2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Tilrettelegging for en velfungerende jernbanesektor

I Meld. St. 27 (2014–2015) er det beskrevet en jernbanereform. Hovedformålet med reformen er å legge til rette for en velfungerende jernbanesektor, der plasseringen av hovedoppgavene til de enkelte aktørene rendyrkes slik at det særlig blir samsvar mellom oppgaver og virkemidler. Jernbanesektoren vil få en mer forretningsmessig innretning, og et sentralt virkemiddel er å bygge ned etableringshindre for å legge til rette for en velfungerende konkurranse, både for gods- og persontransport. Videre skal de enkelte aktørene finansieres og organiseres slik at de får incentiver til effektiv drift. Markedsmekanismer skal brukes til å styre og koordinere så langt det er hensiktsmessig, samtidig som fordelen ved å ha offentlige organer og offentlig eide selskaper skal utnyttes når det er nødvendig. Dette innebærer bl.a. et mer forretningsmessig forhold mellom infrastrukturforvalter og jernbaneforetak, og et tydelig fokus på de reisende og andre kunders behov.

Til disse organisatoriske og strukturelle grepene hører lov- og forskriftsbestemmelser som ivaretar disse formålene. I Prop. 143 L (2015–2016) har departementet beskrevet lovendringer som er nødvendige bl.a. for å styrke sikkerhetstilsynet i sektoren og for å gi det nyopprettede Bane NOR SF nødvendige lovhjemler til å besørge effektive prosesser i forbindelse med gjennomføring av grunnerverv. I samme proposisjon er det vist til at gjennomføring av direktiv 2012/34/EU om et felles europeisk jernbaneområde også vil bidra til at de strukturelle betingelsene for en velfungerende jernbanesektor er til stede.

Det er videre viktig at det er like rammebetingelser mellom EØS-statene, da det for godssektoren og internasjonal persontransport er et liberalisert marked for å utføre jernbanetjenester. Når regjeringen nå gradvis innfører konkurranse også på det nasjonale persontransportmarkedet er det sentralt at også norske jernbaneforetak kan konkurrere på like vilkår som jernbaneforetak fra andre EØS-land. Gjennomføring i norsk rett av bestemmelsene i direktiv 2012/34/EU er et sentralt ledd i dette. Selv om de fleste ordningene allerede er del av norsk rett og etablert praksis i sektoren, vil flere av de nye endringene legge til rette for at en reformert norsk jernbanesektor skal fungere som forutsatt i Meld. St. 27 (2014–2015). Dette gjelder bl.a. nye regler om tilgang til jernbanerelaterte tjenester, tydelige krav til rollefordeling og bestemmelser som gir et sterkt markedsovervåkingsorgan.

I det følgende blir det redegjort nærmere for formålet med og innholdet i direktivet.

2.2 Nærmere om direktiv 2012/34/EU

Direktivet er en sammenslåing og omarbeiding av direktivene 91/440/EØF, 95/18/EF og 2001/14/EF med senere endringer, som alle er tidligere gjennomført og gjelder som norsk rett i dag. I tillegg er det foretatt en del presiseringer og moderniseringer, og foreldede bestemmelser er tatt ut. Direktivet har som formål å bidra til at jernbanen kan bli mer konkurransedyktig, særlig ved å løse problemer relatert til uhensiktsmessig finansiering og prising av infrastrukturen, eksisterende konkurransehindringer samt mangel på et velfungerende markedsovervåkingsorgan.

Kapittel I Alminnelige bestemmelser

Det fremgår av fortalen til direktivet at det skal bidra til at jernbanen blir mer konkurransedyktig ved å legge til rette for mer velfungerende markeder for jernbanetjenester og jernbanerelaterte tjenester. Artikkel 1 angir at direktivet inneholder bestemmelser om forvaltning av jernbaneinfrastruktur og transportvirksomhet som utføres av jernbaneforetak (kapittel II), kriterier for utstedelse av lisenser til jernbaneforetak (kapittel III) og prinsipper og fremgangsmåter for fastsettelse og innkreving av infrastrukturavgifter og fordeling av kapasitet (kapittel IV). I kapittel IV er det også tatt inn bestemmelser som styrker uavhengigheten til markedsovervåkingsorganet, og angir tydeligere hvilke oppgaver det skal ha.

