9 Endringer i jernbaneundersøkelsesloven

9.1 Taushetsplikt etter jernbaneundersøkelsesloven for de som utfører tjenester eller arbeid for jernbanevirksomheter

9.1.1 Gjeldende rett

Arkivloven med forskrifter

Loven gjelder for alle offentlige organ. I lovproposisjonen til arkivloven er det uttalt at offentlig organ i loven skal forstås på samme måte som forvaltningsorgan etter forvaltningsloven og offentleglova. Imidlertid er ikke virksomhetene som omfattes av begrepet «offentleg organ» i arkivloven nødvendigvis den samme gruppen som er omfattet av offentleglova. Det må vurderes konkret om noe er et «offentleg organ» i arkivlovens forstand, mens det avhenger av offentlig eierskap eller hvorvidt offentlige organer velger styremedlemmer eller lignende for at en virksomhet omfattes av offentleglova, jf. offentleglova § 2 første ledd første punktum bokstav c og d. Hensynet til sammenheng tilsier at jernbanevirksomheter som omfattes av offentleglova også omfattes av arkivloven og arkivforskriften. Offentlige organer plikter å holde arkiv i samsvar med arkivforskriften, og å registrere alle inngående og utgående dokumenter som etter offentleglova § 4 må regnes som saksdokumenter for organet, dersom de er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon.

Jernbaneundersøkelsesloven

Loven pålegger den som driver jernbanevirksomhet å rapportere opplysninger om hendelser til undersøkelses- og tilsynsmyndigheten, jf. også varslings- og rapporteringsforskriften. Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for undersøkelses- og tilsynsmyndigheten har taushetsplikt etter forvaltningsloven for opplysninger de mottar under utførelse av sitt arbeid, §§ 17 og 23. Det samme gjelder opplysninger som har fremkommet ved innrapporteringer og under forklaring. Undersøkelsesmyndigheten skal holde tilsynsmyndigheten løpende oppdatert om forhold som avdekkes i løpet av undersøkelsen i den grad det er nødvendig for jernbanesikkerheten.

Offentleglova med forskrift

Lovens virkeområde omfatter bl.a. staten med underliggende etater, kommune og fylkeskommune, selvstendige rettssubjekter der staten, kommunen eller fylkeskommunen har eierandel som gir halvparten av stemmene i det øverste organet eller der staten, kommunen eller fylkeskommunen har rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i det øverste organet, men bare dersom selskapet ikke konkurrerer direkte og på like vilkår som private. I dag omfattes i hovedsak NSB AS, NSB Gjøvikbanen AS, Sporveien T-banen AS, Sporveien Trikken AS, Flytoget AS, Bane NOR SF og Jernbaneverket av lovens virkeområde.

Offentleglova gjør i § 13 første ledd unntak fra innsynsretten for opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Hjemmelen for taushetsplikten må finnes i andre lover. Taushetsplikt etter jernbaneundersøkelsesloven gjelder som nevnt bare undersøkelses- og tilsynsmyndigheten.

Videre kan virksomheter som er underlagt offentleglova, men ikke forvaltningslovens taushetspliktsbestemmelser, etter offentleglova § 13 annet ledd unnta fra offentlighet opplysninger som faller inn under forvaltningslovens taushetspliktsbestemmelser. Forvaltningsloven gir kun hjemmel til å unnta opplysninger om noens personlige forhold, samt opplysninger av konkurransemessig betydning. Opplysninger i forbindelse med undersøkelse av ulykker antas i liten grad å kunne dekkes av denne bestemmelsen, og det må skje etter en konkret vurdering av de aktuelle opplysningene.

Loven § 24 annet ledd gir grunnlag for å unnta fra innsyn dokumenter om lovbrudd inntil saken er avgjort. Ved undersøkelser etter jernbanehendelser vil det fremkomme opplysninger som ikke nødvendigvis gjelder lovbrudd. Det kan være behov for å unnta opplysningene fra offentligheten også etter at saken er avgjort. Det er rapporteringsplikt for alle jernbanehendelser, selv om det ikke iverksettes undersøkelser i etterkant.

