4 Gjeldende rett
4.1 Regulering av innkvarteringstilbudet i utlendingsloven mv.
Utlendingsloven § 95 slår fast at en utlending som søker beskyttelse (asyl) skal gis tilbud om innkvartering. Plikten til å gi tilbud om innkvartering gjelder fra utlendingen fremmer søknad om beskyttelse og frem til det foreligger et endelig vedtak fra utlendingsmyndighetene. Videre følger det av utlendingsloven § 95 første ledd annet punktum at en utlending som har fått avslag på søknad om beskyttelse kan gis tilbud om innkvartering i påvente av utreise.
Departementet har i instruks GI-13/2017 om innkvartering av asylsøkere delegert ansvaret for innkvarteringen til Utlendingsdirektoratet. Instruksen angir departementets samlede føringer til Utlendingsdirektoratet når det gjelder direktoratets ansvar for innkvartering av asylsøkere, herunder Utlendingsdirektoratets ansvar for enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år i asylmottak.
Instruksen slår fast at Utlendingsdirektoratet har omsorgsansvaret for enslige mindreårige mellom 15 og 18 år som bor i asylmottak. I dette ansvaret ligger at Utlendingsdirektoratet skal sikre at denne gruppen får nødvendig omsorg og trygghet.
Videre har Utlendingsdirektoratet gitt retningslinjer til leverandørene av innkvarteringstjenester (driftsoperatørene) om tilbudet i asylmottak og utøvelsen av omsorgen for enslige mindreårige i asylmottak, se blant annet Utlendingsdirektoratets rundskriv om krav til omsorgsarbeid for enslige mindreårige i asylmottak (se UDI 2011-034). I medhold av dette rundskrivet er oppgaven med å utøve den daglige omsorgen for enslige mindreårige over 15 år som bor i asylmottak overført fra Utlendingsdirektoratet til asylmottakene, via driftsoperatørene. Driftsoperatørene er, gjennom privatrettslige avtaler med Utlendingsdirektoratet, pålagt å gi enslige mindreårige et forsvarlig omsorgstilbud.
Det fremgår av utlendingsloven § 97 første ledd at den som skal ansettes i asylmottak skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd (barneomsorgsattest). Det skal også kreves politiattest fra andre som skal utføre oppgaver for utlendingsmyndighetene og som har direkte kontakt med mindreårige som oppholder seg i asylmottak. Det slås fast i bestemmelsens annet ledd at den som har vedtatt forelegg eller er dømt for seksuelle overgrep mot mindreårige er utelukket fra å utføre arbeid i asylmottak eller oppgaver som nevnt i bestemmelsens første ledd.
Forvaltningsloven § 13 regulerer taushetsplikt om noens personlige forhold for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, med de unntak som følger av §§ 13 b–13 f. Ansatte i asylmottak med kommunal driftsoperatør har taushetsplikt etter forvaltningsloven. Asylmottak med privat driftsoperatør anses ikke som et forvaltningsorgan, og i utgangspunktet er de derfor ikke omfattet av forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt. Utlendingsdirektoratet har imidlertid pålagt den samme taushetsplikten for ansatte som utfører arbeid eller tjeneste i asylmottak med privat driftsoperatør, med den begrensning at taushetsplikten ikke skal gjelde overfor Utlendingsdirektoratet (se UDI 2008-026).
Ansatte som utfører arbeid eller tjeneste i asylmottak skal, etter anmodning, gi utlendingsmyndighetene opplysninger om en beboer til bruk i sak etter utlendingsloven, uten hinder av reglene om taushetsplikt, jf. utlendingsloven § 84 b første ledd. De ansatte har adgang til å gi opplysninger om beboeren på eget initiativ. For beboere som er enslige, mindreårige asylsøkere kan imidlertid ikke utlendingsmyndighetene anmode ansatte i asylmottak om slike opplysninger, jf. utlendingsloven § 84 b annet ledd. Bakgrunnen er at Stortinget har ment unntak fra taushetsplikten kan komme i konflikt med omsorgsrollen og tilliten mellom ansatte og barn.
4.2 Regulering av innkvarteringstilbudet i lov om barneverntjenester
Ansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år ble overført fra Utlendingsmyndighetene ved Utlendingsdirektoratet til barnevernmyndighetene ved Barne- ungdoms- og familieetaten (Bufetat) i 2008, jf. Ot.prp. nr. 28 (2007–2008). Omsorgssentrene ble dermed regulert i et nytt kapittel 5A i barnevernloven.
