3 Barnevernet i dag

3.1 Grunnleggende hensyn i barnevernet

3.1.1 Menneskerettighetene

Ved utformingen av alminnelig lovgivning må staten holde seg innenfor de grenser som trekkes opp av Grunnloven og internasjonale menneskerettskonvensjoner. FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) regnes som det mest autoritative uttrykk for hvilke rettigheter barn og unge er tilkjent. Norge ratifiserte FNs barnekonvensjon 7. februar 1991, og er dermed folkerettslig forpliktet til å oppfylle bestemmelsene i konvensjonen. Den 1. oktober 2003 ble barnekonvensjonen, sammen med konvensjonens to første tilleggsprotokoller, inkorporert i norsk lov gjennom menneskerettsloven.1 Det følger av menneskerettsloven §§ 2 og 3 at barnekonvensjonen gjelder som norsk lov og at konvensjonens bestemmelser ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen norsk lovgivning. Barnekonvensjonen gir barn og unge under 18 år et særlig menneskerettighetsvern.

Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 fastslår at prinsippet om barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Prinsippet gjelder både i konkrete saker om et enkelt barn, og for avgjørelser på mer overordnet nivå, som ved utforming av lover. Lovgiver må derfor foreta en vurdering av hvilke typer regulering som generelt vil være til barnets beste.

Barnets behov for beskyttelse og omsorg fremgår av flere bestemmelser i barnekonvensjonen. Mest eksplisitt fremgår retten til omsorg av artikkel 3 nr. 2. Bestemmelsen pålegger Norge å sikre barnet den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel. Barnevernets oppgaver er sentrale for oppfyllelsen av denne forpliktelsen.

Barn som tilhører en minoritet eller urbefolkning har et særskilt vern etter barnekonvensjonen artikkel 30. Bestemmelsen angir at barn ikke skal nektes retten til sin kultur, sitt språk og sin religion i samvær med andre medlemmer av sin gruppe. Nasjonale minoriteter og urfolk er for øvrig gitt vern gjennom FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter og FNs erklæring om urfolks rettigheter. Barnekonvensjonen artikkel 20 omhandler statens plikt til å sørge for at barn som av ulike årsaker ikke kan tas vare på av familien, får et alternativt omsorgstilbud. I henhold til artikkel 20 nr. 3 skal det, når mulige løsninger overveies, tas tilbørlig hensyn til ønskeligheten av kontinuitet i barnets oppdragelse og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.

Grunnloven § 108 angir statens forpliktelse til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

Etter Grunnloven § 104 har barn krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling. Det følger videre av bestemmelsen at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører barn. Videre skal statens myndigheter legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie.

Den europeiske menneskerettskonvensjon av 4. november 1950 (EMK), som gjennom menneskerettsloven er gjennomført i norsk rett med forrang for annen lovgivning, inneholder i artikkel 8 en bestemmelse om rett til respekt for privat- og familielivet. Rettighetene som følger av artikkel 8 nr. 1 er ikke absolutte, jf. artikkel 8 nr. 2. Etter Grunnloven § 102 første ledd har enhver rett til respekt for sitt privatliv og familieliv. Til forskjell fra EMK artikkel 8 sier ikke grunnlovsbestemmelsen noe om adgangen til å begrense rettighetene. Høyesterett har imidlertid lagt til grunn at det er tillatt å gripe inn i rettighetene etter første ledd første punktum, dersom inngrepet har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 60.

3.1.2 Barnets beste og krav til forsvarlige tjenester og tiltak

Formålet med barnevernloven er å «sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid» og å «bidra til at barn og unge får trygge oppvekstforhold», jf. barnevernloven § 1-1.

Hensynet til barnets beste er grunnleggende for alt arbeid i barnevernet, jf. barnevernloven § 4-1. Barns medvirkning er av avgjørende betydning for å sikre barnets beste. Barns medvirkning er en prosess som må utøves under hele sakens forløp i barnevernet og gjelder alle instanser som har oppgaver etter loven, se barnevernloven § 4-1 andre ledd jf. forskrift om medvirkning og tillitsperson §§ 2 og 5. Barn som barnevernet har overtatt omsorgen for, kan gis anledning til å ha med seg en person barnet har særlig tillit til i kontakten med barnevernet.

