3 Gjeldende rett

3.1 Arbeidsmiljøloven § 18-10

Etter arbeidsmiljøloven § 18-10 kan virksomheter ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på de bestemmelsene som regnes opp i arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd, og på forskrifter fastsatt i medhold av disse bestemmelsene. I § 18-10 andre ledd angis momenter som Arbeidstilsynet skal vektlegge ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, og ved utmålingen av slikt gebyr. Overtredelsesgebyret kan maksimalt utgjøre 15 ganger grunnbeløpet (G) i folketrygden, det vil si 1 779 300 kroner med dagens sats, jf. § 18-10 første ledd.

Utgangspunktet er at Arbeidstilsynet har tilsynsmyndighet etter arbeidsmiljøloven kapittel 18, herunder § 18-10 om overtredelsesgebyr. For petroleumsvirksomheten på sokkelen og for nærmere angitte petroleumsanlegg på land ligger tilsynsmyndigheten til Havindustritilsynet (tidligere Petroleumstilsynet). Tilsvarende gjelder for Luftfartstilsynet for så vidt gjelder flyvende personell innenfor sivil luftfart.

Arbeidstilsynet, og Havindustritilsynet innenfor sitt tilsynsområde, fører dessuten tilsyn etter allmenngjøringsloven § 11, utlendingsloven § 27 og anskaffelsesloven § 6. Det følger av disse paragrafene at nærmere angitte bestemmelser i arbeidsmiljøloven kapittel 18, herunder § 18-10 om overtredelsesgebyr, får «tilsvarende anvendelse» ved etatenes tilsyn etter respektive lover. Arbeidstilsynet har videre tilsynskompetanse etter bestemmelser i universitets- og høyskoleloven, folkehøyskoleloven og fagskoleloven. Av disse lovene følger det at arbeidsmiljøloven kapittel 18 «gjelder så langt det passer». Gebyrtaket på 15 G gjelder derfor også ved ileggelse av overtredelsesgebyr etter disse lovene.

Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon som ilegges som en reaksjon på et lovbrudd, og har dermed et straffeformål, jf. forvaltningsloven § 43. Dette til forskjell fra Arbeidstilsynets øvrige reaksjoner, som er «fremoverrettede», det vil si at de har til formål å rette opp et lovstridig forhold.

Overtredelsesgebyr er regelmessig å anse som straff etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Det innebærer at rettssikkerhetsgarantier og saksbehandlingsregler som er fastsatt i EMK artikkel 6 må respekteres. Høyesterett har således i flere tilfeller lagt til grunn at det kreves klar sannsynlighetsovervekt for å ilegge overtredelsesgebyr, jf. blant annet Rt-2008-1409 (tilleggsskatt) og Rt-2011-910 (Tine-saken).

Ved alvorlige lovbrudd må Arbeidstilsynet alltid vurdere om bruddet skal følges opp strafferettslig med politianmeldelse eller om administrativ sanksjon (overtredelsesgebyr) skal benyttes. Det er alltid et viktig hensyn å hindre dobbeltstraff for samme lovbrudd. I forvaltningsloven § 47 er det derfor gitt regler om samordning av sanksjonssaker. Bestemmelsen innebærer at forvaltningsorganet i samråd med påtalemyndigheten i nødvendig grad må avklare seg imellom om et forhold skal forfølges strafferettslig, administrativt eller både strafferettslig og administrativt.

Arbeidsmiljøloven gjennomfører flere EU-direktiver på arbeidsrettens område som er tatt inn i EØS-avtalen. Av direktivene på dette området følger det gjerne uttrykkelig at medlemsstatene skal fastsette regler som sikrer effektive sanksjoner ved overtredelse av de nasjonale gjennomføringsbestemmelsene. Slike sanksjoner skal være «… virkningsfulle, stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende». Se som eksempel artikkel 20 i håndhevingsdirektivet til utsendingsdirektivet (direktiv 2014/67/EU).

3.2 Forvaltningslovens regler om overtredelsesgebyr

Et vedtak om overtredelsesgebyr er et enkeltvedtak og følger forvaltningslovens regler om saksbehandling av slike vedtak. I tillegg er det gitt generelle bestemmelser om administrative sanksjoner i forvaltningsloven kapittel IX (§§ 43–50).

