7 Administrative og økonomiske konsekvenser

7.1 Økonomiske virkninger og anslag på proveny

Havbruksnæringen er i dag en av Norges største og mest lønnsomme næringer, som leverer til et globalt marked. Også med en grunnrenteskatt vil det være attraktivt å investere i og videreutvikle norsk havbruk. Grunnrenteskatten er utformet slik at investeringer og drift som er lønnsomme før grunnrenteskatt, også vil være lønnsomme for selskapene etter grunnrenteskatt. En nøytral grunnrenteskatt har samme egenskaper som en passiv statlig partner i selskapenes virksomhet. Staten dekker en andel av investeringskostnaden tilsvarende skattesatsen, samtidig som den trekker inn en tilsvarende andel av de fremtidige nettoinntektene som investeringen gir. En rasjonell investor vil også etter innføring av en grunnrenteskatt ønske å investere i havbruk, siden avkastningen per krone investert er uendret. Grunnrenteskatten vil heller ikke påvirke selskapenes insentiver til å flytte virksomhet ut av landet eller beslutninger om å investere i andre produksjonsformer som havbruk på land eller til havs. Det vises til nærmere omtale i kapittel 5.

I motsetning til bruttoavgifter er overskuddsbaserte skatter, som grunnrenteskatt, godt egnet i næringer med svingende overskudd. Målet med en grunnrenteskatt er ikke å trekke inn et bestemt beløp i proveny, men en andel av den årlige verdiskapingen. Grunnrente i havbruksnæringen har variert mye over tid. Figur 7.1 viser anslått grunnrente i rapporten «Ressursrenten i naturressursnæringene i Norge 1984-2021» fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Ifølge denne rapporten har anslaget for grunnrenten de siste ti årene variert fra 0,9 mrd. i 2012 til 24,6 mrd. 2021-kroner i 2016. Hovedforklaringen på økningen i grunnrenten fra 2012 ser ifølge rapporten ut til å være økte priser. I 2020 og 2021 anslår SSB grunnrenten til henholdsvis 9,6 og 11,8 mrd. 2021-kroner. Havbruksskatteutvalget anslo en grunnrente på om lag 17,5 mrd. kroner.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 7.2 illustrerer samvariasjonen mellom laksepris og grunnrenteinntekten i havbruk, begge i faste 2021-kroner. Figuren viser at høye laksepriser bidrar til å trekke grunnrenten opp, mens år med lavere priser typisk vil gi lavere grunnrente. I tillegg til salgspris vil imidlertid prisen på innsatsfaktorer og biologiske forhold som sykdom, dødelighet mv. påvirke hvilken grunnrente som realiseres. Beregnet grunnrente i 2020 og 2021 var betydelig lavere enn i årene før. Ifølge SSB skyldes det at prisene falt noe samtidig som kostnadene økte. De senere årene har prisen på viktige innsatsfaktorer steget, spesielt på fôr, samtidig som svekket krone har økt kostnadene. NORCE-rapporten «Kostnadsutvikling i oppdrett av laks og ørret: Hva koster biologisk risiko?» fra 2022 viser at utviklingen i pris og kostnader henger tett sammen. Rapporten peker blant annet på at kostnadene har økt mye siden 2005 som følge av økte priser på innsatsfaktorer, økt kapitalintensitet, økt biologisk risiko samt luse- og andre miljøreguleringer.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statsistisk sentralbyrå (2022) og Finansdepartementet.

I høringsnotatet ble det anslått et proveny til fordeling mellom stat og kommunesektor på mellom 3,65 mrd. kroner og 3,8 mrd. kroner, avhengig av om bunnfradraget ble satt til henholdsvis 67,5 mill. kroner eller 54 mill. kroner. Estimatet var blant annet basert på skattedata for 2020.