Krav til forsvarlighet gjelder for alle tjenester og tiltak etter barnevernloven, jf. loven § 1-4. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard der innholdet i vesentlig grad blir bestemt av normer utenfor selve loven. Det nærmere innholdet vil utvikles over tid i takt med utviklingen av fagkunnskap og andre forhold som gir innsikt i og bidrar til normeringen av barnevernsområdet, som kvalitetsmål og faglige anbefalinger. Kravet må også forstås i lys av de øvrige bestemmelsene i barnevernloven, der særlig barnevernlovens formålsbestemmelse og bestemmelsen om hensynet til barnets beste er viktige tolkningsfaktorer. Det vises for øvrig til Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven.

3.1.3 Kvalitetsmål for barnevernet

Ved behandlingen av Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven sluttet Stortinget seg til følgende nasjonale kvalitetsmål for arbeidet i barnevernet, jf. Innst. 395 L (2012–2013):

1. Barn og familier skal få hjelp som virker

2. Barn og familier skal møte sikre og trygge tjenester

3. Barn og familier skal bli involvert og ha innflytelse

4. Barn og familier skal møte tjenester som er samordnet og preget av kontinuitet

5. Barnevernets ressurser skal utnyttes godt

6. Barnevernet skal sørge for likeverdige tjenester

Kvalitetsmålene tar utgangspunkt i Helsedirektoratets nasjonale strategi for kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. Denne strategien bygger på Verdens helseorganisasjons (WHOs) strategi «Helse for alle innen år 2000». Kvalitetsmålene benyttes både nasjonalt og internasjonalt, og er godt kjent i flere sektorer. Departementet la i proposisjonen de samme kriteriene til grunn for arbeidet i barnevernet.

3.2 Oversikt over barnevernlovens ansvarsdeling

Dagens ansvarsdeling mellom stat og kommune følger av barnevernloven kapittel 2.

Kommunen er ansvarlig for å utføre de oppgavene som i loven ikke er lagt til et statlig organ, jf. barnevernloven § 2-1 første ledd. Dette omfatter majoriteten av lovens oppgaver. Det omfatter blant annet ansvaret for å gjennomgå meldinger og foreta undersøkelser, treffe vedtak om frivillige hjelpetiltak, treffe akuttvedtak og fremme tvangssaker for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Det følger av bestemmelsens fjerde ledd at det i hver kommune skal være en administrasjon med en leder som har ansvaret for oppgavene etter loven.

Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) skal etter anmodning fra kommunen bistå barnevernstjenestene i kommunen med plassering av barn utenfor hjemmet og har ansvar for rekruttering samt nødvendig opplæring og generell veiledning av fosterhjem, jf. barnevernloven § 2-3 andre ledd. Bufetat har videre ansvar for etablering og drift av statlige institusjoner og for godkjenning av private og kommunale institusjoner i samsvar med barnevernloven § 5-1 jf. § 5-8. I tillegg har Bufetat et medfinansieringsansvar for opphold i institusjon og fosterhjem, jf. barnevernloven §§ 9-4 og 9-5.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) er sentralt nivå i Bufetat, og leder etatens virksomhet, jf. barnevernloven § 2-2 andre ledd. Bufetats lovpålagte oppgaver ivaretas i hovedsak av regionalt nivå i Bufetat. Bufdir er videre tillagt oppgaver som fagdirektorat for barnevernet, både det statlige og det kommunale. Formålet er å styrke utviklingen av et kunnskapsbasert barnevern, formidle kunnskap fra forskning og utvikle faglige anbefalinger på barnevernsområdet.

Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker er et uavhengig domstollignende forvaltningsorgan, med avgjørelsesmyndighet i saker om blant annet omsorgsovertakelse og i saker som gjelder tvangsinngrep overfor ungdom med alvorlige atferdsvansker. Avgjørelser fattet av fylkesnemnda kan bringes inn for tingretten for rettslig prøving.

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige ansvaret for tilsynet etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 2-3 b.