Overtredelsesgebyr er nærmere regulert i forvaltningsloven § 44. Bestemmelsens andre ledd angir hovedformene for utmåling, som er faste satser eller individuell utmåling. Utmålingsformene kan anvendes separat eller kombineres. Dersom det legges opp til en individuell utmåling, følger det et krav om å fastsette en øvre ramme for utmålingen av overtredelsesgebyret. Det fremgår av Prop. 62 L (2015–2016) s. 195 om administrative sanksjoner at begrunnelsen for kravet om en øvre ramme for overtredelsesgebyr er «… å sikre en viss forutberegnelighet for private og at gebyrenes størrelse er gjennomtenkt. En slik bruk av rammer kan også gi en indikasjon på når et lovbrudd er så alvorlig at straff er en riktigere reaksjon». Om den øvre rammen følger det videre av Prop. 62 L (2015–2016) s. 195 flg. at:

«Rammen må ikke nødvendigvis angis i kronebeløp. Det kan relateres til andre størrelser, for eksempel et nærmere bestemt antall rettsgebyr (R) eller folketrygdens grunnbeløp (G), eller en prosent av et foretaks omsetning i en periode. Det sentrale er at den private kan få en indikasjon på maksimalt sanksjonsbeløp for ulike typer overtredelser.

For at ordningen med øvre rammer skal fungere etter formålet, bør ikke faktorene som blir avgjørende for hva rammen er, være for skjønnsmessig angitt. Forholdene kan imidlertid variere så mye fra område til område at departementet finner det vanskelig å gi presise anbefalinger her. For eksempel kan et foretaks omsetning reise kompliserte juridiske og faktiske spørsmål. Det kan være en fordel om regelverket presiserer hvilke faktorer som inngår ved beregningen av et foretaks omsetning, men noe generelt krav gjelder ikke. Formålet med å innføre krav om en ramme tilsier videre at rammen ikke settes urealistisk høyt eller at én og samme ramme dekker over for ulikeartede overtredelsestyper. Slike rammer kan vanskelig gi den private parten noen reell veiledning om hva sanksjonen vil gå ut på. Det gjelder særlig ved mindre alvorlige overtredelser.»

3.3 Arbeidstilsynets praksis

Kjerneområdet for Arbeidstilsynets bruk av overtredelsesgebyr er overtredelser som ikke er så alvorlige at de bør forbeholdes strafferettslig forfølgning, men hvor andre reaksjoner ikke er tilstrekkelig effektive. Overtredelsesgebyr ilegges følgelig ved overtredelser av en viss alvorlighet eller ved gjentatte brudd på arbeidsmiljøregelverket. Eksempler på dette kan være der Arbeidstilsynet avdekker alvorlige brudd eller brudd med stort skadepotensial, at virksomheter bryter regelverket på ny etter å ha fått pålegg om å rette opp det samme forholdet tidligere, eller der virksomheter oppnår en viss økonomisk gevinst ved lovbruddet som ikke reduseres ved bruk av andre reaksjoner.

Tall fra Arbeidstilsynet viser at etaten i perioden 2015–2023 har fastsatt i underkant av 3 500 gebyrer.

Forstørr bilde

Kilde: Arbeidstilsynet

De laveste gebyrene er typisk gitt ved brudd på forskrift om HMS-kort på bygge- og anleggsplasser, hvor gebyrutmålingen i henhold til forvaltningspraksis langt på vei er standardisert. Ved første gangs brudd hos arbeidsgiver og det er én enkelt ansatt som mangler HMS-kort, ilegges som hovedregel et overtredelsesgebyr på 12 500 kroner. Gebyrets størrelse øker deretter med 2 500 kroner per arbeidstakere uten HMS-kort.

De høyeste gebyrene har så langt blitt ilagt i saker som gjelder alvorlige brudd på arbeidstidsbestemmelsene, alvorlige brudd på allmengjøringsforskriftene og tilfeller hvor det kan påvises forholdsvis store økonomiske fordeler for virksomheten som følge av bruddene. I disse sakene har gebyrene gjerne variert fra ca. 300 000 kroner til rundt 600 000 kroner. I fem tilfeller er det ilagt gebyrer på én million kroner eller høyere.

3.4 Andre kontrolletaters rammer for overtredelsesgebyr

Det er i dag en rekke kontrolletater som har hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr. Øvre ramme for gebyrets størrelse varierer betydelig lovene imellom. Som illustrasjon nevnes her noen av de eksisterende hjemlene.

Fiskeridirektoratet har adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på spesifikke bestemmelser gitt med hjemmel i blant annet havressurslova og deltakerloven. Hovedregelen er at det kan ilegges overtredelsesgebyr på inntil 100 000 kroner per rettssubjekt. For nærmere angitte overtredelser av bestemmelser i medhold av deltakerloven er imidlertid rammen satt til 3 millioner kroner, jf. forskrift 20. desember 2011 nr. 1437 om bruk av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ved brudd på havressurslova og deltakerloven.

