4 Gjeldende rett

4.1 Regulering i utlendingsloven og tilhørende forskrifter

Utlendingsloven § 95 slår fast at en utlending som søker beskyttelse (asyl), skal gis tilbud om innkvartering. Plikten til å gi tilbud om innkvartering gjelder fra utlendingen fremmer søknad om beskyttelse og frem til det foreligger et endelig vedtak fra utlendingsmyndighetene. Videre følger det av utlendingsloven § 95 første ledd annet punktum at en utlending som har fått avslag på søknad om beskyttelse, kan gis tilbud om innkvartering i påvente av utreise.

Det fremgår av utlendingsloven § 95 annet ledd at Utlendingsdirektoratet har omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak, og videre at asylmottaket ved driftsoperatøren kan utøve omsorgen på vegne av Utlendingsdirektoratet.

Kravene til den omsorgen som skal gis til enslige mindreårige som bor i asylmottak, er nærmere regulert i egen forskrift under utlendingsloven om omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak.

Formålet med forskriften er etter § 1 å gi enslige mindreårige som bor i asylmottak, et tilbud om forsvarlig omsorg under oppholdet i asylmottak, tilpasset den enslige mindreåriges individuelle behov, alder og modenhet.

Kravene til forsvarlig omsorg er nærmere regulert i forskriften § 2. Bestemmelsen slår fast at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn for den omsorgen som gis under oppholdet i asylmottak. Det fremgår også av bestemmelsen at asylmottaket skal ha en skriftlig plan for omsorgsarbeidet og sikre at de ansatte i asylmottaket gir forsvarlig omsorg i samsvar med planen. Den skriftlige planen skal beskrive hvordan asylmottaket ivaretar omsorgen med den bemanningen asylmottaket har.

Kravet til forsvarlig omsorg skal også ses i sammenheng med de andre kravene som stilles til asylmottak der det bor enslige mindreårige i forskriften, da disse kravene samlet sett skal bidra til å gi den enslige mindreårige et forsvarlig omsorgstilbud under oppholdet i asylmottak. Dette gjelder blant annet kravene til asylmottakenes fysiske utforming, bemanning, arbeid med kartlegging og individuell oppfølging, beboermedvirkning, aktivitetstilbud mv. Disse kravene er regulert i egne bestemmelser i forskriften som er nærmere beskrevet i avsnittene under.

Det er et krav etter § 3 at alle enslige mindreårige som bor i asylmottak, skal bli behandlet hensynsfullt og med respekt for den enkeltes integritet. Det fremgår også av denne bestemmelsen at asylmottaket skal ta hensyn til den enslige mindreåriges nasjonale, språklige, religiøse og kulturelle bakgrunn.

Etter § 4 har den enslige mindreårige rett til å få informasjon om sine rettigheter og plikter, tilpasset den enslige mindreåriges individuelle behov, alder og modenhet. Asylmottaket skal gi informasjon til den enslige mindreårige på et språk den enslige mindreårige behersker.

Retten til medvirkning i § 5 innebærer at den enslige mindreårige skal gis rett til å bli hørt og gis mulighet til medvirkning under oppholdet i asylmottak, herunder gjennom deltakelse og innflytelse i daglige rutiner, aktivitetstilbud mv.

Videre regulerer § 6 asylmottakets plikt til å gjennomføre strukturerte, individuelle samtaler for å kartlegge den enslige mindreåriges situasjon og behov. En slik kartlegging skal bidra til å identifisere graden av sårbarhet hos den enkelte enslige mindreårige, og asylmottaket skal på bakgrunn av kartleggingen utarbeide en tiltaksplan for hver enkelte enslig mindreårig som bor i asylmottak. Asylmottaket skal legge kartleggingen og tiltaksplanen til grunn for den individuelle oppfølgingen av den enslige mindreårige under hele oppholdet i asylmottaket, og frem til den enslige mindreårige enten bosettes eller returneres. Asylmottaket skal også gi den enslige mindreåriges representant anledning til å medvirke i arbeidet med kartleggingen og tiltaksplanen.

