4 Forslag om å heve den øvre rammen for overtredelsesgebyr

4.1 Høringsforslaget

I høringen foreslo departementet å endre arbeidsmiljøloven § 18-10 første ledd slik at Arbeidstilsynet skal kunne ilegge overtredelsesgebyr på inntil 50 G eller inntil fire prosent av virksomhetens årlige omsetning, der det høyeste beløpet utgjør den øvre rammen i det enkelte tilfellet. Det ble videre foreslått at dersom virksomheten tilhører et konsern, er det konsernets omsetning som i denne sammenheng skal legges til grunn ved beregningen av gebyrtaket.

4.2 Høringsinstansenes syn

4.2.1 Generelle synspunkter

Arbeidstakerorganisasjonene støtter i all hovedsak departementets forslag. LO uttrykker at organisasjonen lenge har ønsket sterkere sanksjoner, og i den forbindelse påpekt at både størrelse og hyppighet må samsvare bedre med problemets omfang.LOstiller seg positive til forslaget, og er også positive til den foreslåtte innretningen med en ramme for overtredelsesgebyr på maksimalt 50 G eller fire prosent av virksomhetens omsetning fra foregående regnskapsår. LO fremholder at det kan være et behov for at departementet utarbeider retningslinjer for bruk av det nye regelverket og viser til at Arbeidstilsynet ennå ikke har brukt hele sin nåværende ramme.

Akademikerne støtter forslaget og uttaler at det er viktig at gebyrgrensen for brudd på arbeidsmiljølovens regelverk settes til et nivå som gir et tydelig signal utad om at samfunnet tar lovbrudd på alvor, ikke minst i arbeidet for å bekjempe grov arbeidsmiljøkriminalitet. Akademikerne er imidlertid skeptisk til den delen av forslaget som gjelder beregning av konsernomsetning.

Også YS støtter forslaget og viser til at det er avgjørende for bekjempelsen av arbeidslivskriminalitet og utnyttelse av arbeidstakere at det ikke lønner seg å bryte bestemmelsene i arbeidsmiljøloven og tilhørende lovverk. Derfor er det viktig at reaksjonene kan stå i forhold til overtredelsen og er avskrekkende, mener YS.

Norges Farmaceutiske Forening har en forventning om en innskjerping av etterlevelsen av arbeidsmiljølovens bestemmelser, dersom Arbeidstilsynet også får økt rammene for overtredelsesgebyr. Som begrunnelse for dette viser foreningen til sin erfaring om at arbeidsgiverne foretok en kraftig innskjerping av etterlevelsen av personvernlovgivningen da Datatilsynet fikk økt rammene for sine overtredelsesgebyr.

Organisasjonene på arbeidsgiversiden fremhever som et generelt synspunkt at de støtter tiltak for å hindre arbeidslivskriminalitet og useriøsitet i arbeidslivet, men at de også har ulike innvendinger til det fremsatte forslaget.

Blant annet NHO, KS, Virke, Arbeidsgiverforeningen Spekter og Norges Lastebileier-Forbund stiller spørsmål ved behovet for en heving av gebyrtaket og viser til at Arbeidstilsynet per nå ikke har utnyttet handlingsrommet innenfor gjeldende gebyrgrense på 15 G. I essens hevdes det at det ikke er godt nok begrunnet at departementets forslag vil bidra til at færre bryter arbeidsmiljøloven. Det vises også til at det ikke fremgår hvordan Arbeidstilsynets praksis har endret seg siden tilsynet fikk signaler fra departementet om å bruke overtredelsesgebyr mer aktivt og øke gebyrenes størrelse.

Angående forslaget om en alternativ ramme knyttet til omsetning, gjør NHO gjeldende at dersom formålet med endringen er å forebygge og ramme de lønnsomme overtredelsene, er det ikke logisk at gebyrrammen er knyttet til selskapets omsetning.

Når det gjelder gebyrrammen i andre regelverk som det vises til i høringsnotatet, peker NHOog Spekter på at eksemplene i hovedsak er gjennomføring av EØS-lovgivning. NHO gir uttrykk for at norske regler bør være tilpasset norske forhold, og at man ikke uten videre kan se hen til de høye gebyrrammene som følger av EØS-lovgivningen. NHO mener videre at det ikke er noe i stortingsbehandlingen av representantforslaget som tyder på at det er meningen at det generelle gebyrnivået skal heves, men at formålet er at lovovertredelser ikke skal lønne seg. NHO mener det bør fremgå tydelig av proposisjonen at den øvre delen av gebyrrammen er ment for nettopp disse tilfellene.

