4 Beløpsgrense for kontantvederlag for forhandlere av gjenstander

4.1 Norsk rett

Det er ingen beløpsgrense for kontantvederlag i norsk rett i dag.

Norges Banks sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel i Norge, men ingen er pliktig å ta imot mer enn 25 mynter av hver enhet ved én betaling, se sentralbankloven § 14 første ledd. Sentralbankloven § 14 er deklaratorisk.

Etter finansavtaleloven § 38 tredje ledd har en forbruker alltid rett til å foreta oppgjør med tvungne betalingsmidler hos betalingsmottakeren. Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har i en tolkningsuttalelse 8. april 2013 antatt at det «må tas en reservasjon for tilfeller der det ut fra den aktuelle kontraktssituasjonen vil være helt upraktisk eller umulig å gi adgang til kontant betaling, for eksempel ved salg over internett.»

4.2 EØS-rett

Både tredje og fjerde hvitvaskingsdirektiv krever at forhandlere av gjenstander («dealers in goods») er underlagt reglene om tiltak for å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. I fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 2 nr. 3 bokstav e er terskelverdien for at forhandlere av gjenstander skal være underlagt direktivet satt til 10 000 euro i kontanter. I tredje hvitvaskingsdirektiv var terskelverdien 15 000 euro. I begge direktivene gjelder terskelverdien uavhengig av om en betaling skjer i én eller flere operasjoner som må sees i sammenheng.

I fortalen til fjerde hvitvaskingsdirektiv understrekes det at kontanter er knyttet til høyere risiko for hvitvasking og terrorfinansiering, se avsnitt 6. Videre gir fortalen uttrykk for at medlemsstatene kan vedta lavere terskelverdier eller generelle begrensninger på bruken av kontanter.

4.3 Utvalgets forslag

Utvalget deler seg i tre fraksjoner i spørsmålet om innføring av beløpsgrense for kontantvederlag som alternativ til at forhandlere av gjenstander skal være underlagt hvitvaskingsloven.

Et flertall på syv medlemmer anbefaler ikke innføring av en beløpsgrense for kontantvederlag. Et mindretall på tre medlemmer anbefaler innføring av en beløpsgrense for kontantvederlag på 40 000 kroner, kombinert med at særskilte grupper forhandlere av gjenstander pekes ut til å være underlagt hvitvaskingsloven, uavhengig av oppgjørsform. Flertallet på syv deler seg i to fraksjoner – fire medlemmer anbefaler videreføring av gjeldende rett, mens tre medlemmer foreslår at forhandlere av gjenstander gis rett til konsekvent å betinge seg annen oppgjørsform enn kontanter ved beløp på 40 000 kroner eller mer. I praksis er siste forslag ment å gi forhandlere av gjenstander mulighet til å velge seg vekk fra å være underlagt hvitvaskingslovens regler.

Første fraksjon på fire medlemmer (Damslora, Hana, Roaldsøy og Rui) anser en beløpsgrense for kontantvederlag å være et inngrep i retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Hensynet til å motvirke skatteunndragelser og minske sikkerhetsutfordringene og kostnadene ved kontanthåndtering for næringslivet tas ikke med i vurderingen. På denne bakgrunn vurderte utvalgsmedlemmene om en beløpsgrense for kontantvederlag for å forebygge hvitvasking og terrorfinansiering er et egnet og proporsjonalt inngrep i retten til vern om privatlivet. Det er dels avgjørende for disse medlemmene at ØKOKRIM vil miste verdifull informasjon ved at det ikke sendes rapporter om mistenkelige transaksjoner, og dels er det avgjørende at hvitvasking i Norge i avtakende grad skjer ved bruk av kontanter. Medlemmene legger også vekt på at en videreføring av at forhandlere av gjenstander er underlagt hvitvaskingsloven er et mer målrettet og mindre omfattende inngrep i betalerens privatliv.

Andre fraksjon (Munch Thore, Stokmo (nå Stensland Sveen) og Sigurdsen), som foreslår at forhandlere av gjenstander kan betinge seg betaling på annen måte enn med kontanter for å unngå hvitvaskingslovens plikter, er langt på vei enig i begrunnelsen til de fire medlemmene nevnt over. Fraksjonen peker dessuten på at en beløpsgrense for kontantvederlag vil være et for omfattende inngrep i friheten for selger og kjøper til å avtale oppgjørsform. Forslaget er hovedsakelig begrunnet i hensynet til forhandleren. Fraksjonen anfører at verken Grunnloven § 102 eller EMK artikkel 8 er til hinder for en slik løsning, bl.a. fordi en plikt til å betale større beløp på en sporbar måte ikke nødvendigvis er et større inngrep enn det gjeldende regler i hvitvaskingsloven medfører (registrering, undersøkelser, rapportering til ØKOKRIM). Fraksjonen viser også til at en rekke land har innført begrensninger på adgangen til å betale med kontanter, uten at dette har vært ansett uforenlig med EMK artikkel 8.

