8 Departementets vurdering

8.1 Behovet for regulering

Departementet mener at regulering av omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak vil klargjøre dagens rettstilstand, noe som vil gi de enslige mindreårige større forutsigbarhet og danne grunnlag for økt ekstern kontroll og en mer helhetlig tilrettelegging av bo- og omsorgstilbudet. I tillegg vil forskriftsfesting av tilbudet og rettighetene i asylmottak bidra til å styrke rettssikkerheten til de enslige mindreårige under oppholdet i asylmottak, blant annet ved at det kan gi dem og deres representanter, jf. punkt 2.4 ovenfor, bedre muligheter til å ivareta sine rettigheter ved eventuell svikt i omsorgstilbudet fra asylmottakenes side.

Videre vil regulering av Utlendingsdirektoratets omsorgsansvar bidra til å klargjøre hva Utlendingsdirektoratet har – og ikke har – ansvar for sett hen til sektoransvarsprinsippet, slik at rette myndigheter kan ansvarliggjøres. På lengre sikt kan dette føre til mer effektiv samhandling mellom Utlendingsdirektoratet og andre sektormyndigheter, og en mer effektiv forvaltning.

Reguleringen i lov og forskrift bør avgrenses til rettslige standarder og overordnede krav, mens de mer detaljerte kravene bør fremgå av rundskriv fra Utlendingsdirektoratet, slik som i dag. En slik innretning vil ivareta hensynet til fleksibilitet.

8.2 Lovfesting av omsorgsansvaret

Departementet foreslår et nytt annet ledd i utlendingsloven § 95, som innebærer at Utlendingsdirektoratets ansvar for omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak lovfestes. Samtidig foreslås det at nærmere bestemmelser om innkvartering og omsorg for enslige mindreårige som bor i asylmottak fastsettes i forskrift.

Departementet foreslår en justering i forslaget til lovtekst sammenlignet med forslaget som var på høring, slik at målgruppen for forslaget endres fra «enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år som bor i mottak» til «enslige mindreårige som bor i asylmottak». Det justerte lovforslaget gjenspeiler at også enslige mindreårige under 15 år i visse unntakstilfeller kan bo i asylmottak dersom de bor med en følgeperson, og at Utlendingsdirektoratet har omsorgen også for disse enslige mindreårige. Videre gjenspeiler lovforslaget at Utlendingsdirektoratet ikke bare har omsorgsansvaret for enslige mindreårige som har en søknad om beskyttelse til behandling (asylsøkere), men også de enslige mindreårige som har fått oppholdstillatelse og som venter på bosetting, de som får en tidsbegrenset oppholdstillatelse og de som har fått endelig avslag og skal returnere.

I all hovedsak vil det imidlertid fremdeles være enslige mindreårige over 15 år i asylmottak Utlendingsdirektoratet vil ha ansvaret for, slik som i dag. Justeringen vil likevel sikre at Utlendingsdirektoratet har ansvar for alle de enslige mindreårige de har omsorgen for i dag, også de unntakstilfellene som nevnt over. Lovforslaget her innebærer derfor ingen materiell endring sammenlignet med dagens praksis eller det forslaget som var på høring.

Departementet foreslår videre å lovfeste at utøvelsen av den daglige omsorgen for de enslige mindreårige som bor i asylmottak kan gis av asylmottaket ved driftsoperatøren. Det er de ansatte i asylmottaket som følger opp de enslige mindreårige i det daglige, og forslaget innebærer en videreføring av dagens ordning. Selv om dette i praksis vil være hovedregelen, fratar det ikke Utlendingsdirektoratet det overordnede ansvaret.

8.3 Forslag til forskriftshjemmel

Departementet foreslår også at innholdet i omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak reguleres i forskrift. Departementet foreslår derfor å lovfeste en adgang for Kongen til å fastsette nærmere bestemmelser om innkvartering og omsorg til enslige mindreårige som bor i asylmottak. Departementet mener at en nærmere angivelse av omsorgen som skal gis, innholdet i botilbudet og kravene til asylmottakene bør fremgå av forskrift for å sikre tilstrekkelig fleksibilitet. Også detaljeringsnivået det er behov for i en slik regulering tilsier at disse kravene bør fremgå av forskrift, som igjen må utdypes i rundskriv, rutiner og retningslinjer. Ved å fastsette en slik forskriftshjemmel kan det nærmere innholdet i omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak reguleres nærmere i forskrift.