KS fremhever særlig at forslagets rekkevidde innenfor kommunal sektor er uklart når det gjelder den alternative rammen på fire prosent av virksomhetens omsetning. Organisasjonen viser til at kommuner og fylkeskommuner ikke har omsetning som en alminnelig privat virksomhet, men finansieres blant annet gjennom skatteinntekter og overføringer fra staten. KS påpeker også at kommunene, i motsetning til andre arbeidsgivere, ikke kan slå seg konkurs.

Virke støtter ikke forslaget og viser til at behovet for en heving av gebyrtaket ikke er godt nok begrunnet, samt at grove overtredelser bør politianmeldes og ikke sanksjoneres administrativt.

Spekterviser til at regjeringen har tatt en rekke initiativer for å gjøre handlingsrommet for arbeidslivskriminalitet mindre, og styrke det organiserte arbeidslivet. Foreningen viser her blant annet til handlingsplanen mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Spekter mener derfor at man bør avvente å innføre nye regler til man ser hvordan praksis utvikler seg.

Maskinentreprenørenes Forbund støtter forslaget om å heve den øvre rammen for overtredelsesgebyr, og uttaler at de fra sine bransjer er kjent med eksempler på at bøtenivået ikke har stått i forhold til overtredelsen. Forbundet mener likevel økningen bør være noe mer moderat enn departementets forslag, og foreslår at den øvre rammen i første omgang heves til 25 ganger grunnbeløpet og maksimalt to prosent av virksomhetens årsomsetning.

Samfunnsbedriftene peker på at det foreligger uklarheter knyttet til hvilke deler av kommunal sektor som anses å ha relevant omsetning. Videre fremhever organisasjonen at for mange kommunalt eide små bedrifter vil ileggelse av et stort overtredelsesgebyr de facto bety dårligere tjenester til innbyggere og næringsliv. På denne bakgrunnen mener Samfunnsbedriftene at kommunalt eller fylkeskommunalt eide bedrifter ikke bør omfattes av alternativet basert på omsetning, uavhengig av om bedriften utøver offentlig myndighet.

Revisorforeningen uttrykker at Arbeidstilsynet allerede i dag har relativt betydelige rammer for overtredelsesgebyr, og dersom denne skal økes ytterligere, mener foreningen man bør vurdere formålet med økningen og om dette er det mest hensiktsmessige virkemiddelet. Hovedformålet med tilsyn må være å sikre god etterlevelse, og foreningen mener derfor det er viktigst å legge godt til rette for veiledning og læring i prosessen. Videre påpeker Revisorforeningen at ved bruk av overtredelsesgebyrer er gjennomgående profesjonelle prosesser, kontradiksjon, åpenhet og innsyn en forutsetning, samt konsistent anvendelse av gjeldende lovverk. Revisorforeningen mener at det er viktig å sikre at disse prosessene fungerer godt før man eventuelt vurderer å innføre en justering av gebyrene.

Selv om departementets forslag følger opp et anmodningsvedtak fra Stortinget, fremholder Regelrådet at utredningsinstruksen skal «anvendes innenfor det handlingsrommet som Stortinget har gitt.» Regelrådets konklusjon er at «…det ikke er tilstrekkelig begrunnet at det er behov for å øke den øvre rammen.» Regelrådet uttaler videre at «også andre tiltak kan virke positivt for å forhindre arbeidslivskriminalitet. Dersom det for eksempel er spesifikke deler av næringslivet hvor arbeidslivskriminalitet er særlig utbredt vil det være naturlig å vurdere tiltak som retter seg mot denne delen av næringslivet.»

Forslaget støttes av Datatilsynet, Økokrim, Havindustritilsynet og Forsvarsbygg. Datatilsynet trekker frem at lovforslaget ligner regelen i personvernforordningen (GDPR), som tilsynet opplever som nyttig og effektiv. Datatilsynet gir også uttrykk for å være enig i departementets vurderinger i høringsbrevet, særlig at maksimalgrensen bør være tilstrekkelig til at det ikke lønner seg å bryte loven.

