3 Tilsyn med tilbydere av virksomhetstjenester
3.1 Innledning
Tilbydere av virksomhetstjenester er en type rapporteringspliktige som ble underlagt hvitvaskingsregelverket ved vedtakelsen av hvitvaskingsloven av 2009. Som det fremgår av definisjonen i hvitvaskingsloven § 2 nr. 4, sitert under punkt 3.2.1, dreier det seg om fysiske eller juridiske personer som tilbyr visse tjenester knyttet til selskapsopprettelse eller -drift. Om begrunnelsen for at disse aktørene er underlagt hvitvaskingsregelverket, uttaler utvalget følgende i NOU 2015: 12 punkt 3.5.3:
«Bakgrunnen for at tilbydere av virksomhetstjenester er omfattet av FATFs anbefalinger og EUs hvitvaskingsregelverk, er at ulike juridiske konstruksjoner kan benyttes for å skjule eller tilsløre økonomiske midlers opprinnelse.[note 1] Profesjonelle aktører som yter bistand i forbindelse med opprettelsen av ulike juridiske personer og arrangementer, eller som bistår i forvaltningen av midler for slike, er derfor i en særlig posisjon for å avdekke økonomiske midlers egentlige eierforhold og hvitvasking.»
Ofte tilbys denne typen tjenester av advokater, revisorer eller regnskapsførere, se NOU 2015: 12 punkt 4.5.4 med videre henvisning til NOU 2007: 10 punkt 3.6.3. Det finnes ikke sikre tall for hvor mange aktører som opererer i det norske markedet i dag, som verken har tillatelse som advokat, regnskapsfører eller revisor.
3.2 Anvendelsesområde – Definisjon av tilbydere av virksomhetstjenester
3.2.1 Norsk rett
Hvitvaskingsloven § 2 inneholder definisjoner av enkelte begreper som benyttes i loven. I nr. 4 defineres «tilbydere av virksomhetstjenester» slik:
«4. tilbydere av virksomhetstjenester: fysiske og juridiske personer som tilbyr en eller flere av følgende tjenester:
a) oppretter selskaper og andre juridiske personer,
b) opptrer som tillitsvalgte eller ledende ansatte i selskap, deltaker i ansvarlig selskap eller kommandittselskap, eller lignende posisjoner i andre typer juridiske personer,
c) besørger forretningsadresser, administrative adresser eller postadresser og dertil knyttede tjenester for juridiske personer,
d) administrerer eller forvalter fond eller tilsvarende formuesmasser,
e) opptrer som aksjeeiere for tredjeperson, med mindre denne er et selskap som har finansielle instrumenter opptatt til notering på et regulert marked i EØS-stat eller er underlagt informasjonsplikt tilsvarende det som gjelder ved notering på et regulert marked i EØS-stat, eller
f) sørger for at andre personer opptrer i posisjoner som nevnt i bokstav b, d og e.»
3.2.2 EØS-rett
Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 3 definerer en rekke begreper som benyttes i direktivet. I punkt 7 er «trust or company service provider» definert slik:
«(7) ‘trust or company service provider’ means any person that, by way of its business, provides any of the following services to third parties:
(a) the formation of companies or other legal persons;
(b) acting as, or arranging for another person to act as, a director or secretary of a company, a partner of a partnership, or a similar position in relation to other legal persons;
(c) providing a registered office, business address, correspondence or administrative address and other related services for a company, a partnership or any other legal person or arrangement;
(d) acting as, or arranging for another person to act as, a trustee of an express trust or a similar legal arrangement;
(e) acting as, or arranging for another person to act as, a nominee shareholder for another person other than a company listed on a regulated market that is subject to disclosure requirements in accordance with Union law or subject to equivalent international standards;»
Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 2 nr. 1 punkt 3 bokstav c antyder også at virksomhetstjenester tilbys av aktørene nevnt i punkt 3 bokstav a og b, altså regnskapsførere, revisorer og advokater.
3.2.3 Utvalgets forslag
Utvalget har i NOU 2015: 12 punkt 3.5.3 drøftet behovet for enkelte endringer i definisjonen av «tilbyder av virksomhetstjenester». Utvalget uttaler at ikke enhver som eksempelvis er ansatt i et selskap, skal omfattes av definisjonen, og viser i den forbindelse til direktivets definisjon som omfatter tjenester som tilbys «by way of its business» og «to third parties». Etter utvalgets oppfatning er det ønskelig å tydeliggjøre hvem som skal omfattes av definisjonen av «tilbydere av virksomhetstjenester». Utvalget foreslår derfor at definisjonen av tilbyder av virksomhetstjenester i norsk hvitvaskingslov begrenses til å gjelde fysiske og juridiske personer som tilbyr tjenestene ervervsmessig til tredjepersoner.
Utvalget uttaler følgende om enkelte konkrete punkter i definisjonen:
«Utvalget mener videre at § 2 nr. 4 b) bør endres. Etter direktivets artikkel 3 (7) (b) omfattes personer som opptrer som «director» eller «secretary of a company». I nåværende lovtekst er dette erstattet med «opptrer som tillitsvalgte eller ledende ansatte».
Med «tillitsvalgte» siktes det i denne sammenheng til innehavere av tillitsverv i selskapsorganer. I dagligtalen kan imidlertid uttrykket forstås som en referanse til arbeidstakernes talsperson. For å unngå eventuelle misforståelser knyttet til personkretsen, foreslår utvalget å presisere at det er personer som innehar «ledelses- eller styrefunksjon» i selskaper som omfattes.
Begrepet «ledende ansatte» favner etter utvalgets syn språklig vidt, slik at også personer som inngår i et selskaps daglige ledelse, uten at vedkommendes rolle eller ansvar er nærmere definert i selskapsrettslig lovgivning, kan anses omfattet. Etter utvalgets syn skal imidlertid ikke direktivteksten tolkes så vidt. Det vises til at direktivet gjennomgående skiller mellom «directors» og «board of directors» (styret) på den ene siden og «management» (medlemmer av daglig ledelse) på den andre [note 2]. Utvalget mener på denne bakgrunn at det er personer eller foretak som inngår i den selskapsrettslige ledelse, for eksempel ved å være oppnevnt som daglig leder eller styremedlem, som skal omfattes. Funksjonen som «secretary of a company» er en klart definert rolle i eksempelvis amerikansk og engelsk selskapsrett hvor enkelte selskapsformer er pålagt å utpeke en egen «styresekretær» med ansvar for å bistå styret i forbindelse med overholdelse av dets juridiske og administrative forpliktelser. Rollen har ingen ekvivalent i norsk rett, og utvalget foreslår derfor ikke å innta formuleringen i den norske lovteksten. Når foretak eller personer tilbyr denne type tjenester til utenlandske selskaper, vil virksomheten etter utvalgets syn omfattes av «eller lignende roller i selskaper».
