5 Departementets vurderinger og forslag

Gjeldende ramme på 15 G i arbeidsmiljøloven § 18-10 ble fastsatt da overtredelsesgebyr ble innført som virkemiddel i loven i 2013. Den øvre grensen var en avveining av hensynet til effektivt tilsyn og reaksjonsbruk på den ene siden og til rettssikkerhet og forutberegnelighet på den andre. Ved innføringen av gjeldende maksimalsats, ble det også lagt vekt på at overtredelser ikke skal fremstå lønnsomme fordi gevinsten av bruddet er større enn sanksjonen man risikerer ved den lovstridige handlingen. Overtredelsesgebyr som reaksjonsmiddel for forvaltningen var mindre utbredt i 2013 enn i dag, noe som nok bidro til at man la seg på et relativt forsiktig nivå.

Flere av høringsinstansene har stilt spørsmål ved behovet for å heve den øvre rammen, og har i den forbindelse vist til at departementet i høringsnotatet opplyser at Arbeidstilsynet så langt ikke fullt ut har utnyttet handlingsrommet innenfor gjeldende gebyrgrense.

Det er departementets oppfatning at det likevel er et reelt behov for å heve gebyrtaket i arbeidsmiljøloven § 18-10. Som det også er vist til i høringsnotatet, er det ikke vanskelig å se for seg situasjoner hvor gevinsten ved brudd på arbeidsmiljøloven vil kunne overstige 1 779 300 kroner (15 G), og hvor det samtidig vil være hensiktsmessig å sanksjonere bruddet med bruk av overtredelsesgebyr, fremfor å følge saken opp i det formelle straffesporet. Det kan for eksempel være tilfellet ved omfattende brudd på arbeidstidsbestemmelser eller plikten til å betale allmenngjort lønn. En innskjerping av tilsynspraksis innenfor dagens ramme på 15 G vil derfor ikke nødvendigvis være tilstrekkelig.

En høyere gebyrramme vil videre generelt styrke gebyrbestemmelsens avskrekkende effekt, og gi Arbeidstilsynet et mer effektivt og fleksibelt verktøy i saker hvor det avdekkes grove eller gjentatte overtredelser. Departementet viser til at brudd på arbeidsmiljøregelverket etter omstendighetene kan medføre alvorlig fare for arbeidstakeres liv og helse, og utgjøre grov arbeidslivskriminalitet. Arbeidslivskriminalitet har store negative konsekvenser, både for den som rammes og for samfunnet, noe som tilsier at maksimumsgrensen bør settes høyt.

Etter departementets vurdering er det dessuten et selvstendig poeng at arbeidsmiljølovens gebyrramme bør stå i et rimelig forhold til rammene i sammenlignbar lovgivning. De øvre rammene for overtredelsesgebyr i norske lover har gjennomgående økt de senere år, blant annet som følge av utviklingen i EØS-retten. Personopplysningsloven, konkurranseloven og markedsføringsloven er eksempler på dette. Det er departementets oppfatning at det sender et uheldig signal dersom arbeidsmiljølovens regler om overtredelsesgebyr har en betydelig lavere ramme enn for eksempel regelverk innenfor personvern, markedsføring og forbrukervern.

Departementets konklusjon er derfor at det er behov for å heve dagens beløpsbegrensning på 15 G. Som fremhevet i Prop. 62 L (2015–2016) er det samtidig et viktig hensyn at rammen ikke settes urealistisk høyt.

En øvre ramme på 50 G (5 931 000 kroner etter dagens sats) vil, etter departementets vurdering, i de fleste tilfellene gi Arbeidstilsynet tilstrekkelig handlingsrom til å avpasse størrelsen på gebyret etter overtredelsens art og omfang i de sakene som følges opp i det administrative sporet.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser på arbeidsgiversiden har som generell innvending at en heving av gebyrrammen til 50 G innebærer en for stor økning i forhold til gjeldende rett.