Offentlegforskrifta inneholder en oppramsing av hvilke rettssubjekter og dokumenter hos enkelte rettssubjekter som er unntatt fra virkeområdet til offentleglova. NSB AS sin korrespondanse med datterselskaper og med kunder av selskapet er omfattet av unntaket i forskriften. Det er derimot ikke de andre jernbanevirksomhetene, og heller ikke NSB AS sin korrespondanse med andre enn de nevnte partene.

Som omtalt under kapittel 2.3.4 har Statens jernbanetilsyn som tilsynsmyndighet etter jernbaneundersøkelsesloven tatt opp med Samferdselsdepartementet at gjeldende regler om taushetsplikt etter jernbaneundersøkelsesloven kan få uheldige følger fordi ikke alle virksomheter loven gjelder for er underlagt reglene om taushetsplikt.

Problemstillingen gjelder bare jernbanevirksomheter som er underlagt offentleglovas virkeområde. Ved å pålegge disse virksomhetene en taushetsplikt for opplysninger de får kjennskap til i forbindelse med innrapportering og undersøkelser av ulykker og hendelser på jernbanen, vil virksomhetene kunne unnta opplysningene fra offentlighet med hjemmel i offentleglova § 13.

9.1.2 Sammenlignbare rettsområder

Det bør tilstrebes like regler på de forskjellige transportområdene i den utstrekning det er hensiktsmessig og ikke strider mot andre hensyn.

På luftfartsområdet er det bare Avinor AS som er underlagt offentleglova og som dermed kan komme i samme situasjon som de nevnte jernbanevirksomhetene. Sektoren er i større grad privatisert og drives av selskaper som ikke er underlagt regler om innsynsrett. Likheten til jernbanen er derfor ikke betydelig.

Luftfartsloven

Loven § 12-19 pålegger den som utfører tjeneste eller arbeid for undersøkelsesmyndigheten en taushetsplikt for de opplysninger vedkommende får kjennskap til under utførelsen av sitt arbeid. Lovens ordlyd og omfang er lik den vi finner i jernbaneundersøkelsesloven. I § 12-26 hjemles taushetsplikten for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for luftfartsmyndighetene (Luftfartstilsynet), og her gjelder reglene i § 12-19 så langt de passer.

Taushetspliktsreglene i § 13 a-2 gjelder ifølge siste ledd ikke for opplysninger som mottas i henhold til regler i kapittel XII, derunder §§ 12-19 og 12-26. Disse er derfor uttømmende.

Loven har ingen regler om taushetsplikt for de som driver virksomhet på luftfartsområdet. Situasjonen i gjeldende rett er derfor lik den vi finner for jernbane.

9.1.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet opplyste departementet at det har vært vurdert om det er hensiktsmessig å gjøre endringer i offentlegforskrifta slik at dokumenter sendt mellom selvstendige rettssubjekter og undersøkelses- og tilsynsmyndigheten blir unntatt fra offentleglovas virkeområde. En slik løsning vil omfatte jernbaneforetakene som er omfattet av loven, men ikke Jernbaneverket som er en offentlig etat og derfor ikke kan tas inn under et slikt unntak. Hensynet til like regler for alle som driver jernbanevirksomhet, samt at alle aktører kan finne reglene i samme lov eller forskrift, tilsier at denne løsningen ikke bør velges. Lovteknisk sett er det mest heldig at alle regler som gjelder undersøkelser i forbindelse med jernbanehendelser samles i ett regelverk.

Etter å ha forelagt spørsmålet for lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har Samferdselsdepartementet konkludert med at en hjemmel for taushetsplikt i jernbaneundersøkelsesloven er mest hensiktsmessig.

Å pålegge jernbanevirksomhetene taushetsplikt for opplysninger de blir gjort kjent med i forbindelse med undersøkelse av jernbanehendelser og jernbaneulykker medfører en begrensning i borgernes innsynsrett, i det opplysningene blir underlagt taushetsplikt og dermed ikke kan gis ut ved innsynskrav. Da jernbaneundersøkelsesloven ble vedtatt fikk tilsyns- og undersøkelsesmyndigheten taushetsplikt, og denne ble vurdert som hensiktsmessig til tross for at det går på bekostning av innsynsretten. Det var trolig ikke ønsket at borgerne skulle kunne få innsyn i slike opplysninger ved å henvende seg til en annen part, nemlig mottaker av opplysningene. De foreslåtte endringene vil støtte opp om hensynene bak jernbaneundersøkelseslovens taushetspliktsregler og sørge for at formålet bak taushetsplikten ikke blir uthulet. Havarikommisjonens rapport vil uansett være offentlig og således dekke allmennhetens behov for innsyn.

