. juni 2013 (Dokument 8:191 (2009–2010), Innstilling 297 S (2011–2012)) har departementet bede Institutt for samfunnsforskning (ISF) om å greie ut konsekvensane av eventuelle endringar i reglane for personval. Rapporten blei levert i 2014 og gjorde greie for tidlegare erfaringar med ulike personvalordningar, med særleg vekt på ordningane ved fylkestingsval og svenske riksdagsval. ISF har også søkt å rekne ut korleis tilsvarande ordningar kan slå ut for stortingsval.

Personvalordninga ser ikkje ut til å ha hatt nokon vesentleg effekt på kandidatutveljinga i dei tre fylkestingsvala der ho er brukt. Både i 2003, 2007 og 2011 er berre éin–to prosent av fylkestingsrepresentantane blitt valde inn på personstemmer aleine. Veljarane har i mindre grad uttrykt personpreferanse, og når det har skjedd, har stemmene som oftast gått til kandidatar som partia allereie hadde plassert øvst på listene. Personval er viktigare for kandidatkåringa ved kommunestyreval enn ved fylkestings- og stortingsval. Det er fleire veljarar som rettar på listene, og det er fleire kandidatar som blir valde inn som følgje av personstemmer.

Simuleringane ISF har gjort, gjev eit hint om at personval ved stortingsval vil kunne bli viktigare ved stortingsval enn ved fylkestingsval, og at dei fleste partia vil kunne oppleve at kandidatar blir skifta ut. Dette kjem blant anna av at det er grunn til å tru at fleire veljarar vil gje personstemme ved stortingsval. Utgreiinga peiker på at all erfaring tilseier at veljarar som regel deler vurderingane til partia, og gjev personstemmer til dei som står øvst på lista. Dei peiker også på at partia vil tilpasse seg nye reglar og for eksempel vurdere å slutte å gje populære politikarar som ikkje lenger ønskjer å blir valde, ein «heidersplass» nedst på lista.

Vidare tyder simuleringane ISF har gjort, på at det å styrkje personvalet ved stortingsval ikkje fører til at kvinnerepresentasjonen blir redusert. Dette skil seg frå dei resultata ISF har funne ved fylkestingsvala. Der har veljarane gjeve kvinnelege kandidatar noko færre personstemmer enn mannlege. Det kjem i stor grad av at veljarane helst stemmer på toppkandidatane på listene, som ofte er menn.

Rapporten viser også at ei sperregrense på åtte prosent er ein barriere mot at svært få veljarar kan få urimeleg stor innverknad.

ISF viser til ei undersøking der Rokkansenteret har sett på grunnane veljarane gjev for å gje personstemmer ved både kommunestyreval og fylkestingsval i 2003 og 2007. Ho viser at veljarane i stor grad stemmer på kandidatar ut ifrå standpunktet deira i viktige politiske saker. Andre årsaker er den spesifikke kjennskapen veljarane har til kandidaten, eller den politiske erfaringa deira. Få veljarar gav opp sosiale faktorar som kjønn, alder eller etnisk bakgrunn som avgjerande for personstemmegivinga.

3.2.4 Framlegget frå departementet

Departementet peiker på at spørsmålet om større innslag av personval bør handle om den prinsipielle problemstillinga om veljarane bør få større innverknad på kven som blir valde til Stortinget. Departementet meiner at det er gode grunnar til å gje veljarane slik auka innverknad, og at vi kan sjå på dette som ei styrking av demokratiet. Departementet peiker på at Vallovutvalet gjorde ei grundig vurdering av spørsmålet og konkluderte med at veljarane bør få meir innverknad på kandidatvalet også ved stortingsval.

Data og erfaringar frå blant anna fylkestingsval og svenske riksdagsval har gjeve eit solid erfaringsgrunnlag, og departementet meiner at reglane no bør endrast, slik at veljarane får reell innverknad på kva personar som blir valde som stortingsrepresentantar. Samtidig ser departementet også at det er viktig å vareta det høvet partia skal ha til å prioritere eigne kandidatar.