Kravene til asylmottakenes bemanning og de ansattes kompetanse er nærmere definert i § 7. Det er blant annet et krav etter bestemmelsen at asylmottaket til enhver tid skal ha en bemanning som gjør asylmottaket i stand til å gi en forsvarlig omsorg i samsvar med det som ellers er regulert i forskriften. Etter bestemmelsen er det også et krav at de ansatte må ha tilstrekkelig barnefaglig kompetanse til å utføre de oppgavene de blir tildelt.

Etter § 8 skal alle asylmottak der det bor enslige mindreårige være utformet for å utføre asylmottakets oppgaver sett hen til beboergruppen. Kravet til asylmottakets utforming er nærmere definert i bestemmelsen, men skal samtidig ses i sammenheng med flere av de andre kravene som stilles til asylmottak der det bor enslige mindreårige etter forskriften. Den fysiske utformingen bør blant annet støtte kravet til beboermedvirkning og aktivisering. Dette innebærer at asylmottaket skal ha tilstrekkelige fellesarealer, lokaler egnet for fritidsaktiviteter og leksehjelp, samt andre egnede arealer for å ivareta behovene til de enslige mindreårige og sikre at de gis mulighet til å delta i daglige rutiner og aktivitetstilbud. Asylmottakene skal også skjerme, eller på andre måter tilrettelegge for, enslige mindreårige som har spesielle behov, herunder på bakgrunn av sitt kjønn eller sin etnisitet. Det forutsettes videre at den fysiske utformingen av asylmottakene der det bor enslige mindreårige, er i overensstemmelse med kravene i andre sektormyndigheters regelverk, som for eksempel plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift.

Det fremgår videre av § 9 at Utlendingsdirektoratet og asylmottaket har en særskilt aktivitetsplikt dersom en enslig, mindreårig beboer etter deres vurdering ikke mottar nødvendige tjenester fra det offentlige. Dette gjelder for eksempel behovet for oppfølging fra kommunens helse- og omsorgstjeneste eller spesialisthelsetjenesten, ved særskilte behov knyttet til den enslige mindreåriges skolegang eller i tilfeller der asylmottaket er bekymret for den enslige mindreåriges atferd. Etter bestemmelsen har Utlendingsdirektoratet og asylmottaket også et ansvar for å bidra til at den enslige mindreårige får nødvendig oppfølging fra sin representant.

For øvrig fremgår det av utlendingsloven § 97 første ledd at den som skal ansettes i et asylmottak, skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd (barneomsorgsattest). Det skal også kreves politiattest fra andre som skal utføre oppgaver for utlendingsmyndighetene og som har direkte kontakt med mindreårige som oppholder seg i asylmottak. Det slås fast i bestemmelsens annet ledd at den som har vedtatt forelegg eller er dømt for seksuelle overgrep mot mindreårige, er utelukket fra å utføre arbeid i asylmottak eller oppgaver som nevnt i bestemmelsens første ledd.

Departementet har også gitt en egen forskrift om tilskudd til aktivitetstilbud for barn i asylmottak. Formålet med tilskuddsordningen som er regulert i forskriften, er å gi barn i asylmottak, herunder også enslige mindreårige, en mer meningsfull hverdag, gjennom et aktivitetstilbud tilpasset barnas alder, utviklingsmessige behov og interesser.

Endelig har departementet i 2021 hatt på høring et forslag om lov- og forskriftsfesting av ordningen med stønad til beboere i asylmottak. Formålet med stønadsordningen er å sikre livsoppholdet til beboere i asylmottak, herunder enslige, mindreårige beboere, som ikke på annen måte er i stand til å dekke sine økonomiske behov.

4.2 Representantordningen for enslige, mindreårige asylsøkere

Enslige mindreårige som har søkt om beskyttelse, får oppnevnt en representant som skal ivareta deres interesser i asylsaken og utføre de oppgaver som tilkommer en verge i henhold til vergemålsloven, jf. utlendingsloven § 98 d. Det er representanten, og ikke asylmottaket, som har samtykkekompetanse på vegne av den enslige mindreårige i foreldrenes sted, jf. vergemålsloven § 17 annet ledd, jf. utlendingsloven § 98 d.