Fylkesmannen er statlig barnevernsmyndighet på fylkesnivå og fører tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av sine plikter etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 2-3 fjerde ledd og jf. § 2-3 b. Fylkesmannen skal også sørge for at kommunene får råd og veiledning, jf. barnevernloven § 2-3, og er klageinstans for enkeltvedtak barnevernstjenesten fatter etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 6-5. Fylkesmannen fører tilsyn med barnevernsinstitusjoner, sentre for foreldre og barn, omsorgssentre og andre statlige tjenester og tiltak, jf. barnevernloven § 2-3 b.

Barnesakkyndig kommisjon (BSK) skal vurdere sakkyndige rapporter avgitt til barnevernstjenesten, fylkesnemnda, domstolene eller de private parter, jf. barnevernloven § 2-5 og forskrift om Barnesakkyndig kommisjon § 2. BSK ble opprettet i 2010.

Barnevernloven gjelder på Svalbard, med de modifikasjoner og tilpasninger som følger av forskrift av 1. september 1995 nr. 772 om barnevernstjenesters anvendelse på Svalbard. Det følger av forskriftens § 3 første ledd at barnevernstjenestens oppgaver etter barnevernloven utføres av Sysselmannen. Et unntak er Longyearbyen planområde, der Sysselmannens myndighet er delegert til Longyearbyen lokalstyre (LL). Bufetat har ansvaret for å yte tjenester til barn i henhold til barnevernloven § 8-2. Utgifter som påløper ved tiltak etter barnevernloven og som iverksettes på Svalbard, dekkes av Sysselmannen eller den som er tillagt myndighet. Svalbard gis full refusjon for dekning av utgifter til tiltak som iverksettes på fastlandet etter § 5 i ovennevnte forskrift.

Som både kommune og fylkeskommune hadde Oslo et helhetlig ansvar for barnevernet før staten overtok det fylkeskommunale oppgaveansvaret i 2004. Dette ble opprettholdt ved at Oslo ikke ble omfattet av den statlige overtakelsen av fylkeskommunens oppgaver. Barnevernlovens bestemmelser om Bufetats oppgaver og ansvar kommer derfor ikke til anvendelse i Oslo kommune. I Oslo kommune skal disse oppgavene ivaretas av kommunen selv, jf. barnevernloven § 2-3 a og tilhørende lokale forskrifter. På institusjonsområdet ivaretar det sentrale nivået i kommunen (Barne- og familieetaten) plikten til å sørge for et tilgjengelig og faglig forsvarlig institusjonstilbud. Dette ivaretas gjennom kommunal egenregi og ved kjøp av plasser fra private leverandører. Bydelene i kommunen velger blant institusjonsplassene etaten tilbyr. Bydelene skal kjøpe plasser innenfor etatens samlede tilbud. Barne- og familieetaten (BFE) ivaretar videre ansvaret for rekruttering og opplæring av fosterhjem. BFE tilbyr også opplæring, veiledning og juridisk bistand til bydelene i vanskelige saker. Bydelene betaler tiltakenes faktiske pris. BFE og bydelene har følgelig ingen utgiftsdeling, slik statlig og kommunalt barnevern har.

3.3 Finansiering av statlig og kommunalt barneverns utgifter

Det statlige barnevernet er finansiert over Barne- og likestillingsdepartementets budsjett. Bufetat skal tilpasse aktiviteten og tiltakssammensetningen innenfor den vedtatte budsjettrammen for hvert enkelt år. Statsregnskapet fra 2015 viser totale utgifter til det statlige barnevernet på om lag 5 947 millioner kroner.2 Dette er en reell vekst på om lag 3 prosent3 fra 2011.4 Det statlige barnevernet er også delvis finansiert av kommunenes betaling av egenandel for statlige barnevernstiltak. Kommunene betalte i 2015 egenandeler på totalt 1 262 millioner kroner til staten.5

Kommunenes utgifter til barnevern finansieres av kommunenes frie inntekter, som består av skatteinntekter og rammetilskuddet fra staten. Kommunene kan disponere disse fritt innenfor gjeldende lover og forskrifter. Rammetilskuddet fordeles til kommuner og fylkeskommuner gjennom inntektssystemet. Det overordnede målet med inntektssystemet er å utjevne kommunenes og fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. I fordelingen av rammetilskuddet tas det derfor hensyn til strukturelle forskjeller i kostnader (utgiftsutjevning) og forskjeller i skatteinntekter (skatteutjevning).6

Gjennom utgiftsutjevningen får kommunene kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjeller, gjennom en kostnadsnøkkel. Utgiftsutjevningen omfatter velferdstjenester av nasjonal karakter, herunder barnevern. I delkostnadsnøkkelen for barnevern inngår kommunenes omfang av barn 0–15 år med enslig forsørger, personer med lav inntekt og innbyggere 0–22 år.