Provenyet for det enkelte år fremover vil avhenge av en rekke forhold som utviklingen i laksepriser, valutakurser, kostnader, biologiske forhold og produksjon i andre land. Særlig er grunnrenten avhengig av lakseprisen. Figur 7.3 illustrerer at lakseprisen har variert mye. Mens prisen var på over 100 kroner i første del av mai 2022, falt den til nærmere 60 kroner i september samme år, før den igjen tok seg opp. Siden dette er en ny skatt, vil det også være usikkerhet om grunnlagsdata for provenyberegningen samsvarer med den konkrete avgrensningen av skatten. I tillegg er det også risiko for tilpasninger som kan redusere grunnrenteinntekten, både på kostnads- og inntektssiden.

En fordel med en grunnrenteskatt er at den automatisk tilpasser seg overskuddet i næringen. I år med høye salgspriser og høy grunnrente vil også skatteprovenyet bli høyt. I år med lite grunnrente, vil skatteprovenyet bli lavt.

Departementet har i denne proposisjonen i tillegg benyttet regnskapstall fra 2021. Sammenlignet med høringsnotatet er forslaget blant annet justert ved at den effektive skattesatsen er redusert til 35 pst., bunnfradraget er økt til 70 mill. kroner og det gis et sjablongfradrag for visse historiske tillatelser. Regjeringens forslag til grunnrenteskatt på havbruk ville gitt et proveny på anslagsvis 3,5 mrd. kroner når en legger til grunn regnskapsdata for 2021 og skattedata for 2020. Lakseprisene har i begynnelsen av 2023 vært høyere enn 2020 og 2021. Det vil, alt annet likt, gi et høyere proveny. Departementet vil i budsjettet for 2024 komme nærmere tilbake med et provenyanslag for 2023. Siden selskaper betaler skatt etterskuddsvis, bokføres inntektene fra grunnrenteskatten for 2023 på statsbudsjettet for 2024.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

7.2 Administrative konsekvenser for offentlige myndigheter

I høringsnotatet var det beskrevet at Skatteetaten vil ha kostnader til utvikling av en systemløsning for grunnrentebeskatning av havbruksnæringen, utarbeidelse av informasjon- og veiledningsmateriell og opplæring av saksbehandlere i 2023, samt varige kostnader til informasjon og veiledning, drift av systemløsningen og saksbehandling, herunder fastsetting og kontroll.

Skattedirektoratet har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at normpris gir best uttrykk for grunnrenten for alle fiskeslag og typer salg. Normpriser fastsatt av et normprisråd vil være mer treffsikre enn bruk av Nasdaq-priser, og et normprisråd vil være et godt virkemiddel for å motvirke skattemotiverte tilpasninger. For å sikre et bredt grunnlag for normprisfastsettelsen kan det etableres rapporteringsplikt lik den petroleumsselskaper har til petroleumsprisrådet. I tillegg vil et slikt prisråd kunne få prisinformasjon fra ulike aktører som for eksempel Nasdaq, Statistisk sentralbyrås eksportstatistikk, laksebørsen Fish Pool, Akvafakta fra Sjømat Norge, markedsrapporter fra Kontali analyse, samt ulike markedsindekser som Fish Pool European Buyers Index.

Direktoratet peker videre på at introduksjonen av et nytt skatteregime vil medføre behov for systemtekniske endringer og etablering av et kompetansemiljø på grunnrenteskatt for havbruksnæringen i Skatteetaten. På kort sikt forventes økt veiledningsaktivitet, mens det på noe lengre sikt vil være behov for en mer balansert veilednings- og kontrollaktivitet. Det vil særlig bli behov for kontroll av internprising. Disse tiltakene vil kreve ressurser til systemutvikling, drift og forvaltning av nye systemer og tekniske løsninger i hele skatteprosessen.

Departementet viser til at Skatteetaten i 2023 og 2024 vil ha merkostnader til utvikling av en systemløsning for grunnrentebeskatning av havbruksnæringen, og nødvendig utvikling for å håndtere endringer i forskuddssystemene, skattemelding og fastsetting. Ny systemløsning må være på plass til fastsetting for inntektsåret 2023. Det vil være behov for å etablere et kompetansemiljø på grunnrenteskatt for havbruksnæringen i Skatteetaten. Videre vil Skatteetaten ha varige merkostnader til drift av den nye systemløsningen, utarbeidelse av informasjons- og veiledningsmateriell og saksbehandling, herunder fastsetting, veiledning og kontroll. Også for Fiskeridirektoratet kan det komme merkostnader til utvikling av drift av rapporteringsløsninger om disse endres.

