5 Departementets vurderinger

Kjernen i departementets forslag er å åpne for tildeling av fisketillatelse til et fartøy til erstatning for tilsvarende tillatelse som oppgis fra annet fartøy, uten hensyn til om fartøyene har samme eier. Hovedformålet med forslaget er å forenkle en prosess som i dag framstår som unødvendig tungrodd. I dag må fartøyeier gjennomføre tre søknadsprosesser og foreta fram- og tilbakesalg av et fartøy for å oppnå samme resultat dersom fartøyene i utgangspunktet ikke er i samme eie. Flere av de krav og vilkår som stilles, for eksempel om fram- og tilbakesalg av et fiskefartøy, gir etter departementets vurdering ikke lenger mening.

Forslaget vil spare både næring og forvaltning for unødvendig ressursbruk og er en viktig del av departementets arbeid med å forenkle og forbedre et fiskeriregelverk som i dag framstår som relativt omfattende og komplisert. En kan i denne sammenheng merke seg at blant fiskernes organisasjoner er Norges Fiskarlag, Fiskebåt og Pelagisk Forening alle positive til forenklingsforslaget, mens Norges Kystfiskarlag går i mot.

Departementet vil understreke at det ikke foreslås endringer i de bakenforliggende vilkårene for tildeling av konsesjon og deltakeradgang, og heller ingen endringer i geografiske begrensninger eller andre begrensninger som gjelder ved slik tildeling til ny fartøyeier for et bestemt fartøy. Fartøyeier vil etter forslaget ha de samme muligheter som tidligere til å få tildelt ny konsesjon eller deltakeradgang til sitt fartøy til erstatning for tilsvarende konsesjon eller deltakeradgang som oppgis fra et hvilket som helst annet fartøy. Det er prosessen for å nå fram til samme resultat som blir enklere. Det er således ikke riktig når enkelte høringsinstanser anfører at forslaget bryter med prinsippet om at bare aktive fiskere som hovedregel kan eie fiskefartøy. Det er heller ikke riktig at forslaget legger til rette for utenlandsk eierskap til fiskefartøy, eller at det innebærer noen endring eller modifisering av de geografiske begrensningene som gjelder ved tildeling av fisketillatelser, som for eksempel fylkesbindingen. Forslaget er videre uten betydning for fiskerimyndighetenes plikt til å varsle panthaver og stille søknad om fisketillatelse i bero dersom panthaver ikke har bekreftet sin kjennskap til søknaden, slik Innovasjon Norge forutsetter i sin høringsuttalelse, jf. ervervstillatelsesforskriften § 9 annet ledd bokstav f og tredje ledd.

For en nærmere beskrivelse av gjeldende regler og praksis for tildeling av konsesjon og deltakeradgang og departementets vurdering av behovet for å forenkle prosessen vises det til høringsnotatet kapittel 2 og 3, gjengitt i denne lovproposisjonens kapittel 2.

Det synes ikke bestridt av høringsinstansene at forslaget innebærer en forenkling av prosessen rundt tildeling av konsesjon og deltakeradgang ved splitting eller oppsamling av driftsgrunnlag i kombinasjon med kjøp og tilbakesalg av fartøy for fortsatt drift. Enkelte av høringsinstansene som går i mot lovforslaget anfører imidlertid at forvaltningen har utviklet en lovstridig praksis når den gjennom instrukser og enkeltsaksbehandling har åpnet for splitting eller oppsamling av driftsgrunnlag i kombinasjon med kjøp og tilbakesalg av fartøy for fortsatt drift. Det anføres altså at forvaltningspraksisen som foreslås lovfestet er lovstridig, og at en heller bør reversere praksis enn å legalisere den gjennom en lovfesting.

