2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Stortingets anmodningsvedtak nr. 938, 14. juni 2017

Etter Stortingets behandling av et representantforslag om styrket innsats mot at barn utnyttes i menneskehandel (Dokument 8: 100 S (2016–2017), jf. også Innst. 397 S (2016–2017)), ble det fattet følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om lovfesting av ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere, hvilken omsorg disse barna har krav på og hvilke krav som stilles til mottak med enslige mindreårige asylsøkere.»

Stortingets anmodningsvedtak inneholder krav om regelfesting av omsorgsansvaret, regulering av kvaliteten på den omsorgen som skal ytes samt krav til asylmottak som huser enslige, mindreårige asylsøkere. Stortingets vedtak gir ingen føringer når det gjelder nivået på tilbudet.

2.2 Enslige, mindreårige asylsøkere

Enslige, mindreårige asylsøkere som kommer til Norge kan ha ulik bakgrunn og ulike motiver for reisen hit, samt ulike livserfaringer og opplevelser i opprinnelseslandet og under reisen. Noen har flyktet fra krig og forfølgelse i eget hjemland. For andre er reisen primært betinget av en søken etter bedre fremtidsmuligheter – som muligheten til å få utdanning, oppnå en bedre økonomisk situasjon osv. Noen kommer direkte fra hjemlandet, mens andre har vært på reise lenge gjennom mange land.

Enslige mindreårige som søker beskyttelse i Norge er med andre ord en sammensatt gruppe med ulike behov, men felles for de fleste er at de befinner seg i en sårbar og vanskelig situasjon. Det er derfor viktig at denne gruppen får et forsvarlig bo- og omsorgstilbud, og at det legges til rette for at den enkelte får en mest mulig meningsfull tilværelse i asylmottak, tilpasset den enkeltes behov.

Ankomsttallene for asylsøkere kan variere mye og er vanskelig å forutse. De økte ankomstene i 2015 medførte at Utlendingsdirektoratet måtte øke asylmottakskapasiteten betraktelig på svært kort tid. I 2015 søkte totalt 31 150 personer asyl i Norge, hvorav 5 480 oppga at de var enslige mindreårige.

Fra våren 2016 og frem til i dag har tallet på asylsøkere til Europa og Norge sunket betydelig, og antall asylsøkere har vært rekordlavt. I 2019 søkte 135 enslige mindreårige om beskyttelse i Norge, og ved utgangen av desember 2020 hadde 88 enslige mindreårige søkt om beskyttelse her. Som følge av de lave ankomsttallene er mange asylmottak nedlagt. Per utgangen av november 2020 bodde 32 enslige mindreårige i asylmottak. To tredeler av disse var da over 16 år. 53 prosent var fra Afghanistan og 41 prosent fra Syria. 50 prosent hadde en søknad til behandling. 78 prosent hadde en botid i mottak på kortere enn seks måneder. 94 prosent var gutter. Afghanistan, Eritrea og Syria har de siste årene vært de tre nasjonalitetene med flest søkere som oppgir å være enslig mindreårig, men totalt er langt over 20 nasjonaliteter representert på statistikken.

Enslige mindreårige som har behov for beskyttelse (asyl), har rett til oppholdstillatelse i Norge, jf. utlendingsloven § 28. Enslige mindreårige uten beskyttelsesbehov kan gis oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. utlendingsloven § 38. Dersom søkere uten beskyttelsesbehov mangler dokumentasjon på sin identitet, kan det gis begrenset oppholdstillatelse i påvente av at slik dokumentasjon fremskaffes, jf. utlendingsloven § 38 femte ledd og utlendingsforskriften § 8-12 annet ledd. Slik begrenset tillatelse kan fornyes og innebærer at den enslige mindreårige får bli i Norge. Regjeringen besluttet i 2017 at denne gruppen skal bosettes ved førstegangs vedtak.