Representanten skal blant annet treffe avgjørelser som tilkommer den som har foreldreansvaret. Den enslige mindreåriges representant er dermed stedfortreder for foreldrene når det gjelder de juridiske sidene av foreldreansvaret. Representanten skal også påse at den enslige mindreåriges omsorgsbehov blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte, men representanten har ikke selv ansvar for den mindreåriges forsørgelse og daglige omsorg – det er det Utlendingsdirektoratet og asylmottakene som har.

4.3 Sektoransvarsprinsippet

Oppfølgingen av asylsøkere og flyktninger baserer seg på sektoransvarsprinsippet i norsk forvaltning. Dette prinsippet gjelder også for oppfølgingen av enslige mindreårige som bor i asylmottak. Sektoransvarsprinsippet innebærer at den enkelte sektormyndighet har det samme ansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak, som de har for andre. Etter sektoransvarsprinsippet har for eksempel utdanningsmyndighetene et lovpålagt ansvar for at enslige mindreårige som bor i asylmottak, får et forsvarlig skoletilbud, mens helsemyndighetene har et lovpålagt ansvar for at de får et forsvarlig helsetilbud.

Vertskommunene for asylmottak mottar et årlig tilskudd fra staten som skal dekke de gjennomsnittlige utgiftene til helsetjenester, barnevern, tolketjenester og administrasjon av slike tjenester i kommunen. Vertskommunene får også tilskudd for elever i grunnskolealder som bor i asylmottak.

Dersom en enslig mindreårig som bor i asylmottak, har behov som skal dekkes av andre sektormyndigheter, skal den enslige mindreårige følges opp av rette myndighet i henhold til sektoransvarsprinsippet. Dersom en enslig mindreårig utviser alvorlige atferdsvansker som ikke kan ivaretas i asylmottaket, har barneverntjenesten rett og plikt til å gripe inn med nødvendige tiltak etter barnevernloven. For enslige mindreårige som sliter med traumer eller andre psykiske helseplager, har helsemyndighetene et ansvar for å tilby nødvendig helsefaglig oppfølging etter blant annet helse- og omsorgstjenesteloven.

I slike situasjoner har imidlertid Utlendingsdirektoratet og asylmottaket en særskilt aktivitetsplikt for å legge til rette for at den enslige mindreårige får nødvendige tjenester fra andre berørte sektormyndigheter. Utlendingsdirektoratet og det aktuelle asylmottaket skal da bidra til at den enslige mindreårige får nødvendig oppfølging fra andre sektormyndigheter etter sektoransvarsprinsippet. Dette ansvaret er i dag fastsatt i forskrift om omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak § 9, se punkt 4.1.

Det eksisterer allerede etablerte tilsynsordninger på andre sektormyndigheters områder, som innen helse, skole og barnevern. Departementet har derfor ikke vurdert hvorvidt det tilsynet som i dag føres med andre sektormyndigheter, sikrer at andre sektormyndigheter overholder sitt regelverk og ivaretar sitt lovpålagte ansvar for enslige mindreårige som bor i asylmottak.

4.4 Behandling av personopplysninger

Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) av 15. juni 2018 nr. 38 gjennomfører i norsk rett Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/679 av 27. april 2016 om vern av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger. De materielle reglene i forordningen er i stor grad en videreføring og videreutvikling av tidligere personvernlovgivning, men forordningen styrker de registrertes rettigheter. Personopplysningsloven utfyller bestemmelsene i forordningen.

«Personopplysninger» defineres i personvernforordningen som enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person, jf. forordningen artikkel 4. Grunnleggende prinsipper for behandling av personopplysninger fremgår av forordningens artikkel 5. Opplysningene skal behandles på en lovlig, rettferdig og åpen måte, samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenelige med disse formålene. Opplysningene må videre være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for, være korrekte og nødvendig oppdaterte, lagres slik at det ikke er mulig å identifisere de registrerte i en lengre periode enn det som er nødvendig for formålene, og behandles på en måte som sikrer tilstrekkelig sikkerhet for personopplysningene.

