8 Departementets vurdering

8.1 Etablering av en statlig tilsynsordning

Det var bred støtte i høringen for å etablere en statlig tilsynsordning med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak (se punkt 7.1). Departementet opprettholder derfor forslaget som ble sendt på høring om å lovfeste i utlendingsloven § 95 at det etableres en slik statlig tilsynsordning. Departementet foreslår likevel noen justeringer i bestemmelsen på bakgrunn av høringsinnspillene, sammenlignet med forslaget som ble sendt på høring. Det vises til vurderingene i punktene under.

8.2 Statsforvalteren som tilsynsmyndighet

Departementet viser til at de fleste høringsinstansene er positive til forslaget om at statsforvalteren er tilsynsmyndighet (se punkt 7.1). Departementet opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet om å lovfeste at statsforvalteren gis i oppgave å være tilsynsmyndighet og føre tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak.

Det vises til at statsforvalteren har en uavhengig rolle overfor asylmottakene og utlendingsmyndighetene, og samtidig har høy fagkompetanse på tilsynsområdet. Statsforvalteren fører allerede i dag også tilsyn med den kommunale barnevernvirksomheten, sentre for foreldre og barn, omsorgssentre for enslige mindreårige, samt med andre statlige tjenester og tiltak etter barnevernloven. Ettersom statsforvalteren administrativt sett allerede har et stort antall tilsynsobjekter, vil statsforvalteren kunne integrere tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak i sin tilsynsvirksomhet, uten uforholdsmessig store økonomiske og administrative konsekvenser.

Statsforvalteren er Kongen og regjeringens representant i sin region og skal bidra til at Stortingets og regjeringens retningslinjer blir fulgt opp. Dette skjer blant annet ved at statsforvalteren har en lovfestet oppgave med å føre tilsyn med kommunene på enkelte områder.

8.3 Tilsynets målgruppe

Departementet registrerer at enkelte høringsinstanser anbefaler at tilsynsordningen også bør omfatte andre grupper beboere i asylmottak, herunder andre barn, gravide, beboere som har vært utsatt for vold, og beboere med kronisk sykdom eller nedsatt funksjonsevne (se punkt 7.1).

Departementet er enig i at det også er andre sårbare grupper som bor i asylmottak, og at det er viktig at alle beboere i asylmottak får en forsvarlig og tilpasset oppfølging under mottaksoppholdet. Samtidig har departementet tiltro til at Utlendingsdirektoratet følger opp alle beboere i asylmottak på en forsvarlig måte, og at direktoratet gir en tilpasset oppfølging til beboere med særskilte behov. Utlendingsdirektoratet stiller også en rekke krav til driftsoperatørene når det gjelder oppfølgingen av ulike sårbare grupper i asylmottak. Videre skal Utlendingsdirektoratets kontraktsoppfølgingsarbeid bidra til å følge opp driftsoperatørenes etterlevelse av de kravene som stilles til innkvarteringsstedene, blant annet for å ivareta sårbare grupper. Utlendingsdirektoratet har de siste årene iverksatt tiltak for å styrke og forbedre sitt arbeid med kontraktsoppfølging, noe som skal bidra til at innkvarteringstilbudet holder avtalt kvalitet, herunder når det gjelder oppfølgingen av sårbare grupper. Departementets syn er dermed at oppfølgingen av andre beboere i asylmottak anses ivaretatt gjennom eksisterende krav og Utlendingsdirektoratets kontraktsoppfølging.

Departementet fastholder likevel at enslige mindreårige som bor i asylmottak og som Utlendingsdirektoratet har omsorgsansvaret for etter utlendingsloven § 95, er en særskilt sårbar gruppe, og at ressursinnsatsen til en statlig tilsynsordning med asylmottaksdrift bør rettes inn mot Utlendingsdirektoratets omsorg for denne gruppen.

8.4 Tilsynets virkeområde

Noen høringsinstanser anbefaler at tilsynsmyndigheten ikke utelukkende bør føre tilsyn med etterlevelsen av kravene i utlendingsloven og tilhørende forskrifter, men også med etterlevelsen av andre sektormyndigheters regelverk, forhold utenfor loven av betydning for de enslige mindreåriges utvikling, trivsel, velferd og rettssikkerhet, de enslige mindreåriges menneskerettigheter, og med selve virksomheten som yter tjenestene (se punkt 7.1).

Departementet viser for det første til at oppfølgingen av asylsøkere og flyktninger baserer seg på sektoransvarsprinsippet i norsk forvaltning. Dette prinsippet gjelder også for oppfølgingen av enslige mindreårige som bor i asylmottak. Sektoransvarsprinsippet innebærer at den enkelte sektormyndighet har det samme ansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak, som de har for norske borgere. Tilsvarende har også andre sektormyndigheter ansvaret for å føre tilsyn innenfor sine sektorområder med etterlevelsen av sine regelverk. I og med at asylmottaksdrift er underlagt krav fra andre sektormyndigheter på lik linje med andre virksomheter og annen næringsvirksomhet, er dermed asylmottaksdriften i dag gjenstand for tilsyn fra andre sektormyndigheter når det gjelder etterlevelsen av deres regelverk. Departementet mener derfor at det ikke vil være en hensiktsmessig bruk av ressurser om det statlige tilsynet som foreslås etablert i proposisjonen her, også skal føre tilsyn med oppfølgingen av andre sektormyndigheters regelverk, der det allerede er etablerte tilsynsordninger.

Departementet viser videre til at formålet med et statlig tilsyn på et forvaltningsområde er lovlighetskontroll, det vil si at tilsynet skal kontrollere pliktsubjektenes etterlevelse av de lov- og forskriftskravene som gjelder. Dette slås bl.a. fast i NOU 2011: 10 I velferdsstatens venterom og NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren. Departementet mener derfor at tilsynet bør avgrenset til etterlevelsen av kravene i lov og forskrift, mens forhold utenfor loven ikke bør inngå i tilsynets lovlighetskontroll.

