2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Innledning

Introduksjonsloven ble innført i 2003 for å styrke innvandreres mulighet for deltagelse i yrkes- og samfunnslivet og deres økonomiske selvstendighet. Før innføringen av loven var nyankomne innvandrere henvist til økonomisk sosialhjelp som hovedkilde til inntektssikring etter bosetting i en kommune. Dette hadde vist seg å være en uheldig ordning. Det kunne føre til at den enkelte innvandrer ble vant til behovsprøvde ytelser og en passiv mottakerrolle, fremfor å gjøre en innsats for å komme i arbeid.

Introduksjonsloven regulerer introduksjonsprogram (fra 2003), opplæring i norsk og samfunnskunnskap (fra 2005), samt opplæring i norsk og i norsk kultur og norske verdier for asylsøkere i mottak (2018). Det er store kommunale variasjoner i innhold, kvalitet og resultater av introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Over 20 prosent av kommunene tilfredsstiller ikke kravet om å tilby heldagsprogram til deltakerne, og over 15 prosent møter ikke kravet om at programmet skal være helårlig.

Det er i all hovedsak en flyktningtjeneste, NAV lokalt eller voksenopplæringen som har det overordnede ansvar for introduksjonsprogrammet i kommunen. Hvorvidt en kommune har valgt å organisere introduksjonsprogrammet innenfor eller utenfor NAV-kontoret, har vist seg å ha lite betydning for resultatene.

Introduksjonsloven er endret en rekke ganger siden den ble vedtatt i 2003, men har ikke vært gjenstand for en full revisjon.

I dette kapittelet omtales relevante evalueringer og resultatene i ordningene etter introduksjonsloven. Videre gis det en omtale av øvrige relevante offentlige utredninger og svingningene i innvandringsbildet over tid.

2.2 Evalueringer av ordningene etter introduksjonsloven

Det er gjennomført en rekke større og mindre evalueringer av ordningene i introduksjonsloven, og særlig av introduksjonsprogrammet, siden loven ble innført i 2003.

Høsten 2017 leverte Fafo rapporten Introduksjonsprogram og norskopplæring Hva virker – for hvem? (Fafo-rapport 2017:31). Departementet ønsket å få en vurdering av om formålet med introduksjonsloven ble oppfylt, kunnskap om hva som gir gode resultater i kommunens arbeid med kvalifisering av nyankomne flyktninger og innvandrere, og forslag og anbefalinger for å styrke og videreutvikle kvalifiseringen for denne gruppen i årene fremover.

Fafo fastslår at lovens formål oppfylles i svært ulik grad. Over 20 prosent av kommunene tilfredsstiller ikke kravet om å tilby heldagstilbud til deltagerne, og over 15 prosent oppfyller ikke kravet om at introduksjonsprogrammet skal være helårlig. I likhet med tidligere evalueringer finner Fafo at kjennetegn ved deltagerne, kommunen og ledighetsnivået lokalt betyr svært mye for overgangen til arbeid og utdanning. De finner også, etter kontroll for disse forholdene, at kommunens organisering, kompetanse og virkemiddelbruk påvirker overgangen til arbeid.

Fafo finner at det er mer utfordrende å gi individuelt tilrettelagt undervisning på opplæringssentre med få deltagere. Uavhengig av kommunestørrelse er mangel på tilrettelegging spesielt tydelig for deltagere med lite eller ingen utdanning fra før, og som ikke kan lese eller skrive på morsmålet. Fafo finner imidlertid at også deltagere med høy utdanning, som ønsker raskere progresjon gjennom programmet, kan ende opp med et tilbud som i liten grad er tilpasset deres individuelle behov.

Lærernes kompetanse har betydning for deltagernes resultater på norskprøver. Høy formell kompetanse hos lærerne ser ut til å ha en sammenheng med bedre resultater hos deltagerne målt i beståtte norskprøver. Fafo finner at opplæringssentre med en høy andel lærere med utdanning i norsk som andrespråk, har en høyere andel elever som består norskprøven enn opplæringssentre med en lavere andel lærere med denne utdanningen.