Departementet er ikke enig i dette. Den forvaltningspraksis som har utviklet seg, er forenlig med fiskerilovgivningen. Tildeling av konsesjon og deltakeradgang ved splitting eller oppsamling av driftsgrunnlag i kombinasjon med kjøp og tilbakesalg av fartøy for fortsatt drift forutsetter at en tilsvarende fisketillatelse oppgis. Vilkår og prosess for slik tildeling har ikke vært direkte regulert i loven, men i forskrifter og forvaltningspraksis som er forankret i deltakerloven, jf. en nærmere beskrivelse av gjeldende rett i høringsnotatets kapittel 2.3.1 og 2.3.2.

Deltakerloven legger ingen begrensninger på forvaltningens mulighet til å tildele fisketillatelser til erstatning for tilsvarende fisketillatelser så lenge vilkårene for ervervstillatelse er oppfylt. Loven begrenser kun adgangen til nytildeling, som i utgangspunktet skal skje etter egen utlysning i medhold av deltakerloven § 16. Denne lovproposisjonen gjelder ikke nytildeling av tillatelser.

Departementet kan i denne sammenheng slutte seg til Fiskeridirektoratet som i høringsuttalelsen anfører at saksbehandlingen har vært gjennomført i samsvar med gjeldende regelverk.

Det sier seg selv at en stor og variert næring som den norske fiskerinæringen vil ha behov for stor fleksibilitet når det gjelder valg av driftsformer for det enkelte fartøy. Gjeldende forskriftsregelverk og forvaltningspraksis er helt avgjørende for at fiskebåtrederiene skal kunne justere fartøyenes driftsgrunnlag på andre måter enn gjennom strukturering. Så lenge fiskeriene er lukket for en begrenset krets av personer og foretak vil det være behov for en slik fleksibilitet fra forvaltningens side. Departementet ser det som helt uaktuelt å reversere gjeldende praksis og er også noe usikker på i hvilken utstrekning høringsinstansene mener at det er ønskelig med en slik reversering.

Enkelte av høringsinstansene påpeker at gjeldende forvaltningspraksis er i strid med havressursloven § 2 hvor det heter at de viltlevende marine ressursene ligger til fellesskapet i Norge. Det anføres også at forslaget legger til rette for kjøp og salg av kvoter og/eller fisketillatelser. Dette er ikke departementet enig i.

Det er deltakerloven og ikke havressursloven som regulerer adgangen til å delta i de ulike fiskeriene, og hvilke tillatelser som kreves for å delta. Poenget med bestemmelsen i havressursloven § 2 er å gi uttrykk for fellesskapets rett til ressursene, og at det ikke dreier seg om en privatisert ressurs hvor andeler tilhører ulike privatpersoner som en tinglig eller immateriell rett. Det framgår av Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar kapittel 4.3.4 at det også er et formål med havressursloven § 2 å ha en bestemmelse som sammen med forvaltningsprinsippet i havressursloven, understreker statens ansvar for å forvalte ressursene til fellesskapets beste i et langsiktig perspektiv, statens ansvar for at bestander og marine økosystemer er i balanse og produserer et høstingsverdig overskudd, og statens ansvar for a fastsette nasjonale kvoter og fordele disse.

Havressurslovens bestemmelser har imidlertid aldri vært til hinder for at fiskeriforvaltningen med hjemmel i deltakerloven kan regulere adgangen til å delta i ulike fiskerier, bl.a. for å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget og for å øke lønnsomheten og verdiskapningen for de som får adgang til å delta. Deltakerlovens effekt er nettopp å begrense den personkretsen som deltar i ulike fiskerier, og å stille opp krav til de som slipper innenfor. En fisketillatelse tildelt av fiskeriforvaltningen i medhold av deltakerloven er således nødvendig for at fartøyeier skal ha adgang til å delta i det aktuelle fiskeriet med fartøyet og gjennom dette oppnå eierskap til fangsten og inntekter fra salg. Det er en forutsetning at fiske i henhold til en fisketillatelse skjer innenfor de begrensninger som følger av fiskeregelverket for øvrig. Høringsforslaget endrer ikke på dette og heller ikke på de grunnleggende vilkårene som fartøyeier må oppfylle for å kunne tildeles fisketillatelse for fartøyet.