Bestemmelsen foreslås tatt inn i jernbaneundersøkelsesloven som ny § 8 a.

9.1.4 Høringsinstansenes syn

Jernbaneverket støtter forslaget til ny § 8 a og mener dette vil bidra positivt til sikkerhetsarbeidet i jernbanevirksomhetene.

Statens jernbanetilsyn ser behov for at også jernbanevirksomhetene i likhet med tilsynet har taushetsplikt for innrapporterte opplysninger om jernbaneulykker og jernbanehendelser, slik at også de kan unnta denne type opplysninger fra innsyn etter offentleglova. En slik taushetsplikt er viktig for å opprettholde en god rapporteringsvilje, slik at tilsynet mottar opplysninger de er avhengige av i sikkerhetsarbeidet. Det heter videre:

«Slik tilsynet vurderer det vil dette behovet dekkes ved å innta en tilsvarende taushetsplikt som i jernbaneundersøkelseslovens § 17 tredje ledd, og at lovbestemmelsen slik den nå foreligger ikke ivaretar dette.

Det stilles videre spørsmål ved om det er relevant å ha med forslagets annet ledd, særlig med tanke på begrunnelsen for dens innføring som inntatt i forarbeidene til jernbaneundersøkelsesloven i Ot.prp. nr. 50 (2004–2005)»

NSB ASmed datterselskaper (NSB) anfører at det er en viktig forutsetning for at en jernbanevirksomhet skal kunne oppfylle forpliktelsene til oppfølging av jernbaneulykker og hendelser, er at den har tilgang på informasjon også fra andre jernbanevirksomheter som er involvert i ulykken eller hendelsen. Det anføres:

«For å hindre at forslaget til § 8a får ovennevnte uheldige bieffekt, bør ordlyden utformes slik at regelen ikke gjelder overfor jernbaneaktører som er involvert i og eller direkte påvirket av hendelsen […]»

9.1.5 Departementets vurdering

Samferdselsdepartementet påpeker at taushetsplikten ikke er ment å være til hinder for at involverte virksomheter får informasjon fra egne ansatte som har vært involvert i eller berørt av en ulykke eller hendelse. Bestemmelsen hindrer heller ikke at virksomheter som er involvert i hendelser får informasjon fra undersøkelsesmyndigheten. Jernbaneundersøkelsesloven § 25 har bestemmelser om forbud mot sanksjoner fra arbeidsgiver, og ansatte skal kunne informere om hendelsen til arbeidsgiver uten å være redd for sanksjoner, i og med at det er en plikt for jernbanevirksomheten å rapportere og melde ulykker og hendelser til undersøkelsesmyndigheten og tilsynet. Bestemmelsen skal hindre at informasjon som er egnet til å identifisere enkeltpersoner tilflyter offentligheten og på den måten påvirke rapporteringsviljen hos ansatte i jernbanevirksomhetene.

I lovforslaget i høringsnotatet er ved en inkurie ordlyden i § 17 annet ledd foreslått inntatt i bestemmelsen, i stedet for ordlyden i § 17 tredje ledd. Som tilsynet påpeker bør bestemmelsen ha en ordlyd lik jernbaneundersøkelsesloven § 17 tredje ledd, og dette er rettet opp i lovforslaget.

9.1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

I høringsnotatet anførte departementet at endringene ikke antas å medføre økonomiske eller administrative konsekvenser for virksomhetene. Endringen gjør at innsynskrav må avvises for dokumenter som inneholder taushetsbelagt informasjon, eventuelt at delvis innsyn kan tilkjennes. Slike vurderinger er virksomheter underlagt offentleglova allerede pålagt å gjøre i dag, og det antas at mengden innsynskrav ikke vil endre seg som følge av lovendringen.

For det offentlige vil derfor eventuelle klager på avslag om innsyn bli det samme som i dag.