Økokrim uttaler blant annet at de er enige med departementet i at nåværende øvre ramme for overtredelsesgebyr på 15 G er for lav, og uttrykker at en grense på 50 G eller fire prosent av virksomhetens eller konsernets omsetning synes hensiktsmessig.

Havindustritilsynet peker på at det vide spennet i forslaget kan gjøre det krevende å plassere et overtredelsesgebyr på «riktig nivå» i konkrete tilfeller. Videre peker Havindustritilsynet på at det er et spørsmål om hvor høye beløp det er naturlig å gi som overtredelsesgebyr før saken ikke lenger er egnet til å håndteres i forvaltningssporet.

Forslaget støttes også av blant andre Caritas Norge, Fair Play Bygg Norge, Jussbuss og Jussformidlingen. Caritas Norge uttaler at Arbeidstilsynet spiller en sentral rolle i kampen mot arbeidslivskriminalitet ved raskt å kunne ilegge arbeidsgivere sanksjoner og dele informasjon med andre offentlige etater. For at Arbeidstilsynets sanksjonsmyndighet skal være effektiv, er det viktig at overtredelsesgebyrene virker avskrekkende for arbeidsgiver. Caritas Norge uttrykker at det er hensiktsmessig at Arbeidstilsynet har mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr som overstiger 15 G i de tilfellene hvor gevinsten av lovbruddet overstiger denne rammen.

Fair Play Bygg Norge mener det gir et uheldig signal at Arbeidstilsynet og Havindustritilsynet i dag har langt lavere reaksjoner til rådighet enn for eksempel Konkurransetilsynet og Datatilsynet. Organisasjonen viser til at Arbeidstilsynet skal verne liv og helse i arbeidslivet og har en viktig rolle i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet. Tilsynsmyndighetene må derfor kunne gi reaksjoner som ivaretar dette viktige samfunnsoppdraget, mener Fair Play Bygg Norge.

JussBuss mener forslaget vil resultere i et tryggere arbeidsliv for arbeidstakere, og gir uttrykk for at det er viktig at Arbeidstilsynet kan ilegge et overtredelsesgebyr som har en reell sanksjonseffekt på den enkelte arbeidsgiver. Organisasjonen uttrykker at det lett kan tenkes situasjoner hvor gevinsten ved lovbrudd kan overstige 15 G, og mener at det å øke den øvre grensen for overtredelsesgebyr fra 15 G til 50 G vil virke preventivt. Jussbuss mener videre at det er viktig at dette forslaget vedtas, slik at straffehensynet og det preventive hensynet som begrunner overtredelsesgebyret har reell effekt.

Jussformidlingen uttaler at det er viktig at Arbeidstilsynet har virkemidler for å ilegge tilstrekkelige store overtredelsesgebyr for å ivareta sanksjonens individual- og allmennpreventive formål. Jussformidlingen er videre enig i at 50 G ikke nødvendigvis vil ha tilstrekkelig preventiv effekt for særlig ressurssterke virksomheter, og at en ramme på fire prosent av virksomhetens årsomsetning utgjør et godt alternativ til 50 G.

Det klare flertallet av høringsinstansene, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, fremhever viktigheten av at de mest alvorlige sakene bør følges opp av politiet og påtalemyndigheten i straffesporet. Det uttrykkes bekymring for at en heving av den øvre rammen for overtredelsesgebyr i arbeidsmiljøloven vil føre til at færre saker om alvorlig arbeidslivskriminalitet behandles av politi og påtalemyndighet. LO trekker frem at arbeidslivskriminalitet bør behandles som kriminalitet og at en heving av nivået for overtredelsesgebyr ikke må utvikle seg til å bli en sovepute, hvor færre saker følges opp i straffesporet. Virke mener forslaget kan virke mot sin hensikt ved at det stimulerer til økt bruk av overtredelsesgebyr i saker om arbeidslivskriminalitet hvor man heller burde anmelde.