Tredje fraksjon (Holberg, Lund og Utne), som anbefaler innføring av beløpsgrense for kontantvederlag, mener det er viktig å påpeke at mulighetene til å foreta ikke-sporbare transaksjoner over en viss verdi uansett er begrenset. Medlemmene viser til hvitvaskingslovens regler og bokføringsregelverket. Medlemmene anfører videre at det er få transaksjoner i kontanter på 40 000 kroner eller mer, slik at det vil være få transaksjoner som rammes. Dette gjør samtidig at inngrepet i avtalefriheten blir begrenset. Hva gjelder betydningen av en beløpsgrense for kontantvederlag for ØKOKRIMs informasjonstilgang, anfører medlemmene at risikoen for hvitvasking ved bruk av gjenstander snarere er knyttet til gjenstanden enn oppgjørsformen. I tillegg viser medlemmene til at en beløpsgrense for kontantvederlag vil være en forpliktelse som er enklere å forstå enn hvitvaskingslovens regler. Kostnadshensyn nevnes også. Medlemmene anbefaler at beløpsgrensen for kontantvederlag kombineres med at særskilte bransjer underlegges hvitvaskingslovens regler uavhengig av oppgjørsform. Medlemmene sier ikke noe om hvilke grupper som skal underlegges regelverket, men viser til at dette bør avgjøres på bakgrunn av en vurdering av den konkrete hvitvaskingsrisikoen i den aktuelle bransjen.

4.4 Høringsinstansenes merknader

Revisorforeningen slutter seg i stor grad til forslaget og vurderingen til utvalgsmedlemmene Holberg, Lund og Utne, som går inn for et forbud mot å motta kontantvederlag over 40 000 kroner. Revisorforeningen mener imidlertid at grensen bør settes lavere enn dette beløpet, fordi grensen går betraktelig lavere for hvilke kjøp det er et legitimt og praktisk behov for å gjøre opp med kontanter. Foreningen mener grensen bør settes til 10 000 kroner, og i hvert fall ikke høyere enn 20 000 kroner. Foreningen viser til at skatteunndragelse og svart økonomi er et stort samfunnsproblem, og at en beløpsgrense for kontantvederlag vil være et godt egnet og kostnadseffektivt tiltak for å hindre hvitvasking og skatteunndragelser. Etter foreningens skjønn er det nokså åpenbart at det ikke er en menneskerett å kunne betale kontant for store beløp. Revisorforeningen mener at en beløpsgrense for kontantvederlag bør gjelde generelt, og ikke bare for forhandlere av gjenstander. Herunder vises det til at bokføringspliktige vil unngå administrative byrder dersom kontanter fjernes, og dessuten at det vil redusere sikkerhetsutfordringer. Dermed har forslaget også en viktig forenklingsside for næringslivet. Foreningen mener videre at en rimelig avveining tilsier at det ikke innføres ubegrenset rapporteringsplikt etter hvitvaskingsloven for forhandlere av gjenstander. Forhandlere bør ha mulighet til å innrette seg slik at de ikke omfattes av hvitvaskingsloven ved ikke å motta kontantbetalinger over et visst beløp. Denne beløpsgrensen kan gjerne settes lavere enn beløpsgrensen for et forbud mot å motta kontant vederlag.

Regnskap Norge støtter også fraksjonen som går inn for beløpsgrense for kontantvederlag. Det vises til at i tillegg til å være et godt egnet grep for å redusere svart økonomi og hvitvasking, er det også en løsning som vil være langt mindre ressurskrevende enn alternativet. Regnskap Norge mener flertallet undervurderer byrden for den rapporteringspliktige ved å være underlagt hvitvaskingsloven, og viser særlig til kravene til rutiner og opplæring. Også risiko for sanksjoner, med tilknyttede kostnader, nevnes. Regnskap Norge anfører at det er paradoksalt å iverksette et stort tilsyns- og rapporteringsapparat på et kontantvilkår, dersom volumet av slike transaksjoner er så lite som det blir sagt. Det vises også til utfordringene ved å identifisere den rapporteringspliktige gruppen og at en registreringsordning ikke vil bøte på dette, men bare skape et stort og kostnadsfullt byråkrati. Regnskap Norge er åpen for at grensen kan sette ned mot 10 000 kroner, herunder at beløpsgrensen innføres generelt – ikke bare ved kjøp fra forhandlere av gjenstander. Foreningen viser til at mindretallet, som går inn for en beløpsgrense for kontantvederlag, har et supplerende forslag om at nærmere angitte forhandlere av gjenstander underlegges hvitvaskingsloven uavhengig av betalingsform. Regnskap Norge kan vanskelig ta stilling til dette uten samtidig å vite hvilke grupper det vil være snakk om og med hvilken begrunnelse. Det legges imidlertid til grunn at det uansett vil dreie seg om en svært begrenset krets, der nytteverdien er målt mot kostnaden og godt begrunnet og dokumentert. Et forslag om utvalg av grupper forutsettes å bli sendt på høring.