Departementet viser til beskrivelsen i punkt 5.6.1 av hvordan et prisråd for havbruk kan fungere. Et prisråd vil forenkle skattefastsettingen både for selskapene og myndighetene. I tillegg kan det være ressursbesparende ved at en unngår endringssaker og tvister mellom skattepliktige og skattemyndighetene. Et prisråd vil videre redusere risikoen for forskyvning av skattegrunnlaget gjennom internprising. Slik prisrådet er skissert, vil det få mandat til å fastsette skatteavregningspriser. Forslag om et prisråd vil innebære ressurser til opprettelse og drift av et slikt råd. De alminnelige reglene ved egenfastsettingen vil gjelde for inntektsåret 2023, og i perioden inntil et prisråd er etablert og har fastsatt skatteavregningspriser. Der rådet ikke har fastsatt skattavregningspriser må grunnrenteskattepliktige selv komme frem til markedsverdien ved merdkanten til bruk ved inntektsfastsettingen.

Departementet legger til grunn at et velfungerende prisråd i betydelig grad vil lette arbeidet for skattemyndighetene med kontroll av egenfastsetting av inntektssiden i grunnrenteskatten. I de tilfeller der skattepliktiges egne priser legges til grunn i fastsettingen, vil det kreve større ressurser til kontroll, da særlig av internprising.

På fradragssiden må det kontrolleres at fradragene har den nødvendige tilknytning til grunnrenteskattepliktig inntekt, og at delte utgifter allokeres riktig. Dersom utgiften er knyttet til interne transaksjoner, må det undersøkes om prisen er markedsmessig eller om det foreligger avvik på grunn av interessefellesskap. Skatteetaten har imidlertid omfattende erfaring med å håndheve og kontrollere særskatteregimer og denne type problemstillinger fra både petroleums- og kraftverksbeskatningen.

7.3 Administrative konsekvenser for de skattepliktige

I høringsnotatet antok departementet at den administrative byrden for de skattepliktige vil bli begrenset. Utgangspunktet for vurderingen var forslaget om å fastsette inntekt basert på Nasdaq-prisene for laks, og selskapenes egne salgspriser for ørret og regnbueørret. Grunnrenteinntekten ville dermed baseres på opplysninger selskapene allerede besitter og som rapporteres gjennom den ordinære skattemeldingen i dag. Departementet antok at fradragssiden kunne bli noe mer komplisert, herunder for å få riktig tilordning av fradrag til alminnelig og grunnrenteskattepliktig inntekt for kostnader som har delt allokering.

Fiskeridirektoratet peker på at dagens rapportering fra innehaver av tillatelse ikke skiller mellom de ulike tillatelsestypene. Dette kan vanskeliggjøre kontroll av biomasse for ordinære matfisktillatelser, som er grunnlaget for grunnrenteskatten, ettersom innehaver rapporterer biomasse samlet for alle typer tillatelser. Etter direktoratets vurdering har ikke dagens rapporteringsløsning tilstrekkelig høy kvalitet til å være egnet for kontroll av at selskapene betaler riktig grunnrenteskatt. Direktoratet foreslår endringer i dagens rapporteringssystem, herunder mer omfattende rapportering av aktørenes stående biomasse, produksjon og økonomi. Fiskeridirektoratet foreslår at det innføres biomasserapportering på tillatelsesnivå, og antar det er en forutsetning for grunnrenteskatten. Slaktetidspunktet er trolig det sikreste kontrollpunktet for å vurdere hvor mye fisk som er produsert og slaktet innenfor ulike tillatelsestyper. Slakteriene er i dag ikke omfattet av rapporteringsplikt til Fiskeridirektoratet.

Regelrådet har i sin høringsuttalelse pekt på enkelte punkter i utredningen av virkninger for næringslivet som kunne vært vurdert nærmere. Det vises da særlig til situasjoner hvor normprisen avviker fra reelle inntekter, og at skatten da ikke nødvendigvis vil virke nøytralt på investeringsbeslutninger. De peker også på at virkningene av økt produksjonsavgift og innføring av en naturressursskatt burde vært utredet nærmere, og da særlig for de mindre selskapene, som på grunn av bunnfradraget ikke skal betale grunnrenteskatt.