Krav om behandlingens lovlighet følger av forordningens artikkel 6, som sier at behandlingen bare er lovlig dersom ett av vilkårene i nr. 1 bokstav a til f er oppfylt. I henhold til bokstav e er behandlingen lovlig dersom den er «nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt».

Utlendingsloven § 83 a trådte i kraft samtidig med ny personopplysningslov. Bestemmelsen bygger på artikkel 6 nr. 1 bokstav e og gir utlendingsmyndighetene en generell hjemmel for å behandle opplysninger når det er «nødvendig for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter loven her». Etter bestemmelsens annet ledd er det gitt uttrykkelig hjemmel for å behandle personopplysninger ved utøvelse av omsorgsansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere. I og med at utøvelse av omsorgsansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere ikke fremgikk av loven da ny personopplysningslov trådte i kraft, var det nødvendig med en slik uttrykkelig henvisning for at bestemmelsen skulle få virkning også i slike tilfeller.

Utøvelsen av omsorgsansvaret delegeres i stor grad til et asylmottak. I den grad asylmottaket behandler personopplysninger som databehandler på vegne av Utlendingsdirektoratet, vil behandlingen reguleres gjennom en databehandleravtale. Utlendingsdirektoratet vil være behandlingsansvarlig for opplysninger som asylmottaket innhenter på vegne av Utlendingsdirektoratet, og må sørge for at opplysningene behandles i tråd med kravene som nevnt over. Dersom asylmottaket på eget initiativ registrerer personopplysninger for egne formål, for eksempel praktiske opplysninger om den enslige mindreårige, som søvnrutiner, matpreferanser e.l., vil asylmottaket selv være behandlingsansvarlig.

4.5 Taushetsplikt

Forvaltningsloven § 13 regulerer taushetsplikt for opplysninger om blant annet «noens personlige forhold» for enhver som utfører «tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», med de unntakene som følger av §§ 13 b til 13 g. Ansatte i asylmottak med kommunal driftsoperatør har taushetsplikt etter forvaltningsloven. Et asylmottak med privat driftsoperatør anses ikke som et forvaltningsorgan, men ansatte ved slike driftsoperatører kan likevel være omfattet av forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 omfatter «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan». Utlendingsloven § 95 annet ledd fastsetter at «[a]sylmottaket ved driftsoperatøren kan utøve omsorgen [for enslige mindreårige som bor i asylmottak] på vegne av Utlendingsdirektoratet». Ansatte ved asylmottak med private driftsoperatører må dermed også kunne sies å utføre «tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», jf. forvaltningsloven § 13, slik at de er omfattet av reglene om taushetsplikt. Hensynet som ligger til grunn for taushetsplikten, gjelder også likt uavhengig av om asylmottaket har kommunal eller privat driftsoperatør, så det er ingen grunn til at beboere i asylmottak med privat driftsoperatør skal ha et svakere vern her enn beboere i kommunale asylmottak. I tråd med dette har Utlendingsdirektoratet i avtalene med de private driftsoperatørene inntatt den samme taushetsplikten som følger av forvaltningsloven. Dette følger blant annet av Utlendingsdirektoratets egne databehandleravtaler med driftsoperatørene. Ansatte hos driftsoperatørene er altså uansett avtalerettslig forpliktet til å følge reglene om taushetsplikt. Dette gir imidlertidig ikke grunnlag for straffansvar ved brudd på taushetsplikten.

Ansatte som utfører arbeid eller tjeneste i et asylmottak, skal etter anmodning gi utlendingsmyndighetene opplysninger om en beboer til bruk i sak etter utlendingsloven, uten hinder av reglene om taushetsplikt, jf. utlendingsloven § 84 b første ledd. De ansatte har adgang til å gi opplysninger om beboeren på eget initiativ. For beboere som er enslige mindreårige, kan imidlertid ikke utlendingsmyndighetene anmode ansatte i asylmottak om slike opplysninger, jf. utlendingsloven § 84 b annet ledd. Bakgrunnen er at Stortinget har ment at unntak fra taushetsplikten kan komme i konflikt med omsorgsrollen og tilliten mellom ansatte og barn.