Det er inntatt unntaksregler i artikkel 2, som gjør at deler av direktivet ikke gjelder for bl.a. jernbaneforetak som bare yter tjenester i byer og forsteder eller regionale tjenester på lokale og regionale frittstående jernbanenett. Det kan for øvrig gjøres nasjonale unntak for visse jernbaneforetak og infrastruktur, noe som ikke omtales her, da dette vurderes i arbeidet med forskrifter i forbindelse med gjennomføring av direktivet.

Kapittel II Utvikling av jernbanene i unionen

Kapitlet omhandler forvaltningsmessig uavhengighet, skille mellom infrastrukturforvalter og transportvirksomhet og skille mellom forskjellige former for transportvirksomhet, samt finansiell sanering.

Bestemmelsene viderefører stort sett gjeldende krav til jernbaneforetak og infrastrukturforvalterens uavhengighet, samt regnskapsmessig skille mellom infrastrukturforvalter og jernbaneforetak. Det samme gjelder reglene om finansiering av infrastrukturforvalter og gjeldssanering av offentlig eide eller kontrollerte jernbaneforetak. Reglene om tilgang til jernbaneinfrastruktur og tjenester er også i stor grad en videreføring av gjeldende regelverk.

Bestemmelsene i artikkel 13 innskjerper og utvider vilkår for tilgang til og tjenester som ytes i serviceanlegg nevnt i vedlegg II nr. 2, eksempelvis godsterminaler og vedlikeholdsanlegg. Dette gjelder også sportilgang til slike serviceanlegg. Det fremgår bl.a. at hvis et organ eller et jernbaneforetak har en dominerende stilling på de nasjonale markeder for jernbanetransporttjenester som serviceanlegget brukes til, skal de som driver slike serviceanlegg være organisert på en slik måte at de er uavhengige av det nevnte organ eller foretak med hensyn til organisering og beslutningstaking. Slik uavhengighet innebærer ikke krav om at det skal opprettes en separat juridisk enhet for serviceanleggene. Kravet om uavhengighet kan oppfylles ved to atskilte avdelinger innenfor én og samme juridiske enhet. For serviceanlegg nevnt i vedlegg II nr. 2 skal den som driver det og organet eller foretaket ha atskilte regnskaper, herunder atskilte balanser og driftsregnskaper.

Når et serviceanlegg nevnt i vedlegg II nr. 2 ikke har vært i bruk i minst to påfølgende år, og et jernbaneforetak på grunnlag av påviste behov har tilkjennegitt sin interesse overfor den som driver nevnte serviceanlegg, skal eieren av anlegget gjøre det offentlig kjent at driften av anlegget helt eller delvis kan leases eller leies som jernbaneserviceanlegg. Dette gjelder likevel ikke dersom den som driver serviceanlegget kan godtgjøre at alle jernbaneforetak er forhindret fra å bruke anlegget pga. en pågående omstillingsprosess.

Kapittel III Utstedelse av lisens til jernbaneforetak

Kapitlet inneholder bl.a. vilkår for å få lisens som jernbaneforetak og omfatter krav til god vandel, krav til økonomisk evne, krav til faglig dyktighet og bestemmelser om dekning av erstatningsansvar. Det er også fastsatt regler om gyldighet og tilbakekall mv. av lisenser.

Hovedinnholdet i kapitlet er stort sett i samsvar med tidligere direktiv som allerede er gjennomført i norsk rett.

Kapittel IV Innkreving av avgifter for bruk av jernbaneinfrastruktur og fordeling av jernbaneinfrastrukturkapasitet

Artikkel 27 om nettveiledningen (Network statement) er noe endret, og nettveiledningen skal nå også inneholde opplysninger om vilkårene for tilgang til serviceanlegg og tilbud om tjenester i disse anleggene, eller henvise til et nettsted der opplysningene er gratis tilgjengelig elektronisk. Innholdet i nettveiledningen er fastsatt i vedlegg IV.

