4 Andre lands rett
4.1 Innledning
Utbruddet av covid-19 har medført behov for midlertidig regulering i en rekke land, på mange områder. De nordiske landene har så langt hatt til dels ulike strategier for håndtering av smittespredningen, og i tillegg har de hatt noe ulik rettslig regulering på plass før utbruddet. Behovet for tilpasninger i gjeldende rett har dermed variert. Mange tilpasninger har i alle de nordiske landene kunnet gjøres på grunnlag av eksisterende hjemler i særlovgivningen, men det finnes også eksempler på at disse er utvidet, og at utøvende myndigheter er gitt nye fullmakter.
4.2 Danmark
I Danmark er tiltak i forbindelse med smittevern regulert i lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare sygdomme – den såkalte epidemiloven (senest lovbekendtgørelse nr. 1026, 1. oktober 2019 med senere ændringer). Loven legger forskriftskompetanse innenfor saklig avgrensede områder til henholdsvis sundheds- og ældreministeren og Sundhedsstyrelsen. I forbindelse med utbruddet av covid-19 har Folketinget vedtatt endringer i epidemiloven i to omganger.
Den første endringsloven (lov nr. 208, 17. mars 2020) ble vedtatt 12. mars 2020. Endringsloven flytter kompetansen til å iverksette tiltak i medhold av loven fra regionale epidemikommisjoner til sundheds- og ældreministeren, som imidlertid vil ha mulighet til å delegere sin kompetanse etter loven. Det ble videre innført hjemmel for en rekke nye tiltak. Disse skal ifølge lovforslagets forarbeider (L 133, Folketinget 2019–20) gjøre epidemilovgivningen mer fleksibel, slik at det løpende kan iverksettes nødvendige tiltak til forebygging og begrensning av smittespredning. De nye tiltakene gjelder blant annet sundheds- og ældreministerens mulighet til å påby personer som antas å være smittet, å la seg isolere, mulighet for i større grad å kunne forby større forsamlinger mv. og mulighet for å forby adgang til eller legge restriksjoner på transportmidler.
Det er også inntatt et nytt kapittel 3 a med bestemmelser som blant annet gir adgang til å fravike det offentliges forpliktelser og privates rettigheter etter annen lovgivning samt å sikre forsyningen. Sundheds- og ældreministeren er gitt fullmakt til å fastsette slike regler når det er nødvendig for å sikre kapasitet til behandling og pleie av personer som er smittet med en allmennfarlig sykdom og de aktuelle pliktene og rettighetene anses å være av underordnet betydning i forhold til kapasitetsbehovet. Andre ministere kan etter forhandling med sundheds- og ældreministeren fastsette regler om fravikelse av forpliktelser for det offentlige og av privates rettigheter overfor det offentlige i tre situasjoner: når det er «nødvendig» for å forebygge eller begrense utbredelsen av en allmennfarlig sykdom, når det er «påkrevd» på grunn av tiltak for å forebygge eller begrense en allmennfarlig sykdom og de aktuelle rettighetene og pliktene må anses å være av mer underordnet betydning, og til sist når oppfyllelse av forpliktelser og rettigheter blir umulig eller uforholdsmessig vanskelig som følge av tiltak som har vært nødvendige for å forebygge eller begrense utbredelsen av en allmennfarlig sykdom. Lovens bestemmelser om allmennfarlige sykdommer er utvidet av sundheds- og ældreministeren etter råd fra Sundhedsstyrelsen til også å gjelde for covid-19, jf. lovens § 10.
Kapittel 3 a gir også regler om at plikter som ifølge lovgivningen påhviler private overfor det offentlige, kan fravikes dersom det som følge av tiltak iverksatt i medhold av loven vil være umulig eller uforholdsmessig vanskelig for den private å oppfylle plikten.
Verken epidemiloven eller endringsloven inneholder bestemmelser om forholdet til den danske grunnloven eller den europeiske menneskerettskonvensjon. Flere av bestemmelsene har imidlertid en side til grunnleggende rettigheter og friheter. Dette er fanget opp i forarbeidene, som drøfter forholdet til regler om blant annet frihetsberøvelse, om privatlivets fred og vern om hjemmet, forsamlingsfrihet, bevegelsesfrihet og eiendomsrett.