Skatteetaten kan blant annet ilegge overtredelsesgebyr for brudd på skatteforvaltningsloven § 14-7 og folkeregisterloven § 12-1. Av disse to lovene er det hjemlene i folkeregisterloven som er av størst praktisk betydning. Beløpsbegrensningen som følger av folkeregisterloven § 12-1 er enten 15 R, eller 100 R, hvor sistnevnte i dag utgjør 127 700 kroner. «R» står for rettsgebyr, og utgjør i dag 1 277 kroner, jf. rettsgebyrforskriften § 2-1.

Mattilsynet har hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr i henhold til dyrevelferdsloven § 34. Det følger av forskrift 30. juni 2014 nr. 925 om overtredelsesgebyr etter dyrevelferdsloven at overtredelsesgebyret skal utmåles slik at det for fysiske personer utgjør inntil 20 R, men minst 4 R. For virksomheter skal det utgjøre inntil 15 G, men minst 7 R.

Sjøfartsdirektoratet har myndighet til å ilegge gebyr for overtredelse av skipssikkerhetsloven, skipsarbeidsloven og NIS-loven. Ileggelse av slike overtredelsesgebyr reguleres nærmere i forskrift 27. juli 2020 nr. 1596 om overtredelsesgebyr etter skipssikkerhetsloven, skipsarbeidsloven og NIS-loven. Av denne følger det at overtredelsesgebyret maksimalt kan utgjøre 15 G.

Luftfartstilsynet kan etter luftfartsloven § 13 a-5 ilegge overtredelsesgebyr for brudd på nærmere angitte bestemmelser, både til foretak og til fysiske personer. Etter forskrift 15. februar 2024 nr. 264 om maksimalt overtredelsesgebyr etter luftfartsloven § 13a-5 skal overtredelsesgebyr for foretak maksimalt utgjøre fire prosent av foretakets omsetning. Dersom foretaket ikke har omsetning, skal overtredelsesgebyret maksimalt utgjøre 20 G.

Konkurransetilsynet har hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på nærmere angitte bestemmelser i konkurranseloven, jf. lovens § 29. Det følger av forskrift 11. desember 2013 nr. 1465 om utmåling og lempning av overtredelsesgebyr at den maksimale rammen for overtredelsesgebyr etter konkurranseloven er på inntil 10 prosent av foretakets omsetning.

Finanstilsynet har hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr etter en rekke lover om finansiell virksomhet, blant annet verdipapirhandelloven, hvitvaskingsloven og revisorloven. Eksempelvis kan det etter verdipapirhandelloven § 21-1 for juridiske personer fastsettes overtredelsesgebyr på inntil 127 millioner kroner, eller opptil 15 prosent av den samlede årsomsetningen etter siste godkjente årsregnskap ved overtredelse av markedsmisbruksforordningen artikkel 14 bokstav c, artikkel 15 og § 3-7.

Det følger dessuten av verdipapirhandelloven § 21-1 fjerde ledd at overtredelsesgebyret kan fastsettes til inntil tre ganger oppnådd fortjeneste eller unngått tap som følge av overtredelsen dersom dette gir høyere gebyr enn utmålingen etter andre og tredje ledd.

Forbrukertilsynet og ankeinstansen Markedsrådet har etter markedsføringsloven § 42 hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på loven og forskrifter i medhold av loven. I tillegg gir en rekke andre lover hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr i henhold til reglene i markedsføringsloven. Det følger av forskrift 14. februar 2023 nr. 193 om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr § 3 at det i samsvar med vilkårene i markedsføringsloven § 42, angrerettloven § 29, pakkereiseloven § 52 og åpenhetsloven § 14 kan ilegges overtredelsesgebyr på inntil fire prosent av den næringsdrivendes årsomsetning eller inntil 25 millioner kroner, der det høyeste beløpet anvendes.

Datatilsynet har hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr etter personopplysningsloven, kredittopplysningsloven, helseforskningsloven og helseregisterloven. Hjemlene gjennomfører personvernforordningen (GDPR) artikkel 83 i norsk rett.

Etter tidligere personopplysningslov kunne Datatilsynet ilegge overtredelsesgebyr på inntil ti ganger folketrygdens grunnbeløp. Ved gjennomføringen av personvernforordningen (GDPR) i norsk rett, ble beløpsbegrensningen endret for å samsvare med forordningens bestemmelser. Ved overtredelser av nærmere angitte bestemmelser i forordningen kan det i dag dermed ilegges overtredelsesgebyr på opptil 20 millioner euro eller, dersom det dreier seg om et foretak, på opptil fire prosent av den samlede globale årsomsetningen i forutgående regnskapsår, der det høyeste beløpet angir den øvre rammen.