Finans Norge støtter tredje fraksjons forslag om en beløpsmessig grense for adgangen for forhandlere til å motta kontanter. En grense på 40 000 kroner fremstår som passende. Etter Finans Norges vurdering kan det ikke av Grunnloven og EMK utledes noen skranke for å avgrense positivrettslig adgangen til kontantbetaling som foreslått. Det foreligger etter Finans Norges vurdering viktige hensyn som begrunner og legitimerer et inngrep i betalerens rett til å betale kontant. Ved en beløpsgrense tar man bort muligheten for å foreta store kontantbetalinger, og man reduserer hvitvaskingsrisikoen forbundet med anonyme transaksjoner. En beløpsgrense for kontantvederlag vil gjøre det lettere å etterleve hvitvaskingsregelverkets forpliktelser, og dette alternativet gjør tilsynet med denne gruppen rapporteringspliktige enklere og mindre ressurskrevende. Finans Norge støtter videre mindretallets forslag om at et slikt generelt forbud bør suppleres med en rapporteringsplikt for nærmere angitte forhandlere av gjenstander, uavhengig av betalingsform. Hvilke forhandlere som bør underlegges en slik rapporteringsplikt, bør avgjøres på bakgrunn av en vurdering av den konkrete hvitvaskingsrisiko knyttet til den aktuelle bransje.

Finanstilsynet støtter tredje fraksjons forslag om å innføre beløpsgrense for kontantvederlag. Finanstilsynet fremholder blant annet at kontantbetalinger på over 40 000 kroner i hovedsak antas å være tilfeller der kontantene ikke har vært innom det ordinære finansielle systemet. Tilsynet viser i denne sammenheng til at en betaling på 40 000 kroner i kontanter ellers forutsetter uttak fra flere minibanker, og derfor anses lite praktisk. Dersom man i stedet oppsøker et bankkontor for å ta ut et slikt beløp i kontanter, vil det i mange tilfeller gi grunnlag for mistanke om straffbare forhold. Banken vil da ha plikt til å foreta undersøkelser etter hvitvaskingsloven. Finanstilsynet kommenterer at flertallet i utvalget har vist til at en beløpsgrense for kontantvederlag, som alternativ til rapporteringsplikt, vil føre til at Enheten for finansiell etterretning (EFE) i ØKOKRIM vil miste verdifull informasjon. Finanstilsynet kan imidlertid ikke se hensiktsmessigheten i å legge til rette for hvitvasking av kontanter gjennom kjøp av gjenstander, for så på den annen side få flere rapporter om mistenkelige transaksjoner. Mindretallets forslag om rapporteringsplikt for nærmere angitte forhandlere, uavhengig av betalingsmåte, er ikke tilstrekkelig utredet til at det kan kommenteres.

Skattedirektoratet mener at en kontantbegrensningsregel kan bidra til å redusere hvitvasking ved kjøp av dyre gjenstander. På den annen side viser Skattedirektoratet til at et slikt forbud kan omgås. Effekten av et slikt forbud vil være avhengig av håndhevelsen og sanksjoneringen ved brudd på regelen. Skattedirektoratets vurdering er at en kontantbegrensningsregel uansett ikke vil være like effektiv som en fungerende rapporteringsplikt. Direktoratet er derfor av den oppfatning at rapporteringsplikten etter hvitvaskingsloven ikke bør oppheves for forhandlere av gjenstander.

Næringslivets Hovedorganisasjons (NHO) hovedsynspunkt er at forhandlere av gjenstander må få valgfrihet når det gjelder å ta imot kontantbeløp som er høyere enn 40 000 kroner. På den måten kan de slippe de administrative kostnadene ved å etterleve hvitvaskingsregler, som etter alt å dømme vil ha begrenset nytte. Det vises særlig til kostnader forbundet med å sette seg inn i reglene, lære opp ansatte, gjennomføre risikovurderinger og utarbeide rutiner. NHO fremholder at de hensyn som (ifølge forarbeidene til finansavtaleloven) tilsier at forbrukere skal ha rett til å betale med kontanter, ikke gjør seg gjeldende ved så høye beløp som i hvitvaskingsloven. NHO anfører videre at gjeldende regler som gir forbrukere rett til å betale med kontanter, ikke er forutberegnelige når det gjelder spørsmålet om en forhandler av gjenstander er underlagt hvitvaskingsloven. NHO presiserer at de ikke uten videre er fullt ut enig i alle utvalgets vurderinger av rettsforholdene, knyttet til drøftelsen av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Når det gjelder spørsmålet om det bør velges ut forhandlere av gjenstander som er underlagt hvitvaskingsloven uavhengig av oppgjørsform, mener NHO dette er et så politisk og viktig spørsmål at det bør avgjøres av Stortinget i lovs form.

NHO Transport fremholder at avveiningen mellom forbrukernes behov for å betale med kontanter og bedriftenes kostnader bør føre til at forbrukernes rett til å betale med kontanter opphører. Foreningen viser til at det siden år 2000 er kommet en rekke nye oppgjørstyper som ikke inkluderer kontanter. Foreningen slutter seg til forslaget fra medlemmene Munch Thore, Stokmo (nå Stensland Sveen) og Sigurdsen, om at hver enkelt forhandler kan ha frihet til å velge om vedkommende skal være omfattet av hvitvaskingslovens regler eller ikke.

NHO Reiseliv har i sitt høringssvar gitt utrykk for tilsvarende synspunkt.