Loven inneholder heller ikke regler om hvorvidt og eventuelt hvordan Folketinget skal involveres i forbindelse med vedtakelse av forskrifter etter loven. Det fremgår imidlertid av en betenkning om lovforslaget avgitt av Folketingets Sundheds- og ældreudvalg 12. mars 2020 at sundheds- og ældreministeren vil etablere en følgegruppe bestående av sundhedsordførere (omtrent det samme som helsepolitisk talsperson) fra alle partier. Denne gruppen vil blant annet følge utviklingen i smittespredningen og bli trukket inn i forbindelse med tiltak som er på vei, herunder i forbindelse med bruk av kompetanse etter loven. Ved akutte hastesaker med behov for rask handling vil følgegruppen bli trukket inn så raskt som mulig.
Loven oppheves automatisk 1. mars 2021 med mindre Folketinget forut for dette beslutter å forlenge lovens varighet. Det forutsettes i den forbindelse at det før en eventuell videreføring skal foretas en vurdering av lovens anvendelse, effekter og konsekvenser for rettssikkerheten.
Det er forutsatt at det skal være adgang til domstolsprøving, og loven inneholder bestemmelser om at det i forbindelse med visse tiltak skal gis veiledning om denne adgangen.
Folketinget vedtok en rekke ytterligere justeringer i epidemiloven 31. mars 2020 (se lov nr. 369, 4. april 2020). Lovendringene utvider blant annet muligheten til å fastsette regler om forbud mot forsamlinger, slik at forbudet også kan gjelde forsamlinger på under ti personer. Det følger av forarbeidene til bestemmelsen at forbudet kan gjelde for grupper på tre personer eller flere, men slik at dette ikke gjelder for personer innenfor samme husstand samt nærmeste pårørende (Lovforslag 158, Folketinget 2019–20). Også sundheds- og ældreministerens adgang til å vedta bestemmelser som fraviker vilkår i annen lovgivning, er utvidet. Adgangen gjelder nå under visse omstendigheter også når det er nødvendig for å sikre pasientsikkerheten eller pasienters og borgeres behandling, pleie og andre rettigheter i annen lovgivning eller i medhold av annen lovgivning.
Siden begynnelsen av mars 2020 er det (per 15. april) vedtatt 33 forskrifter i medhold av epidemiloven. Flere av disse er gitt i medhold av de nye forskriftshjemlene. Det er blant annet fastsatt regler om forbud mot større forsamlinger og mot adgang til og restriksjoner for lokaler (bekendtgørelse nr. 370 af 4. april 2020). Det gjelder imidlertid en rekke unntak fra forsamlingsforbudet, herunder for politiske forsamlinger, og forskriften gjelder generelt ikke for blant annet sykehus og Folketinget.
Med hjemmel i epidemiloven er det også fastsatt regler på en rekke andre områder, for eksempel om midlertidig opphevelse av saksbehandlingsfrister på arkivlovens område (bekendtgørelse nr. 318, 30. mars 2020), delvis suspensjon av integrasjonsinnsatsen i forbindelse med håndtering av covid-19 (bekendtgørelse nr. 300, 28. mars 2020), og om foreløpig forlengelse av våpentillatelser mv. (bekendtgørelse nr. 391, 7. april 2020).
I tillegg til endringene i epidemiloven har Folketinget vedtatt endringer i en rekke lover, herunder endringer i regler om sykepenger (lov nr. 275, 26. mars 2020), undervisning (lov nr. 241, 19. mars 2020) og åpningstider (lov nr. 386, 7. april 2020). I straffeloven er det gjort endringer som blant annet gir hjemmel for skjerpet straff dersom overtredelse av nærmere angitte bestemmelser har bakgrunn i eller sammenheng med covid-19-epidemien i Danmark (se lov nr. 349, 2. april 2020, ny § 81 d).
4.3 Finland
Lag om smittsamma sjukdomar (Lag 21. desember 2016/1227) kommer til anvendelse i forbindelse med bekjempelse av smittsom sykdom og regulerer også planlegging, styring, oppfølging og overvåkning av arbeidet. Loven gir statsrådet kompetanse til å vedta forskrifter på nærmere angitte områder, herunder forskrifter om hvilke sykdommer som skal anses som allmennfarlige og hvilke som er overvåkningspliktige, om frivillige helsekontroller, om rapportering om smittsom sykdom og om vaksinasjoner mv., se §§ 5, 27, 43 og 54.
I forbindelse med smittsom sykdom vil i tillegg beredskapslagen (Lag 29. desember 2011/1552) gi grunnlag for å iverksette tiltak. En forutsetning er at det erklæres unntakstilstand etter loven, noe som etter § 3 blant annet kan gjøres ved pandemier med konsekvenser som tilsvarer en særlig alvorlig storulykke. Formålet med loven er å beskytte befolkningen, trygge underhold og næringsliv, sikre rettsordenen, grunnleggende rettigheter og friheter, samt trygge rikets territorielle integritet og selvstendighet.