Det fremgår av barnevernloven § 5A-1 at Bufetat skal gi barn som har kommet til riket og søkt asyl uten foreldre eller andre med foreldreansvar tilbud om opphold på et omsorgssenter for mindreårige. Dette gjelder barn som er under 15 år når søknaden fremmes. Tilbudet skal gjelde fra barnet blir overført fra utlendingsmyndighetene og til barnet blir bosatt i en kommune eller forlater lander. Når barnet har opphold på et omsorgssenter, har Bufetat omsorgen for barnet, jf. barnevernloven § 5A-2. Omsorgssenteret skal utøve omsorgen på vegne av Bufetat. Omsorgssenteret skal gi barnet god omsorg og trygghet og bidra til at barnet får den oppfølgingen og behandlingen det har behov for. Bufetat har ansvar for at det etableres og drives omsorgssentre. Omsorgssentrene kan være statlige, private eller kommunale. Private og kommunale omsorgssentre må godkjennes av Bufetat på lik linje med ordinære barneverninstitusjoner.
Det er gitt nærmere regler i barnevernloven kapittel 5A om ansvaret for enslige mindreårige mens de oppholder seg på omsorgssenteret. Omsorgssenteret skal blant annet utrede barnets situasjon og behov og utarbeide et forslag til oppfølging av barnet mens det oppholder seg på senteret, jf. barnevernloven § 5A-4. Bufetat skal treffe et oppfølgingsvedtak om hvordan barnet skal ivaretas på senteret og følge barnets utvikling nøye under oppholdet, jf. barnevernloven § 5A-5. Omsorgssenteret skal i løpet av barnets opphold kartlegge barnets situasjon og behov som grunnlag for en etterfølgende bosetting i en kommune, jf. barnevernloven § 5A-6.
Ved innføringen av kapittel 5A i barnevernloven ble det besluttet at kvaliteten på, og de rettslige rammene for, omsorgen til enslige, mindreårige asylsøkere skulle være tilsvarende som for barn i ordinære barnevernsinstitusjoner. Dette innebærer blant annet at barnevernlovens bestemmelser om beboerens rettigheter og krav til kvalitet, godkjenning og tilsyn med barneverninstitusjoner er gitt tilsvarende anvendelse for omsorgssentrene, jf. barneloven § 5A-7. I forarbeidene ble det fremhevet at det var viktig å sikre at enslige, mindreårige asylsøkere får et likeverdig omsorgstilbud ved omsorgssenteret som det andre barn som ivaretas av barnevernet får.
I barnevernloven med forskrifter stilles det krav til at barneverninstitusjoner og omsorgssentre skal ha forsvarlig standard, herunder en stillingsplan som sikrer forsvarlig drift, og tilsatt personell med tilstrekkelig bredde og nivå i kompetansen. Det fremgår også av forskrift at omsorgssenteret skal ha en leder med minst treårig høyskoleutdanning i sosialfag eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå, samt tilleggsutdanning i administrasjon og ledelse (se forskrift 10. juni 2008 nr. 580 om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner § 5). Bufetat praktiserer at om lag 50 prosent av de ansatte skal ha sosialfaglig/barnevernfaglig utdanning, uten at dette er et krav i lov eller forskrift. Det stilles ikke spesifikke krav til bemanning, utover at bemanningen må være forsvarlig. Barnevernlovens regler om barns rett til medvirkning, jf. § 1-6, og partsrettigheter i § 6-3 gjelder også for barn i omsorgssentre. Det følger av barnevernloven § 1-4 at tjenester og tiltak etter loven skal være forsvarlige. Dette innebærer at omsorgssentertilbudet skal være forsvarlig ut fra en barnevernfaglig standard.
I høringsnotat av 4. april 2019 med forslag til ny barnevernslov har Barne- og familiedepartementet i all hovedsak foreslått å videreføre innholdet i dagens kapittel 5A.
4.3 Barneverntjenestens ansvar for enslige mindreårige som bor i asylmottak
Barnevernloven gjelder for alle barn som bor og har vanlig bosted i Norge, uavhengig av statsborgerskap. Loven gjelder også for flyktninger og når barnets bosted ikke lar seg fastsette, jf. barnevernloven § 1-2. Barnevernloven gir barneverntjenesten rett og plikt til å gripe inn med nødvendige tiltak dersom et barns omsorgssituasjon ikke er god nok, eller om barnet har vist alvorlige atferdsvansker.
Barneverntjenestens ansvar for enslige, mindreårige asylsøkere i asylmottak er presisert i Barne- og likestillingsdepartementets rundskriv Q-06/2010 av 16. desember 2010, men dette rundskrivet er nå under revisjon. Rundskrivet fastslår blant annet at dersom barneverntjenesten mener det er rimelig grunn til å tro at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel 4 i barnevernloven, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet og eventuelt også utrede saken. Barneverntjenesten kan på grunnlag av sine undersøkelser enten henlegge saken eller iverksette tiltak etter lov om barneverntjenester.
Kommuner med asylmottak der det bor enslige mindreårige kompenseres for utgifter knyttet til oppfølgingen fra lokale barneverntjenester gjennom vertskommunetilskuddet (Kap. 490, post 60 i statsbudsjettet). Kommunen kan i dag søke Utlendingsdirektoratets regionkontor om refusjon for særlig høye utgifter (særtilskudd) til plassering utenfor asylmottak (se UDI 2011-025, punkt 3.2.1).