Fafo finner støtte for antagelsen om at politisk prioritering er et mulig suksesskriterium for integreringsarbeidet. Kommuner der introduksjonsarbeidet er politisk forankret, har et bredere samarbeid enn kommuner som ikke har slik forankring. Disse kommunene ser også ut til å ha et større utvalg av utdannings- og samfunnsrettede tiltak.

Evalueringen viser at det er ulike veier til målet. Noen kommuner lykkes gjennom god norskopplæring, andre lykkes gjennom sterk satsing på arbeidsretting, og atter andre med et mer differensiert tilbud. Fafo mener likevel at de lokale variasjonene i virkemiddelbruk er bekymringsfullt store, og påvirker den enkelte deltagers sjanser for å komme i arbeid. Fafo mener det er et stort behov for å utvikle utdanningsløp som resulterer i formell kompetanse. For mange vil en fireårig fagopplæring være for omfattende, og for disse mener Fafo at det bør utvikles mer kortsiktige yrkesrettede kvalifiseringsløp.

Fafo publiserte rapporten En mulighet for kvalifisering – En brukerundersøkelse blant deltagere i introduksjonsprogrammet høsten 2018 (Fafo-rapport 2018:35). Rapporten peker blant annet på at det kommunen opplever som manglende motivasjon hos deltagere, kan skyldes at tilbudet den enkelte får er for lite tilpasset eller for dårlig. I rapporten viser Fafo hvordan variasjon i utfall kan handle om manglende tilrettelegging og tilpasning til individuelle behov, og ikke nødvendigvis om manglende kompetanse, motivasjon eller feil innstilling hos den enkelte deltager.

Fafo finner også en tendens til at de individuelle planene deltagerne fortalte dem om, har et forholdsvis lavt ambisjonsnivå på vegne av deltagerne. Fafo snakket blant annet med ambisiøse og lærevillige deltagere som har høyere utdanning eller fagutdanning fra utlandet, men som kun har som mål for introduksjonsprogrammet å lære norsk og ha arbeidspraksis i en bedrift som primært ansetter ufaglært arbeidskraft.

2.3 Resultatene i ordningene etter introduksjonsloven

Det har vært en stor økning i antall deltagere i introduksjonsprogrammet de siste ti årene, fra rundt 8 500 i 2007 til nesten 29 000 deltagere i 2017. Den store økningen de siste årene skyldes økningen i antall asylsøkere som kom til Norge i 2015, og at mange av dem fikk opphold. Tall for 2018 viser en liten nedgang til omtrent 27 000 deltagere, og nedgangen vil mest sannsynlig fortsette i tiden fremover.

SSB utarbeider årlig statistikk over deltagere i introduksjonsprogrammet som viser overgangen til arbeid og/eller utdanning. 63,5 prosent av de 6 347 deltagerne som avsluttet programmet i 2017 var i arbeid og/eller utdanning i november 2018. Av disse var 45,5 prosent i arbeid, mens 18 prosent var under utdanning. Det er store forskjeller mellom kjønnene. 71 prosent av mennene var i arbeid og/ eller utdanning, mens for kvinnene gjaldt dette bare 50 prosent. Blant mennene er det godt over 70 prosent som er i arbeid eller utdanning i alle aldersgrupper opp til 40 år.

Det har vært en økning i bruk av opplæring som tiltak i introduksjonsprogrammet i de senere år. I 2018 var det 23 prosent som hadde grunnskole eller fag i grunnskole som tiltak, og 10 prosent som hadde fag i videregående skole.

Målgruppen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap er større enn målgruppen for introduksjonsprogrammet. Tall fra SSB viser at det deltok i overkant av 40 000 personer i opplæringen i 2018, en nedgang fra omtrent 44 000 i 2017. I norskopplæringen for asylsøkere var det en nedgang fra omtrent 2 400 til 1 100 deltagere fra 2017 til 2018.