For tjenester som nevnt i § 2 nr. 4 bokstav b, vil avgrensningen «til tredjepersoner» være av sentral betydning. Fjerde hvitvaskingsdirektiv forklarer ikke bakgrunnen for at direktivdefinisjonen er avgrenset til tjenester som tilbys «to third parties». På dette punktet er imidlertid direktivet en videreføring av tredje hvitvaskingsdirektiv, som i fortalens punkt 17 gir følgende klargjøring:
«Acting as a company director or secretary does not of itself make someone a trust and company service provider. For that reason, the definition covers only those persons that act as a company director or secretary for a third party and by way of business».[utvalgets utheving]
Normalt vil en person som innehar et styreverv i egenskap av å være personlig oppnevnt, ikke omfattes. Derimot omfattes som utgangspunkt personer som ervervsmessig påtar seg styreverv for tredjeparter, typisk spesifikke eiere. Definisjonen dekker altså et stedfortrederforhold som det normalt ikke er adgang til etter norsk rett. I tvilstilfeller må det anlegges en formålsbestemt tolking. Det presiseres for øvrig at denne type tjenester kan tilbys av personer hjemmehørende i Norge, til virksomheter etablert i utlandet. Disse vil da være omfattet av loven.
Videre vil utvalget foreslå at hvitvaskingsloven § 4 nr. 2 bokstav d) endres for i større grad å gjenspeile de tjenester som faktisk er ment rammet av FATFs anbefalinger og hvitvaskingsdirektivet. Selv om det fremgår av forarbeidene til gjeldende lov at bestemmelsen er ment å gjennomføre direktivteksten, er eksisterende begrepsbruk etter utvalgets vurdering egnet til å skape noe forvirring med hensyn til hvilke tjenester som omfattes. Fond, slik disse defineres i norsk rett, har andre karakteristika enn trusts. En trust er et juridisk arrangement som anses opprettet når stifteren eller stifterne av trusten, overfører en formuesmasse til en trustee eller en trustforvalter, som etter avtale er forplikter seg til å råde over formuen til beste for de som etter stiftelsesgrunnlaget er utpekt som trustens tilgodesette eier, eller benefisientene. Det juridiske eierskapet til formuen tilkommer trustforvalteren, men skal likevel holdes separat fra trustforvalterens formue [note 3]. Trustmidlene går ikke over på benefisientene før disse formelt har mottatt utdelinger.
I perioden fra midlene er gyldig overført til trusten, men før gyldig utdeling til benefisientene er foretatt, lever trustmidlene sitt eget liv med selvstendige rettigheter og plikter [note 4]. En trust er likevel ikke et eget rettssubjekt, i motsetning til for eksempel en norsk stiftelse, som er selveiende. Etter utvalgets vurdering tilrettelegger ikke norsk lovgivning for at det kan opprettes juridiske personer eller arrangementer som har samme karakteristika som truster. Selv om trustarrangementet virker fremmed for personer med bakgrunn i norsk rettstradisjon, foreslår derfor utvalget at det i lovteksten, i mangel av norske gode oversettelser, henvises til truster, forvaltere av truster og tilsvarende juridiske arrangementer. Av FAFTs [sic] Glossary fremgår det at det med «tilsvarende juridiske arrangementer», siktes blant annet til fiducie, treuhand og fideicomiso, som heller ikke har paralleller i norsk rett.
Det foreslås ikke endringer i lovteksten i § 2 nr. 4 f. Utvalget finner likevel grunn til å presisere at det ved vurderingen av om noen «sørger for at andre personer som opptrer i posisjoner som nevnt i bokstav b, d, og e», bør legges til grunn en snever fortolkning av uttrykket «sørger for». Eksempelvis skal virksomheten i rekrutteringsfirmaer, hvor tilsettelsen skjer i samråd med selskapet selv, ikke omfattes. I slike tilfeller vil ikke tjenestetilbyderen ha en slik tilknytning, innsikt eller kontroll over selskapet som setter det i en slik særlig posisjon med hensyn til å avdekke hvitvasking eller terrorfinansiering.»
3.2.4 Høringsinstansenes merknader
To høringsinstanser innga merknader til utvalgets forslag til endringer i definisjonen av tilbyder av virksomhetstjenester.
Norsk institutt for styremedlemmer bemerker at utvalgets forslag knyttet til å utøve styre- eller ledelsesfunksjon etterlater uklarhet om hva som er ment å skulle omfattes av definisjonen. Instituttet viser til at mange av instituttets medlemmer påtar seg flere styreverv, enten for én og samme eier eller eiermiljøer, eller for forskjellige eiere. Det anføres at dette ikke i seg selv gjør vervet til et «stedfortrederforhold» som bør omfattes av hvitvaskingsloven. Instituttet mener det både i lovteksten og forarbeidene bør reflekteres at det som søkes rammet, er ulike former for stedfortreder- eller stråmannsforhold.
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er enig i at «ervervsmessig» og «tredjepersoner» tas inn i lovteksten. NHO mener lovteksten som gjennomfører artikkel 3 nr. 7 bokstav b, bør ta utgangspunkt i funksjonene som er vanlige i norske selskap, dvs. styre og daglig(e) leder(e), mens spesialmotivene kan gjøre det klart at tilsvarende funksjoner i utenlandske foretak er omfattet. Videre bemerkes at «å utøve styre- eller ledelsesfunksjon» er en lite vanlig beskrivelse i Norge av tjenestene. NHO mener formuleringen i stedet bør være noe i retning av «å være styremedlem eller daglig leder i et selskap eller å inneha lignende funksjoner i andre typer juridiske personer». Også NHO har bemerkninger til forslaget til formulering om å påta seg styreverv for andre. NHO mener beskrivelsen i NOUen kan åpne for at flere og andre kan bli regnet som rapporteringspliktige enn det som er meningen i direktivet. NHO forstår direktivet slik at det er proformalignende situasjoner som er ment omfattet – tilfeller der styremedlemmer er formelt valgt og registrert som sådanne, men som i praksis instrueres og gjerne holdes skadesløse av andre. NHO mener det må gjøres helt klart i proposisjonen at styremedlemmer som av eierne velges på grunn av sin kompetanse og innsikt, ikke skal regnes som tilbydere av virksomhetstjenester.
3.2.5 Departementets vurdering
Departementet er enig med utvalget i at gjeldende definisjon av «tilbydere av virksomhetstjenester» i hvitvaskingsloven § 2 nr. 4 bør presiseres, og foreslår derfor endringer i definisjonens ordlyd. Departementet bemerker at gjeldende definisjon ikke i praksis har ført til vanskeligheter, men ved at det skal etableres en autorisasjonsordning for bransjen, se punkt 3.3, er det nødvendig med en tydelig avgrensning av definisjonen av «tilbydere av virksomhetstjenester».