Enslige mindreårige over 16 år som verken fyller vilkårene for beskyttelse eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38, men som mangler forsvarlig omsorg ved retur, kan gis en tidsbegrenset oppholdstillatelse frem til fylte 18 år, jf. utlendingsforskriften § 8-8. Tillatelsen kan ikke fornyes og innebærer at den enslige mindreårige ved fylte 18 år har en plikt til å forlate Norge. I 2016 vedtok Stortinget å fjerne rimelighetsvilkåret ved vurdering av om søkeren kan henvises til internflukt. Endringen innebærer i noen tilfeller at der det tidligere ville blitt gitt beskyttelse fordi henvisning til internflukt ikke ble ansett som rimelig, nå gis opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket (utlendingsloven § 38). Dette har igjen ført til at noen flere enslige mindreårige har fått tidsbegrenset oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 8-8.

I 2017 ble 368 enslige mindreårige innvilget en slik tidsbegrenset oppholdstillatelse. Antallet sank etter dette betraktelig, til seks personer i 2018 og fire i 2019. Enslige mindreårige som får en tidsbegrenset tillatelse etter utlendingsforskriften § 8-8 har særskilte behov, blant annet knyttet til oppholdet i asylmottak. Ved utgangen av november 2020 bodde det én enslig mindreårig i asylmottak med en slik tidsbegrenset tillatelse.

2.3 Enslige mindreåriges opphold i asylmottak

Enslige, mindreårige asylsøkere er i en situasjon der foreldre eller andre personer med foreldreansvar er fraværende. I deres fravær har barna behov for at andre utøver omsorgsansvaret for dem.

Enslige, mindreårige asylsøkere over 15 år bor vanligvis i egne asylmottak for enslige mindreårige, også i ankomst- og transittfasen. En enslig mindreårig kan likevel bo i et ordinært asylmottak dersom den mindreårige bor med følgeperson eller i enkelte andre unntakstilfeller. Tilsvarende kan det også forekomme at en enslig mindreårig under 15 år med følgeperson bor i et asylmottak, og ikke i et omsorgssenter underlagt Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets ansvar. Det vises til at barnevernmyndighetene har omsorgsansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år, jf. punkt 3.2 nedenfor. Utlendingsdirektoratet har omsorgen for alle enslige mindreårige med og uten følgeperson som bor i asylmottak, uavhengig av alder og hva slags asylmottak den enslige mindreårige bor i.

Utlendingsdirektoratet har i praksis omsorgsansvaret for de enslige mindreårige som bor i asylmottak, frem til bosetting eller retur. Dette inkluderer både de som har en søknad om beskyttelse til behandling, men også de som har fått oppholdstillatelse og som venter på bosetting, de som har fått en tidsbegrenset tillatelse og de som har fått avslag og skal returnere. Utlendingsdirektoratets omsorgsansvar er dermed ikke avgrenset til kun enslige mindreårige som er asylsøkere.

Asylmottakene skal være et midlertidig botilbud i asylsøkerfasen frem til bosetting eller retur. Av de 20 enslige mindreårige i asylmottak som per september 2020 har en asylsøknad til behandling, har 14 en botid på kortere enn 3 måneder, mens ingen har en botid på mer enn åtte måneder. De enslige mindreårige som har en botid på over 12 måneder, har enten en klage til behandling eller utreiseplikt.

Det er ikke i asylmottakene de enslige mindreårige skal bo over tid, selv om enkelte, herunder de som får en tidsbegrenset oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 8-8, kan bli boende i asylmottak over en noe lengre periode. Enslige mindreårige som får oppholdstillatelse skal bosettes så raskt som mulig. Det er først ved bosetting i en kommune at den enslige mindreårige vil kunne få en mer stabil tilværelse. Det er i bosettingskommunen den viktigste oppfølgingen skjer.

Omsorgen som tilbys skal etter gjeldende retningslinjer være forsvarlig. Det fremgår av Utlendingsdirektoratets rundskriv om omsorgsarbeid i asylmottak for enslige mindreårige at asylmottaket skal sikre at denne gruppen får nødvendig oppfølging og gis et godt omsorgstilbud og oppvekstmiljø (se UDI 2011-034, punkt 3). I dette inngår å dekke basisbehov som mat, klær, husrom, samt ivareta trygghet, grensesetting, fellesskap og aktiviteter.