Barneverntjenesten kan være forpliktet til å iverksette tiltak for enslige mindreårige som har vist alvorlige atferdsvansker, jf. barnevernloven § 4-24. Dette er ungdom som ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet, ved vedvarende misbruk av rusmidler eller på annen måte har vist alvorlige atferdsvansker og som trenger hjelp og behandling som går ut over det omsorgsansvaret som ligger til Utlendingsdirektoratet. Alternativet «på annen måte» er i barnevernlovens forarbeider definert som «annen form for utpreget normløs atferd». Ett eksempel på slik atferd kan være salg eller bytte av seksuelle tjenester. Bruk av de nevnte tiltakene fra barnevernet skal være begrunnet i at barnet trenger et tilbud utover ren omsorg og skal være motivert ut fra hensynet til barnets beste. Barneverntiltak kan også være aktuelle overfor ungdom der det er fare for menneskehandel, jf. barnevernloven § 4-29. Fylkesnemnda kan i slike tilfeller treffe vedtak om plassering i institusjon etter barnevernloven.
Asylmottakene er pålagt å ha rutiner om varsling av barneverntjenesten i asylmottakets vertskommune når det ankommer enslige mindreårige. Det fremgår av Utlendingsdirektoratets rundskriv UDI 2011-034 punkt 3.7 at dersom personalet ved asylmottaket er bekymret for en beboer, skal de drøfte situasjonen med Utlendingsdirektoratets regionkontor og vurdere hva som kan settes inn av tiltak innenfor asylmottakets eller Utlendingsdirektoratets rammer. Saken kan også drøftes anonymt med barnevernet og/eller helsesøster/lege/psykolog.
Dersom det fremkommer opplysninger av den karakter som fremgår av barnevernloven § 6-4 første ledd, har ansatte i utlendingsforvaltningen og asylmottak en plikt til å gi opplysninger til barneverntjenesten uten hinder av taushetsplikten, jf. også utlendingsforskriften § 17-6. Utlendingsdirektoratet har et eget rundskriv som angir rutiner for saksbehandlere og ansatte i asylmottak om når den lovpålagte opplysningsplikten til barneverntjenesten inntrer (se UDI 2014-015).
4.4 Behandling av personopplysninger
Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) av 15. juni 2018 nr. 38 gjennomfører i norsk rett Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/679 av 27. april 2016 om vern av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger. De materielle reglene i forordningen er i stor grad en videreføring og videreutvikling av tidligere personvernlovgivning, men forordningen styrker blant annet de registrertes rettigheter. Personopplysningsloven utfyller bestemmelsene i forordningen.
«Personopplysninger» defineres i personvernforordningen som enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person, jf. forordningens artikkel 4. Grunnleggende prinsipper for behandling av personopplysninger fremgår av forordningens artikkel 5. Opplysningene skal behandles på en lovlig, rettferdig og åpen måte, samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenelige med disse formålene. Opplysningene må videre være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for, være korrekte og nødvendig oppdaterte, lagres slik at det ikke er mulig å identifisere de registrerte i en lengre periode enn det som er nødvendig for formålene, og behandles på en måte som sikrer tilstrekkelig sikkerhet for personopplysningene.
Krav om behandlingens lovlighet følger av forordningens artikkel 6, som sier at behandlingen bare er lovlig dersom ett av vilkårene i nr. 1 bokstav a til f er oppfylt. I henhold til bokstav e er behandlingen lovlig dersom den er «nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt».
Utlendingsloven § 83 a trådte i kraft samtidig med ny personopplysningslov. Bestemmelsen bygger på artikkel 6 nr. 1 bokstav e og gir utlendingsmyndighetene en generell hjemmel for å behandle opplysninger når det er «nødvendig for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter loven her». Etter bestemmelsens annet ledd er det gitt uttrykkelig hjemmel for behandle personopplysninger ved utøvelse av omsorgsansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere. I og med at utøvelse av omsorgsansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere ikke fremgår av loven, var det nødvendig med en slik uttrykkelig henvisning for at bestemmelsen skulle få virkning også i slike tilfeller.
Utøvelsen av omsorgsansvaret delegeres i stor grad til asylmottakene. I den grad asylmottaket behandler personopplysninger som databehandler på vegne av Utlendingsdirektoratet, vil behandlingen reguleres gjennom en databehandleravtale. Utlendingsdirektoratet vil være ansvarlig for at opplysninger som asylmottaket innhenter på vegne av Utlendingsdirektoratet behandles i tråd med kravene som nevnt over. Personopplysninger asylmottaket innhenter for egne formål, for eksempel praktiske opplysninger om den mindreårige som er relevante for den daglige omsorgen, er asylmottaket selv behandlingsansvarlig for. Slike praktiske opplysninger kan knytte seg til for eksempel en beboers matpreferanser, søvnrutiner eller hvem en beboer omgås med i asylmottaket i det daglige.