Etterlevelsen av de enslige mindreåriges menneskerettigheter, herunder bestemmelsene i FNs barnekonvensjon, kan etter omstendighetene inngå i tilsynsmyndighetens lovlighetskontroll, dersom tilsynsmyndigheten vurderer dette som relevant. Departementet viser til at FNs barnekonvensjon, sammen med konvensjonens to første tilleggsprotokoller, 1. oktober 2003 ble inkorporert i norsk lov gjennom lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). Det følger av menneskerettsloven §§ 2 og 3 at barnekonvensjonen gjelder som norsk lov, og konvensjonens bestemmelser skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen norsk lovgivning. Videre følger det av utlendingsloven § 3 at loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av, når disse har til formål å styrke individets stilling.

Når det gjelder uttalelsen fra Statens helsetilsyn om at tilsynsordningen ikke bare bør legges opp som et individtilsyn, men at den også bør gi adgang til å føre tilsyn med selve virksomheten som yter tjenestene, bekrefter departementet at forslaget skal forstås slik. Både høringsforslaget og herværende lovforslag legger opp til at tilsynsordningen gir adgang til å føre tilsyn med de deler av Utlendingsdirektoratets virksomhet som er av betydning for den omsorgen som gis til de enslige mindreårige som bor i asylmottak, dersom tilsynsmyndigheten vurderer dette som relevant. Departementet vil vurdere om det er behov for å tydeliggjøre dette i forbindelse med utarbeidelse av forskriften.

8.5 Adgangen til å gi pålegg

Departementet er enig med Norges institusjon for menneskerettigheter i at hovedregelen om tilsynsmyndighetens adgang til å gi pålegg bør fremgå av utlendingsloven, mens de nærmere kravene til påleggsadgangen fremgår av forskriften. Departementet foreslår derfor å lovfeste at statsforvalteren kan gi pålegg til Utlendingsdirektoratet eller driftsoperatøren om å rette et forhold, dersom tilsynet avdekker ulovlige forhold. Et pålegg om retting av et ulovlig forhold kan gi grunnlag for ytterligere forvaltningstiltak i form av nedlegging av driften dersom pålegget om retting ikke etterleves.

8.6 Statens helsetilsyn som overordnet tilsynsmyndighet

Departementet viser til at de fleste høringsinstansene er positive til forslaget om at Statens helsetilsyn er overordnet tilsynsmyndighet (se punkt 7.1). Departementet opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet om å lovfeste at Statens helsetilsyn har det overordnede ansvaret for tilsynet.

Som overordnet tilsynsmyndighet vil Statens helsetilsyn være ansvarlig for å ha god faglig styring av tilsynet med tjenestene, inkludert å sørge for koordinering og harmonisering av tilsynet, vedlikehold og styrking av kompetanse, utvikling av effektiv tilsynsmetodikk, utarbeidelse av tilsynsveiledere, oppfølging av tilsyn og formidling av tilsynserfaringer.

Siden departementet foreslår at statsforvalterens adgang til å gi pålegg lovfestes (se punkt 8.5), mener departementet at det bør reguleres tilsvarende i lovbestemmelsen at Statens helsetilsyn også er klageinstans for pålegg som gis av statsforvalteren.

8.7 Taushetsplikt

Departementet er enig med Norges institusjon for menneskerettigheter i at tilsynsmyndighetens adgang til taushetsbelagte opplysninger bør lovfestes (se punkt 7.3). Etter departementets syn vil slik lovfesting sikre at taushetsplikten ikke er til hinder for at tilsynsmyndigheten får informasjon som er av relevans for tilsynet. Departementet foreslår derfor å lovfeste en plikt for Utlendingsdirektoratet og driftsoperatøren til å gi statsforvalteren og Statens helsetilsyn de opplysninger og den tilgangen som er nødvendig for å utøve sine tilsynsoppgaver, uten hinder av taushetsplikt.

En slik lovfesting innebærer for det første at Utlendingsdirektoratet skal gi ut opplysninger i enhver form til statsforvalteren og Statens helsetilsyn når dette kreves av etatene, uten hinder av taushetsplikten. Dette omfatter alle slags opplysninger som er nødvendig for å utøve etatenes tilsynsoppgaver. Eksempler på slike opplysninger kan være dokumentasjon fra anbudskonkurranser, driftsavtaler, kravspesifikasjoner, kartleggingsskjemaer, tiltaksplaner, budsjetter, regnskaper mv.

Videre foreslår departementet at det lovfestes at Utlendingsdirektoratet og driftsoperatøren etter bestemmelsen skal gi statsforvalteren og Statens helsetilsyn tilgang til de asylmottakene som er gjenstand for tilsynsbesøk. Departementet viser til at selve tilsynsbesøket utgjør en sentral del av tilsynsvirksomheten, og at tilsynsmyndigheten i forbindelse med besøket vil ha behov for fysisk tilgang til hele asylmottaket.

8.8 Adgang til å gi nærmere bestemmelser i forskrift

Departementet foreslår å lovfeste en adgang for Kongen til å gi nærmere bestemmelser om tilsynsordningen i forskrift. Departementet mener at en nærmere angivelse av tilsynsordningen bør fremgå av forskrift for å sikre tilstrekkelig fleksibilitet. Også detaljeringsnivået det er behov for i en slik regulering, tilsier at disse kravene bør fremgå av forskrift, fremfor av lov. Ved å fastsette en slik forskriftshjemmel kan det nærmere innholdet i tilsynsordningen reguleres i forskrift, som igjen kan utypes i en egen tilsynsveileder.