Departementet mener det er av særlig betydning å presisere at det kun er tjenester som tilbys ervervsmessig til tredjepersoner, som rammes av definisjonen. Departementet viser, som utvalget, til direktivets ordlyd på dette punktet. Endringsforslaget vil dermed bringe norsk ordlyd nærmere EØS-forpliktelsene som gjennomføres. Departementet foreslår å benytte uttrykket «i næring» fremfor «ervervsmessig». I merknaden til bestemmelsen uttaler utvalget følgende om forståelsen av begrepet «i erverv» (antakeligvis ment å være «ervervsmessig»): «At virksomheten tilbys i «erverv» innebærer at kun personer og foretak som tilbyr virksomhetstjenester av et visst omfang, profesjonalitet, og som det ytes vederlag for, omfattes av definisjonen.» Departementet er enig i dette.
Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets omtale av og utkast til ny ordlyd i definisjonen av tilbydere av virksomhetstjenester i hvitvaskingsloven § 2 nr. 4.
NHO og Norsk institutt for styremedlemmer har i høringen hatt merknader til utvalgets utkast til endret § 2 nr. 4 bokstav b om tjenesten «å utøve styre- eller ledelsesfunksjon». NHO mener ordlyden bør benytte norske uttrykk for de funksjonene som NHO oppfatter er ment å skulle omfattes, altså daglig leder eller medlem av styre. Norsk institutt for styremedlemmer mener lovteksten bør presiseres for å klargjøre at det er stedfortreder- eller stråmannsforhold som skal rammes. NHO kommenterer også utvalgets beskrivelse av hvilke styreverv som er ment å rammes.
Departementet er enig med utvalget i at direktivet bør forstås slik at det er funksjoner som daglig leder eller styremedlem, som skal omfattes av definisjonen. Departementet støtter også NHOs synspunkt om at ordlyden bør formuleres slik at den tar utgangspunkt i angivelsen av ledelsesfunksjonene i norske aksjeselskaper. Departementet foreslår at lovteksten i stedet for å gjelde utøvelse av ulike funksjoner, omfatter «å være daglig leder, styremedlem eller deltaker i et selskap». Definisjonen omfatter også det å inneha lignende stillinger i andre juridiske personer. Departementet påpeker, som omtalt ovenfor, at definisjonen bare omfatter tjenester som tilbys til tredjepersoner i næring. Det vises til forslaget til endringer i § 2 nr. 4 bokstav b.
Som nevnt ønsker både Norsk institutt for styremedlemmer og NHO at det presiseres hvilke styreverv som er ment å omfattes av definisjonen av tilbyder av virksomhetstjenester.
Departementet viser til at direktivets engelske versjon bruker uttrykket «acting as» i definisjonen av tilbyder av virksomhetstjenester. Det sentrale er at styremedlemmet eller daglig leder formelt er oppnevnt eller ansatt som sådan, og i praksisopptrer for en annen. Et sentralt moment vil være hvilken selvstendighet styremedlemmet eller den daglige lederen er gitt – om vedkommende opptrer i selskapet i kraft av sin erfaring, kompetanse osv., eller snarere som en utøver av en eller flere særskilte aksjonærers interesser.
Departementet presiserer at å inneha mange styreverv ikke i seg selv gjør en person til tilbyder av virksomhetstjenester.
Departementet bemerker videre at definisjonens ordlyd må leses som en helhet. Departementet foreslår at definisjonen presiserer at tjenestene tilbys «tredjepersoner». Tjenesten det dreier seg om er «å være» styremedlem, daglig leder eller deltaker i et selskap, eller inneha tilsvarende funksjon i lignende juridisk person, se forslaget til endringer i § 2 nr. 4 bokstav b. Lest i sammenheng mener departementet det fremgår tydelig at definisjonen omfatter forholdene som er beskrevet i avsnittet over, og departementet foreslår ikke ytterligere endringer i lovteksten.
Departementet foreslår å endre hvitvaskingsloven § 2 nr. 4 bokstav c, som gjelder ytelse av adressetjenester og tilknyttede tjenester. I dag omfatter bestemmelsen ytelse av disse tjenestene til juridiske personer. Departementet foreslår at bestemmelsen også skal omfatte ytelse av slike tjenester til juridiske arrangementer. Dette er i samsvar med fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 3 punkt 7 bokstav c og utvalgets vurderinger og utkast. Det vises til forslaget til endringer i § 2 nr. 4 bokstav c.
Departementet foreslår videre å endre formuleringen «administrerer eller forvalter fond eller tilsvarende formuesmasser» i hvitvaskingsloven § 2 nr. 4 bokstav d til «å forvalte truster eller tilsvarende juridiske arrangementer». Dette er i samsvar med utvalgets utkast. Utvalget peker bl.a. på at ordlyden isolert sett er misvisende, fordi fond i norsk rett har andre karakteristika enn «truster» og tilsvarende juridiske arrangementer. Departementet er enig i dette og viser til utvalgets omtale av «truster» og tilsvarende juridiske arrangementer i NOU 2015: 12 punkt 3.5.3. Det er for øvrig også i NOU 2009: 19 Skatteparadis og utvikling gitt en meget grundig omtale av truster og tilsvarende juridiske arrangementer. Slike arrangementer innebærer at midler overføres fra oppretteren til en forvalter, uten at midlene blir del av forvalterens formue. Midlene står likevel i forvalterens navn. Forvalteren har rett og plikt til å forvalte midlene etter avtalen om opprettelse av trusten. Midlene kan herunder deles ut til spesifiserte fysiske personer. Både oppretteren og forvalteren kan være tilgodesette. Til sammenligning vil en oppretter av en stiftelse i Norge, dennes nærstående eller selskap der noen av disse har bestemmende innflytelse, ikke kunne motta utdelinger fra stiftelsen, se stiftelsesloven § 19. Dessuten er det begrensninger på hvilken innflytelse oppretteren kan ha over stiftelsen, og stiftelsens vedtekter er i tillegg underlagt offentlig kontroll. Departementet understreker at truster og tilsvarende juridiske arrangementer ikke kan opprettes etter norsk rett. Departementet antar likevel at det kan være hensiktsmessig å benytte uttrykket i lovteksten i hvitvaskingsloven for å avskjære mulig tvil om hva slags typer formuesmasser som er ment å skulle omfattes. Departementet presiserer at dette ikke innebærer en anerkjennelse av den juridiske konstruksjonen og de juridiske konsekvensene konstruksjonen normalt får i land der truster og tilsvarende juridiske arrangementer lovlig kan opprettes.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at bestemmelsen endres slik at det uttrykkelig fremgår at det å forvalte truster eller tilsvarende juridiske arrangementer omfattes. Departementet foreslår i tillegg at ordet «utenlandske» tas inn i lovteksten, for dermed å unngå tvil om at truster og tilsvarende juridiske arrangementer ikke kan opprettes etter norsk rett. Se forslaget til endringer i § 2 nr. 4 bokstav d.