I tilknyting til diskusjonar om representasjon av minoritetar, kvinner eller kandidatar frå bestemte geografiske område har det vore ein debatt om såkalla organiserte retteaksjonar. Det har vore ein liknande debatt om slengarar ved kommunestyreval. Det er likevel få eksempel på slik organisert mobilisering ved norske val.

I høyringsnotatet drøfta departementet tre alternative ordningar for personval ved stortingsval:

• ei ordning som svarer til den som finst ved norske fylkestingsval

• ei ordning som svarer til den som finst ved svenske riksdagsval

• ei ordning basert på ordninga ved fylkestingsval, men som gjer det mogleg for partia å gje stemmetillegg til enkelte kandidatar

Det blei lagt til grunn ei sperregrense på åtte prosent for dei to første alternativa. Det siste alternativet har inga fast sperregrense.

Etter ei samla vurdering føreslo departementet i høyringsnotatet at det ved stortingsval blir innført same personvalordninga som vi har ved fylkestingsval. Dette inneber at veljarane kan gje kandidatar på stemmesetelen éi personstemme. Slik personstemme kan veljarane gje til eit uavgrensa tal kandidatar på lista.

Vidare føreslår departementet at ein føresetnad for at personstemmene skal få effekt, er at ein kandidat må ha fått personstemmer frå minst åtte prosent av veljarane til partiet. Dette inneber ei sperregrense på åtte prosent som må passerast for at valoppgjeret skal ta omsyn til personstemmene. Dersom ingen passerer denne sperregrensa, blir det sett bort frå personstemmene, og den opphavlege rekkjefølgja på vallista avgjer kandidatutveljinga. Framlegget inneber at veljarane ikkje lenger kan stryke eller renummerere kandidatar ved stortingsval.

Departementet la vekt på at denne ordninga allereie er i bruk ved fylkestingsval, og ho er dermed kjend for veljarane. Det inneber også ei vesentleg forenkling av regelverket og utforminga av stemmesetlar. Det har stor verdi at ordningane som blir brukte ved ulike val, er nokolunde like. Så lenge ikkje sterke demokratiske omsyn taler for noko anna, bør ein streve etter ei enkel og forståeleg valordning som er lett å kjenne att.

Departementet vurderte det slik at ei personvalordning der veljarane kan gje eit uavgrensa tal personstemmer, og med ei sperregrense på åtte prosent, representerer ein god balansegang mellom kontrollen til partia og innverknaden til veljarane. Veljarane får noko meir å seie når det gjeld kandidatutveljinga, noko som er formålet med å innføre ei personvalordning ved stortingsval. Samtidig beheld partia ein vesentleg del av kontrollen over kva kandidatar som blir valde. Ei sperregrense på åtte prosent er ein barriere mot at svært få veljarar kan få urimeleg stor innverknad.

3.3 Høyringsinstansane

Det har kome inn totalt 61 høyringssvar, av desse hadde 44 merknader. 36 av høyringsinstansane med merknader støttar framlegget frå departementet om å endre personvalreglane ved stortingsval, og åtte går imot.

25 kommunar har gjeve høyringssvar. 22 av desse støttar framlegget, to går imot og éin kommune har sendt blankt svar. Hjelmeland, Oslo, Oppegård, Ørland, Nittedal, Mandal, Larvik, Sola, Ringebu, Skedsmo, Bærum, Hamar, Lenvik, Øvre Eiker, Asker, Bergen, Dyrøy, Drammen, Trondheim, Hammerfest, Vefsn og Hobølkommunar uttrykkjer at dei støttar framlegget frå departementet. Træna og Gruekommunar går imot framlegget.

Tolv fylkeskommunar har gjeve høyringssvar. Ti av dei støttar framlegget og to går imot. Oppland, Akershus, Rogaland, Vest-Agder, Nord-Trøndelag, Vestfold, Troms, Nordland, Østfold og Buskerudfylkeskommunar støttar framlegget frå departementet. Sør-Trøndelag og Telemarkfylkeskommunar går imot framlegget.