Artikkel 29 inneholder bestemmelser om fastsettelse og innkreving av avgifter, herunder infrastrukturavgifter. Som i dag skal medlemsstatene fastsette avgiftsrammen for slike avgifter og fastsette særskilte avgiftsregler. Sistnevnte kan delegeres til infrastrukturforvalteren.

I artikkel 31 er det fastsatt avgiftsprinsipper. Disse er dels omarbeidet og til dels nye. Det fremgår at medlemsstatene skal kreve at infrastrukturforvalteren og de som driver serviceanlegg gir markedsovervåkingsorganene alle nødvendige opplysninger om de avgifter som pålegges, slik at markedsovervåkingsorganet kan utføre sine funksjoner som nevnt i artikkel 56. Den som driver serviceanlegg skal dessuten gi infrastrukturforvalteren opplysninger om de avgifter som skal medtas i nettveiledningen, eller angi nettsted der disse opplysningene er gjort gratis tilgjengelig. Artikkel 32 inneholder mulighet for å fastsette unntak fra avgiftsprinsippene.

I henhold til artikkel 33, som medfører visse endringer, kan infrastrukturforvalteren i visse tilfeller gi rabatter på avgifter som innkreves for en bestemt del av infrastrukturen, i samsvar med fastsatte kriterier.

Artikkel 35 inneholder bestemmelser om at infrastrukturavgiftene gjennom en ytelsesordning skal oppmuntre jernbaneforetakene og infrastrukturforvalteren til å redusere forstyrrelser på jernbanenettet til et minimum og forbedre jernbanenettets ytelse. Ordningen kan omfatte erstatning for å forstyrre driften av jernbanenettet, kompensasjon til foretak som påføres tap som følge av forstyrrelser og bonuser som belønner ytelse som overstiger planlagte ytelser. Grunnprinsippene for ytelsesordningen fremgår av vedlegg VI nr. 2 og får anvendelse på hele jernbanenettet. Kommisjonen er gitt myndighet til å vedta delegerte rettsakter om visse endringer i vedlegg VI nr. 2 bokstav c.

Artikkel 36 fastsetter bl.a. at infrastrukturforvalter kan kreve en passende avgift for kapasitet som er tildelt, men ikke brukes. Innkreving av en slik avgift er obligatorisk når søkere som har fått tildelt ruteleier gjentatte ganger, unnlater å benytte disse eller deler av dem. For å kunne kreve inn en slik avgift skal infrastrukturforvalterne offentliggjøre kriteriene for ileggelse i nettveiledningen.

Artiklene 38, 39 og 40 omhandler rett til kapasitet og kapasitetsfordeling, samt regler om samarbeid mellom infrastrukturforvaltere om fordeling av infrastrukturkapasitet på mer enn ett nett. Av artikkel 41 fremgår hvem som kan søke om infrastrukturkapasitet. Det som er nytt er at også andre enn jernbaneforetak kan søke om infrastrukturkapasitet. Infrastrukturforvalteren kan stille krav til søkerne. Disse kravene skal angis i nettveiledningen. Kommisjonen har vedtatt forordning (EU) 2015/10 av 6. januar 2015 om kriterier for søkere om jernbaneinfrastrukturkapasitet og om oppheving av gjennomføringsforordning (EU) nr. 870/2014 i tråd med hjemmelen i artikkel 41.

Det kan fortsatt inngås rammeavtaler om infrastrukturkapasitet for en begrenset periode, jf. artikkel 42. Kommisjonen har vedtatt forordning (EU) 2016/545 av 7. april 2016 om fremgangsmåte og kriterier som skal følges ved anvendelse av artikkelen.

Markedsovervåkingsorgan (avsnitt 4 i kapittel IV)

I artikkel 55 og 56 er det inntatt regler om markedsovervåkingsorganet og dets funksjoner. I Norge er det Statens jernbanetilsyn som utøver disse funksjonene.