Gullsmed Heyerdahl ønsker seg mulighet til å sette opp et skilt i butikken der det står at de ikke tar imot store kontantbeløp, slik at de kan slippe kostnadene og bryderiet med et regelverk som ikke vil hjelpe mot hvitvasking og terrorfinansiering. Kundene vil forstå dette og betale med kort. Vil de betale med kontanter, får de gå et annet sted. Det vises til at kontantandelen i bedriften var 2,59 % i første kvartal 2016, og at ingen av butikksjefene i de tre filialene kan huske å ha tatt imot eller hørt om et kontantsalg på mer enn 40 000 kroner de siste ti årene.

Justis- og beredskapsdepartementet mener at det ikke bør innføres kontantrestriksjoner som alternativ til rapporteringsplikt for forhandlere av gjenstander. Justis- og beredskapsdepartementet er i hovedsak enig i vurderingene til fraksjonen som anbefaler videreføring av gjeldende rett, utvalgsmedlemmene Rui, Damslora, Hana og Roaldsøy i utredningen pkt. 2.6.2.6.

Forbrukerombudet er enig med første fraksjon, og går imot en beløpsgrense for kontantvederlag. En innskrenking i retten til kontant oppgjør bør ikke gjennomføres med mindre det kan begrunnes i særlig sterke hensyn som veier tyngre enn hensynet til forbrukernes ønsker og behov for kontant betaling. Forbrukerombudet kan ikke se at slike hensyn foreligger i dette tilfellet, og har merket seg tendensen til at beløpsgrensen stadig senkes i land som har innført kontantbegrensninger. Ombudet er bekymret for at en beløpsgrense for kontantvederlag, eventuelt en rett for forhandlere til å nekte å ta imot kontanter over en viss sum, er et steg i retning av å fjerne forbrukerens rett til å betale med kontanter. Retten til å betale med kontanter sikrer at forbrukere som av ulike årsaker ikke har bankkort, likevel kan foreta oppgjør med ytelse mot ytelse. Behovet for samtidig oppgjør gjør seg kanskje særlig gjeldende ved kjøp av dyre gjenstander. Ombudet mener det fremdeles ikke finnes elektroniske betalingsalternativer som er tilpasset alle forbrukergrupper, eksempelvis eldre. Etter Forbrukerombudets mening kan heller ikke den merbelastning eller de økte kostnadene det måtte få for forhandlerne å bli underlagt hvitvaskingsregelverket, veie tyngre enn forbrukernes behov for å kunne foreta oppgjør med kontanter.

Arbeidsgiverforeningen Spekter mener, ut fra et kost-nytteperspektiv, at det ikke bør innføres en lovbestemt beløpsgrense for kontantvederlag. Spekter støtter videre forslaget til andre fraksjon i utvalget om at forhandlere av gjenstander gis rett til konsekvent å betinge seg betaling på annen måte enn ved kontanter for beløp over 40 000 kroner.

Hovedorganisasjonen Virke mener det ikke bør innføres en beløpsgrense for kontantvederlag, da dette blant annet vil innebære et for omfattende inngrep i friheten mellom selger og kjøper til å avtale oppgjørsform. Forhandlerne vil med dette i utgangspunktet være underlagt hvitvaskingsregelverket. Tilsynet bør innrettes med sikte på å få best mulig balanse mellom økte kostnader og bekjempelse av hvitvasking. Slik balanse kan for det første oppnås ved at forhandlerne gis en rett til å betinge seg elektronisk betaling for varer over 40 000 kroner. Disse forhandlerne vil ikke bli omfattet av hvitvaskingsloven og ikke underlagt rapporteringsplikt. For det andre, og uavhengig av om forhandlerne gis rett til å nekte kontant betaling, bør tilsynet gjøres risikobasert, og det bør differensieres mellom de tiltakene enkelte bransjer må foreta. For det tredje bør det i alle tilfeller utformes klare retningslinjer som er enkle å forholde seg til for den enkelte forhandler.

4.5 Departementets vurdering

4.5.1 Innføring av beløpsgrense

Departementet foreslår at det innføres en beløpsgrense for kontantvederlag til forhandlere av gjenstander på 40 000 kroner. Departementets forslag er i samsvar med anbefalingene fra utvalgets mindretall.

Departementet viser til at retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 kan innebære visse skranker for adgangen til å forby betaling med kontanter. Forslaget her regulerer adgangen til å benytte kontanter som betalingsmiddel til forhandlere av gjenstander for transaksjoner av høy verdi, 40 000 kroner. Som omtalt nedenfor medfører slike kontantkjøp allerede i dag behandling av personopplysninger etter bokføringsforskriften § 5-3-2 a tredje ledd. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig i dette tilfellet å slå fast hvorvidt en beløpsgrense for kontantvederlag på 40 000 kroner innebærer et inngrep i retten til privatliv etter de nevnte bestemmelsene. Etter departementets vurdering oppfyller en slik beløpsgrense for kontantvederlag vilkårene for å gjøre inngrep i retten til privatliv. Vilkårene for å gripe inn i retten til privatliv etter EMK artikkel 8 er at tiltaket har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig. På samme vilkår kan det gjøres inngrep i retten til privatliv etter Grunnloven § 102, se Rt. 2015 side 93 avsnitt 60. Retten til privatliv er ikke absolutt.