Kommunene, unntatt Oslo, hadde i 2015 brutto driftsutgifter til barnevern på til sammen 10,5 milliarder kroner.7 Dette er en reell økning på 23 prosent8 fra 2011.

Oslo kommunes utgifter var i 2015 12,5 milliarder kroner.9 Den reelle veksten i kommunens utgifter i perioden 2011 til 2015 var 14 prosent.10 Oslo kommunes utgifter omfatter utgifter til barnevernstiltak som de øvrige kommunene får gjennom Bufetat og kun betaler en egenandel for.

3.4 Barna og foreldrene som får hjelp av barnevernet

3.4.1 Antall barn med tiltak i barnevernet

I løpet av 2015 mottok om lag 53 400 barn og unge hjelp fra barnevernet.11 Siden 1993, da gjeldende barnevernlov trådte i kraft, har det vært en dobling av antallet barn som får tiltak. De siste årene har antallet imidlertid holdt seg stabilt. Også andelen barn og unge i befolkningen som får tiltak fra barnevernet er betraktelig høyere nå enn i 1993.

Ved utgangen av 2015 fikk 29 per 1 000 barn i aldersgruppen 0–17 år tiltak fra barnevernet. Til sammenligning var tilsvarende andel 20 per 1 000 barn ved utgangen av 1993. Av barn og unge som mottok barnevernstiltak i 2015, var 14 prosent innvandrere og om lag 12 prosent norskfødte med innvandrerforeldre. Av befolkningen generelt utgjør innvandrere 7 prosent barn og unge i aldersgruppen 0–22 år, og fikk dermed oftere tiltak fra barnevernet enn barn uten innvandrerbakgrunn.

I løpet av 2015 var det litt flere gutter (55 prosent) enn jenter som fikk tiltak fra barnevernet. 57 prosent av barna som fikk tiltak, var 12 år eller yngre. Figur 3.1 viser aldersfordelingen til barn og unge med barnevernstiltak.

Kilde: SSB

3.4.2 Kjennetegn ved barna og familiene i barnevernet

Manglende foreldreferdigheter er den vanligste begrunnelsen for at barnevernet setter i verk tiltak i familier. I 2015 oppgis dette som årsak i 29 prosent av tilfellene.12 Begrepet «manglende foreldreferdigheter» er ikke nærmere definert i barnevernsstatistikken, men det viser til saker der barnevernet vurderer at foreldre ikke har tilstrekkelige muligheter, ferdigheter eller kunnskap til å gi barnet nødvendig omsorg og støtte. Andre begrunnelser som ofte oppgis, er psykiske problemer hos foreldrene (17 prosent), stor grad av konflikt hjemme (11 prosent) og rusmisbruk (8 prosent).

Forskning viser at foreldrene til barna i barnevernet gjennomgående har lavere inntekt og sosioøkonomisk status enn befolkningen for øvrig, og svakere tilknytning til arbeidsmarkedet. Familiekonflikter og rusproblemer eller psykiske problemer hos foreldre er relativt utbredt.13

Barn som mottar hjelp fra barnevernet er en sammensatt gruppe. En del har på flere områder i livet større utfordringer enn andre barn. Mange sliter med å mestre skole og utdanning, og det er stor forekomst av både somatiske og psykiske helsevansker og påkjenninger.14

3.4.3 Flere saker i barnevernet

De kommunale barnevernstjenestene har opplevd en betydelig økning i saker over flere år. Kommunenes rapportering viser en økning i antallet mottatte meldinger på over 50 prosent siden 2003.15 I hele 2015 håndterte barnevernstjenestene 54 400 meldinger som omfattet 48 330 barn.16 Bufdir mener at det økende antallet meldinger blant annet har sammenheng med økt åpenhet og økt kunnskap og informasjon om barnevernet.17

I 2015 gikk om lag 80 prosent av meldingene til barnevernet videre til undersøkelse, mens resten ble lagt bort. Økningen i antall meldinger har ført til at det nå er flere undersøkelsessaker i barnevernet. Andelen undersøkelser som er behandlet innen tidsfristen på tre måneder, er økende, og var på 83 prosent i 2015. Det er imidlertid store forskjeller mellom kommuner, både når det gjelder andelen meldinger som er behandlet innenfor tidsfristen og andelen meldinger som henlegges.