Av artikkel 55 fremgår det at markedsovervåkingsorganet skal være en frittstående myndighet som organisatorisk, funksjonelt, hierarkisk og når det gjelder beslutningstaking er juridisk atskilt fra og uavhengig av alle andre offentlige eller private enheter. Det skal også være uavhengig av alle infrastrukturforvaltere, avgiftsorganer, fordelingsorganer og søkere når det gjelder egen organisering, finansiering, juridisk struktur og beslutninger. Det skal videre være funksjonelt uavhengig av enhver myndighet som er involvert i tildeling av en kontrakt om offentlig tjenesteyting.

Det er lagt opp til at medlemsstatene kan opprette markedsovervåkingsorganer som har myndighet for flere regulerte sektorer dersom disse oppfyller kravene til uavhengighet som nevnt over. Markedsovervåkingsorganet for jernbanesektoren kan også rent organisatorisk slås sammen med den nasjonale konkurransemyndigheten, sikkerhetsmyndigheten eller den lisensutstedende myndigheten, dersom den felles myndigheten oppfyller de nevnte kravene til uavhengighet.

Det er også regler om at medlemsstatene skal påse at markedsovervåkingsorganet bemannes og forvaltes på en måte som sikrer dets uavhengighet. Det skal påses at de personer som har til oppgave å treffe beslutninger for markedsovervåkingsorganet (jf. artikkel 56), for eksempel medlemmer av styret der det er relevant, utpekes av den nasjonale regjering eller annen offentlig myndighet som ikke har direkte eierskap over regulerte foretak. Medlemsstatene skal avgjøre om disse personene skal utpekes for en fast periode som kan forlenges, eller på et permanent grunnlag hvor muligheten til avskjed er begrenset til disiplinære årsaker, og ikke forhold som er knyttet til deres beslutningstaking.

For øvrig skal medlemsstatene sikre at disse personene handler uavhengig av alle markedsinteresser knyttet til jernbanesektoren, og de kan derfor ikke ha noen interesse i eller forretningsforbindelse med noen av de regulerte foretak eller enheter. Disse personene skal årlig avgi en forpliktelseserklæring og en interesseerklæring om at det ikke foreligger noen direkte eller indirekte interesser som vil kunne anses å berøre deres uavhengighet. Videre skal disse personene ikke delta i beslutninger i saker som berører et foretak de har hatt en direkte eller indirekte tilknytning til i løpet av det året behandlingen av saken ble iverksatt.

Disse personene skal for øvrig ikke søke eller motta instrukser fra noen regjering eller annen offentlig eller privat enhet når de utfører sine markedsovervåkingsfunksjoner, og de skal ha full beslutningsmyndighet når det gjelder rekruttering og forvaltning av markedsovervåkingsorganets personale. De skal etter at de har avsluttet sitt ansettelsesforhold i markedsovervåkingsorganet ikke kunne ta noen stilling i noen av de regulerte foretakene eller enhetene på minimum ett år.

Artikkel 56 lister opp markedsovervåkingsorganets funksjoner. Det fremgår her at en søker har rett til å klage til markedsovervåkingsorganet dersom vedkommende mener å ha blitt urettferdig behandlet, utsatt for forskjellsbehandling eller fått sine rettigheter krenket på annen måte, særlig når det gjelder beslutninger som er truffet av infrastrukturforvalter, jernbaneforetak eller den som driver serviceanlegg.

Med forbehold om de nasjonale konkurransemyndigheters myndighet til å sikre konkurransen på markedene for jernbanetjenester, skal markedsovervåkingsorganet ha myndighet til å overvåke konkurransesituasjonen på disse markedene på eget initiativ. Formålet med markedsovervåkningen er å unngå forskjellsbehandling av søkerne når det gjelder kriterier i nettveiledningen, fordelingsprosessen og resultatet av denne, avgiftsordningen, nivået på eller strukturen til infrastrukturavgifter, ordninger for tilgang i samsvar med artikkel 10 til 13, og tilgang til og innkreving av avgifter for tjenester i samsvar med artikkel 13. For øvrig skal markedsovervåkingsorganet samarbeide tett med den nasjonale sikkerhetsmyndigheten og med den lisensutstedende myndigheten.