Departementet påpeker at formålet med en beløpsgrense for kontantvederlag for det første er å forebygge og motvirke hvitvasking og terrorfinansiering. Dette er utvilsomt et legitimt formål etter både Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 nr. 2. I tillegg vil en beløpsgrense for kontantvederlag kunne få betydning for arbeidet mot svart økonomi og skatteunndragelser og redusere sikkerhetsrisiko og kostnader for næringslivet. Departementet bemerker at utvalgets fraksjon som anbefalte en videreføring av gjeldende rett, uttrykkelig avgrenset mot hensynet til å forebygge skatteunndragelser og redusere kostnader og sikkerhetsrisiko i næringslivet i sine vurderinger. Departementet understreker at dette er viktige hensyn som må inngå som del av beslutningsgrunnlaget og grunnlaget for å vurdere tiltakets forholdsmessighet.

Departementet bemerker at en beløpsgrense for kontantvederlag som håndheves effektivt, vil forhindre hvitvasking ved bruk av kontanter til kjøp av gjenstander over beløpsgrensen. Det er derfor klart at en beløpsgrense for kontantvederlag er et egnet tiltak for å motvirke hvitvasking. Samtidig vil Enheten for finansiell etterretning (EFE) hos ØKOKRIM ikke lenger motta informasjon om mistenkelige transaksjoner fra forhandlere av gjenstander. Dette fremheves særlig av fraksjonen som anbefaler videreføring av gjeldende rett. På den annen side bemerker departementet at EFE ikke har mottatt mange meldinger fra forhandlere av gjenstander. I 2015 ble 95 av totalt 4 714 rapporter til EFE sendt inn av forhandlere av gjenstander (til sammenligning ble 3 391 rapporter sendt inn av banker). Utvalget viser også til at rapportene har vært av gjennomgående lav kvalitet. Fraksjonen som anbefaler videreføring av gjeldende rett, antar imidlertid at det lave antallet rapporter og den lave kvaliteten på rapportene er et resultat av at det ikke har vært ført tilsyn med gruppen.

Departementet bemerker at et alternativ for å sikre ØKOKRIMs tilgang på relevant informasjon, vil være å velge ut særskilte grupper forhandlere av gjenstander som underlegges hvitvaskingsloven uavhengig av oppgjørsform og beløpsgrense. Utvalgets fraksjon som anbefaler innføring av en beløpsgrense for kontantvederlag til forhandlere av gjenstander, anbefaler at beløpsgrensen suppleres med en slik utvelgelse. Hvitvaskingslovutvalget har i sine utredninger (NOU 2015: 12 og NOU 2016: 27) ikke vurdert risikoforhold knyttet til ulike bransjer, og gir derfor ikke grunnlag for å velge ut bransjer på det nåværende tidspunktet. Departementet vil imidlertid ta initiativ til å få vurdert om, og i så fall hvordan, en slik utvelgelse bør gjøres. I denne sammenheng bemerker departementet at hvitvaskingsloven § 4 fjerde ledd annet punktum gir departementet hjemmel til å fastsette at enkelte eller flere av lovens bestemmelser skal gjelde for forhandlere av gjenstander ved transaksjoner over bestemte beløpsgrenser ved bruk av nærmere angitte typer betalingsmiddel. Departementet bekrefter, slik flere høringsinstanser antyder at det er behov for, at dersom det foreslås at enkelte særskilte grupper av forhandlere av gjenstander skal underlegges hvitvaskingsregelverket, vil et slikt forslag bli sendt på høring før det eventuelt vedtas.

Departementet viser videre til at et element i vurderingen av om tiltaket er egnet, er risikoen for omgåelse av beløpsgrensen. Dette ble også omtalt av fraksjonen i utvalget som anbefaler videreføring av gjeldende rett. Fraksjonen viser til at det kan bokføres fiktive kjøpesummer og så mottas større kontantbeløp «under bordet». Departementet er enig i at det er en risiko for at enkelte aktører kan forsøke å omgå beløpsgrensen. Departementet viser imidlertid til at samme problemstilling også oppstår for forhandlere av gjenstander som ikke ønsker å følge hvitvaskingslovens regler. Dersom en eventuell tilsynsmyndighet ønsker å kontrollere at eksempelvis kundekontroll er gjennomført i samsvar med regelverket, kan forhandleren på tilsvarende måte skjule reelle salgssummer. For øvrig bemerker departementet at det ikke er utenkelig at en forhandler av gjenstander uansett ikke vil følge hvitvaskingslovens regler i eksempelet fraksjonen benytter.