Sjømat Norge og Nordlaks Oppdrett AS mener innføringen av den foreslåtte grunnrenteskatten vil føre til vesentlig større byråkrati i selskapene. Sjømat Norge viser til at selskapene vil måtte øke bemanningen radikalt for å håndtere krav om innrapportering, fradrag og tilpasninger til nytt skatteregime. Videre kan skattens vridende effekter resultere i betydelige skattemessig begrunnede omorganiseringer, både innenfor og utenfor næringen. Grieg Seafoods ASA viser til at det er svært usikkert hvordan ulike typer tillatelser innenfor og utenfor skatteregiemet skal behandles og administreres.

Kverva AS viser til at selv om antallet bedrifter i næringen ikke er veldig stort, må utfyllingen og behandlingen av skattefastsettingen gjøres av alle – også de som skal synliggjøre at de faller utenfor ordningen på grunn av bunnfradraget. Kverva AS viser videre til at verdikjeden i havbruksnæringen er betydelig mer kompleks enn i kraftbransjen eller ved oljeutvinning. Det er høy grad av vertikal integrasjon. Modellen krever store endringer i administrative systemer og prosesser, og skal likevel være innført fra 1. januar 2023 – flere måneder før Stortinget får et forslag til behandling, og uten at selskapene vet hva de skal forholde seg til av skatter og skattesystem inneværende år. Fordi systemet ikke vil være klart før langt ut i 2023, risikerer selskapene å måtte føre regnskaper om igjen for store deler av året når rammeverket først er klarlagt. Det foreligger ennå ikke grunnlag for å kode regnskapsbilag i de administrative systemene, noe som ville vært normalt ved store systemomlegginger som også kan komme til å kreve betydelige endringer i dokumentasjon og interne avregningssystemer. På bakgrunn av dette vil de administrative kostnadene ved en ny og komplisert skatt bli en betydelig belastning for mange av selskapene.

Lerøy Seafood Group ASA mener regjeringen har undervurdert kompleksiteten i verdikjeden og verdiskapingsprosessen. Skattesubjektets strenge avgrensning til sjøfasen introduserer en rekke praktiske utfordringer og fordrer at fortjeneste opptjent i alle ledd allokeres til sin rettmessige kilde. I dag er de fleste havbruksselskaper organisert som vertikalt integrerte foretak med aktiviteter innenfor og utenfor virkeområdet til den nye særskatten. Forslaget innebærer at selskapene i betydelig større grad må skille mellom disse aktivitetene for skatteformål. Det vises til at dette vil medføre en bred restrukturering av selskapene i et forsøk på å isolere høyskatteområdet, og medfører merkostnader for næringslivet i form av rådgivning, restrukturering og etableringsutgifter innledningsvis, samt administrasjon, regnskapsføring og revisjon.

Departementet viser til justeringen i fastsettingen av grunnrenteskattepliktig inntekt i punkt 5.6.1. Avhengig av den endelige utformingen av selskapenes innrapportering av opplysninger til prisrådet vil innføringen av en grunnrenteskatt på havbruk føre til en viss økning i behovet for opplysninger for offentlige myndigheter, og da særlig til et prisråd og skattemyndighetene. Departementet antar likevel at de opplysningene de grunnrenteskattepliktige pålegges å rapportere, i det vesentlige vil være opplysninger de allerede besitter.

Departementet viser videre til at innføring av en grunnrenteskatt kan medføre et behov for at dagens rapporteringsplikt for næringsaktørene endres. Det kan også bli nødvendig med tilpasninger i rapporteringsløsninger, både teknisk og rettslig, mellom offentlige myndigheter ved utvidelse av samarbeidet mellom Skatteetaten og Fiskeridirektoratet. Dette vil i så fall gi merkostnader for Fiskeridirektoratet til utvikling og drift av rapporteringsløsninger. Eventuell mer detaljert innrapportering kan medføre en økning i den administrative byrden for de skattepliktige.