Det er også fastsatt at markedsovervåkingsorganet skal ha den nødvendige organisatoriske kapasitet med hensyn til menneskelige og materielle ressurser, som skal stå i forhold til jernbanesektorens betydning i medlemsstaten.

Markedsovervåkingsorganet skal påse at avgifter som er fastsatt av infrastrukturforvalteren er i samsvar med kapittel IV avsnitt 2.

Videre skal markedsovervåkingsorganet regelmessig, og minst annethvert år, rådføre seg med representanter for brukerne av godstransport og persontransporttjenestene for å ta hensyn til deres synspunkter på jernbanemarkedet. Det skal også ha myndighet til å kreve relevante opplysninger fra infrastrukturforvalteren, søkerne og alle berørte parter i den berørte medlemsstat. For øvrig er det fastsatt regler for innhenting av slike opplysninger, og dersom disse ikke følges skal markedsovervåkingsorganet kunne håndheve reglene med passende sanksjoner, herunder bøter.

Beslutninger fattet av markedsovervåkingsorganet skal være bindende for alle parter som omfattes av beslutningen, og skal ikke være gjenstand for kontroll av en annen forvaltningsinstans. Det skal kunne håndheve sine beslutninger med passende sanksjoner, herunder bøter. Medlemsstatene skal sikre at beslutningene som treffes av markedsovervåkingsorganet er underlagt domstolskontroll. Domstolsbehandling kan ha utsettende virkning på markedsovervåkingsorganets beslutning bare dersom en umiddelbar anvendelse av markedsovervåkingsorganets beslutning kan forårsake uopprettelige eller åpenbart urimelige skader for den klagende part.

Markedsovervåkingsorganet skal ha myndighet til å utføre tilsyn eller ta initiativ til eksterne tilsynsaktiviteter hos infrastrukturforvaltere, den som driver serviceanlegg og jernbaneforetak der det er relevant, for å kontrollere at de overholder bestemmelsen i artikkel 6 om atskillelse av regnskaper.

2.3 Øvrige forslag til endringer i jernbaneloven og jernbaneundersøkelsesloven

2.3.1 Rusbestemmelsene

Rusbestemmelsene i jernbaneloven §§ 3 a og 3 c skiller seg fra reglene i vegtrafikkloven og luftfartsloven om kontroll med promillereglene og lovbestemte grenser for når en skal anses påvirket av andre rusmidler enn alkohol, da disse lovene har blitt oppdatert uten at det er gjort tilsvarende endringer i jernbaneloven. For å få tilsvarende regler i jernbaneloven foreslår departementet derfor i denne proposisjonen endringer i disse bestemmelsene.

2.3.2 Vedlikehold av rullende materiell – sertifiseringsordning

I de senere årene er det sett behov for å regulere nærmere styringen og gjennomføringen av vedlikeholdet av rullende materiell på europeisk nivå. Bakgrunnen er at flere ulykker har vist at det kan være uklare ansvarsforhold knyttet til vedlikehold. Dette kan resultere i at jernbaneforetak ikke har nødvendig kontroll på om det materiellet som brukes er vedlikeholdt i henhold til det som er forutsatt, slik at det ikke er i tilstrekkelig sikker stand. Dette gjelder særlig materiell som sirkulerer mellom ulike aktører og i ulike områder, slik som standard godsvogner. Vedlikehold er en del av ansvaret med å drive trafikkvirksomhet etter jernbaneloven § 6, men utviklingen på jernbanen i den senere tid har gjort det nødvendig å tydeliggjøre ansvaret og oppgavene til de enkelte aktørene som er involvert i vedlikehold. Departementet foreslår derfor i denne proposisjonen en egen hjemmel for å kunne gi forskrifter om sertifiseringsordninger for enhet med ansvar for vedlikehold av rullende materiell mv.