Departementet er enig i at forslaget utgjør et betydelig løft fra dagens ramme, men vurderer dette som nødvendig for å oppnå tilstrekkelig preventiv effekt, også i de alvorlige sakene. Det kan for eksempel være tilfellet dersom en stor virksomhet over tid underbetaler arbeidsstokken i strid med fastsatt allmenngjøringsforskrift. Det samme kan etter departementets oppfatning være tilfellet dersom overtredelsen i seg selv er tilstrekkelig grov, for eksempel fordi den innebærer alvorlig fare for liv og helse, eller at det påvises stadig gjentatte overtredelser av en viss alvorlighet. Departementet fastholder derfor forslaget om at 50 G bør være den alminnelige øvre rammen for overtredelsesgebyr etter arbeidsmiljøloven § 18-10. Slik departementet ser det, vil en slik ramme normalt være høy nok til å være tilstrekkelig avskrekkende, samtidig som den ikke er urealistisk høy. Departementet finner i denne sammenheng også grunn til å minne om at en slik lovendring i seg selv bare innebærer at den maksimale gebyrgrensen heves. Ved utmåling i det enkelte tilfellet skal fortsatt saken vurderes konkret opp mot kriteriene i loven, jf. arbeidsmiljøloven § 18-10 andre ledd.

Overfor de virkelig store virksomhetene er det likevel ikke gitt at en øvre ramme på 50 G vil ha tilstrekkelig individual- og allmennpreventiv effekt. I høringsnotatet foreslo departementet derfor at det i tillegg til en heving av «G-rammen», blir innført en alternativ ramme som knytter seg til virksomhetens årsomsetning. Videre ble det hørt et forslag om at dersom virksomheten er en del av et konsern, vil det være konsernets samlede omsetning som skal legges til grunn ved beregningen av gebyrtaket.

En alternativ ramme knyttet til virksomhetens omsetning ble spilt inn allerede i høringsrunden ved innføringen av overtredelsesgebyr i arbeidsmiljøloven i 2013, og er eksplisitt trukket frem som et alternativ i forarbeidene til forvaltningsloven, se Prop. 62 L (2015–2016) s. 195. Som nevnt i punkt 3.4 ovenfor, er det allerede en rekke eksempler på lover hvor den øvre rammen for overtredelsesgebyrets størrelse er knyttet til en prosentandel av omsetningen til et foretak. Se for eksempel konkurranseloven, verdipapirhandelloven, revisorloven og markedsføringsloven.

I høringsrunden har det vært særlig sterke innvendinger mot å bringe konsernomsetning som sådan inn som et alternativt grunnlag for beregning av gebyrrammen. NHO har blant annet pekt på at en slik regel vil bryte med det generelle prinsippet i selskapsretten om at det er det enkelte selskap og styret der som er ansvarlig for driften og de valg som tas.

Departementet vil vise til at høringsforslaget i denne forbindelse særlig tok sikte på å ta høyde for en tenkt situasjon hvor konserninntekter bevisst kanaliseres slik at omsetningen i «driftsselskapet» blir kunstig lav. Etter å ha vurdert høringsinnspillene, har departementet kommet til at forslaget ennå ikke er tilstrekkelig modent, blant annet sett i forhold til den generelle selskapsreguleringen. Departementet har også merket seg at høringsrunden ikke har avdekket at situasjoner med kunstig lav omsetning i driftsselskaper er hyppig forekommende i praksis. På denne bakgrunn vurderer departementet at det ikke er hensiktsmessig å gå videre med forslaget knyttet til konsernomsetning nå. Departementet vil samtidig fremholde at dersom det faktisk avdekkes tilfeller hvor det er begått alvorlige overtredelser i konsernvirksomheter med kunstig lav omsetning, må disse om nødvendig følges opp i straffesporet. Reglene om foretaksstraff inneholder ikke noen beløpsbegrensning, og departementet forutsetter at slike tilfeller politianmeldes av Arbeidstilsynet.

Departementet er fortsatt av den oppfatning at det er gode grunner for å gå videre med forslaget om en alternativ ramme knyttet til den enkelte virksomhets omsetning, slik at Arbeidstilsynet får mulighet til å ilegge overtredelsesgebyrer som virker tilstrekkelig avskrekkende også overfor de største virksomhetene.