To lokallag til politiske parti har gjeve høyringssvar, Oslo Arbeiderparti og Rødt Bergen. Begge lokallaga går imot framlegget.

Bærum kommune er representativ for mange av høyringsinstansane som støttar framlegget. Kommunen

deler den oppfatning at velgerne bør ha reell innflytelse på hvilke personer som velges som stortingsrepresentanter, og støtter derfor de foreslåtte endringene i personvalgreglene ved stortingsvalg. Samtidig beholder partiene en vesentlig del av kontrollen over hvilke kandidater som blir valgt. Videre innebærer en sperregrense på åtte prosent en sterk barriere mot at svært få velgere kan få uforholdsmessig stor innflytelse. I praksis er det dermed liten grunn til å frykte organiserte retteaksjoner. Bærum kommune mener den foreslåtte sperregrensen balanserer viktige hensyn på en god måte, da den både sikrer velgerne muligheten til å påvirke rekkefølgen av partienes kandidater og ivaretar partienes mulighet til å sikre innflytelse over hvilke kandidater som velges.

Fylkesmannen i Rogaland meiner at framlegget frå departementet representerer ein god balansegang mellom kontrollen til partia og innverknaden til veljarane, og skriv:

Det er av demokratihensyn viktig at den enkelte velger får en reell og moderat innflytelse på personvalget også ved stortingsvalg. Det bør følges opp at de nye reglene får den tilsiktede virkning.

Fleire høyringsinstansar kommenterer at det å endre personvalreglane i tråd med framlegget frå departementet inneber at regelverket blir forenkla, og at det blir større samsvar mellom personvalreglane på tvers av dei ulike vala. Hammerfest kommune skriv:

Det vurderes (…) som positivt at det ved en lovendring vil være samsvar mellom kommune-, fylkes- og Stortingsvalg. Dette vil bidra til et mindre komplekst og mer brukervennlig valgsystem.

LNU – Norges barne- og ungdomsorganisasjoner er positiv til framlegget og meiner at listerettingane som veljarane gjer, kan gje fleire unge folkevalde enn det som har vore resultatet av nominasjonane i partia. LNU ber også om at det blir sett av naudsynte midlar til informasjon om valet, slik at dei nye reglane blir kjende.

Sør-Trøndelag fylkeskommune går imot framlegget, og er uroleg for moglege uheldige effektar av personval:

Sør-Trøndelag fylkeskommune ser at dette kan få uheldige konsekvenser og vil spesielt peke på forhold til geografi, kjønn og «kjendisfaktor». Kandidater fra befolkningstunge områder vil for eksempel kunne få større antall personstemmer og forrykke listene på bekostning av befolkningssvake områder i fylkene. Økende personfokus og kampanjer i sosiale medier kan svekke helheten som ivaretas knyttet til representasjon i partienes nominasjonsprosesser, ved at et lite mindretall av listens velgere kan endre rekkefølgen.

Fagforbundet viser til at meininga med nominasjonsprosessane i partia er å sikre representasjonsomsyn, og ønskjer derfor ikkje å endre personvalreglane.

Oslo Arbeiderparti støttar den føreslåtte endringa om å endre § 7-2 til at veljaren kan gje kandidatar på stemmesetelen éi personstemme. Oslo Arbeiderparti støttar ikkje framlegget om å endre § 11-5 første ledd. Partiet ønskjer eit deltakande demokrati gjennom partidemokratiet, og vil derfor halde på lovregelen om kandidatkåringa slik han står i dag.