2.3.3 Presisering av jernbaneloven § 10

I forbindelse med en sak som Jernbaneverket hadde ble det stilt spørsmål om Jernbaneverket kunne stille vilkår i forbindelse med nedgraving av ledninger under jernbanens eiendom der det foreligger reguleringsplan. Samferdselsdepartementet antok i den konkrete saken at jernbaneloven § 10 regulerer forhold som ikke var avklart i reguleringsplanen. Dersom planen har bestemmelser om forhold som hører inn under Jernbaneverkets kompetanse etter § 10, vil planen måtte gå foran de vilkår som er oppstilt eller kan oppstilles etter jernbaneloven. Videre anførte departementet at dersom det er forhold som ikke er avklart eller regulert i reguleringsplanen, vil det ut fra en tolkning av ordlyden i § 10, kunne settes vilkår som reguleringsplanen ikke har fastsatt. Departementet vurderte det slik at Jernbaneverket kan fastsette vilkår som ivaretar visse nærmere angitte jernbaneinteresser, men ikke kan nekte at kablene legges på Jernbaneverkets grunn når det følger av fastsatt reguleringsplan. For å klargjøre hjemmelen i jernbaneloven § 10 foreslår derfor departementet i denne proposisjonen visse presiseringer i loven, slik at det ikke skal være tvil om at kjøreveiens eier kan stille vilkår tilsvarende de som gjelder for vegsiden også i tilfeller der det foreligger reguleringsplan.

2.3.4 Taushetsplikt i jernbaneundersøkelsesloven for de som utfører tjenester eller arbeid for jernbanevirksomheter

Statens jernbanetilsyn som tilsynsmyndighet etter jernbaneundersøkelsesloven har tatt opp med Samferdselsdepartementet at gjeldende regler om taushetsplikt etter jernbaneundersøkelsesloven kan få uheldige følger fordi ikke alle virksomheter loven gjelder for er underlagt reglene om taushetsplikt.

I dag har undersøkelsesmyndigheten og tilsynsmyndigheten taushetsplikt etter jernbaneundersøkelsesloven §§ 17 og 23 for opplysninger de får innrapportert. Imidlertid er jernbanevirksomhetene som er innblandet i en hendelse eller ulykke på jernbanen og som har plikt til å varsle eller rapportere om den, ikke underlagt taushetsplikt for de samme opplysningene. Flere av jernbanevirksomhetene er underlagt offentleglovas regler om innsyn. De av jernbanevirksomhetene som er omfattet av offentleglova har derfor opplysningsplikt for noen av de samme opplysningene som hos undersøkelsesmyndigheten og tilsynsmyndigheten er underlagt taushetsplikt. Opplysningene kan gjelde sensitive forhold som skyldansvar for ulykker og personlige problemer.

En mulig følge av at sensitive opplysninger blir kjent for allmennheten er at rapporteringsviljen hos jernbanevirksomhetene reduseres av frykt for offentliggjøring av slik informasjon, og da særlig identifisering av enkeltpersoner. At hendelser og ulykker innrapporteres og undersøkes er av svært stor betydning for å opprettholde og øke sikkerhetsnivået på jernbanen, og virkemidler som gjør at rapporteringsviljen opprettholdes eller økes er av stor betydning i den sammenheng.

Problemstillingen gjelder bare jernbanevirksomheter som er underlagt offentleglovas virkeområde, dvs. per i dag i hovedsak Jernbaneverket, Bane NOR SF, NSB AS og NSB Gjøvikbanen AS, Flytoget AS, Sporveien Trikken AS og Sporveien T-banen AS. Jernbanegodsselskapene som ikke er offentlig eid og som ikke mottar støtte fra staten omfattes ikke av offentleglova.

Ved å pålegge de førstnevnte virksomhetene en taushetsplikt for opplysninger de får kjennskap til i forbindelse med innrapportering og undersøkelser av ulykker og hendelser på jernbanen, vil virksomhetene kunne unnta opplysningene fra offentligheten med hjemmel i offentleglova § 13.

Departementet foreslår derfor i denne proposisjonen å gi regler slik at alle jernbanevirksomheter, uavhengig av om de er underlagt offentleglova eller ikke, har den samme taushetsplikten som gjelder for havarikommisjonen og tilsynet.