Departementet har vurdert om hvitvaskingsloven § 2 nr. 4 bokstav f bør omformuleres. Bestemmelsen gjelder personer som sørger for at andre opptrer i posisjoner som nevnt i definisjonens bokstav b (daglig leder, styremedlem eller deltaker), d (forvalter av trust eller tilsvarende juridisk arrangement) og e (aksjeeier). Bokstaven har ikke et direkte motstykke i verken tredje eller fjerde hvitvaskingsdirektiv, men er i direktivene i stedet en del av de bokstavene det vises til (b, d og e). NHO foreslår i sin høringsuttalelse at bestemmelsen i stedet for «opptrer i posisjoner» benytter formuleringen «å tilby tjenester» som nevnt i bokstav b, d og e. Departementet er ikke enig i at bestemmelsen blir mer presis med en slik omformulering. Eksempelvis vil en ansatt i et foretak som tilbyr å føre opp sine ansatte som styremedlemmer i et selskap, vanskelig anses å være den som tilbyr tjenesten. I et slikt tilfelle ligger det nærmere å se det slik at selskapet sørger for at den ansatte opptrer i en gitt posisjon. Etter departementets vurdering er det ikke grunn til å endre bestemmelsen.
3.3 Autorisasjons- eller registreringsordning
3.3.1 Norsk rett
Tilbydere av virksomhetstjenester som sådan er ikke underlagt krav om autorisasjon eller registrering. Advokater, regnskapsførere og revisorer som tilbyr virksomhetstjenester, er underlagt krav om tillatelse i henholdsvis domstolloven § 218 jf. § 220, regnskapsførerloven § 1 og revisorloven § 3-1.
3.3.2 EØS-rett
Tredje hvitvaskingsdirektiv artikkel 36 nr. 1 første punktum lyder i offisiell norsk oversettelse som følger:
«Medlemsstatene skal fastsette at vekslekontorer og ytere av tjenester til forvaltningsselskaper og andre selskaper skal godkjennes eller registreres, og at kasinoer må ha tillatelse for å kunne drive sin virksomhet på lovlig vis.»
Artikkel 36 nr. 2 lyder i offisiell norsk oversettelse som følger:
«Medlemsstatene skal kreve at vedkommende myndigheter nekter å godkjenne eller registrere foretakene omhandlet i nr. 1 dersom de ikke er overbevist om at de personer som i praksis leder eller skal lede disse foretakenes drift, eller de reelle eierne er pålitelige og egnet.»
Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 47 nr. 1 og 2 lyder i engelsk versjon som følger:
«Member States shall provide that currency exchange and cheque cashing offices and trust or company service providers be licensed or registered and providers of gambling services be regulated.
Member States shall require competent authorities to ensure that the persons who hold a management function in the entities referred to in paragraph 1, or are the beneficial owners of such entities, are fit and proper persons.»
I fortalen til både tredje (avsnitt 39) og fjerde hvitvaskingsdirektiv (avsnitt 51) er det understreket at kravet om «fit and proper» personer skal reflektere behovet for å hindre at denne typen foretak misbrukes av foretakets ledere og eiere til kriminelle formål.
I samsvar med gjeldende hvitvaskingslov vil uttrykkene «tilbydere av virksomhetstjenester» og «reelle rettighetshavere» benyttes i det følgende.
3.3.3 Utvalgets forslag
Utvalget behandler spørsmålet om autorisasjons- eller registreringsordning for tilbydere av virksomhetstjenester i NOU 2015: 12 kapittel 6.
Utvalget foreslår et forbud mot å tilby virksomhetstjenester uten tillatelse. Når det gjelder spørsmålet om krav om tillatelse for foretak og personer som tilbyr denne typen tjenester, og som er underlagt krav om tillatelse på annet grunnlag, skriver utvalget følgende i punkt 6.4.2:
«For at registeret over tilbydere av virksomhetstjenester skal gi mest mulig presis veiledning om hvilke aktører det skal føre tilsyn med, er det mest hensiktsmessig at andre rapporteringspliktige holdes utenfor dette registeret. For den rapporteringspliktige selv er det også en fordel å unngå dobbelt registreringsplikt. Utvalget anbefaler derfor at kravet om at tilbydere av virksomhetstjenester skal ha tillatelse, ikke skal gjelde for rapporteringspliktige som allerede er omfattet av en registrerings- eller konsesjonsplikt.»
Utvalget anser det ikke nødvendig med en uttrykkelig bestemmelse om dette, men viser til at dette følger av å tolke loven i sammenheng med direktivet. For å sikre at forbudet mot å tilby virksomhetstjenester respekteres, foreslår utvalget å utvide straffehjemmelen i hvitvaskingsloven § 28 til å omfatte overtredelser av utkastet til ny § 27.
I punkt 6.4.3 uttaler utvalget følgende om innholdet i egnethetskravet:
«For å oppfylle direktivforpliktelsene etter artikkel 47 nr. 2, må det innføres egnethetskrav for fysiske personer som vil tilby virksomhetstjenester. Dersom virksomhetstilbyderen er en juridisk person, vil tilsvarende egnethetskrav gjelde for reelle rettighetshavere, styremedlemmer, daglig leder og andre personer i den faktiske ledelsen av virksomheten.
Utvalget foreslår at kriteriene for å avgjøre om en person er uegnet, er om vedkommende er dømt for straffbart forhold, og om det straffbare forholdet gir grunn til å anta at vedkommende ikke vil kunne ivareta stillingen eller vervet på en forsvarlig måte. Personen vil alternativt kunne anses uegnet dersom vedkommende i stilling eller ved utøvelsen av andre verv har utvist en slik adferd at det er grunn til å anta at han/hun ikke vil kunne ivareta stillingen eller vervet på en forsvarlig måte. Utvalget legger til grunn at disse egnethetskriteriene, som er utformet etter mønster fra finansforetaksloven § 3-5 første ledd bokstav b og c, er i samsvar med direktivforpliktelsene.
Etter utvalgets oppfatning er det ikke hensiktsmessig å oppstille ytterligere grunnlag for å nekte tillatelse, for eksempel krav om at nærmere angitt personer skal inneha nødvendige kvalifikasjoner og yrkeserfaring til å utøve stillingen eller vervet.»
Om direktivets regler om oppfølging av egnethetskravet for tilbydere av virksomhetstjenester skriver utvalget følgende i punkt 6.2:
«Etter det forrige hvitvaskingsdirektivet artikkel 36 nr. 2 skulle kompetente myndigheter «refuse licensing» dersom egnethetskravene ikke var oppfylt. Direktivet krevde altså bare at egnethet skulle vurderes på lisensieringstidspunktet, ikke senere. På dette punktet er direktivteksten endret. Etter det fjerde hvitvaskingsdirektivet artikkel 47 nr. 2 skal kompetente myndigheter påse («ensure») at egnethetskravene er oppfylt, jf. artikkel 47 nr. 2. Dette forstås slik at tilsynsmyndighetene kontinuerlig skal sørge for at egnethetskravene er oppfylt.»
I punkt 6.4.3 uttales så følgende:
«Utvalget foreslår at det skal være meldeplikt ved endringer i posisjoner i ledelsen eller som reelle rettighetshavere. Bakgrunnen for dette er at direktivet krever at tilsynsmyndighetene skal ha kontinuerlig kontroll med at egnethetskravene er oppfylt.»