Asylmottakene skal ivareta omsorgen til de enslige mindreårige som bor i asylmottak, men de skal ikke tilby behandling eller terapi. Utlendingsdirektoratet har retningslinjer med krav til kompetanse og omsorgsarbeid som skal sikre at beboerne får et forsvarlig bo- og omsorgstilbud i asylmottak. Det er et krav at hvert asylmottak skal ha minst én person med barnefaglig utdanning på høyskolenivå, men utover dette kreves det ikke at asylmottaksansatte har en bestemt utdanning eller kompetanse, for eksempel innenfor barnevern, helse- eller utdanningsfeltet. Det stilles kun krav om at ansatte i asylmottaket skal bidra til at den mindreårige får den oppfølgingen vedkommende har rett til fra andre sektormyndigheter, som helsemyndighetene og utdanningsmyndighetene, i tråd med sektoransvarsprinsippet (se UDI 2011-034).

Utlendingsdirektoratet krever også at asylmottakene legger til rette for beboermedvirkning og at beboerne i størst mulig grad kan bruke sine ressurser og utvikle sine evner og sin sosiale kompetanse. Asylmottakene skal ivareta den enkeltes behov gjennom tett, daglig oppfølging.

Asylmottakene skal kartlegge den enslige mindreåriges bakgrunn, situasjon og behov, blant annet for å identifisere sårbarhet og vurdere hvordan han eller hun skal følges opp i asylmottaket. Oppfølgingen skal tilpasses den enkelte enslige mindreåriges behov innenfor rammene av asylmottaksdriften. Utlendingsdirektoratet har i dag et eget rundskriv med krav og retningslinjer til asylmottakene når det gjelder identifisering og oppfølging av beboere som kan være utsatt for menneskehandel, vold i nære relasjoner eller barneekteskap (se UDI 2015-029). Formålet med disse retningslinjene er blant annet å tilrettelegge for et trygt botilbud og bidra til at mulige ofre mottar nødvendig bistand fra andre instanser.

I 2016 fikk Utlendingsdirektoratet bevilget om lag 50 mill. kroner ekstra per år til økt bemanning og barnefaglig kompetanse i asylmottak for enslige mindreårige. Denne bevilgningen er senere videreført, men den er noe nedjustert som følge av nedgangen i antallet enslige mindreårige i asylmottak. Dermed har Utlendingsdirektoratet fått flere profesjonelle omsorgsarbeidere i asylmottak der det bor enslige mindreårige. Utlendingsdirektoratet erfarer at denne bevilgningen har bidratt til at de enslige mindreårige som bor i asylmottak har fått et styrket omsorgstilbud, i form av tettere oppfølging, bedre omsorg og en mer meningsfull tilværelse.

Utlendingsdirektoratet forvalter i dag også en tilskuddsordning til aktivitetstilbud for barn i asylmottak (se Prop. 1 S (2020–2021), kap. 490, post 71). Tilskuddsordningen har som mål å bidra til at alle barn i asylmottak får en meningsfull hverdag og en så normal barndom som mulig innenfor rammene av et asylmottak. Tilskuddsordningen ble fastsatt som forskrift 17. desember 2020, med ikrafttredelse 1. januar 2021.

Selv om botilbudet er frivillig, er det fra myndighetenes side ønskelig at enslige mindreårige bor i asylmottak. Asylmottaksansatte oppfordrer enslige mindreårige til å bli boende i asylmottaket frem til bosetting eller retur.

2.4 Representantordningen for enslige, mindreårige asylsøkere

Enslige, mindreårige asylsøkere får oppnevnt en representant som skal ivareta deres interesser i asylsaken og utføre de oppgaver som tilkommer en verge i henhold til vergemålsloven, jf. utlendingsloven § 98 d. Det er representanten – og ikke asylmottaket – som har samtykkekompetanse på vegne av den enslige mindreårige i foreldrenes sted, jf. vergemålsloven § 17 annet ledd, jf. utlendingsloven § 98 d.

Representanten skal blant annet treffe avgjørelser som tilkommer den som har foreldreansvaret. Den enslige mindreåriges representant er dermed stedfortreder for foreldrene når det gjelder de juridiske sidene av foreldreansvaret. Representanten skal også påse at den enslige mindreåriges omsorgsbehov blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte, men representanten har ikke selv ansvar for den mindreåriges forsørgelse og daglige omsorg – det er det Utlendingsdirektoratet og asylmottakene som har.