Arbeidsmiljøloven § 18-10 vil da etter departementets forslag utformes slik at den øvre rammen enten vil være 50 G eller fire prosent av virksomhetens årsomsetning, hvor det høyeste beløpet vil utgjøre grensen i det enkelte tilfellet. Et innslagspunkt på fire prosent innebærer (med dagens G-regulering) at den alternative rammen vil kunne ha praktisk betydning for virksomheter med årsomsetning fra omtrent 150 millioner kroner. Departementet vil i denne sammenheng igjen understreke at rammen(e) i § 18-10 i seg selv kun vil angi det øvre taket for hvor stort overtredelsesgebyr det i det enkelte tilfellet er mulig å gi. Det vil derfor naturligvis ikke være noen automatikk i at det skal gis overtredelsesgebyr utover 50 G til virksomheter med årsomsetning over 150 millioner kroner. Her som ellers skal gebyret vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle, med grunnlag i faktum i saken vurdert opp mot kriteriene i arbeidsmiljøloven § 18-10 andre ledd. Poenget med forslaget om en alternativ gebyrramme knyttet til virksomhetenes årsomsetning, er dermed å gi Arbeidstilsynet adgang til en mer fleksibel sanksjonshjemmel som sikrer at ilagte gebyrer virker likt for små og store virksomheter.

I sitt høringsinnspill viser Datatilsynet til at man i konkurranseloven og personopplysningsloven har lignende bestemmelser knyttet til beregning av omsetning, men at man i disse lovene benytter begrepet «foretak» i stedet for «virksomhet». Datatilsynet foreslår at foretaksbegrepet også bør benyttes i arbeidsmiljøloven § 18-10 og viser til praksis fra EU-domstolen og likhetshensyn.

Departementet vil i den sammenheng vise til at det i arbeidsmiljøloven er tradisjon for å benytte virksomhetsbegrepet som avgrensningskriterium. Det vises særlig til arbeidsmiljøloven § 1-2 hvor virksomhet er benyttet som avgrensning for arbeidsmiljølovens virkeområde. Departementet har på denne bakgrunn valgt å holde fast ved «virksomhet» som begrep i forslaget.

Enkelte høringsinstanser har tatt opp spørsmålet om hva som i denne sammenheng skal regnes som omsetning. KS og Samfunnsbedriftene ber særlig om klargjøring for offentlig, og spesielt kommunal, sektor.

Generelt legger departementet til grunn at begrepet omsetning i lovforslaget skal forstås som «levering av varer og tjenester mot vederlag», jf. legaldefinisjonen i merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav a. Dette innebærer blant annet at det i utgangspunktet må foreligge en gjensidig bebyrdende avtale mellom to (eller flere) parter («ytelse mot ytelse»). For kommunal sektor betyr dette at for eksempel overføringer fra staten og skatteinntekter i utgangspunktet skal holdes utenfor en eventuell alternativ gebyrberegning.

Dette innebærer at den alternative prosentrammen i prinsippet vil gjelde likt for privat og offentlig sektor, ved at bare «reell omsetning» i henhold til merverdiavgiftslovens definisjon skal regnes med. Departementet understreker for ordens skyld at det ikke er av betydning om det dreier seg om avgiftspliktig omsetning etter merverdiavgiftsloven for øvrig.

Når det gjelder utmålingen av gebyr i kommunal sektor, legger departementet til grunn at Arbeidstilsynet også vil se hen til eventuelle konsekvenser for tjenestetilbudet i den enkelte kommune eller fylkeskommune, herunder lovpålagte tjenester. Departementet viser her til utmålingsmomentene i § 18-10 andre ledd hvor blant annet virksomhetens økonomiske evne skal vektlegges. I slike tilfeller må kommunens «økonomiske evne» forstås i lys av hvordan overtredelsesgebyret vil påvirke tjenestetilbudet.

Departementet vil generelt følge med på utviklingen av forvaltningspraksis i denne forbindelse.

Når det gjelder begrepet «årsomsetning», mener departementet at det må tas utgangspunkt i omsetningen fra foregående regnskapsår. Det vil gi en regel som er klar og forutsigbar for både virksomhetene og Arbeidstilsynet. Dersom det ikke er tilgjengelig informasjon om årsomsetningen, slik tilfellet vil være for nyetablerte bedrifter, eller virksomheten ikke har omsetning, vil 50 G utgjøre den øvre rammen.