Særlig blant arbeidsgiverorganisasjonene pekes det på prinsipielle betenkeligheter knyttet til en mulig utvikling hvor flere og mer alvorlige saker sanksjoneres administrativt og ikke i straffesporet. Her vises det til at de administrative reglene ikke inneholder rettssikkerhetsgarantier på samme måte som reglene i straffesporet gjør det, for eksempel når det gjelder krav til saksbehandlingen og beviskrav. Enkelte av høringsinstansene, blant annet Maskinentreprenørenes Forbund, etterlyser dessuten tydeligere retningslinjer for utmålingen av overtredelsesgebyr. Andre høringsinstanser etterlyser også retningslinjer for hvilke saker som skal anmeldes til politiet.

4.2.2 Særlig om forslaget for virksomheter som er del av et konsern

Arbeidstakerorganisasjonene er hovedsakelig positive til forslaget fra høringsrunden om beregning av gebyrtaket basert på konsernomsetning for virksomheter som er del av et konsern. Akademikerne er imidlertid skeptisk til denne delen av forslaget. Organisasjonen viser til at et slikt alternativ vil kreve betydelige ressurser fra Arbeidstilsynet for å vurdere den selskapsrettslige strukturen og beregne omsetningen. Akademikerne uttrykker bekymring for at dette kan påvirke saksbehandlingstiden, noe som igjen vil begrense tilsynets og samfunnets mulighet for å ilegge raske og effektive sanksjoner.

NHO og Virke fremholder at de ikke kan se noen reell begrunnelse for hvorfor hele konsernets omsetning skal legges til grunn ved beregning av gebyrrammen. NHO trekker frem at forslaget bryter med den sentrale regelen i selskapslovgivningen om at det er styret i et selskap som har ansvar for å forvalte og lede selskapet. En gebyrramme som omfatter omsetning i andre selskaper, påfører selskapet en risiko det ikke har noen innflytelse over. NHO trekker videre frem at det ikke er godtgjort at forvaltningen og ledelsen av et selskap faktisk «er under sterk innflytelse» av andre. Dersom gebyrnivået naturlig øker med økt gebyrramme, vil overtredere i konsern bli ilagt høyere gebyrer, selv om overtredelsen ikke har noe med konserntilhørigheten å gjøre.

Virke gjør gjeldende at forslaget innebærer risiko for at ellers like virksomheter vil kunne bli forskjellsbehandlet for like overtredelser ved utmålingen av overtredelsesgebyr utelukkende basert på hvordan selskapet er organisert. Ansvaret bør ligge hos virksomheten som gjør overtredelsen og som skal følge opp saken i etterkant. Dersom forslaget gjennomføres, foreslår Virke at regelen utformes som en maksimumsgrense, men slik at virksomhetens isolerte omsetning skal være det sentrale utmålingsmomentet. Virke foreslår videre at overtredelsesgebyrer som overstiger det som er fire prosent av virksomhetens isolerte omsetning, krever en særskilt begrunnelse knyttet til forhold i konsernet.

Også Spekter viser til at det vil være uforutsigbart for eventuelle datterselskap å knytte beløpet til prosent av konsernets årsomsetning.

Norges Lastebileier-Forbund mener at forslaget om at det skal tas hensyn til hele konsernets omsetning kan få utilsiktede konsekvenser og ramme virksomheten som ilegges gebyret uforholdsmessig hardt. Forbundet mener at fastsettelse og størrelse på gebyret må stå i forhold til den juridiske enheten som blir ilagt gebyr.

Samfunnsbedriftene mener det bør gjøres et eksplisitt unntak for den delen av konsernbegrepet i arbeidsmiljøloven § 8-4 som gjelder kommuner og fylkeskommuner som morforetak når det gjelder beregning av overtredelsesgebyr. Det vises blant annet til at kommunalt eide bedrifter i mange tilfeller er organisert i selskapsformer med ubegrenset ansvar. Samfunnsbedriftene uttrykker bekymring for at kommunene dermed kan komme i ansvar for overtredelsesgebyr ilagt kommunale foretak og interkommunale selskap, og dersom kommunens samlede omsetning legges til grunn for beregningen av rammen på fire prosent, vil gebyrene kunne bli høye og slike bedrifter raskt kunne komme i betalingsproblemer.

Helse Nord RHF mener beregningen av et eventuelt gebyr bør begrenses til det enkelte foretakets omsetning.