Utvalget foreslår en adgang til å tilbakekalle tillatelsen til å tilby virksomhetstjenester. Om dette uttaler utvalget følgende i utredningen punkt 6.4.3:
«Etter utvalgets syn er det behov for å innføre en adgang til å kalle tilbake utstedte tillatelser dersom vilkårene for å inneha tillatelsen ikke lenger er oppfylt. Hensikten med dette er å sikre at tilbydere av virksomhetstjenester ikke misbrukes til hvitvasking eller terrorfinansiering. Denne type tilbakekall av tillatelse vil ikke anses som «straff» etter EMK artikkel 6 nr. 1, fordi tilbakekallet er ment å være et fremadrettet tiltak med forebyggende preg, ikke en pønal reaksjon. [note 2]»
Utvalget foreslår at et register over tilbydere av virksomhetstjenester føres hos den foreslåtte tilsynsmyndigheten, Finanstilsynet.
3.3.4 Høringsinstansenes merknader
Brønnøysundregistrene har ingen kommentarer til forslagene utover å være enig med utvalgets flertall i at et register over tilbydere av virksomhetstjenester bør legges til Finanstilsynet, siden det er Finanstilsynet som skal håndtere godkjennelsesordningen.
Regnskap Norge er enig med utvalget i at rapporteringspliktige som allerede er omfattet av en registrerings- eller konsesjonsplikt, ikke må inngå i en tillatelses- og registreringsordning til.
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er også enig i at det ikke skal gjelde en egen registreringsordning for rapporteringspliktige som allerede er underlagt lignende ordninger. NHO er ikke enig med utvalget i at det må legges opp til en registerløsning, men fremholder at det bør være tilstrekkelig at tilsynsmyndigheten selv holder oversikt over hvem det skal føres tilsyn med. NHO mener for øvrig at lovteksten bør utformes mer i tråd med veilederen om lov- og forskriftsarbeid, slik at ordningen bør gjelde krav til godkjennelse fremfor et forbud rettet mot dem som ikke er godkjent.
3.3.5 Departementets vurdering
3.3.5.1 Autorisasjonsordning
Departementet foreslår at det stilles krav om autorisasjon for å tilby virksomhetstjenester. Departementet foreslår at det tas inn et nytt kapittel 5 A i hvitvaskingsloven og gi lovbestemmelsene numre supplert med bokstaver, fremfor å omnummerere påfølgende bestemmelser i hvitvaskingsloven. Dette avviker fra utvalgets utkast, men er etter departementets vurdering en lovteknisk bedre løsning.
Departementet viser til at direktivet krever at tilbydere av virksomhetstjenester er registrert eller autorisert. Direktivets minstekrav synes å være at tilbydere av virksomhetstjenester må underlegges en registreringsordning. Samtidig følger det av direktivet at tilsynsmyndighetene skal sikre at personer i ledende stillinger og reelle rettighetshavere i foretak som er tilbyder av virksomhetstjenester, er egnet («fit and proper»). Departementet deler utvalgets syn om at dette innebærer en løpende forpliktelse til å sikre at relevante personer er egnet, slik at tilsynsmyndigheten må varsles om eventuelle endringer i personkretsen. Etter departementets vurdering blir det dermed liten reell forskjell mellom en autorisasjonsordning og en registreringsordning med krav om løpende kontroll med egnetheten av nevnte personer. I praksis vil kontrollen med de nevnte personene som enten er tilbydere av virksomhetstjenester eller i ledende stillinger eller reelle rettighetshavere i foretak som tilbyr virksomhetstjenester, måtte gå ut på det samme enten ordningen kalles en autorisasjonsordning eller en registreringsordning med løpende kontroll.
Departementet foreslår derfor at det stilles krav om autorisasjon for å kunne tilby virksomhetstjenester. Dersom en tilbyder av virksomhetstjenester allerede har bevilling/autorisasjon/godkjenning som advokat, regnskapsfører eller revisor, er departementet enig med utvalget og høringsinstansene i at det ikke skal være nødvendig med en ytterligere tillatelse. Det samme bør etter departementets vurdering gjelde for autoriserte regnskapsførerselskap og godkjente revisjonsselskap. Departementet foreslår at dette presiseres i lovteksten, se forslaget til ny § 26 a første ledd.
Næringslivets Hovedorganisasjon mener at lovteksten om tillatelsesordningen bør utformes mer i tråd med Justis- og beredskapsdepartementets veileder om lov- og forskriftsarbeid punkt 4.4.2. Det hevdes derfor at ordningen bør gjelde godkjennelse og være utformet som et krav rettet mot tilbydere av virksomhetstjenester, fremfor å være utformet som et forbud mot personer som ikke har tillatelse.
Departementet foreslår en noe endret og utvidet lovtekst sammenlignet med utvalgets utkast. For det første foreslår departementet at ordningen skal gjelde «autorisasjon». Dette er ment å gjenspeile at en søknad om autorisasjon som tilbyder av virksomhetstjenester, skal innvilges såfremt egnethetskravene er oppfylt, og er i overensstemmelse med Justis- og beredskapsdepartementets veileder om lovteknikk og lovforberedelse punkt 4.4.2. Departementet viser til at tilbydere av virksomhetstjenester er en gruppe som ikke tidligere har vært regulert i Norge. Man har derfor liten oversikt over omfanget og tilbyderne av denne typen tjenester. I første omgang er det ønskelig å få oversikt over bransjen. Praksis vil så kunne avdekke behov for regelendringer eller nærmere detaljreguleringer.
For det andre foreslår departementet at det presiseres uttrykkelig i lovteksten at autorisasjon forutsetter en forutgående søknad. Det vises til forslag til ny § 26 a første ledd. Departementet er enig med utvalget i at ordinær politiattest må fremlegges med søknaden, og foreslår at dette fremgår av ny § 26 a fjerde ledd.
For det tredje foreslår departementet at autorisasjonskravet utformes som et påbud om autorisasjon for å utøve virksomhet, i stedet for et forbud mot virksomhet uten autorisasjon. Se forslaget til ny § 26 a første ledd.
Departementet foreslår ikke å lovfeste andre regler om søknadsprosessen eller saksbehandlingsfrister for øvrig. Departementet bemerker at forvaltningsloven § 11 a stiller krav om forberedelse og avgjørelse av saken uten ugrunnet opphold. Videre har Finanstilsynet, som departementet foreslår skal være tilsynsmyndighet, tilstrekkelige hjemler i finanstilsynsloven til å innhente nødvendige opplysninger som ledd i søknadsbehandlingen.
Departementet foreslår en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler om autorisasjonsordningen i forskrift. Det kan bl.a. tenkes at det oppstår behov for å gi nærmere regler om søknadsprosessen. Departementet mener det er hensiktsmessig om slike justeringer og presiseringer gjøres i forskrift. Departementet viser til forslaget til ny § 26 a femte ledd.