Deltagerne i norskopplæringen gjennomfører en avsluttende norskprøve. Det avholdes delprøve i muntlig kommunikasjon, lytteforståelse, leseforståelse og skriftlig fremstilling. Den førstnevnte delprøven måler muntlige ferdigheter, mens de tre sistnevnte utgjør skriftlig prøve og måler skriftlige ferdigheter. Resultatene måles i: Under A1, A1, A2, B1 og B2. Flertallet av deltagerne (både de med rett og plikt eller bare plikt til opplæring og privatister) oppnådde A2 eller bare lavere på samtlige delprøver i 2019. Per i dag finnes det ikke systematisk kunnskap om hva som er årsaken til at mange deltagere avslutter opplæringen på nivå A2 eller lavere. Det kan skyldes forhold ved selve opplæringen, manglende kompetanse hos lærerne, variasjon i omfanget av opplæringen som blir gitt, og kvaliteten i arbeidsrettede tiltak som eksempelvis språkpraksis.

Tall fra rapporten Resultater på Norskprøve for voksne innvandrere 2014–2017, utarbeidet av Kompetanse Norge, viser at antall personer som har tatt norskprøven har økt hvert år i perioden 2014–2017. Samtidig har resultatene samlet sett blitt svakere på tre av fire delprøver. Halvparten av dem som har tatt prøven er i aldersgruppen 26–35 år, og personer i denne aldersgruppen oppnår best resultater. Andelen som får resultat B1 eller B2 øker med utdanningsnivå, og kvinner oppnår noe bedre resultater på norskprøven enn menn.

2.4 Øvrige utredninger og rapporter

Brochmann II-utvalget, som la frem NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit – Langsiktige konsekvenser av høy innvandring, påpeker at introduksjonsprogrammet bør styrkes når det gjelder både organisering, innhold og kobling til arbeidslivet. Utvalget trekker også frem at mange av dem som deltar i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap ikke oppnår de norskferdigheter som anses som et minimumskrav blant mange arbeidsgivere. Utvalget anbefaler at det utvikles moduler innenfor introduksjonsprogrammet som kan settes sammen ut fra behovet til de største eller vanligste gruppene av programdeltagere. Utvalget mener kommunene fortsatt bør ha frihet til å tilpasse tilbudet til lokale forhold og behov.

Utvalget slo også fast at utdanning er et sentralt virkemiddel når det gjelder kvalifisering og mobilitet i arbeidslivet, funksjonsdyktighet i samfunnet og utvikling av tillit hos den enkelte. Utvalget viser til at sysselsettingen blant innvandrere og deres etterkommere er høyere jo høyere utdanning de har. Utvalget påpeker imidlertid at innvandrere er en mer polarisert gruppe enn den øvrige befolkningen når det gjelder utdanning, og er overrepresentert både i den delen av befolkningen som har høy utdanning og den delen som har lav utdanning. Innvandreres medbrakte kompetanse synes imidlertid i liten grad å bli verdsatt i norsk arbeidsliv. Innvandrere som har tatt utdanningen i Norge, har vesentlig høyere sysselsetting enn innvandrere med samme utdanningsnivå fra utlandet. Denne merverdien av norsk utdanning gjelder i særlig grad flyktninger. Utvalget mener at dette kan tyde på at påbygging av utenlandsk utdanning med noe utdanning fra Norge kan ha høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Utvalget viser også til at det kan få langsiktige, negative følger hvis kvaliteten i integreringsarbeidet ikke er god, og at kostnader som følge av dårlig integreringsarbeid ikke bare rammer den enkelte kommune, men også resten av samfunnet.

Livsoppholdsutvalget har i NOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæring – Finansiering av livsopphold utredet løsninger og modeller for inntektssikring. Målet er at flere voksne kan ta opplæring på grunnskole- og videregående nivå. Utvalget viser til at de fleste voksne uten fullført grunnskoleopplæring er flyktninger. De fleste er uten stabilt lønnet arbeid og har livsopphold gjennom offentlige inntektssikringsordninger. Utvalget ser at den privatøkonomiske gevinsten ved å gjennomføre grunnskoleopplæringen må forventes å være lav for mange, selv om statistikken viser at flyktninger med fullført grunnskole i større grad er i lønnet arbeid enn de som mangler kompetanse fra grunnskolen.

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe overleverte sin rapport NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring. Tiltak for økt sysselsetting i mars 2019. Rapporten inneholder en beskrivelse og vurdering av utvikling i sysselsetting og bruk av ytelser, og en rekke forslag for å øke sysselsettingen og redusere langvarige eller passive stønadsforløp.