Alternativet til en slik praksis som her foreslås lovfestet og forenklet, er at adgangen til å delta i et visst fiskeri faller bort dersom en fartøyeier trekker seg ut, og at myndighetene deretter lyser ut den aktuelle fisketillatelsen eller samler opp flere til samlet utlysning. Departementet kan ikke se at det er mulig å utvikle så detaljerte saklige kriterier for slik tildeling at en unngår å måtte velge blant like godt kvalifiserte kandidater som i ytterste konsekvens kan komme fra samme sted. En slik ordning vil være både ressurskrevende og prosessdrivende. Det vil ikke være fornuftig bruk av samfunnets ressurser.

Det er videre ingen motsetning mellom å forvalte ressursene til fellesskapets beste og begrense deltakelsen i de enkelte fiskerier. En avgrensning av hvem som kan delta er nødvendig for at avkastningen av fiskeressursene skal bli best mulig, til fellesskapets beste. Dette var stortingskomiteen oppmerksom på ved behandlingen av forslaget til ny deltakerlov, jf. Innst. O. nr. 38 (1998–99):

«Komiteen erkjenner samtidig behovet for å begrense ressursuttaket av hensyn til en langsiktig og bærekraftig utnytting av ressursene i havet. Komiteen mener derfor at deltakerloven er viktig i forhold til å regulere deltakelsen i fisket og derved den samlede kapasiteten i fiskeflåten.»

Det går dessuten klart fram av både deltakerloven og havressursloven at de må leses i sammenheng. For eksempel heter det i deltakerloven § 4 tredje ledd at en ervervstillatelse bare gir rett til å utøve fiske eller fangst i samsvar med de bestemmeler som til enhver tid er fastsatt i eller i medhold av havressursloven eller deltakerloven. I havressursloven § 12 annet ledd heter det at dersom virksomheten faller inn under deltakerloven kan fartøykvoter bare høstes med fartøy med ervervstillatelse og etter reglene i deltakerloven.

Det er heller ikke en treffende beskrivelse når enkelte høringsinstanser anfører at en med høringsforslaget åpner for kjøp og salg av fisketillatelser. Som beskrevet i høringsforslagets kapittel 3.2, gjengitt i kapittel 2 foran, er ikke fisketillatelser gjenstander som kan omsettes på ordinær måte, og det finnes ikke noen entydig definisjon av hva som menes med omsettelige fisketillatelser. Havressursloven og deltakerloven regulerer ikke dette eksplisitt. Realiteten er at spørsmålet om omsettelige fisketillatelser mer er et spørsmål om graden av omsettelighet, enn et spørsmål om ja eller nei. Forslaget i dette høringsnotatet endrer ikke koblingen mellom fartøyeier, fartøy og fisketillatelse. Fisketillatelser kan fortsatt bare tildeles av forvaltningen. Det er fortsatt nødvendig for fartøyeier å søke om tildeling av fisketillatelse til et bestemt fartøy for å kunne drive ervervsmessig fiske og fangst. Graden av omsettelighet i det norske systemet vil derfor fortsatt være begrenset.

Det kan naturligvis tenkes at en forenklet prosess for tildeling av tillatelse vil påskynde transaksjonshastigheten mellom fiskebåtrederier. Departementet har ingen motforestillinger mot dette. Hvis fartøyeier oppfyller de grunnleggende vilkårene for tildeling av fisketillatelse til sitt fartøy til erstatning for tilsvarende fisketillatelse som oppgis, kan vi ikke se noen gode grunner til at søknadsprosessen vanskeliggjøres av krav som ikke gir noe annet sluttresultat. I den grad transaksjonshastigheten mellom fiskebåtrederier begrenses av en krevende søknadsprosess i forvaltningen, ser vi det som positivt at forslaget legger til rette flere transaksjoner.

