5 Høring og høringsinstansenes generelle syn

5.1 Forslaget i høringsnotatet

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 1. april 2020 på høring spørsmålet om forlengelse av koronaloven.

I høringsnotatet foreslo departementet å forlenge varigheten av koronaloven med én måned, til 27. mai 2020, gjennom en endring i § 7. Departementet begrunnet forslaget med at det også etter 27. april vil være behov for en rekke av forskriftene som allerede er vedtatt med hjemmel i loven. Det ble antatt å være vanskelig å få fremmet proposisjoner på de aktuelle områdene i tilstrekkelig tid til at Stortinget kunne behandle alle før 27. april. Det ble videre antatt at det også etter 27. april kunne oppstå behov for raskt å vedta nye forskrifter. Høringsinstansene ble også invitert til å komme med synspunkter på om det er lover som bør tilføyes eller tas ut av listen i § 2, som angir hvilke lover som på nærmere vilkår kan utfylles, suppleres eller fravikes.

Departementet foreslo også at plikten etter § 5 til å meddele Stortinget forskrifter gitt med hjemmel i loven knyttes til tidspunktet for vedtakelse av forskriften i statsråd fremfor kunngjøringstidspunktet. Dette er begrunnet med at det vil kunne gå noe tid mellom vedtak og kunngjøring. Ettersom kunngjøring skjer løpende, vil forskrifter vedtatt i medhold av loven kunngjøres til forskjellig tid. Forslaget ville ikke endre den tiden Stortinget har til å behandle forskriftene.

Til sist foreslo departementet en forlengelse på én måned av endringen i smittevernloven § 7-12 fjerde punktum. Denne bestemmelsen gjør unntak fra kravet om at Stortinget øyeblikkelig skal sammenkalles dersom Stortinget ikke er samlet når det gis bestemmelser i medhold av smittevernloven § 7-12, og fra kravet om at forskriftene skal legges frem som lovforslag innen 30 dager etter meddelelse til Stortinget dersom de ikke allerede er opphevet. Disse unntakene ble opprinnelig vedtatt med en varighet på én måned fra ikrafttredelsen av koronaloven, jf. koronaloven § 8.

5.2 Høringsinstanser

Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Regjeringsadvokaten

• Domstoladministrasjonen

• Fylkesmennene

• Nord universitetet

• Norges miljø- og biovitenskaplige universitet (NBMU)

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• OsloMet – Storbyuniversitetet

• Statlige høyskoler

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Universitetet i Tromsø

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Delta

• Den Norske Advokatforening

• Den norske dommerforening

• Finans Norge

• Hovedorganisasjonen Virke

• Juristforbundet

• KS – kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• NITO

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Høringen ble også lagt ut på regjeringens nettside, og det ble sendt ut en pressemelding hvor det ble gjort oppmerksom på at høringer er åpne, og at alle kan sende innspill.

Departementet har mottatt høringsuttalelser med realitetsmerknader fra følgende instanser:

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Domstoladministrasjonen

• Fylkesmannen i Oslo og Viken

• Fylkesmannen i Rogaland

• Fylkesmannen i Vestfold og Telemark

• Norges Høyesterett

• Agder lagmannsrett

• Sør-Trøndelag og Fosen tingrett

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Boligbyggelaget USBL

• Den norske dommerforening

• Finans Norge

• Gerd Iversen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Juristforbundet

• KPMG AS

• KS – kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Morten Walløe Tvedt

• NHO

• Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

• Norske Boligbyggelags Landsforbund SA

• Rettspolitisk forening

• Unio

• Vestre Platå Sameie

Følgende høringsinstanser hadde ingen merknader:

• Utenriksdepartementet

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NBMU)

5.3 Høringsinstansenes syn på forlengelse av loven

Et klart flertall av høringsinstansene er positive til en midlertidig videreføring av koronaloven, enkelte betinget positive. Dette gjelder Advokatforeningen, Agder lagmannsrett, Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Boligbyggelaget USBL, Den norske dommerforening, Domstoladministrasjonen, Finans Norge, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Helse- og omsorgsdepartementet, Hovedorganisasjonen Virke, Juristforbundet, KPMG AS, KS, LO, Morten Walløe Tvedt, NHO, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Norges Høyesterett, Norske Boligbyggelags Landsforbund, Samferdselsdepartementet, Sør-Trøndelag og Fosen tingrett, Unio og Vestre Platå Sameie. Enkelte høringsinstanser uttaler seg ikke direkte om forlengelse, men kommer med innspill som forutsetter at loven forlenges. Dette gjelder Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, Kunnskapsdepartementet og Landbruks- og matdepartementet.