2.5 Sektoransvarsprinsippet

Oppfølgingen av asylsøkere og flyktninger baserer seg på sektoransvarsprinsippet i norsk forvaltning. Dette prinsippet gjelder også enslige mindreårige som bor i asylmottak. Det innebærer at den enkelte sektormyndighet har det samme ansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak som for andre barn. Etter sektoransvarsprinsippet har for eksempel utdanningsmyndighetene et lovpålagt ansvar for at barn og unge i asylmottak får et forsvarlig skoletilbud, mens helsemyndighetene har et lovpålagt ansvar for at beboerne gis et forsvarlig helsetilbud.

Vertskommuner for asylmottak mottar et årlig tilskudd fra staten som skal dekke de gjennomsnittlige utgiftene til helsetjenester, barnevern, tolketjenester og administrasjon av slike tjenester til asylmottak i kommunen. Vertskommunene får også tilskudd for elever i grunnskolealder som bor i asylmottak.

Utlendingsdirektoratet skal bistå slik at enslige mindreårige som bor i asylmottak får tilgang til tjenester de har krav på. Dette ansvaret er i dag fastsatt i Justis- og beredskapsdepartementets instruks til Utlendingsdirektoratet om innkvartering av asylsøkere (se GI-13/2017, punkt 6). Instruksen slår fast at Utlendingsdirektoratet ikke har ansvar for oppgaver som hører under andre sektormyndigheters ansvarsområder. Utlendingsdirektoratet har også egne rundskriv som viser til sektoransvarsprinsippet. I Utlendingsdirektoratets rundskriv om krav til omsorgsarbeid for enslige mindreårige i asylmottak, vises det blant annet til at den enkelte faginstans har samme ansvar for flyktninger og innvandrere som for den øvrige befolkning, og at prinsippet om sektoransvar gjelder på alle forvaltningsnivåer, det vil si både stat og kommune (se UDI 2011-034).

2.6 Skillet i tilbudet til enslige mindreårige under og over 15 år

Omsorgsansvaret for barn under 15 år som har kommet til riket og søkt asyl uten foreldre eller andre med foreldreansvar ble overført fra utlendingsmyndighetene ved Utlendingsdirektoratet til barnevernmyndighetene ved Barne-, ungdoms- og familieetaten i 2008.

Det er gitt nærmere regler i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) kapittel 5 A om ansvaret for enslige mindreårige under 15 år og det omsorgstilbudet de har krav på mens de oppholder seg på omsorgssenter for mindreårige. Det er klare forskjeller på det tilbudet som gis i omsorgssentre og det tilbudet som gis i asylmottak for enslige mindreårige over 15 år. Eksempelvis stiller Utlendingsdirektoratet krav til at hvert asylmottak skal ha én person med barnefaglig utdanning på høyskolenivå (se UDI 2010-084, punkt 3), mens Barne-, ungdoms- og familieetaten til sammenligning krever at opp mot 50 prosent av de ansatte skal ha sosialfaglig/barnevernfaglig utdanning i et omsorgssenter for enslige mindreårige under 15 år (se Retningslinjer for kvalitet i statlige, kommunale og private omsorgssentre og til godkjenning av private og kommunale omsorgssentre § 5).

FNs barnekomité har i sine «Concluding observations» fra 4. juli 2018 anbefalt at enslige, mindreårige asylsøkere (inkludert de over 15 år) i alle kommuner skal motta god omsorg. Videre har FNs menneskerettighetskomité i sine «Concluding observations» fra 5. april 2018 anbefalt at enslige, mindreårige asylsøkere over 15 år gis et likeverdig omsorgstilbud som de barna barnevernmyndighetene har ansvaret for. FNs rasediskrimineringskomité har gitt en lignende anbefaling i sine «Concluding observations» fra 2. januar 2019.

Nasjonal institusjon for menneskerettigheter (NIM) anbefalte i sin temarapport for 2016, i sin årsmelding for 2018 og i skyggerapporter til FN at enslige mindreårige mellom 15 og 18 år i asylmottak bør gis et omsorgstilbud som er likeverdig det tilbudet som gis til enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år og øvrige barnevernsbarn. NIM mener at gjeldende forskjellsbehandling utgjør diskriminering i strid med barnekonvensjonen artikkel 22 og 20, jf. artikkel 2, og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 26.

Det vises til departementets vurderinger i punkt 8.4 og 8.5 nedenfor.