8.4 Nivå på omsorgstilbudet tilpasset barnets alder og behov

Departementet legger til grunn at Stortingets anmodningsvedtak nr. 938 (2016–2017) ikke gir føringer om at lovregulering av omsorgstilbudet skal innebære en heving av nivået på den omsorgens som gis. Det legges derfor til grunn for forslaget at dagens standard og nivå videreføres.

Kritikken i høringen knytter seg i hovedsak ikke til hvorvidt enslige mindreårige i asylmottak gis et forsvarlig omsorgstilbud, men at gruppen får et mer begrenset omsorgstilbud enn de barna som barnevernsmyndighetene har omsorgen for. I utgangspunktet har alle barn rett på likeverdig omsorg, uavhengig av barnets alder og oppholdsstatus, jf. barnekonvensjonen artikler 22 og 20, jf. artikkel 2. Det utgjør imidlertid ikke diskriminering dersom forskjellsbehandlingen kan begrunnes i ulike omsorgsbehov eller andre legitime formål.

Departementet bestrider ikke at enslige mindreårige over 15 år får en mer begrenset oppfølging og omsorg enn både enslige mindreårige som bor i omsorgssentre og øvrige barn som oppholder seg i barnevernsinstitusjoner. Departementets syn er imidlertid at Utlendingsdirektoratet i dag gir et forsvarlig omsorgstilbud til enslige mindreårige som bor i asylmottak, og at omsorgstilbudet ikke innebærer ulovlig diskriminering.

Norge har et alderstilpasset omsorgstilbud til enslige mindreårige som har søkt om beskyttelse. Yngre barn trenger normalt mer oppfølging enn eldre barn, og slik er det også for enslige mindreårige som har søkt om beskyttelse. Eldre barn har blant annet behov for mer selvstendighetstrening enn yngre barn, slik at de i større grad kan forberedes på et liv som voksen. Eldre barn har vanligvis heller ikke et like stort ønske om kontinuerlig og tett oppfølging fra voksne som det de yngste barna har. Også i omsorgssentre for enslige mindreårige og ordinære barnevernsinstitusjoner er det i dag slike individuelle tilpasninger i omsorgstilbudet på bakgrunn av barnas alder og utviklingsnivå, med blant annet flere tilrettelagte plasser med høyere grad av voksentetthet for de yngre barna.

Utlendingsmyndighetene arbeider systematisk for å sikre best mulig omsorg for alle enslige mindreårige som bor i asylmottak. Omsorgen som tilbys enslige mindreårige over 15 år er tilpasset for å møte behovene til denne gruppen. Det samme gjelder tilbudet som gis til enslige mindreårige med følgeperson, som unntaksvis også kan bo i asylmottak. Hva som er «forsvarlig» må vurderes ut fra botilbudets formål og målgruppe, og det må følgelig være tilpasset barnets individuelle behov, alder og modenhet. En standard som fastsetter krav om forsvarlig omsorg vil etter departementets oppfatning ivareta hensynet til fleksibilitet i regelverket. Departementet mener det ikke er diskriminering at det som følge av et alderstilpasset tilbud brukes flere ressurser på de yngste barna, så lenge alle enslige mindreårige gis et tilstrekkelig omsorgstilbud ut fra alder.

Tilbudet som gis enslige mindreårige i asylmottak er også ulikt hva som tilbys andre mindreårige som er under barnevernets omsorg i Norge. Mindreårige underlegges barnevernets omsorg av en lang rekke ulike årsaker, for eksempel ved omsorgssvikt eller dersom barnet har vist alvorlige adferdsvansker. Tilbudet som gis må tilpasses den mindreåriges behov og forutsetninger. Dette gjelder også for enslige mindreårige i asylmottak. Krav til kartlegging og individuell oppfølging, samt retten til medvirkning, sikrer at den enkelte mindreårige blir ivaretatt ut ifra sine individuelle behov, også når den mindreårige bor i asylmottak.