Noen høringsinstanser har uttalt seg på generelt plan om behovet for en lov. Virke uttaler at det fremdeles kan skje endringer som «skaper behov for regelendringer som trer i kraft raskere enn det som er mulig ved normal lovbehandling». Unio er «betinget positive» til en forlengelse og viser til at de er enige med regjeringen i at det vil kunne «oppstå situasjoner og saksforhold, der en dramatisk utvikling i pandemien, vil kunne kreve raske og inngripende tiltak, hvor det i dag er manglende eller uklart hjemmelsgrunnlag i gjeldende lovverk». LO mener loven «suspenderer grunnleggende demokratiske prinsipper» og dermed bør gis en så kort varighet som mulig, men ser at det fremdeles er behov for forlengelse.

NIM uttrykker forståelse for behovet for iverksetting av tiltak på kort varsel, men viser samtidig til at tiltakene som nå gjennomføres, reiser mange spørsmål i tilknytning til menneskerettighetene. NIM uttaler at «[b]ehovet for å få på plass raske forskriftsregler for å ivareta samfunnsfunksjoner må til enhver tid veies opp mot den konstitusjonelle forskyvningen anvendelsen av loven innebærer». Samtidig viser NIM til at vedtakelse av forskrifter med hjemmel i koronaloven gir bedre rettsikkerhet og sterkere involvering av Stortinget enn instrukser, faktiske handlinger og retningslinjer i forvaltningen og ulike kommuner. NIM er av det syn at den konkrete varigheten av loven må bero på smittevernfaglige, forfatningsmessige og politiske vurderinger, men ser at opphør av loven etter en måned «vil få store praktiske konsekvenser fordi det automatisk vil innebære at forskrifter gitt i medhold av loven, opphører».

Morten Walløe Tvedt gir uttrykk for at systemet i koronaloven i situasjoner der Stortinget ikke kan møtes og regjeringen ikke har andre hjemler, «ivaretar demokratihensynet» og er «et grundighetsprinsipp for beslutninger som ellers ville krevet lov». Uten koronaloven er det en fare for at regjeringen heller tøyer eksisterende kompetansegrunnlag.

Rettspolitisk forening støtter ikke forlengelse av koronaloven. Rettspolitisk forening viser til at foreningen «er prinsipielt negativ til en fullmaktslov som utfordrer maktfordelingsprinsippet og den alminnelige rettskildelæren i norsk rett». Foreningen peker på at fullmaktsloven «øker sannsynligheten for beslutninger som ikke er tilstrekkelig utredet, og som det er vanskelig å føre en demokratisk kontroll med», og viser i den forbindelse til at det er vanskeligere å finne frem til dokumentene som ligger til grunn for de vedtatte forskriftene. Istedenfor å forlenge selve loven bør det legges opp til forlengelse av nødvendige enkelttiltak. Dersom koronaloven forlenges, mener Rettspolitisk forening at noen av lovene som er listet opp i § 2, bør særreguleres for å unngå forskrifter som potensielt kan være i strid med menneskerettighetene.

Én privatperson har besvart spørsmålet om forlengelse med «NEI» uten ytterligere begrunnelse.