Etter departementets vurdering er en beløpsgrense for kontantvederlag på 40 000 kroner egnet som et virkemiddel for å motvirke hvitvasking, selv om andre land kan ha vedtatt andre terskelverdier. Fraksjonen som anbefaler videreføring av gjeldende rett, drøfter hvor høy en beløpsgrense må være for å få en effekt. Fraksjonen viser til Danmark, Frankrike og Belgia, der beløpsgrensen er henholdsvis 50 000 kroner, 1 000 euro og 3 000 euro. I utredningen omtales også Spania, der grensen er 2 500 euro. Videre viser departementet til at lignende grenser er vedtatt i Italia (3 000 euro), Hellas (1 500 euro) og Portugal (1 000 euro). For personer som ikke er bosatt i enkelte av disse landene, er grensene høyere, men ikke høyere enn 15 000 euro. Fraksjonen anfører at de sprikende beløpsgrensene ikke gir noen klar indikasjon på hvor beløpsgrensen bør settes for å være effektiv. Departementet bemerker at beløpsgrensene særlig i Frankrike, Belgia, Portugal, Italia og Hellas også er begrunnet i hensynet til å motvirke skatteunndragelser. Sammenligningen er derfor etter departementets vurdering ikke treffende. I hvitvaskingssammenheng er det normalt verdifulle gjenstander med høy verdi også ved senere salg som er interessante. Etter departementets vurdering vil derfor en beløpsgrense for kontantvederlag på 40 000 kroner som håndheves effektivt, være rettet inn mot typen produkter som normalt anses å være attraktive til bruk i hvitvaskingsoperasjoner.

Departementet er av den oppfatning at en beløpsgrense for kontantvederlag er et forholdsmessig tiltak for å fremme formålet om å forhindre hvitvasking, skatteunndragelser og svart økonomi. Departementet viser til at forhandlere av gjenstander etter hvitvaskingsloven skal gjennomføre kundekontroll etter hvitvaskingsloven § 6 når det betales med minst 40 000 kroner i kontanter samtidig som det enten er mistanke om hvitvasking eller terrorfinansiering, eller samlet kjøpesum er minst 100 000 kroner. Gjennomføring av kundekontroll medfører behandling av personopplysninger. Fraksjonen som anbefaler videreføring av gjeldende rett, karakteriserer dette som en «mer målrettet innsamling og behandling av personopplysninger» sammenlignet med en beløpsgrense for kontantvederlag. Til dette vil departementet bemerke at bokføringsregelverket stiller krav til at salgsdokumentasjon skal inneholde informasjon om kjøpers navn og adresse, når det betales med minst 40 000 kroner i kontanter, se bokføringsforskriften § 5-3-2 a tredje ledd. Bokføringsregelverkets krav gjelder uavhengig av om det anses å foreligge mistanke om hvitvasking og terrorfinansiering, og selv om total transaksjonssum er mindre enn 100 000 kroner. Bokføringsregelverket innebærer derfor krav om behandling av personopplysninger i større grad enn det hvitvaskingsloven gjør for forhandlere av gjenstander. Mulighetene for å betale på en ikke-sporbar måte med kontanter er derfor heller ikke i dag til stede når beløpet er 40 000 kroner eller mer.

Videre vil departementet bemerke at det etter all sannsynlighet er få transaksjoner der det forekommer kontantbetaling over 40 000 kroner til forhandlere av gjenstander. Betalinger mellom privatpersoner regnes ikke med i denne sammenheng, fordi beløpsgrensen for kontantvederlag uansett ikke skal gjelde mellom alminnelige forbrukere.

Finanstilsynet har i sitt høringssvar vist til at praktisk talt alle kontanter som benyttes ved kjøp av gjenstander, uansett må hentes ut av en eller flere bankkonti. Etter hvitvaskingsloven innebærer dette krav om behandling av personopplysninger fra bankens side. Departementet understreker at også dette begrenser beløpsgrensens karakter av å være et inngrep, og det får videre betydning for det angivelige inngrepets forholdsmessighet.

Skattedirektoratet viser i sin høringsuttalelse til at en fungerende rapporteringsplikt vil være et mer effektivt tiltak enn en beløpsgrense for kontantvederlag. Finanstilsynet kan på sin side «ikke se hensiktsmessigheten i å legge til rette for hvitvasking av kontanter gjennom kjøp av gjenstander, for så på den annen side få flere rapporter om mistenkelige transaksjoner». Finanstilsynet viser også til at det i praksis, som nevnt i avsnittet over, vil være slik at kontanter hentes fra en bankkonto. Dette forutsetter enten kontantuttak fra skranke i bankkontor, eller uttak fra, i praksis, minst fire ulike minibanker (maksimalt uttak 10 000 kroner per minibank). Departementet bemerker at tiltakene skal fungere på ulike måter – det ene skal forhindre hvitvasking mens det andre skal sikre informasjonsflyt i et større etterretningsbilde for EFE. Etter departementets vurdering er det derfor vanskelig å konstatere at det ene eller det andre tiltaket er mer eller mindre effektivt.

Departementet mener at kostnadshensyn også er relevante ved vurderingen av om en beløpsgrense for kontantvederlag bør innføres. Dette gjelder kostnader for både næringslivet og det offentlige.