Dersom det blir erklært unntakstilstand etter beredskapsloven, kan regjeringen gjennom forskrift («ibruktagningsförordning») beslutte at nærmere bestemte fullmakter og hjemler i beredskapslovens del II utløses midlertidig. Hvilke fullmakter som kommer til anvendelse, vil bero på hva som har utløst unntakstilstanden. Ved pandemier vil det for eksempel være adgang til å fastsette utvidelse og omlegging av virksomheten i sosial- og helsesektoren, fastsette begrensninger i folks bevegelsesfrihet og avbryte eller flytte undervisningsvirksomhet, se lovens §§ 86, 118 og 109. Flere av bestemmelsene i loven gir adgang til å fravike annen lovgivning på nærmere bestemte vilkår.
Bruk av kompetansen er underlagt flere prosessuelle skranker. Det følger av § 6 at en forskrift etter loven ikke kan gis for mer enn seks måneder, skal angi både materiell og geografisk rekkevidde og skal umiddelbart forelegges Riksdagen. Riksdagen kan helt eller delvis oppheve den og kan forkorte virkningsperioden. Forskriften faller bort dersom den ikke er forelagt Riksdagen innen en uke. Når Riksdagen har fattet vedtak om at forskriften helt eller delvis kan forbli i kraft, kommer bestemmelsene i forskriften til anvendelse.
I akutte situasjoner der det ikke er mulig å involvere Riksdagen uten i vesentlig grad å vanskeliggjøre realiseringen av lovens formål, kan regjeringen etter § 7 første ledd gi forskrift om at fullmaktene i lovens del II kan iverksettes umiddelbart. En slik forordning kan maksimalt gjelde i tre måneder og skal snarest mulig forelegges Riksdagen, som kan beslutte å oppheve den helt eller delvis. Forskriften faller bort dersom den ikke er forelagt Riksdagen innen en uke.
Dersom unntakstilstanden vedvarer, kan regjeringen etter § 8 vedta en forskrift om forlengelse («förlängningsförordning») som kan vare i maksimalt seks ytterligere måneder, og som umiddelbart skal forelegges Riksdagen.
Det følger av § 4 at fullmakter som gis myndighetene, og tiltak som treffes i medhold av disse, må være nødvendige og forholdsmessige for å oppfylle formålet etter § 1. En sentral forutsetning er at fullmakter etter beredskapsloven bare kan utøves dersom det ikke er mulig å få situasjonenen under kontroll ved bruk av myndighetenes normale kompetanse.
Den finske regjeringen erklærte 16. mars 2020 at utbruddet av covid-19 utløser unntakstilstand etter beredskapsloven. I etterkant av erklæringen har regjeringen oversendt flere forskrifter til Riksdagen, som har godkjent dem, til dels med enkelte endringer. Riksdagen forlenget 1. april forskriftenes virkningsperiode til 13. mai 2020. Forskriftene gjør blant annet unntak fra regler om arbeidstid og ferie for helsepersonell, åpner for avbrudd av eller begrensning av undervisningstilbud og gjør unntak fra regler om tidsfrister for ikke-akutt helsehjelp (se Statsrådets förordning 31. mars 2020 om ibruktagning av befogenheter i enlighet med 86, 88, 93–95 och 109 § i beredskapslagen, Statsrådets förordning 17. mars 2020 om kommunens rätt att avvika från tidsfristerna för icke brådskande hälso- och sjukvård och från bedömningarna av servicebehovet inom socialvården).
4.4 Sverige
I Sverige har smittskyddslagen (Lag 2004:168) generelle regler om smittevern og gir regjeringen forskriftskompetanse på flere saklig avgrensede områder. Loven åpner blant annet for at regjeringen kan vedta utfyllende forskrifter om rapportering om smittsom sykdom, om hensiktsmessig smittevern for den enkelte og om hvilke smittsomme sykdommer som skal inngå i nasjonale vaksineprogram, se lovens kapittel 2 § 7 og kapittel 9 §§ 2 til 7. Hvilke sykdommer loven kommer til anvendelse for, er listet opp i bilag 1 og 2. Endringer i denne listen må foretas av Riksdagen, med mindre Riksdagens avgjørelse ikke kan avventes, om det fra tidligere ikke var kjent at sykdommen oppfyller lovens kriterier for allmennfarlig eller samfunnsfarlig sykdom etter kapittel 1 § 3 eller smittespredning kan forekomme i landet. I slike tilfeller kan regjeringen vedta forskrift om anvendelse av loven. Denne må snarest legges frem for Riksdagen.