Flere høringsinstanser begrunner støtten til forlengelse av loven med henvisning til behovet for tilpasninger i regelverket innenfor sin sektor:

Domstoladministrasjonen, Norges Høyesterett, Agder lagmannsrett, Sør-Trøndelagtingrett og Fosen tingrett støtter forlengelse av koronaloven og gir uttrykk for at forskriften om forenklinger og tiltak innenfor justissektoren er viktig for å avhjelpe konsekvensene utbruddet av covid-19 har for domstolenes drift og kjerneoppgaver. Høyesterett viser til at «[t]iltakene som er iverksatt i medhold av loven er helt nødvendige for at Høyesterett skal kunne behandle straffesaker der anke over dom er fremmet til ankebehandling». Domstoladministrasjonen understreker også betydningen av at muligheten til å iverksette nye tiltak opprettholdes, og at konsekvensene av covid-19-situasjonen for domstolenes virksomhet fremdeles er uavklart. Det er etter Domstoladministrasjonens syn for tidlig både å oppheve koronaloven og å erstatte koronalovens hjemler med mer permanent lovgivning.

Boligbyggelaget USBL, Finans Norge, KPMG AS, Norske Boligbyggelags Landsforbund og Vestre Platå Sameie viser til behovet for tilpasninger i regelverket om avvikling av årsmøter og generalforsamlinger, og støtter i lys av dette forslaget om en forlengelse av koronaloven. Norske Boligbyggelags Landsforbund og Boligbyggelaget USBL signaliserer behov for forutsigbarhet, og foreslår i den forbindelse at koronaloven gis en varighet henholdsvis ut juni (Norske Boligbyggelags Landsforbund) og tre måneder (USBL).

Helse- og omsorgsdepartementet uttaler at det er vedtatt en forskrift om midlertidige endringer i helselovgivningen. Endringene er holdt innenfor det man nå mener er nødvendig og forholdsmessig. Samtidig har man ikke oversikt over hvordan pandemien vil utvikle seg fremover, og hvilke mulige konsekvenser dette vil få for helse- og omsorgssektoren. Det vil kunne oppstå behov for raskt å få på plass nytt regelverk, og det må legges til grunn at dette behovet vil vare ut over 27. april.

LO og Akademikerne viser ellers til at partene i arbeidslivet må involveres før fullmaktene i koronaloven benyttes for å iverksette tiltak innenfor næringsliv og arbeidsliv.

Flere høringsinstanser har generelle merknader til koronaloven i sin nåværende form:

Advokatforeningen mener at koronalovens anvendelsesområde bør avgrenses negativt, ved at det sies noe om hva en forskrift ikke kan gripe inn i. Etter Advokatforeningens syn er forskriftene som er vedtatt med hjemmel i koronaloven, gjennomgående «for vide, for omfattende eller ikke strengt tatt nødvendige som følge av koronasituasjonen». Dette synspunktet deles av LO, som også viser til at forskrift ser ut til å ha blitt brukt «på problemstillinger som kunne vært håndtert med hjemmel i eksisterende lovgivning».

Dommerforeningen, Akademikerne, Virke, KS og LO understreker betydningen av at koronaloven kun benyttes i hastetilfeller, der formålet ikke kan ivaretas gjennom ordinær lovbehandling. KS uttaler i den forbindelse at det forutsettes «at regjeringen fortløpende vurderer hvorvidt innholdet i noen av de allerede vedtatte forskriftene bør forberedes som forslag til midlertidige eller varige lover». Selv om Unio er «betinget positive» til forslaget, viser organisasjonen til at «[d]et knytter seg en usikkerhet til om det er behov etter 27. april d.å. for tilpasninger til lovgivningen som en følge av utbruddet av covid-19 og som ikke kan fremmes gjennom ordinær lovbehandling». Behovet loven har ivaretatt, vil ikke nødvendigvis være like stort etter at krisetiltak er iverksatt, og Unio mener derfor at forskriftene som videreføres, heller bør videreføres med et nytt hjemmelsgrunnlag. Dersom loven forlenges, er Unio av det syn at den kun bør anvendes i helt ekstraordinære tilfeller.

Rettspolitisk forening mener at koronaloven ikke bør benyttes overhodet, og at regjeringen generelt bør etterstrebe konkrete lovendringer for hvert enkelt tiltak. Vedtakelsen av koronaloven er etter foreningens syn et eksempel på Stortingets evne til raskt å vurdere lovendringer.