Etter departementets vurdering vil det åpenbart være lettere og mindre kostnadskrevende for forhandlere av gjenstander å forholde seg til en beløpsgrense for kontantvederlag, enn å etablere rutiner og gjennomføre kundekontroll i samsvar med hvitvaskingsloven. Strengere krav som stilles til rapporteringspliktige i fjerde hvitvaskingsdirektiv, forsterker dette hensynet ytterligere. Departementet viser generelt til Hvitvaskingslovutvalgets andre delutredning, NOU 2016: 27.

Departementet viser videre til at kravene til myndighetenes ressursbruk vil bli mindre ved innføring av en beløpsgrense for kontantvederlag. Med en beløpsgrense for kontantvederlag til forhandlere av gjenstander vil det ikke være nødvendig å føre tilsyn med alle forhandlere av gjenstander sin etterlevelse av hvitvaskingsloven. Det vil måtte føres kontroll med etterlevelsen av beløpsgrensen for kontantvederlag. Sistnevnte spørsmål omtales nærmere under punkt 4.5.2. Departementet understreker at kontroll med etterlevelsen av beløpsgrensen vil være vesentlig enklere for tilsynsmyndigheten, herunder kreve mindre kompetanseoppbygging enn det som er nødvendig om reglene i hvitvaskingsloven. Departementet bemerker imidlertid at ressursbehovet vil kunne påvirkes av om, og i så fall hvilke og hvor mange, særskilte grupper av forhandlere av gjenstander som etter en risikovurdering underlegges hvitvaskingsloven uavhengig av oppgjørsform, og hvordan et eventuelt tilsyn med disse gruppene innrettes.

Departementet understreker at hensynet til forbrukerne også må tas i betraktning. Forbrukerombudet anfører i sin høringsuttalelse at en beløpsgrense for kontantvederlag ikke bør innføres med mindre det kan begrunnes i særlig sterke hensyn som veier tyngre enn hensynet til forbrukernes ønsker og behov for kontant betaling. Departementet er enig i at det finnes legitime grunner til å ønske å benytte kontanter i sin alminnelighet. Departementet understreker imidlertid at beløpsgrensen for kontantvederlag er foreslått satt til 40 000 kroner, og at antallet transaksjoner som berøres av en slik beløpsgrense, antas å være lavt. Alminnelige, dagligdagse transaksjoner vil ikke berøres. Beløpsgrensen er videre foreslått å være avgrenset til vederlag til forhandlere av gjenstander. Det er en forutsetning om at det dreier seg om næringsdrivende. Beløpsgrensen vil altså ikke gjelde mellom privatpersoner.

Et ytterligere moment i forholdsmessighetsvurderingen er at det allerede finnes kontantbegrensende regler i Norge. Regler om betaling via bank som betingelse for fradragsrett i skatteloven (§ 6-51) og merverdiavgiftsloven (§ 8-8) for beløp over 10 000 kroner, ble innført i 2011. De praktiske mulighetene for forbruker til å betale med kontanter er derfor allerede i dag begrenset overfor de fleste næringsdrivende, herunder forhandlere av gjenstander.

Forbrukerombudet er også bekymret for at en beløpsgrense for kontantvederlag vil være et skritt i retning av å fjerne forbrukeres rett til å betale med kontanter. Departementet bemerker at det ikke er foreslått ytterligere å begrense forbrukeres rett til å foreta oppgjør i kontanter, og at de nevnte skatte- og avgiftsreglene allerede opererer med en grense på 10 000 kroner.

Basert på det ovenstående foreslår derfor departementet at det innføres en beløpsgrense for kontantvederlag på 40 000 kroner til forhandlere av gjenstander.

Departementet antar at det er nødvendig at beløpsgrensen for kontantvederlag gjelder uavhengig av om en betaling skjer på én gang eller i flere operasjoner som hver for seg er lavere enn beløpsgrensen. Departementet viser til fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 2 nr. 1 punkt 3 bokstav e om når forhandlere av gjenstander er underlagt direktivet. Departementet bemerker at dette eksempelvis er aktuelt ved avbetalingskjøp, samt i tilfeller som fremstår som forsøk på å omgå beløpsgrensen.

Forslaget om beløpsgrense for kontantvederlag på 40 000 kroner til forhandlere av gjenstander begrenser forbrukeres rett til å foreta oppgjør med tvungne betalingsmidler etter finansavtaleloven § 38 tredje ledd.

Departementet viser til forslaget til ny § 4 a i hvitvaskingsloven.

4.5.2 Kontroll med etterlevelsen av beløpsgrensen

Departementet mener det er behov for å føre kontroll med beløpsgrensen for å sikre at den blir effektiv, og foreslår at Skatteetaten fører kontroll med at beløpsgrensen blir overholdt.

I NOU 2015: 12 har ikke utvalget uttrykkelig foreslått et organ som kan kontrollere overholdelsen av beløpsgrensen for kontantvederlag til forhandlere av gjenstander. I punkt 2.6.4 antyder imidlertid flertallet, dvs. fraksjonene som anbefaler henholdsvis videreføring av gjeldende rett og rett for forhandlere av gjenstander til å nekte å ta imot 40 000 kroner eller mer i kontanter, at Skatteetaten peker seg ut som kontrollmyndighet. Det vises til at etaten har kontakt med forhandlere av gjenstander i forbindelse med bokettersyn. I punkt 2.6.5 uttrykker mindretallet, dvs. fraksjonen som anbefaler beløpsgrense for kontantvederlag, at det er naturlig at kontrollen med beløpsgrensen legges til samme myndighet som får ansvar for å føre tilsyn med forhandlere av gjenstander.