Departementet viser også til at ved særskilte behov vil enslige mindreårige i asylmottak overføres til barnevernsmyndighetene (se punkt 4.3). Som omtalt i punkt 6.2 ovenfor har departementet også foreslått å forskriftsfeste at asylmottaket skal ha en særskilt aktivitetsplikt for å sikre at den mindreårige får nødvendige tjenester fra andre sektormyndigheter, herunder også fra barnevernsmyndighetene.

Departementet har tidligere synliggjort for Stortinget at ressursinnsatsen og omsorgstilbudet for enslige mindreårige over og under 15 år er ulik, blant annet i forbindelse med stortingsbehandlingen av representantforslag om bedre vilkår for enslige mindreårige asylsøkere i 2017 (Dok. 8: 125 S (2016–2017)). I behandlingen av dette representantforslaget ble det ikke flertall på Stortinget for et forslag om å overføre omsorgen for enslige mindreårige i asylmottak fra utlendingsmyndighetene til barnevernsmyndighetene.

På denne bakgrunn mener departementet at forskjellsbehandlingen er rimelig og har et legitimt formål, og at omsorgstilbudet til enslige mindreårige i asylmottak ikke er diskriminering i strid med våre internasjonale forpliktelser.

8.5 Vurdering av forslag om å overføre ansvar til barneverntjenesten

Departementet har vurdert høringsinnspillene knyttet til å overføre omsorgsansvaret til barneverntjenesten.

Departementet fastholder at de enslige mindreårige over 15 år ivaretas på en forsvarlig måte i asylmottak gjennom dagens ordning.

Omsorgen som tilbys de enslige mindreårige som bor i asylmottak er tilpasset for å møte behovene til denne gruppen. Utlendingsforvaltningen har over mange år utviklet et mottaksapparat med detaljerte krav til asylmottakene knyttet til bemanning, kompetanse og omsorgsarbeid, tilpasset behovene til enslige mindreårige som bor i asylmottak (se punkt 2.3). Disse kravene skal bidra til at enslige mindreårige gis et forsvarlig og tilpasset bo- og omsorgstilbud, som igjen skal sikre at de enslige mindreårige ivaretas på en best mulig måte under oppholdet i asylmottak.

Utlendingsdirektoratet har de siste årene også fått tilført flere profesjonelle omsorgsarbeidere med barnefaglig kompetanse som arbeider i asylmottak med enslige mindreårige. Utlendingsdirektoratet erfarer at denne styrkingen har bidratt til at de enslige mindreårige som bor i asylmottak har fått et forbedret omsorgstilbud, i form av tettere oppfølging, bedre omsorg og en mer meningsfull tilværelse. I tillegg har Utlendingsdirektoratet gjort en rekke utbedringer etter råd og evalueringer fra eksterne kompetansemiljøer, blant annet Fafo-rapporten Et trygt sted å vente – Omsorgspraksiser på asylmottak for enslige mindreårige (2018). Som en del av oppfølgingen av Fafos evaluering, har Utlendingsdirektoratet iverksatt omfattende kompetansehevingstiltak for ansatte i asylmottak, der blant annet kosthold, søvn, trygghet, relasjonsbygging og ledelse vektlegges som en integrert del av omsorgsarbeidet. Departementet forventer at Utlendingsdirektoratet også i fremtiden løpende vurderer hvordan enslige mindreårige som bor i asylmottak kan gis et best mulig omsorgstilbud under oppholdet i asylmottak.