Enkelte av høringsinstansene har tatt opp problemstillinger knyttet til forvaltningens frie skjønn ved tildeling av fisketillatelse. Noen av høringsinstansene som går i mot departementets høringsforslag stiller, slik vi forstår det, spørsmål ved om det frie skjønnet er en realitet. Pelagisk Forening derimot, som i utgangspunktet støtter departementets forslag, mener at det ikke bør være opp til fiskeriforvaltningens frie skjønn om tillatelse skal gis hvis lovens vilkår er oppfylt. De begrunner dette med hensynet til forutsigbarhet for aktørene, og at like saker skal behandles likt.

Departementet er ikke enig i dette. Det frie forvaltningsskjønnet har en realitet. Flere avslagsgrunner er utviklet gjennom forvaltningspraksis og forutsetter et fritt skjønn hos forvaltningen. Deltakerloven er bygget opp slik at den ikke gir fartøyeier rett til ervervstillatelse eller annen tillatelse selv om vilkårene i loven er oppfylt. Dette er viktig for å sikre at fiskeriforvaltningen kan foreta en skjønnsvurdering av de ulike hensynene og formålene som fiskeriregelverket skal ivareta. I denne sammenheng nevner vi at deltakerloven § 7 gir departementet adgang til å avslå søknader på grunnlag av en konkret skjønnsmessig vurdering av ulike hensyn.

Viktigheten av det frie skjønnet er understreket i forarbeidene til deltakerloven, jf. Ot.prp. nr. 67 (1997–98) s. 44 hvor det heter:

«Det må presiseres at hjemmelen for å gir ervervstillatelse er en såkalt «kan-bestemmelse». Dette innebærer at det vil være overlatt til forvaltningens frie skjønn i tråd med alminnelig forvaltningsrett å avgjøre hvorvidt det skal gis ervervstillatelse eller ikke, selv om lovens og forskriftens vilkår er til stede. Det må blant annet kunne legges vekt på om mer allmenne, fiskeri- eller samfunnsmessige hensyn i enkelte tilfeller tilsier en restriktiv praksis i disse sakene. Det kan også foreligge særlige forhold i en konkret sak som gjør at det vil være riktig å avslå en søknad. Det vil videre kunne være grunnlag for å være tilbakeholden med tildeling av ervervstillatelse dersom søkeren tidligere har overtrådt bestemmelser i loven eller øvrig fiskerilovgivning. Det vises i den forbindelse til merknader til § 7.»

Lovforarbeidenes vurdering gjelder tildeling av ervervstillatelse, men har også betydning ved tildeling av konsesjon eller deltakeradgang hvor flere av de samme hensynene kan gjøre seg gjeldende, jf. for eksempel begrensninger på tildeling av enkelte konsesjoner ved salg av fartøy fra Nord-Norge til Sør-Norge.

Departementet mener at de beste grunner taler for at denne skjønnsmyndigheten videreføres. Fiskeriforvaltningen vil fortsatt ha behov for å kunne foreta en konkret vurdering av den enkelte sak opp mot ulike hensyn, herunder om ulike avslagsgrunner i medhold av deltakerloven § 7 første ledd eller andre bestemmelser bør komme til anvendelse. Det vil ikke være mulig å håndheve avslagsgrunner som har utviklet seg gjennom praksis dersom aktørene skal ha en lovfestet rett på tildeling. Det er dessuten uaktuelt å gjøre slike endringer uten at det først gjennomføres en egen høring som vurderer disse problemstillingene.

Forvaltningens skjønnsmyndighet medfører ingen nye usikkerhetsmomenter for aktørene. Det er i dag vanlig å ta forbehold om at myndighetene tildeler nødvendige tillatelser i kontrakter om kjøp av fartøy for fortsatt drift. Forslaget vil neppe medføre endringer i denne praksis. Eventuelle privatrettslige tvister som måtte oppstå som følge av myndighetenes behandling av søknader, vil være myndighetene uvedkommende.