Ingen av høringsinstansene har kommentert flertallets antakelse om at Skatteetaten er best egnet til å føre kontroll med etterlevelsen av beløpsgrensen.

I NOU 2016: 27, som er på høring til 1. april, foreslår mindretallet at Skatteetaten skal føre kontroll med etterlevelsen av beløpsgrensen, se utredningen punkt 3.1.7.3.5. Mindretallet påpeker at kontrollen av praktiske grunner kan gjennomføres eksempelvis i forbindelse med etatens alminnelige bokettersyn. Mindretallet foreslår i tillegg at Skatteetaten skal kunne ilegge overtredelsesgebyr ved manglende etterlevelse av beløpsgrensen for kontantvederlag.

Departementet er enig med utvalget i at Skatteetaten peker seg ut som et egnet kontrollorgan for overholdelsen av beløpsgrensen for kontantvederlag. Departementet ser at forslaget bryter med flere av prinsippene som har vært lagt til grunn for utviklingen av skatte- og avgiftsforvaltningen i senere år. Samtidig understreker departementet at Skatteetaten har en større regional utbredelse enn andre aktuelle kontrollorganer. Departementet viser også til at Skatteetaten har erfaring med å gjennomføre bokettersyn. Videre må Skatteetaten antas å være kjent for alle forhandlere av gjenstander. Departementet viser til at det er et hensyn å begrense antallet statlige myndigheter som næringslivsaktører må forholde seg til. Etter departementets oppfatning finnes det ikke noe annet statlig organ med nærmere tilknytning til bransjen forhandlere av gjenstander som er egnet til å føre kontroll med beløpsgrensen for kontantvederlag. Departementet foreslår at hvitvaskingsloven § 4 a annet ledd presiserer at det er Skatteetaten som fører kontroll med at beløpsgrensen blir overholdt.

Departementet påpeker at det er nødvendig med hjemmel til å føre kontroll med etterlevelsen av beløpsgrensen. Skatteetatens kontrollhjemler følger i dag av skatteforvaltningsloven kapittel 10.

Departementet foreslår at skatteforvaltningsloven §§ 10-1, 10-2, 10-4, 10-10, 10-11, 10-12, 10-13 og 10-14 gjelder tilsvarende ved gjennomføring av kontroll med etterlevelsen av beløpsgrensen for kontantvederlag, for å unngå usikkerhet knyttet til hvilke hjemler som gjelder i hvilke tilfeller ved Skatteetatens kontroller. Reglene gjelder kontrollopplysninger fra skattepliktige, kontrollopplysninger fra tredjeparter, kontroll hos den opplysningspliktige, hvem pliktene påhviler i selskap, fremgangsmåten ved kontroll, politiets bistandsplikt og klage. Reglene gjelder så langt de passer ved kontroll av beløpsgrensen for kontantvederlag. Eksempelvis vil regelen om kontrollopplysninger fra «skattepliktige» måtte leses i lys av at kontrollen er rettet mot forhandler av gjenstander. Kapittelets øvrige regler anses ikke å være nødvendige for gjennomføring av kontroll med etterlevelsen av beløpsgrensen for kontantvederlag. Gjeldende hvitvaskingslov § 27 om pålegg og tvangstiltak vil gjelde for Skatteetatens innhenting av opplysninger.

Departementet antar videre at det er nødvendig med en form for insentiv for å sikre etterlevelse av beløpsgrensen for kontantvederlag. Hvitvaskingslovutvalget har i andre delutredning, NOU 2016: 27, utredet spørsmålet om å innføre administrative sanksjoner for overtredelse av hvitvaskingsloven. Utredningen er på høring, og departementet vil derfor ikke nå vurdere om Skatteetaten bør gis kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr for manglende etterlevelse av beløpsgrensen for kontantvederlag.

Hvitvaskingsloven § 28 hjemler i dag straff for overtredelse av særskilte bestemmelser. Strafferammen er bøter, men ved særlig skjerpende omstendigheter kan fengselsstraff anvendes.

Som departementet har omtalt i punkt 4.5.1, finnes det i dag kontantbegrensende regler i skatteloven § 6-51 og merverdiavgiftsloven § 8-8. Departementet antar at disse reglene, som gir en forhandler av gjenstander insentiv til å motta betaling på andre måter enn i kontanter, er tilstrekkelige til å sikre etterlevelse av beløpsgrensen for kontantvederlag. Skatteetaten vil dessuten gi kritikk ved avdekking av manglende etterlevelse av beløpsgrensen. I en innledende fase med beløpsgrense for kontantvederlag antar departementet at det ikke er nødvendig med ytterligere sanksjoner.

Som nevnt ovenfor, vil spørsmålet om administrative sanksjoner vurderes i forbindelse med oppfølging av Hvitvaskingslovutvalgets andre delutredning, NOU 2016: 27.