Rødt Bergen støttar endringa som er føreslått om å gje veljarane større innverknad på personval ved val til Stortinget. Partiet er derimot uroleg for om veljarane forstår ordninga fullt ut, og at ho kan verke mot formålet. Partiet understrekar at veljaren som støttar førstekandidaten, kan misforstå ordninga og la vere å gje personen ei personstemme, noko som kjem til å ramme førstekandidatar som ikkje er velkjende. Partiet peiker på at dette særleg kan skje parti som har nominert ei mindre kjend kvinne som førstekandidat. Ho kan dermed bli erstatta av ein velkjend mannleg representant. Partiet uttaler at dersom ordninga blir innført, må ho følgjast opp med eit omfattande informasjonsopplegg, slik at folk forstår korleis dei faktisk skal få gje uttrykk for vala sine.

3.4 Vurderingar og framlegg frå departementet

Departementet noterer seg at eit stort fleirtal av høyringsinstansane støttar framlegget om å endre personvalreglane ved stortingsval. Departementet ser at det ikkje er kome inn nye moment i diskusjonen i høyringsrunden. Høyringsinstansane som er mot ei endring, legg i stor grad vekt på at partia allereie sikrar ein god representasjon. Høyringssvara tek også opp at ordninga kan føre til at kjende kandidatar tener meir på ordninga enn ukjende. Dette er legitime argument, men departementet vurderer det slik at fordelane med å gje veljarane auka innverknad veg opp for det. Erfaringar frå tilsvarande ordningar ved fylkestingsval i Noreg og riksdagsval i Sverige er at veljarane i stor grad deler preferansane til partia, og at det er dei øvste kandidatane som får flest personstemmer.

Departementet vurderer det slik at ein moderat veljarinnverknad over kva kandidatar som blir valde inn, gjev ein meir gunstig balanse mellom partikontroll og veljarmakt. Dei fleste veljarane legg størst vekt på partia og dei store politiske sakene når dei stemmer. Partimedlemskapen og nominasjonsprosessane i partia er, og vil framleis vere, sentrale demokratiske arenaer. Samtidig er det færre veljarar enn tidlegare som er engasjerte i partia, og det er dermed færre som tek del i kandidatutveljinga ved stortingsval.

Personvalreglane ved stortingsval har vore uendra sidan 1921. Departementet meiner at spørsmålet no er godt nok greidd ut og drøfta. Vi viser her til utgreiinga som er gjennomført av Institutt for samfunnsforskning (ISF), som viser at veljarane får noko meir å seie når det gjeld kandidatutveljinga, noko som er formålet med å innføre personvalordning ved stortingsval. Samtidig held partia på ein vesentleg del av kontrollen over kva kandidatar som blir valde.

Departementet meiner at det er formålstenleg med ei sperregrense på åtte prosent. Det gjev ein barriere mot at eit mindretal veljarar skal få urimeleg stor påverknad. Denne sperregrensa er eit godt verkemiddel mot organiserte retteaksjonar, og sikrar at partia får halde på ein stor grad av innverknad. Departementet vil sjå til at den nye personvalordninga blir evaluert, slik at effektane av endringane blir analyserte.

Når valordninga blir endra, er det viktig med godt tilpassa informasjon til veljarane. Departementet vil vere særleg merksam på dette ved ei eventuell lovendring. Det blir i dag nytta tre ulike personvalordningar ved norske val, og veljarane kan gje preferansar på fleire måtar. Den ordninga som er føreslått, inneber ei vesentleg forenkling for veljarane. Det blir enklare for veljarane å forstå korleis dei kan rette, og kva effekt rettingane får. Endringa gjer også utforminga av stemmesetlar meir einsarta, og ho følgjer såleis opp kommentaren fullmaktskomiteen har hatt til utforminga av stemmesetlane.

Departementet meiner at oppmodingsvedtaket frå Stortinget omtalt i kapittel 2.1.1 er følgt opp, og at høyringsrunden har gjeve eit klart mandat for å gå inn for å endre personvalreglane ved stortingsval. Departementet held på bakgrunn av dette fast ved framlegget i høyringsnotatet om å innføre tilsvarande personvalordning ved stortingsval som i dag blir nytta ved fylkestingsval.