Departementet foreslår ikke en særskilt bestemmelse om Finanstilsynets adgang til å behandle personopplysninger. Adgangen til å behandle personopplysninger følger av personopplysningsloven §§ 8 og 9 sett i sammenheng med hvitvaskingsloven. For øvrig vil alminnelige regler i forvaltningsloven gjelde for klagebehandling og klagefrist.
Departementet foreslår at det skal være straffbart å tilby virksomhetstjenester uten tillatelse, slik at påbudet om autorisasjon blir effektivt. Dette er i samsvar med utvalgets forslag, som imidlertid antyder at spørsmålet vil vurderes nærmere i forbindelse med utvalgets andre delutredning, der sanksjonssystemet i hvitvaskingsregelverket, herunder spørsmålet om innføring av administrative sanksjoner, skal behandles. Ingen høringsinstanser har kommentert utvalgets forslag. Det vises til departementets forslag til endringer i hvitvaskingsloven § 28.
3.3.5.2 Egnethetskrav
Departementet foreslår at tilbydere av virksomhetstjenester må være egnet for å kunne få autorisasjon. For foretak som søker om autorisasjon, skal egnethetskravene gjelde for sentrale personer i virksomheten.
Der det er en fysisk person som søker om autorisasjon som tilbyder av virksomhetstjenester, foreslår departementet at denne personen skal være egnet. Dette er i samsvar med utvalgets forslag. Der det er en juridisk person som søker om autorisasjon, stiller direktivet krav om at personer som innehar en «management function» eller er reelle rettighetshavere i den juridiske personen, må være egnet, se fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 47 nr. 2. Utvalget har i lovutkastet foreslått at det stilles krav om egnethet for styremedlemmer, daglig leder, andre personer i den faktiske ledelsen og reelle rettighetshavere. Departementet er enig med utvalget i forståelsen av direktivets krav til hvem som skal være underlagt krav til egnethet. Departementet foreslår derfor at der en juridisk person søker om autorisasjon som tilbyder av virksomhetstjenester, må den juridiske personens daglige leder, styremedlemmer, andre personer i den faktiske ledelsen og reelle rettighetshavere være egnet. Det vises til forslaget til ny § 26 a tredje ledd.
Departementet foreslår et kriterium for egnethet som utformes på bakgrunn av finansforetaksloven § 3-5 første ledd bokstav b og c. Det er dermed to alternative grunnlag for å anse en person for uegnet, med samme grunnvilkår: Det er grunn til å anta at personen ikke vil ivareta stillingen eller vervet på en forsvarlig måte, enten på grunn av straffedom eller utvist adferd i annen stilling eller annet verv. Dette er i samsvar med utvalgets utkast. Departementet viser til forslaget til ny § 26 a annet ledd.
3.3.5.3 Tilbakekall av autorisasjon
Departementet foreslår en hjemmel for tilbakekall av autorisasjon til å tilby virksomhetstjenester. Dette er i samsvar med utvalgets anbefalinger. Autorisasjonen kan tilbakekalles dersom vilkårene for å inneha den ikke lenger er til stede, i praksis dersom en relevant person ikke lenger er egnet. Dette er nødvendig for å oppfylle direktivets artikkel 47 nr. 2 om at tilsynsmyndigheten skal sikre at de relevante personene er egnet («ensure that the persons (…) are fit and proper persons»). Departementet viser til forslaget til ny § 26 b.
For å sikre at tilsynsmyndigheten i praksis kan føre effektiv kontroll med at de relevante personene er egnet, foreslår departementet en meldeplikt til Finanstilsynet ved endringer i de relevante stillingene eller vervene. Dette er i samsvar med utvalgets forslag. Uten en meldeplikt oppstår det risiko for at personer som ikke er egnet, vil kunne inneha ledende stillinger i foretaket. Departementet viser til forslaget til ny § 26 a tredje ledd. Departementet presiserer at «skriftlig» melding også kan være elektronisk.
Departementet viser til at dersom tilsynsmyndigheten ellers blir klar over at relevante personer, som enten selv har autorisasjon eller innehar relevante stillinger i foretak med autorisasjon, ikke lenger anses å oppfylle vilkårene for å få autorisasjonen, kan autorisasjonen tilbakekalles. Et eksempel er at daglig leder i et foretak som tilbyr virksomhetstjenester, blir domfelt for hvitvasking. Departementet viser til politiregisterforskriften § 9-6 jf. politiregisterloven § 30, som gir politiet og påtalemyndigheten anledning til å orientere tilsynsmyndigheten om ileggelse av straffereaksjoner.
Departementet viser for øvrig til at tilsynsmyndigheten har hjemmel til å fatte vedtak om pålegg og tvangsmulkt etter hvitvaskingsloven § 27.
3.4 Tilsynsmyndighet
3.4.1 Norsk rett
Tilbydere av virksomhetstjenester som sådanne er ikke underlagt tilsyn med etterlevelsen av hvitvaskingsloven. Advokater er underlagt tilsyn av Tilsynsrådet for advokater, se domstolloven § 225. Autoriserte regnskapsførere og revisorer er underlagt tilsyn av Finanstilsynet, se henholdsvis finanstilsynsloven § 1 første ledd nr. 18 og nr. 17.
3.4.2 EØS-rett
Både tredje og fjerde hvitvaskingsdirektiv stiller krav om at rapporteringspliktige er underlagt tilsyn, se henholdsvis artikkel 37 og artikkel 48. Direktivene stiller ikke krav om at bestemte organer skal være tilsynsmyndighet for ulike rapporteringspliktige.
3.4.3 Utvalgets forslag
Utvalget gjør i NOU 2015: 12 punkt 4.5.2 enkelte generelle vurderinger av organiseringen av tilsyn på hvitvaskingsområdet. Utvalget presenterer tre ulike modeller for organisering av tilsyn:
1. Samle tilsynsansvaret for hvitvaskingsområdet hos én tilsynsmyndighet
2. Videreføring av gjeldende sektortilsyn
3. Samle tilsynsansvaret for rapporteringspliktige utenfor den finansielle sektoren hos én myndighet
Utvalget gjennomgår fordeler og ulemper ved de ulike modellene.
I den første modellen forutsetter utvalget at Enheten for finansiell etterretning (EFE) i ØKOKRIM blir tilsynsmyndighet. Utvalget peker på at organet har særlig kunnskap om hvitvasking og terrorfinansiering, at tilsynet vil kunne bli mer målrettet som følge av avgrensede oppgaver, og muligheten for synergieffekter fordi EFE også mottar rapporter om mistenkelige transaksjoner fra rapporteringspliktige. På den annen side er EFE en del av ØKOKRIM, som igjen er en del av påtalemyndigheten. EFE må dessuten tilføres ressurser av et uklart omfang for å bygge opp tilsynskompetanse. Utvalget viser videre til at det er en målsetning at næringsdrivende ikke skal forholde seg til flere tilsynsmyndigheter enn nødvendig. En annen mulig innvending som det vises til, er at EFE ikke har generell bransjekunnskap, noe som kan få betydning for tilsynsmyndighetens legitimitet hos tilsynsobjektene.