I 2015 førte 42 prosent av undersøkelsessakene til at det ble iverksatt barnevernstiltak. Resten ble henlagt. Saker henlegges først og fremst fordi barnevernet vurderer at det ikke er grunnlag for tiltak etter barnevernloven, men også fordi partene (barna/foreldrene) ikke ønsket hjelpetiltak fra barnevernet. I 1,4 prosent av sakene sendte barnevernet begjæring om tiltak til fylkesnemnda. Dette gjelder saker om omsorgsovertakelse og tvangsinngrep overfor ungdom med alvorlige atferdsvansker.

3.4.4 Tiltakene i barnevernet

Omsorgstiltak innebærer at barnevernet har overtatt omsorgen for barnet.18 Det er et mindretall av barna som mottar hjelp fra barnevernet som får slike tiltak. I løpet av 2015 fikk én av fem barn i barnevernet omsorgstiltak, mens resten fikk hjelpetiltak. Figur 3.2 viser imidlertid at økt bruk av barnevernstiltak også har ført til flere omsorgstiltak. Tallene i figuren omfatter barn som fikk barnevernstiltak ved utgangen av året.

Kilde: SSB

Barn og familier som mottar hjelpetiltak, får ofte flere tiltak samtidig. Tiltak for å styrke utviklingen til barnet tas oftest i bruk (38 prosent av tiltakene). Eksempler på slike tiltak er besøkshjem eller avlastning, økonomisk hjelp, plass i barnehage eller SFO eller tilbud om fritidsaktiviteter. Deretter følger tiltak for å styrke foreldreferdigheter (26 prosent). Dette er i stor grad endringsrettede veiledningstiltak som skal understøtte foreldreoppgaven.

Barnevernstiltak kan også grupperes ut fra om de gis i eller utenfor barnets hjem. Tiltak utenfor hjemmet omfatter både barn og unge som barnevernet har overtatt omsorgen for, og barn og unge som mottar hjelpetiltak. Slike hjelpetiltak kan være frivillige opphold i fosterhjem, institusjon eller andre botiltak utenfor hjemmet, som hybel og bofellesskap for ungdom. Figur 3.3 viser utviklingen i bruk av barnevernstiltak i og utenfor hjemmet.

Kilde: SSB

Fosterhjem er det vanligste barnevernstiltaket for barn som ikke kan bo hjemme. Mer enn 70 prosent av barna som ved utgangen av 2015 fikk tiltak utenfor hjemmet, bodde i fosterhjem.19

Om lag 1 190 barn og unge bodde i barnevernsinstitusjon ved utgangen av 2015.20 Antallet har holdt seg relativt stabilt siden 2003, slik at andelen av barn og unge i barnevernet som får institusjonstiltak er redusert i perioden. Samtidig har antallet barn som bor i fosterhjem økt fra om lag 6 700 ved utgangen av 2003 til 10 720 ved utgangen av 2015. Utviklingen er i tråd med faglige anbefalinger om å vri bruk av omsorgstiltak fra institusjon til fosterhjem, fordi det generelt anses som bedre for barn å vokse opp i fosterhjem.

Barn akuttplasseres i tiltak utenfor hjemmet dersom de ved å forbli i hjemmet står i fare for å bli vesentlig skadelidende. Ifølge kommunenes egenrapportering var det per 30. juni 2016 registrert 534 barn plassert utenfor hjemmet etter akuttvedtak (§ 4-6 andre ledd), mot 159 barn på samme tidspunkt i 2003. Veksten i antall akuttvedtak var særlig stor frem til 2012.21 Dette kan ha sammenheng med økt kompetanse og økt oppmerksomhet om voldsproblematikk blant instanser som møter de minste barna.22