Det er viktig å understreke at fiskeriforvaltningens skjønn uansett er begrenset av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. For eksempel gir forvaltningens frie skjønn ikke anledning til å behandle like saker ulikt med mindre det finnes en saklig grunn. Hensynet til aktørenes forutsigbarhet ivaretas dels ved at det fastsettes nærmere regler om tildeling i forskrift, dels ved alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper som bl.a. forbyr usaklig forskjellsbehandling.

Fiskeridirektoratet og Landsorganisasjoneni Norge har tatt til orde for at det bør gjelde en karantenebestemmelse for tildeling av fisketillatelse etter den nye ordningen, dvs. ved splitting av tillatelse mellom fartøy som ikke er i samme eie. Fiskeridirektoratet mener at dette vil bidra til at slik tildeling av fisketillatelse gis en mer permanent karakter, og at ordningen blir et mer troverdig institutt og tjener sin hensikt. I motsatt fall vil vi kunne få en ny arena for «smarte løsninger» for meglerbransjen, anfører Fiskeridirektoratet.

Departementet er enig i at det er viktig å sørge for at det ikke legges til rette for løsninger som undergraver den nye ordningen. Den bør for eksempel ikke legge til rette for at et fartøy kan fiske flere kvoter av et fiskeslag i løpet av kvoteåret i strid med hovedregelen om kvoteutnyttelse. Departementet har derfor vurdert innføring av en karantenebestemmelse i høringsnotatet, men likevel kommet til at det ikke er nødvendig. Gjeldende bestemmelser om kvoteutnyttelse i reguleringsforskriftene vil etter vår vurdering i tilstrekkelig grad motvirke at ordningen benyttes til slik omgåelse av regelverket. Vi kan ikke se at en karantenebestemmelse vil være spesielt egnet til å motvirke denne eller andre former for misbruk.

Det er videre slik at det ikke gjelder noen karantenebestemmelse i dag for de som vil benytte seg av splittingsinstituttet eller samle opp driftsgrunnlag i kombinasjon med kjøp og tilbakesalg av fartøy for fortsatt drift. En karantenebestemmelse vil således kunne innebære en uønsket innstramming av praksis. Vi kan ikke utelukke at en karantenebestemmelse vil ha urimelige konsekvenser i enkeltsaker. Departementet legger derfor opp til at det ikke innføres en karantenebestemmelse nå.

En eventuell karantenebestemmelse hører dessuten etter vår vurdering ikke naturlig hjemme i lov, men i forskrift, på samme måte som kvoteutnyttelsesbestemmelsene. Dersom det skulle vise seg at den nye ordningen har uønskede konsekvenser, vil forvaltningen kunne stramme inn praksis, enten ved å forskriftsfeste nødvendige begrensninger, eller ved å avslå enkeltsøknader etter en konkret skjønnsmessig vurdering.

Sametinget anfører at forslaget svekker samisk kultur i kyst- og fjordområdene. De viser til den retten til fiske som befolkningen i sjøsamiske områder har etter deltakerloven, og at forslaget vil forsterke praksis om kjøp og salg av fiskekvoter.

Departementet er ikke enig i at forslaget er egnet til å svekke samisk kultur i kyst- og fjordområdene. Det er riktig at deltakerloven § 21 tredje ledd lovfester en rett for befolkningen i samisk område til å fiske torsk, hyse og sei med konvensjonelle redskaper. Det legges imidlertid ikke opp til endringer i denne retten som fortsatt vil gjelde for alle som bor i samisk område og fyller deltakerforskriftens vilkår for å delta i åpen gruppe i det aktuelle fisket. Forslaget i denne lovproposisjonen gjelder tildeling av konsesjon eller deltakeradgang i lukket gruppe og påvirker ikke adgangen til å delta i åpen gruppe. Forslaget medfører heller ingen endringer i de geografiske begrensningene som gjelder ved tildeling av fisketillatelse.