Departementet har merket seg at NHO i sitt høringsinnspill trekker frem at en differensiert gebyrramme burde vært vurdert. NHO viser til at det ikke er opplagt at alle overtredelser bør ha samme gebyrramme og at et alternativ kunne være at en utvidet ramme gjaldt for de mer alvorlige overtredelsene. Departementet har vurdert å foreslå en mer differensiert gebyrramme, men har kommet til at det er mer hensiktsmessig å operere med de samme rammene for alle overtredelser. Departementet viser til at overtredelsesgebyrets størrelse alltid skal stå i forhold til den aktuelle overtredelsen. Det må foretas en individuell utmåling. På den måten vil man oppnå en naturlig differensiering.

I høringen har det også vært etterspurt mer konkrete retningslinjer for utmålingen av overtredelsesgebyr. LO og Helse Nord ønsker retningslinjer for bruk av det nye regelverket. Havindustristilsynet peker på at den vide rammen kan gjøre det vanskelig å plassere et gebyr på «riktig nivå». Maskinentreprenørenes Forbund mener forslaget bør følges opp med forskriftsarbeid for å fastsette nærmere rammer for når overtredelsesgebyr i det øvre sjiktet kan ilegges.

Departementet finner det ikke hensiktsmessig å forskriftsfeste nærmere retningslinjer for gebyrutmålingen. Departementet vil i den forbindelse vise til at de viktigste føringene for utmåling av overtredelsesgebyr allerede følger av de lovfastsatte momentene i § 18-10 andre ledd. Arbeidstilsynet har imidlertid utarbeidet interne retningslinjer for etatens bruk av overtredelsesgebyr. Departementet legger til grunn at det vil være hensiktsmessig at Arbeidstilsynet gjennomgår og oppdaterer sine retningslinjer i lys av de foreslåtte lovendringene i arbeidsmiljøloven § 18-10. For å ivareta hensynet til forutsigbarhet for virksomhetene, bør det videre vurderes å tilgjengeliggjøre disse retningslinjene.

Når det gjelder det generelle gebyrnivået legger departementet til grunn at en såpass betydelig økning av gebyrtaket som departementets lovforslag innebærer, naturlig også vil føre til en økning i gebyrnivået i praksis, især ved omfattende og grove overtredelser. Departementet finner samtidig grunn til å understreke at overtredelsesgebyr tett opp mot den øvre rammen vil være forbeholdt de sjeldne tilfellene. Som påpekt i Prop. 83 L (2012–2013) vil det generelt være relevant å se hen til politiets bøtepraksis i sammenlignbare saker. Departementet vil likevel presisere at det ikke er naturlig at bøtenivået skal utgjøre en øvre skranke for størrelsen på overtredelsesgebyr ilagt av Arbeidstilsynet.

Et flertall av høringsinstansene har gitt uttrykk for mer prinsipielle bekymringer knyttet til en utvikling hvor flere og mer alvorlige saker sanksjoneres administrativt og ikke i straffesporet med de rettssikkerhetsgarantier som følger av straffeprosessloven. Til dette vil departementet understreke at de mest alvorlige sakene fortsatt skal og bør anmeldes, slik at de kan følges opp i det ordinære straffesporet av politiet og påtalemyndigheten. En økning av gebyrtaket endrer ikke dette.

Som det fremgår av gjennomgangen av gjeldende rett under punkt 3.1, er bestemmelsen om overtredelsesgebyr i arbeidsmiljøloven § 18-10 gitt tilsvarende anvendelse for allmenngjøringsloven, utlendingsloven og anskaffelsesloven. Videre følger det av universitets- og høyskoleloven, folkehøyskoleloven og fagskoleloven at arbeidsmiljøloven kapittel 18 (herunder § 18-10) gjelder «så langt det passer». Departementet har ikke funnet grunn til å foreslå endringer i dette systemet. Det innebærer at en heving av gebyrtaket også vil gjelde ved ileggelse av overtredelsesgebyr etter disse lovene.

Departementet har videre notert seg at enkelte høringsinstanser har pekt på at bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 18-10 første ledd har et tilnærmet objektivt skyldansvar, som ikke nødvendigvis er i samsvar med nyere rettspraksis fra EMD og Høyesterett. Til dette bemerkes for det første at Arbeidstilsynet og Havindustritilsynet har fått uttrykkelig instruks om å anvende skyldkravet i tråd med den nye rettspraksisen. Departementet er dessuten i gang med en bredere gjennomgang av Arbeidstilsynets virkemidler, og vil i den forbindelse foreta en vurdering av skyldkravet i § 18-10 første ledd.