Når det gjelder den andre modellen, videreføring av gjeldende sektortilsyn, viser utvalget til at det krever mindre ressurser å bygge videre på eksisterende tilsynsstrukturer, enn å etablere nye. Videre påpekes det at tilsynsmyndigheten vil ha god generell bransjekunnskap, og at det vil være en fordel for de rapporteringspliktige å forholde seg til bare én tilsynsmyndighet. Som mothensyn viser utvalget til FATFs kritikk mot norske tilsynsmyndigheter i rapporten av desember 2014, og dessuten til at det blir noe vanskeligere å bygge fagmiljøer med særskilt kunnskap om hvitvasking og terrorfinansiering.
Den tredje modellen beskrives som en kombinasjon av de to første modellene, slik at EFE overtar tilsynsansvaret for rapporteringspliktige som i dag ikke er underlagt tilsyn. Utvalget påpeker at fordelene og ulempene ved å tillegge EFE tilsynsansvar vil være de samme som beskrevet ovenfor, med unntak av at ressursbehovet ved oppbygging av tilsynskompetanse i EFE vil være lavere.
Samlet sett foreslår utvalget å videreføre dagens sektortilsyn. Utvalget peker på at store kostnader til omorganisering og utvidelse av EFE dermed unngås, og behovet for å sikre tilsynsmyndighetens tillit og legitimitet blant tilsynsobjektene.
Utvalget vurderer i NOU 2015: 12 punkt 4.5.4 tilsynsmyndighet for tilbydere av virksomhetstjenester. Utvalget deler seg i et flertall på åtte medlemmer og to mindretall på ett medlem hver i spørsmålet om hvem som skal være tilsynsmyndighet for tilbydere av virksomhetstjenester.
Flertallet på åtte medlemmer vurderer ulike alternativer, men foreslår at Finanstilsynet skal være tilsynsmyndighet for tilbydere av virksomhetstjenester. Om de andre alternativene uttaler flertallet følgende:
«Disse medlemmene har vurdert om tilsynsansvaret bør legges til Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, fordi tjenesteytelsen har visse likhetstrekk med advokattjenester og fordi denne typen virksomhet ofte utøves av advokater. Tilsynsrådet er imidlertid et lite organ. På den bakgrunn er det uklart om Tilsynsrådet har tilstrekkelige faglige og organisatoriske forutsetninger for å føre et effektivt tilsyn med flere aktører enn organet i dag har ansvaret for. Det er dessuten usikkert om Tilsynsrådet vil bli erstattet av Advokatsamfunnet, slik Advokatlovutvalget har foreslått. Advokatsamfunnet er forutsatt å være en forening som utelukkende har advokatrelaterte tilsynsoppgaver og som derfor ikke egner seg som tilsynsmyndighet for andre yrkesgrupper.
Et annet alternativ er å plassere tilsynsansvaret hos Fylkesmannen, etter mønster fra den svenske ordningen. Etter flertallets oppfatning er imidlertid ikke dette å anbefale, fordi Fylkesmannen mangler forutsetninger for å føre et effektivt tilsyn med overholdelse av hvitvaskingsregelverket. Det vises til vurderingene i punkt 4.5.3.
En tredje mulighet er å legge ansvaret til Skatteetaten. Som nevnt ovenfor, er Skatteetaten et stort organ med et regionalt apparat som vil kunne bygges ut med henblikk på å gjennomføre tilsyn etter hvitvaskingsregelverket, uten at dette nødvendigvis må medføre betydelige utvidelser og endringer. Det er likevel flere forhold som taler mot å plassere tilsynsansvaret her. Blant annet har Skattemyndighetene liten tilknytning til den aktuelle bransjen. Direktivet krever dessuten at det skal opprettes en registrerings- eller autorisasjonsordning for tilbydere av virksomhetstjenester, og at det skal føres kontroll med at ledelsen og reelle rettighetshavere oppfyller bestemte egnethetskrav, se direktivets artikkel 47 nr. 2 og punkt 6.2 nedenfor. Det at Skatteetaten mangler erfaring med å administrere en slik registrerings- eller autorisasjonsordning, taler mot at organet bør ha tilsynsansvar.»
Om å legge tilsynsansvaret til Finanstilsynet uttaler flertallet følgende:
«Et fjerde alternativ er å legge tilsynsoppgaven til Finanstilsynet. Det vil riktignok kunne medføre ytterligere utfordringer for Finanstilsynet å pålegges flere tilsynsoppgaver på hvitvaskingsområdet, og organet har allerede problemer med å utføre effektivt hvitvaskings- og terrorfinansieringstilsyn. I tillegg er det uheldig å pålegge Finanstilsynet ansvar for tilsyn med aktører utenfor finanssektoren, og mulige synergieffekter mellom alminnelige tilsynsoppgaver og hvitvaskingsspesifikt tilsyn vil ikke slå til. På den annen side vil tilsyn med tilbydere av virksomhetstjenester ligge nokså nært opptil kontroll av revisorer og regnskapsførere. Finanstilsynet har dessuten lang erfaring med å administrere autorisasjonsordninger og foreta egnethetsvurderinger. På denne bakgrunn foreslår utvalgets flertall at Finanstilsynet bør ha ansvar for å føre tilsyn med tilbydere av virksomhetstjenester.»
Utvalgsmedlemmet Holberg mener at tilsynet med tilbydere av virksomhetstjenester bør legges til et annet organ enn Finanstilsynet. Medlemmet uttaler følgende:
«Holberg finner grunn til å minne om at Finanstilsynets hovedmål er å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Et effektivt tilsyn med blant annet banker, forsikringsforetak, verdipapirforetak og eiendomsmeglerforetak forutsetter inngående kjennskap til institusjonenes virksomhet og markedene de opererer i. Tilsynet er risikobasert både når det gjelder hvilke institusjoner som følges opp og hvilke regelfastsatte krav som kontrolleres (soliditet, adferdsregler mv.).
Finanstilsynets rolle i arbeidet med å bekjempe hvitvasking er blant annet å påse at institusjoner under tilsyn følger hvitvaskingsregelverket. Finanstilsynets kjennskap til finansbransjen, og risikoen for at den blir benyttet til hvitvasking, gjør dette til en naturlig oppgave for Finanstilsynet, selv om den også kunne vært utført av andre organer.
Tilbydere av virksomhetstjenester er en uensartet gruppe. Det er knyttet usikkerhet til hvor mange enheter som kan antas å omfattes av den foreslåtte autorisasjonsordningen utover en angivelse av antall registreringer i Danmark. Uavhengig av usikkerheten mht. antallet registreringspliktige, er det på det rene at autorisasjonsordningen vil omfatte virksomheter som ligger klart utenfor de bransjer og markeder Finanstilsynets tilsyn omfatter.