Dersom enslige mindreårige i asylmottak har behov som skal dekkes av andre sektormyndigheter, skal den enslige mindreårige følges opp av rette myndighet i henhold til sektoransvarsprinsippet (se punkt 2.5). Dersom for eksempel en enslig mindreårig utviser alvorlige adferdsvansker som ikke kan ivaretas i asylmottaket, har barneverntjenesten rett og plikt til å gripe inn med nødvendige tiltak etter barnevernloven (se punkt 4.3). For enslige mindreårige som sliter med for eksempel traumer eller andre psykiske helseplager, har helsemyndighetene et ansvar for å tilby nødvendig helsefaglig oppfølging i medhold av blant annet helse- og omsorgstjenesteloven. I slike situasjoner har imidlertid asylmottaket en særskilt aktivitetsplikt for å sikre at den mindreårige får nødvendige tjenester fra andre berørte sektormyndigheter (se punkt 6.2).

Selv om andre berørte sektormyndigheter har et ansvar for å følge opp en enslig mindreårig under oppholdet i asylmottak, er det likevel først etter bosetting i en kommune at den enslige mindreårige vil kunne få en mer helhetlig og varig oppfølging fra berørte sektormyndigheter. Oppholdet i asylmottak skal være midlertidig og tidsbegrenset frem til den enslige mindreårige bosettes i en kommune eller returnerer til hjemlandet. De siste årene har også den gjennomsnittlige botiden i asylmottak blitt vesentlig redusert (se punkt 2.3). Enslige mindreårige som får en oppholdstillatelse skal bosettes så raskt som mulig, og det er først i bosettingskommunen den viktigste oppfølgingen vil skje.

Oppsummert mener departementet at enslige mindreårige i dag får et forsvarlig bo- og omsorgstilbud i regi av Utlendingsdirektoratet, og at det ikke er hensiktsmessig eller nødvendig å flytte omsorgsansvaret til barneverntjenesten. Forslaget her innebærer dermed en lovfesting av dagens ordning, der Utlendingsdirektoratet har ansvaret for omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak.

8.6 Uavhengig tilsyn

Departementet registrerer at en sentral anbefaling fra høringen er at det bør etableres en uavhengig tilsynsordning med omsorgs- og innkvarteringstilbudet til enslige mindreårige som bor i asylmottak.

Departementet viser til at Utlendingsdirektoratet i dag skal kontrollere at driftsoperatørene driver innkvarteringsstedene i henhold til gjeldende kontrakt og leverer den tjenesten de har forpliktet seg til. Utlendingsdirektoratets arbeid med å gjennomføre etterkontroll av innkvarteringsstedene er begrunnet i behovet for å kontrollere at staten mottar de tjenestene den betaler for, men det er ikke definert som et statlig tilsyn.

Selv om Utlendingsdirektoratet gjennom sin kontraktsoppfølging etter departementets syn sikrer god kontroll med at bo- og omsorgstilbudet til enslige mindreårige i asylmottak holder avtalt kvalitet, ser departementet at et tilsyn fra en uavhengig instans kan gi en merverdi utover Utlendingsdirektoratets kontraktsoppfølgingsarbeid. En uavhengig instans kan i større grad ha en nøytral rolle og på den måten bedre ivareta tilsynsoppgaver knyttet til enslige mindreårige i asylmottak på en rettssikker og tillitsvekkende måte.

Departementet viser også til Stortingets anmodningsvedtak nr. 921 av 16. juni 2016, der Stortinget ber regjeringen «etablere en uavhengig tilsynsordning for asylmottaksdrift». Anmodningsvedtaket er fremdeles til behandling i departementet. Departementet vil i det videre arbeidet med å følge opp anmodningsvedtaket se hen til høringsinnspillene i nærværende sak, der det anbefales et uavhengig tilsyn med omsorgs- og innkvarteringstilbudet til enslige mindreårige som bor i asylmottak. Departementet vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte når det gjelder oppfølgingen av anmodningsvedtak nr. 921 av 16. juni 2016.

8.7 Nærmere krav til innkvarteringstilbudet

Høringsinnspillene som gjelder de nærmere kravene til innkvarteringstilbudet knytter seg i all hovedsak til kravene til bemanning, kompetanse, utforming mv. i departementets forslag til forskriftendringer. Disse høringsinnspillene vil bli fulgt opp av departementet i forbindelse med forskriftsarbeidet.