Regjeringen har 6. april lagt frem en proposisjon (2019/20: 144) om endringer i smittskyddslagen. I denne ber regjeringen om Riksdagens godkjenning av at bestemmelsene i smittskyddslagen anvendes på covid-19. Det foreslås også å inkludere covid-19 på listen over allmennfarlige sykdommer i lovens bilag 1 og samfunnsfarlige sykdommer i lovens bilag 2.
I medhold av smittevernloven er det i forbindelse med covid-19 vedtatt forskrift om fordeling av smittevern- og testutstyr (Förordning 2020:126). Ellers er det vedtatt forskrifter om blant annet forbud mot besøk i boliger for eldre i medhold av socialtjänstlagen fra 2001 (Förordning 2020:163), om undervisning ved smittespredning i medhold av blant annet skollagen fra 2010 (Förordning 2020:115), om sykepenger i medhold av regjeringsformen og lag om sjuklön (Förordning 2020:195) og om studiestøtte ved spredning av smitte i medhold av regjeringens forskriftskompetanse etter regeringsformen (Förordning 2020:201).
Riksdagen har også vedtatt en lov som gir midlertidige unntak fra aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar mv. (Lag 2020:198). Loven har som formål å tilrettelegge for gjennomføring av generalforsamlinger mv. i selskaper, foreninger og sparebanker på en slik måte at risikoen for spredning av covid-19 minimeres, og den gjelder frem til 1. januar 2021.
Videre fremmet den svenske regjeringen 7. april 2020 en proposisjon (Regeringens proposition 2019/20:155) som åpner for økte fullmakter for regjeringen. Proposisjonen legger opp til at smittskyddslagen skal suppleres med en bestemmelse som gir regjeringen rett til å vedta visse offentligrettslige forskrifter som gjelder plikter for privatpersoner eller gjør inngrep i privatpersoners personlige og økonomiske forhold, dersom dette av smittevernsgrunner er nødvendig for å håndtere utbruddet av covid-19. Adgangen til å vedta forskrifter er videre saklig begrenset til å gjelde:
midlertidig begrensning av forsamlinger
midlertidig stenging av kjøpesentre og andre handelsplasser
midlertidig stenging av sosiale og kulturelle møteplasser, som barer, nattklubber, restauranter, kafeer, treningssentre, bibliotek, museer og offentlige samlingslokaler
midlertidig stenging av eller begrensninger i transport og infrastruktur som havner, flyplasser eller buss- og jernbanestasjoner
midlertidig åpning for innbyrdes handel og omfordeling av legemidler og medisinsk utstyr mellom aktører innenfor private helsetjenester og andre private aktører
midlertidige tiltak av annet lignende slag
Det foreslås også en særlig hjemmel for innbyrdes handel og omfordeling av legemidler og medisinsk utstyr for regioner og kommuner, når slike tiltak er nødvendige for å opprettholde et effektivt smittevern i forbindelse med håndtering av spredningen av covid-19.
Det opprinnelige forslaget som ble lagt frem for Lagrådet, inneholdt ikke noen saklig begrensning (se Utkast til lagrådsremiss, Ett tillfälligt bemyndigande i smittskyddslagen med anledning av det virus som orsakar covid-19). Lagrådet stilte spørsmål ved grunnlaget for å vedta en så bredt utformet fullmakt som det regjeringen først la opp til, og foreslo en nærmere saklig avgrensning. Den saklige avgrensningen ble utformet på grunnlag av eksemplene som ble gitt i lagrådsremissen.
Vedtak i medhold av forskrifter etter loven skal kunne bringes inn for forvaltningsdomstolen dersom det er nødvendig for å ivareta retten til domstolsprøving av sivile rettigheter etter EMK art 6 nr. 1. Det er også inntatt et krav i ny § 6 c om at forskrifter som vedtas med hjemmel i den nye bestemmelsen, snarest skal legges frem for Riksdagen. Det følger av merknadene til bestemmelsen at fremleggelsen skal skje ved proposisjon i hvert enkelt tilfelle. Riksdagen vil da ha adgang til å forkorte virkningstiden, oppheve fullmaktene eller vedta en lov som opphever eller erstatter regjeringens forskrift.
Proposisjonen legger opp til at loven skal gjelde midlertidig, med en varighet på høyst tre måneder.