Tilsynet med tilbydere av virksomhetstjenester må etter dette utvalgsmedlemmets syn legges til et annet organ, slik det også er gjort i blant annet Danmark (Ervervsbestyrelsen), og Sverige (Länsstyrelsen). Finanstilsynet er ikke kjent med at andre EØS-land har lagt dette tilsynet til finanstilsynsmyndighetene.
Hensynet til å beskytte Finanstilsynets kjerneoppgaver er det samme som lovutvalget er inne på i relasjon til tilsyn med forhandlere av gjenstander. Dette hensynet må også tillegges vekt i forbindelse med hvem som er mest aktuell som tilsynsorgan for tilbydere av virksomhetstjenester.
Når det gjelder autorisasjonsordningen så er det lagt opp til en forenklet prosess sammenlignet med institusjoner under Finanstilsynets tilsyn. Tillatelsen for tilbydere av virksomhetstjenester er bare knyttet opp til egnethetskrav for ledelse og reelle rettighetshavere og det som skal vurderes er om vedkommende er dømt for straffbart forhold eller på annen måte har utvist adferd som ikke forenlig med å ivareta stillingen, se punkt 6.4.2 og 6.4.3. Det stilles ikke krav til kvalifikasjoner eller yrkeserfaring. Tillatelsen ligger derfor tett opp til en ren registreringsordning. Etter mindretallets vurdering er det ikke nødvendig med særlig erfaring med å utføre denne type egnethetsvurderinger for å være tilsynsorgan for tilbydere av virksomhetstjenester. Kravet om at tilbydere av virksomhetstjenester skal underlegges en registreringsordning kan etter mindretallets vurdering peke på Brønnøysundregistrene som aktuelt tilsynsorgan.»
Utvalgsmedlem Utne mener valg av tilsynsorgan for tilbydere av virksomhetstjenester bør vurderes nærmere i lys av et eventuelt kontantforbud, tilsynsmyndighet for forhandlere av gjenstander og de samlede krav til ressursbruken på området.
3.4.4 Høringsinstansenes merknader
Finanstilsynet slutter seg til dissensen fremsatt av Finanstilsynets representant, utvalgsmedlem Holberg, i spørsmålet om valg av tilsynsmyndighet for tilbydere av virksomhetstjenester. Det vises til at det vil være «svært uheldig å påføre Finanstilsynet ytterligere oppgaver, som vil gå på bekostning av Finanstilsynets kjerneoppgaver». Tilsynet viser videre til at tilbydere av virksomhetstjenester ikke er en klart definert gruppe. Finanstilsynet påpeker at Brønnøysundregistrene kan gjennomgå foretakene registrert på visse næringskoder for å identifisere tilbydere av virksomhetstjenester. Tilsynet mener videre at Brønnøysundregistrene, gitt den registreringsordningen som foreslås, vil være best egnet til å være autorisasjons- og registreringsmyndighet for tilbydere av virksomhetstjenester. Det vises til at dette er i samsvar med ordningen i Danmark.
Finans Norge er enig med utvalget i at ØKOKRIM ikke bør ha tilsynsansvar. Finans Norge påpeker at et tilsynsansvar vil medføre at ØKOKRIM får tre roller i hvitvaskingsregelverket: mottaker av rapporter om mistenkelige transaksjoner, påtalemyndighet og tilsynsansvar. Finans Norge viser til at ØKOKRIM har opparbeidet seg en viktig og uavhengig posisjon på hvitvaskingsområdet, blant annet som støttefunksjon og rådgiver til rapporteringspliktige. Det er en helt sentral forutsetning for utøvelsen av de ulike rollene at det er tette skott mellom ansvarsområdene. Finans Norge viser til at dette allerede innebærer en krevende grensegang, og at det ved en utvidelse kan skape ytterligere utfordringer. Det vises blant annet til at rapporteringspliktige kan bli mer tilbakeholdne med informasjon i dialog med ØKOKRIM, og at faren for selvinkriminering kan bli aktualisert på en annen måte enn i dag. Når det gjelder valg av tilsynsmyndighet, viser Finans Norge til at Finanstilsynets ansvarsområder på hvitvaskingsområdet må tilpasses tilsynets øvrige virksomhet og virkeområde. Finans Norge påpeker at det for finansnæringen er «helt sentralt at tilsynets oppgaver etter hvitvaskingsloven ‘ikke forstyrrer’ arbeidet med å sikre finansiell stabilitet og velfungerende markeder».
Norges Kommunerevisorforbund støtter forslaget om å legge tilsynet med tilbydere av virksomhetstjenester til Finanstilsynet.
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) tror det vil være få registreringspliktige (tilbydere av virksomhetstjenester). NHO påpeker derfor at det kan hende at organisering av tilsynet hos Finanstilsynet vil være mer ressurskrevende enn å organisere tilsynet hos Skatteetaten. NHO viser videre til at det kan hende Skatteetaten allerede innhenter opplysninger om tilbydere av virksomhetstjenester som kan være til nytte ved tilsyn.
3.4.5 Departementets vurdering
Departementet støtter utvalgets forslag om å videreføre et sektorbasert tilsyn for hvitvaskingsregelverket, og viser til utvalgets vurderinger og høringsinstansenes merknader knyttet blant annet til ØKOKRIMs rolle.
Departementet viser til at tilsyn med tilbydere av virksomhetstjenester ligger noe utenfor Finanstilsynets kjerneoppgaver. Dette påpekes også av utvalget. Samtidig bemerker departementet at Finanstilsynet har ansvar for å føre tilsyn med både regnskapsførere og revisorer, som i dag antas å tilby virksomhetstjenester. Finanstilsynet har dermed kontakt med aktører som driver innen bransjen som skal underlegges tilsyn.
Et ytterligere moment er at Finanstilsynet i dag fører tilsyn med samtlige rapporteringspliktige etter hvitvaskingsregelverket utenom advokater og forhandlere av gjenstander. Etter departementets vurdering er Finanstilsynet derfor i en særlig posisjon og innehar særlig kompetanse innen arbeidet med å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering.
Videre viser departementet til at Finanstilsynet har erfaring med å gjennomføre egnethetsvurderinger. Selv om disse vurderingene ikke nødvendigvis må gjennomføres på samme måte som i andre saker Finanstilsynet behandler, er det likevel en type vurderinger som Finanstilsynet har mer erfaring med enn andre aktuelle tilsynsorganer.
Departementet er av den oppfatning at det ikke finnes andre aktuelle tilsynsmyndigheter som anses bedre egnet enn Finanstilsynet til å utøve dette tilsynet. Departementet viser i hovedsak til utvalgsflertallets vurderinger. Departementet bemerker særlig at Brønnøysundregistrene ikke har noen sammenlignbare tilsynsoppgaver. Brønnøysundregistrene kan hente ut informasjon om aktuelle tilsynsobjekter fra sine registre ved bruk av næringskoder, men dette vil være mulig også for Finanstilsynet som tilsynsmyndighet.