NIM mener det generelt har vært godt redegjort for hvorfor det har hastet å få gjennom forskrifter, men uttaler at det kan være vanskelig for høringsinstansene å vurdere hva som er den reelle tidsmessige forskjellen mellom vedtakelse etter koronaloven og etter hurtig lovbehandling på Stortinget.

Advokatforeningen mener det er positivt at det er tatt inn en bestemmelse om domstolskontroll i koronaloven, men mener denne bør bygges ut slik at det kommer frem at domstolen også kan prøve forsvarligheten og nødvendigheten av et tiltak. Morten Walløe Tvedt etterlyser her en redegjørelse for hvorfor ikke lovbestemmelsen viser til at domstolskontrollen også kan omfatte tiltakets forsvarlighet, nødvendighet og forholdsmessighet, og mener at dette bedre ville ivaretatt maktfordelingsprinsippet.

Stortingets kontroll med forskrifter vedtatt i medhold av koronaloven er omtalt av noen høringsinstanser. Juristforbundet mener at den midlertidige loven «etter forholdene fungerer tilfredsstillende med den ‘negative kontroll’ Stortinget har i medhold av § 5». Også KS og Morten Walløe Tvedt mener dette ivaretar demokratihensyn.

Enkelte høringsinstanser uttaler seg også om prosessen rundt forlengelse av koronaloven:

Når det gjelder grunnlaget for et eventuelt vedtak om videreføring, viser KS og Advokatforeningen til at det hadde vært ønskelig med mer erfaring med koronaloven før høring. KS uttaler at det forutsettes at det «aktivt jobbes for å innhente erfaringsoversikt for å sikre at Stortinget får et best mulig grunnlag for å treffe avgjørelse om eventuell forlengelse eller endring av koronaloven.» Unio viser til at proposisjonen bør bygge på erfaringer med loven også i tidsrommet etter at forslaget er sendt på høring og frem til proposisjonen fremmes. Akademikerne mener videre at forslaget vil kunne ha økonomiske og administrative konsekvenser som bør vurderes nærmere før proposisjonen legges frem for Stortinget.

Videre fremhever Akademikerne og Helse- og omsorgsdepartementet at behovet for en videreføring av koronaloven og vedtatte forskrifter må vurderes løpende. Helse- og omsorgsdepartementet viser til at behovet for de vedtatte tilpasningene «vil oppheves når de ikke lenger er nødvendige eller forholdsmessige».

Advokatforeningen oppfordrer til åpenhet om prosessen frem til proposisjonen sendes til Stortinget, og etterspør muligheten til å kommentere det endelige lovforslaget før det sendes til Stortinget.

LO og Unio er kritisk til at forskrifter som fremmes i medhold av koronaloven, har svært korte høringsfrister. LO mener det bør «vurderes å lovfeste en plikt til å sende forskriftsforslag etter koronaloven på høring før vedtakelse, med minstekrav til lengden på høringsfristen». LO ønsker også lovfesting av «en plikt til å publisere forskrifter som er gitt med hjemmel i koronaloven på en samleside på regjeringens nettsider samtidig med at det sendes melding til Stortinget etter § 5». Også Rettspolitisk forening peker på behovet for høringsrunder i forbindelse med forskrifter.

Landbruks- og matdepartementet bemerker at det er behov for at Justis- og beredskapsdepartementet tar stilling til forhold som ligger fremover i tid, etter at koronaloven med eventuelle forlengelser er opphevet. Departementet viser til at «[b]åde for reglene om allmenningsstyrene og for domstolene er det viktig at vedtak/avgjørelser som fattes i dag, i medhold av koronaloven, må være bindende for prosessen videre, dvs forhold som skal skje etter at tidsfristen for nåværende koronalov er over».

Høringsinstansenes syn på forslag til andre endringer av loven samt til forlengelsen av smittevernloven § 7-12 fjerde punktum gjengis i kapittel 7 og 8.