Rapporten viser at sysselsettingsandelen har økt for innvandrergruppen i alt siden 2001, noe som blant annet har sammenheng med økning i antallet arbeidsinnvandrere. Det viser seg at flere innvandrere med flyktningbakgrunn og familiegjenforente med disse har dempet økningen. Denne gruppen har relativt lav andel i jobb, selv mange år etter bosetting. Etter sju års botid er halvparten av overføringsflyktningene i arbeid, men ikke alle jobber full tid. Utvalget viser også til flere studier fra Frischsenteret som finner at sysselsettingsandelen blant innvandrere fra lavinntektsland generelt, og flyktninger og familiegjenforente spesielt, øker de første årene etter ankomst til Norge, for så å falle fem til ti år etter ankomst. Samtidig øker bruken av inntektssikringsordninger relativt til norskfødte. Utvalget peker på at dette kan påvirke sysselsettingsandelen negativt i årene fremover. Ekspertgruppen ser blant annet behov for større grad av differensiering mellom personer som raskt bør starte jobbsøk, og personer som trenger mer omfattende kvalifisering. De skriver at introduksjonsprogrammet bør få utvidet varighet for personer som trenger lengre tid for å nå et utdanningsnivå som gir mulighet for jobb i Norge.

2.5 Innvandringsbildet over tid

Ordningene i introduksjonsloven er i hovedsak rettet mot voksne asylsøkere, flyktninger, familiegjenforente og arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS. Personkretsen for de ulike ordningene foreslås i all hovedsak videreført i integreringsloven og forslaget er utarbeidet med tanke på at det erfaringsmessig er svingninger i ankomsttall over tid.

Norge har de siste årene opplevd historiske svingninger i antallet asylsøkere. Mens antallet asylsøkere var nokså stabilt i årene 2010–2014, ble antallet nesten tredoblet i 2015. Det ble da registrert i overkant av 31 000 asylsøkere, og de fleste kom i løpet av noen få måneder på høsten. Fra desember 2015 sank imidlertid ankomstene betraktelig, og antallet asylsøkere til Norge har de siste tre årene vært rekordlavt.

I den nyeste prognosen er det forventet at det vil komme et sted mellom 2 000 og 7 000 asylsøkere i 2020. Den konkrete prognosen det planlegges for, er satt til 3 000 i 2020. Det ser ut til at antall asylsøkere til Norge vil holde seg på et lavt nivå på kort sikt, men det er vanskelig å vite hvordan det internasjonale migrasjonsbildet vil utvikle seg i årene som kommer.

Norge har mottatt overføringsflyktninger gjennom ulike kvoteordninger siden årene etter andre verdenskrig. Ifølge SSB bodde det 38 000 overføringsflyktninger fra 127 land i Norge ved inngangen til 2019. 77 prosent av overføringsflyktningene hadde bakgrunn fra Asia, og 20 prosent fra Afrika. Klart flest har kommet fra Syria, fulgt av Iran, Vietnam og Irak. I 2018 og 2019 ble det bosatt flere overføringsflyktninger enn personer bosatt på bakgrunn av innvilget søknad om asyl.

Antall innvilgede søknader om familieinnvandring var på rundt 15 000 i henholdsvis 2016 og 2017. Dette var en økning i antall innvilgede søknader sammenlignet med de foregående årene. Økningen var særlig stor blant gruppen der referansepersonen hadde fluktbakgrunn. Denne kategorien omfattet 4 700 innvilgelser i 2017. Bakgrunnen var det høye antall asylsøkere i 2015, og at mange av disse fikk opphold i 2016. I 2018 og 2019 gikk antall innvilgede søknader om familieinnvandring ned til 11–12 000. Familieinnvandring der referansepersonen hadde fluktbakgrunn ble samtidig betydelig redusert og gjaldt bare 1 400 innvilgelser i 2019. Dette skyldes blant annet at overføringsflyktninger i større grad kommer samlet som familier.

I 2018 fikk 3 800 arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS innvilget en oppholdstillatelse på grunnlag av arbeid, og som dannet grunnlag for permanent opphold. Om lag 20 prosent av disse kom fra India. I 2019 var tallet på denne kategorien arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS økt til om lag 4 400, med en tilsvarende andel fra India.